Bozza approvata dal Comitato dei ministri del 15-12-2000

Il decreto di programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari nel territorio dello Stato per l’anno 2001 si ricollega al Documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato 2001-2003, a norma dell’art. 3 della legge 6 marzo 1998, n. 40, presentato contestualmente. Il quadro di riferimento e gli approfondimenti sulla base dei quali è stato costruito il presente decreto vanno dunque ricercati nel documento di programmazione, come previsto dalla legge.

Il decreto flussi 2001 non ha come scopo la delimitazione delle entrate totali di stranieri sul territorio nazionale ma solo di quelle dei lavoratori extracomunitari. Lo stesso decreto deve necessariamente fare riferimento alle condizioni generali del mercato del lavoro e alle capacità di accoglienza, in modo da identificare le reali opportunità di inserimento esistenti in Italia, nel rispetto sia dei diritti delle persone immigrate che della necessaria gradualità con la quale la società italiana è in grado di accettare la crescita della presenza straniera. La tabella riassuntiva dei fattori economici presi in considerazione per la determinazione del fabbisogno di lavoratori extracomunitari dal documento di programmazione triennale è stata utilizzata anche per illustrare i criteri seguiti e i dati esaminati nel valutare tali fattori. La decisione finale non è ovviamente una semplice addizione e sottrazione di valori economici, dato che le cifre stesse debbono essere valutate con cautela in quanto stime e previsioni indicative e non dati consuntivi inoppugnabili. Inoltre esiste la possibilità, prevista dalla legge 40-1998, di fare ricorso ad un ulteriore decreto flussi in corso d’anno, qualora la verifica dell’andamento delle entrate e delle richieste espresse dal mercato del lavoro lo richiedano.

L’economia italiana ha bisogno di manodopera straniera in particolare nell’edilizia, nei servizi alla persona, nei settori siderurgico, meccanico e artigianale. In alcuni casi si tratta di far fronte ai cosiddetti "lavori rifiutati", a lavori scarsamente qualificati, a lavoro stagionale (agricoltura e servizi turistico-alberghieri), ma vi è anche una forte richiesta per figure professionali più qualificate per le quali vi è una necessità urgente e non risolvibile nel breve periodo con misure alternative, come nel caso di infermieri e operatori dell’alta tecnologia. La strategia del governo si indirizza comunque nel medio termine verso il potenziamento delle capacità formative dei cittadini italiani. Per dare una prima risposta, questo decreto ha previsto per la prima volta delle quote speciali di lavoratori extracomunitari per infermieri e per tecnici della new economy. Tale misure ha come effetto una maggiore enfasi sugli aspetti qualitativi dell’immigrazione lavorativa che arriverà in Italia.

Per il 2001 il presente decreto prevede l’entrata di un massimo di 50.000 lavoratori extracomunitari non stagionali, oltre all’entrata di un massimo di 13.000 lavoratori extracomunitari stagionali, con un massimo programmato totale immutato rispetto al decreto flussi 2000.

La distinzione nella programmazione dei flussi stagionali rispetto a quelli non stagionali, introdotta quest’anno, serve a migliorare la gestione della quota riservata a lavoratori subordinati. Inoltre contribuisce a fornire maggiore chiarezza su quale parte del fenomeno migratorio può essere considerata strutturale e quale invece non dà luogo ad insediamenti permanenti, al fine di non sopravalutare l’aumento della presenza straniera permanente in Italia.

La scelta di un livello massimo prudente nasce dal confronto tra stime di fabbisogni lavorativi alquanto corpose da un lato, mentre dall’altro si osserva un numero elevato di disoccupati italiani (prevalentemente nel centro-sud) ed extracomunitari (sull’insieme del territorio nazionale), oltre ad una generale partecipazione al mercato del lavoro molto al di sotto delle medie europee.

L’Italia persegue una politica di apertura selettiva e non di appello indiscriminato alla forza lavoro straniera. Lo strumento delle quote serve sia a rispondere con flessibilità alle esigenze dell’economia italiana che a contribuire alla strategia complessiva di contrasto all’immigrazione clandestina, fornendo una contropartita ad alcuni stati di provenienza dell’immigrazione che collaborano più attivamente con il governo italiano, tramite le quote privilegiate, e tenendo aperto un canale di immigrazione legale e controllato, alternativo a quello clandestino fornito dai mercanti di esseri umani. La politica delle quote è uno strumento di pianificazione e non uno strumento umanitario in senso stretto, ruolo svolto invece dalle politiche per l’asilo, la protezione temporanea ed il ricongiungimento familiare, che rientrano in un ambito diverso.

