La proposta, presentata al Consiglio GAI del settembre 2000, inizia ora il suo iter nel "Gruppo ASILO" che, però, a giudicare dalla prima riunione del 7 dicembre 2000, si prevede parecchio lungo. Nessun delegato degli Stati membri aveva — a quella data - ancora sottoposto il testo alle Autorità nazionali.

La Direttiva ha un ambito limitato. Non prescrive alcuna norma per le procedure relative alla determinazione dello Stato competente alla concessione dello status di rifugiato, ai contatti con le rappresentanze diplomatiche dei paesi di provenienza, al ricollocamento dei richiedenti Asilo nei Paesi di provenienza e ad altre forme di protezione.

E’anche molto flessibile nell’indicare l’Autorità, giudiziaria od amministrativa, competente per il riconoscimento, nonché le competenze del 1° e 2° grado di giudizio e la scelta di procedure specifiche.

Le "procedure minime" si basano su di un sistema semplice con tre gradi di giudizio.

In primo grado è data ampia scelta agli Stati membri fra Autorità amministrativa, giudiziaria o paragiudiziaria.

La scelta dell’organo competente al giudizio di secondo grado o "revisione" (tribunale amministrativo o giudiziario che giudica su fatto e diritto) condiziona la scelta della sfera di competenza dell’organo di terzo grado che, comunque, dovrà essere giudiziario. Nel primo caso (organo di secondo grado amministrativo), l’organo del grado finale sarà competente su fatto e diritto, nel secondo caso potrà esser sufficiente il solo giudizio di legittimità.

Riguardo ai tipi di procedure, gli Stati sono liberi di instaurare una procedura alla frontiera o sul proprio territorio (art.3), di applicare o meno tutti i motivi di inammissibilità (art. 18), di applicare o meno tutti i motivi indicati per la "procedura accelerata".

La natura della decisione di secondo grado è determinata dalla competenza attribuita all’organo decisionale: esso può adottare una decisione autonoma di merito su domanda del richiedente oppure rinviare la decisione all’organo di primo grado (art.34), oppure ancora stabilire un tempo massimo entro il quale l’organo di primo grado deve prendere una decisione di merito (art.24).

Il ricorso in secondo grado ha normalmente effetto sospensivo (art.33) del provvedimento di allontanamento. Gli Stati membri possono decidere di derogare all’effetto sospensivo nei casi di manifesta infondatezza, quando il richiedente viene respinto in un Paese terzo considerato sicuro o per ragioni sicurezza nazionale o di ordine pubblico. Pur tuttavia, anche in questi casi il richiedente ha diritto di chiedere all’autorità competente di essere autorizzato a permanere nel territorio o alla frontiera durante l’appello e di permanere sul territorio nazionale fino a che l’autorità richiesta non si sia pronunciata.

Gli Stati membri sono liberi, invece, di annettere un effetto sospensivo del provvedimento di allontanamento al ricorso di terzo grado.

Per tutti i gradi del giudizio: il richiedente asilo deve essere informato, prima dell’esame della domanda della procedura che sarà seguita, deve potersi servire di un interprete e poter comunicare con l’ACNUR.

Fin dal primo grado il richiedente asilo deve poter contattare un legale, essere sentito personalmente, chiedere una decisione all’autorità del riesame in assenza di decisione in primo grado, avere informazioni — in lingua a lui comprensibile — sulle possibilità di appello in caso di decisione sfavorevole.

In caso di decisione a lui sfavorevole, il richiedente asilo ha diritto al gratuito patrocinio e a chiedere una nuova decisione da parte di un organo giudiziario in caso di decisione sfavorevole della revisione (secondo grado).

Tutto il personale coinvolto nella procedura deve ricevere una formazione di base e conoscere ogni aspetto della materia; i colloqui con i richiedenti asilo devono esser tenuti da persone competenti e specializzate; le decisioni devono esser adottate per ogni singolo richiedente, oggettivamente ed imparzialmente, devono esser comunicate per iscritto; ogni decisione sfavorevole deve includere le ragioni in fatto ed in diritto e deve indicare chiaramente la procedura da seguire per l’impugnazione.

Uno degli scopi della Direttiva è quello di uniformare, negli Stati membri, i casi di inammissibilità o di manifesta infondatezza della domanda, onde evitare una corsa di questi verso l’introduzione di misure sempre più restrittive.

Viene pertanto introdotta una terminologia comune, una intesa comune sulla differenza fra ammissibilità e procedura accelerata (vedi infra), definizioni comuni per le motivazioni di rigetto delle domanda, requisiti comuni per la determinazione del Paese terzo sicuro; obbligo di concludere la procedura accelerata — che determina i casi di inammissibilità o di manifesta infondatezza - entro 65 giorni lavorativi.

Le domande non saranno ammissibili quando (artt. 18-27) il richiedente venga da un Paese che gli abbia già offerto protezione, da un Paese sicuro o da un Paese che ai sensi della Convenzione di Dublino sia competente alla concessione dello status di rifugiato.

Sei sono, invece, i casi di manifesta infondatezza, ricorrendo i quali è possibile non esaminare approfonditamente la domanda e sottoporre i richiedenti asilo ad una procedura accelerata:

• dichiarazione fraudolenta di nazionalità o di identità;
• domanda intenzionalmente non corredata da documentazione;
• domanda presentata in ritardo e strumentalmente nell’imminenza di una espulsione;
• condizioni al di fuori dell’art.1 della convenzione di Ginevra;
• paese sicuro di origine;
• nuova istanza presentata senza nuovi fatti.

Quando può esser seguita la procedura accelerata, il tempo limite comune per tutti gli Stati membri sia per il primo grado, sia per il secondo grado è di 65 giorni. Per il terzo grado dipende dalla tipologia dei casi (procedure normali o accelerate): sussiste comunque il diritto a presentare ricorso.

Quando viene seguita la procedura regolare, per la durata massima del giudizio di primo grado (che comunque deve essere definita dalla legge nazionale, con facoltà del richiedente asilo di rivolgersi all’autorità di verifica se il termine non viene rispettato) si rinvia alle legislazioni dei singoli Stati membri. Nel secondo grado gli Stati membri possono decidere se introdurre o meno un tempo limite e/o accelerare la procedura attribuendo all’organo incaricato del riesame la competenza a sostituire la decisione presa in primo grado con una propria decisione (senza operare un rinvio) ovvero a prendere una autonoma decisione, in luogo dell’Autorità competente, quando quest’ultima non ha preso una decisione nel termine previsto.

Nessun limite di tempo è previsto dalla Direttiva per il terzo grado di giudizio.

La Direttiva lascia agli Stati membri la possibilità di mantenere procedure alla frontiera (art 3) in base alle quali i richiedenti asilo possono essere trattenuti con decisione presa in secondo grado e ordinanza di giudizio finale presa in sette giorni lavorativi (art. 34, comma 5), nonché la possibilità di un riesame automatico per i casi di inammissibilità o di manifesta infondatezza, per consentire la rapida esecuzione di una decisione negativa di primo grado.

I richiedenti asilo (art.5) sono autorizzati a permanere alla frontiera o nel territorio dello Stato membro in cui la domanda di asilo è presentata fin all’adozione della decisione sulla domanda stessa.

Gli stati membri (art.11) non possono trattenere un richiedente asilo per il semplice fatto di dover esaminare la domanda, tranne nell’ambito di un procedimento basato sulla normativa nazionale e comunque solo per il tempo strettamente necessario nei seguenti casi:

• per determinare la sua nazionalità o identità sia che egli abbia o meno documenti;
• per appurare gli elementi su cui si basa la richiesta di asilo se la posizione di libertà del richiedente asilo potrebbe compromettere o modificare tali elementi;
• per decidere, nell’ambito di un procedimento, se il richiedente ha il diritto di essere ammesso nel territorio dello Stato.

Comunque, gli Stati membri dovranno prevedere con legge che il trattenimento sia soggetto a controllo iniziale, seguito da controlli periodici.

Il ricorso, presentato dal richiedente asilo (artt. 32 e 33) contro qualsiasi decisione adottata sulla ammissibilità o sul merito della domanda nel termine di 20 giorni per la procedura ordinaria (art.34), ha effetto sospensivo almeno fino all’esito del secondo grado (art. 33: …. in attesa della decisione dell’organo di verifica, che deve avvenire entro 65 giorni lavorativi). E’ possibile derogare nei seguenti casi:

• quando un Paese terzo (dove si rinvierebbe il richiedente asilo) è considerato Paese sicuro;
• quando la domanda viene respinta in quanto manifestamente infondata ai sensi dell’art. 28;
• quando sussistono motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale.

Purtuttavia, in questi casi, il richiedente asilo ha diritto di chiedere all’autorità competente (nel caso italiano al Questore) di essere autorizzato a permanere nel territorio o alla frontiera durante la procedura di verifica (secondo grado) e non può essere espulso fino a quando l’autorità competente non abbia adottato una decisione in merito a tale richiesta, salvo che un Paese terzo sia considerato sicuro. (Nell’allegato I alla Direttiva sono enunciati i principi applicabili ai fini della designazione di Paese terzo sicuro.)

Gli Stati membri possono istituire una procedura di verifica automatica (art. 36) delle decisioni delle autorità accertanti che abbiano respinto la domanda di asilo per inammissibilità o per manifesta infondatezza. Qualora tale procedura sia adottata, lo Stato membro fissa congrui termini per la presentazione di osservazioni scritte da parte del richiedente. A tale procedura automatica si applicano tutte le disposizioni sui ricorsi.

La direttiva prevede l’istituzione di un "Comitato di Contatto" con le seguenti finalità:

• sostenere ed agevolare il recepimento delle misure;
• individuare soluzioni ai problemi di applicazione;
• suggerire emendamenti ed integrazioni;
• agevolare il coordinamento tra Stati membri che intendano andare oltre;
• preparare la strada per delle misure minime finalizzate ad una comune procedure integrata.

Il disegno di legge in argomento prevede che la procedura inizi con il pre-esame, condotto da un delegato della Commissione Centrale. Ambedue gli organi, ai sensi della Direttiva, vanno inquadrati come la medesima "Autorità accertante" di primo grado. Si instaura, in tal modo, per ogni caso, una "procedura accelerata" inquadrandosi il giudizio del Delegato, non come autonomo, ma come prodromico a quello della Commissione Centrale che esaurisce il primo grado. Da ciò discende l’impossibilità di un ricorso alla Commissione Centrale avverso l’esito sfavorevole del pre-esame che conclude, comunque il primo grado di giudizio.

Secondo la Direttiva che non fa distinzione fra pre-esame e primo grado, il ricorso che ha, in genere, effetto sospensivo, va presentato all’Autorità di revisione che può essere amministrativa o giudiziaria, ma sempre indipendente dall’Autorità accertante.

Nel disegno di legge in discussione al Parlamento, nella stesura attuale, il giudizio di secondo grado è affidato al tribunale e ad esso dovrebbe esser affidato anche il ricorso avverso l’esito sfavorevole del pre-esame, che come già riferito, viene ad inquadrarsi quale "procedura accelerata" .

Il giudizio, di legittimità e merito, sul presame affidato al magistrato in sede di convalida del trattenimento dei Centri di permanenza temporanea, potrebbe al limite configurarsi quale procedura automatica di verifica ex art. 36 della Direttiva, ma resta difficile poter configurare i "congrui termini per la presentazione delle osservazioni scritte da parte del richiedente Asilo" con le 48 ore previste dal disegno di legge in discussione; si ricorda che, per i casi ordinari, il termine per la presentazione del ricorso non può esser inferiore a 20 giorni lavorativi.

Fra le ipotesi formulate per il ricorso avverso l’esito sfavorevole del pre-esame, vero nodo del disegno di legge, era anche il ricorso alle neo-costituite Commissioni periferiche. Anche in tal caso l’interazione e il coordinamento della Commissione Centrale su quelle periferiche lascia pochi spazi all’indipendenza dell’organo di revisione riguardo all’organo accertante.(art.2, lettera e). Si rammenta, inoltre che un lungo trattenimento del ricorrente andrebbe contro il disposto dell’articolo 11.

Una procedura compatibile con la attuale formulazione della Direttiva potrebbe essere la seguente:

• il richiedente asilo che arriva in frontiera, o che viene confinato in un luogo di frontiera, presenta la domanda di asilo;
• il delegato della Commissione compie il pre-esame;
• in caso di esito negativo (inammissibilità o manifesta infondatezza) il richiedente permane in frontiera, quindi fuori dal territorio nazionale e può presentare ricorso al giudice ordinario;
• in caso di esito negativo del pre-esame per manifesta infondatezza, il richiedente asilo (che per lo Stato italiano è ormai un clandestino o irregolare) per espressa deroga consentita dall’art. 33, comma 2, viene espulso previo passaggio in un centro di permanenza, salvo che il giudice chiamato a convalidare il trattenimento non acceda alla richiesta, prevista dall’art. 33, comma 3, di permanenza sul territorio nazionale fino all’esito del ricorso.

Potrebbe anche essere esplorata la possibilità di inserire il pre-esame (se si vuol mantenere questo istituto) nell’ambito delle procedure di frontiera volte ad accertare il diritto di ingresso nel territorio nazionale ed espressamente salvaguardate dell’art. 3.

Purchè, come prevede l’art. 34, in caso di adozione di tale procedura l’autorità di verifica (ossia l’autorità preposta alla decisione del ricorso) decida entro sette giorni lavorativi)