Sono stati presi in considerazione in particolare i seguenti fattori incrementali indicativi del fabbisogno di lavoratori extracomunitari:

• Rilevazioni dei fabbisogni tramite verifica, analisi e consultazioni da parte del Ministero del lavoro, anche tramite le Direzioni Regionali del Lavoro: il fabbisogno atteso di lavoratori immigrati per il 2001 è stato calcolato, al 13 dicembre 2000, in 105.778 unità, (delle quali 26.250 per il Trentino Alto Adige, 19.640 per il Veneto e 11.038 per il Friuli Venezia Giulia). Di questo totale, 40.955 lavoratori sono per lavoro stagionale (dei quali 23.300 in Trentino Alto Adige, 5760 in Veneto e 3506 in Emilia Romagna).
• Richiesta di lavoratori stranieri da parte delle imprese e studi di job vacancies: i dati Unioncamere-Excelsior di previsione per il 1999-2000 segnalavano una previsione di assunzione di 200.589 lavoratori extracomunitari nel corso del biennio, pari a circa 100.000 all’anno.
• Richiesta di lavoratori dell’alta tecnologia: i dati dell’Assinform del luglio 2000 indicano una carenza di specialisti delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione necessari per la new economy pari a 70,000 nel 2000,e a 170.000 nel 2003 e non reperibili. I dati Federcomin di dicembre 2000, oltre a identificare tredici figure professionali particolarmente richieste dalle imprese nel settore ICT, indicano un gap significativo nella Net-Economy, pari a 112.000 unità nel 2000 e destinato a crescere a 215.000 del 2002. Questi dati sono stati considerati indicativi di una forte carenza ed hanno spinto il governo a approntare una specifica quota, sia pure di dimensione limitata, a titolo sperimentale.
• Eccesso di domanda da parte delle imprese rispetto alle quote dell’ultimo decreto flussi e velocità di esaurimento quote anno precedente: i livelli massimi stabiliti dal decreto flussi 2000 sono stati raggiunti con largo anticipo, sia per lavoro subordinato, che per lavoro autonomo o ricerca di lavoro, indicando una richiesta elevata.
• Rilevazione dei fabbisogni degli operatori sanitari: le stime del Ministero della Sanità indicato un fabbisogno non soddisfatto per il 2001 pari a 3.451 infermieri, mentre non vi è carenza di medici. Le capacità formative interne nel settore infermieristico sono adeguate, ma la crisi di ‘vocazioni’ nel settore manterrà nel prossimo triennio una carenza significativa.Le Direttive CEE richiedono comunque un titolo di diploma universitario di primo livello che deve essere riconosciuto dal Ministero della Sanità per l’abilitazione all’esercizio della professione infermieristica.
• Domanda di servizi alla persona-lavoro domestico: è opportuno tener conto che vi è una forte domanda di lavoro straniero nel settore dei servizi domestici, espressa dalle famiglie e non rilevata dalle indagini sulle intenzioni di assunzione da parte delle imprese o dai ministeri.
• Dati Regioni e degli enti territoriali, da assumere in sede di confronto nella procedura prevista dal DPCM 2-8-2000.
• Contributo CNEL, parti sociali e organizzazioni del privato sociale e del volontariato, da assumere in sede di confronto.

Sono anche stati presi in considerazione dei fattori decrementali che in alcuni casi hanno portato ad una riduzione della quota complessiva rispetto ai fabbisogni stimati nella sezione precedente. In particolare:

• Livello e evoluzione della disoccupazione italiana: il tasso di disoccupazione medio destagionalizzato è calato dall’11,9% del dicembre del 1998 all’10,5% del luglio 2000 (ultimo dato ISTAT disponibile). Alla luce delle stime attuali la riduzione dovrebbe continuare anche nel corso del 2001. La riduzione del tasso di disoccupazione ha riguardato nello stesso periodo sia il nord (dal 5,9% al 4,7%) che il centro (dal 9,5% al 8%) ed il sud (dal 22,3% al 21%). Permane una disoccupazione elevata in parte del centro e soprattutto nel mezzogiorno, dove 1,565 milioni di persone sono in cerca di occupazione su di un totale nazionale di 2,404 milioni.
• Mobilità interna: la mobilità dalle regioni del centro-sud verso quelle del nord mostra una leggera tendenza all’aumento ma rimane dell’ordine di 50-70.000 persone all’anno.
• Capacità di aumentare la partecipazione delle forze di lavoro interne: vi sono ancora ampli margini per aumentare il numero di occupati, anche tramite il miglioramento della formazione. Le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 hanno fissato gli obiettivi strategici per il prossimo decennio che ogni paese membro dell’UE dovrà seguire: sarà necessario sviluppare politiche volte a innalzare il tasso di occupazione dell’UE al 70% entro il 2010. Ogni stato membro contribuirà al raggiungimento di questo obiettivo tenendo conto delle rispettive condizioni di partenza. Il ridotto tasso di occupazione italiano (54,1% nel luglio 2000) è una motivazione supplementare per produrre uno sforzo particolarmente significativo.

• Congiuntura economica (rispetto alle capacità di assorbimento strutturale di lavoro): la fase congiunturale attuale con una crescita economica vicina al 3% dovrebbe mantenersi nel prossimo biennio, con una leggera riduzione nel 2001, mantenendo sostenuta la domanda di lavoro. Entrate di lavoratori stranieri sulla base di una domanda di lavoro legata al tasso di crescita attuale non sono incompatibili con le necessità dell’economia valutate dal punto di vista del trend di lungo periodo.

• Capacità interna di formazione di figure professionali carenti: La capacità di formazione in Italia di figure professionali carenti è stata presa in considerazione in particolare per quel che riguarda le professioni verificate dal Ministero della giustizia, dal Ministero della sanità, dal Ministero della pubblica istruzione, dal Ministero dell’università e della ricerca scientifica e dal Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato. La verifica ha evidenziato una carenza nel settore degli infermieri professionali e degli operatori dell’alta tecnologia collegati alla nuova economia.

• Disoccupazione degli stranieri già presenti in Italia: Il numero di cittadini extracomunitari iscritti al collocamento si è ridotto nel 1999 da 205.593 a 204.573. Il valore assoluto rimane alto e indica una disponibilità di manodopera extracomunitaria già presente in Italia. Va tuttavia ricordato che si tratta di dati non molto significativi a causa dell’iscrizione di persone che non sono più in cerca di lavoro oltre che di lavoratori che già lavorano ma operando nell’economia sommersa.

• Problematiche di inserimento, in particolare alloggiative: Nel programmare i flussi per il 2001 si è tenuto conto della capacità di assorbimento da parte delle comunità locali di numeri importanti di immigrati, in particolare dal punto di vista alloggiativo, tenendo anche conto dei costi che ricadono sulle regioni e gli enti locali.

• Altre entrate migratorie regolari extraquote inseribili nel mercato del lavoro (rifugiati, ricongiungimenti familiari): Gli stranieri che ottengono un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare possono anche ottenere un permesso di lavoro. I ricongiungimenti familiari sono calati da 47.433 nel 1998 a 43.500 nel 1999 e hanno mantenuto un’andamento sostanzialmente stabile nei primi nove mesi del 2000. La legge sull’asilo, attualmente in discussione in Parlamento, prevede inoltre la possibilità di lavoro per i richiedenti asilo la cui posizione non è stata ancora definita. Di questo bisognerà tener conto in futuro in caso di approvazione.

• Gli effetti della regolarizzazione sulla disponibilità di nuovi lavoratori stranieri già presenti in Italia sono ormai molto bassi, visto che per accedere alla regolarizzazione stessa era necessario essere già provvisti nel 1998 di offerte di lavoro ed essere dunque già integrati nel mercato del lavoro.

Alla luce delle carenze evidenziate nella sezione precedente, il decreto prevede l’introduzione di una nuova quota per infermieri professionali, pari a 2000 unità. L’esigenza di provvedere rapidamente al reperimento di infermieri è stata espressa pubblicamente e ripetutamente da enti locali, operatori del settore sanitario e associazioni di utenti del servizio sanitario, oltre che dal Ministero della sanità. L’accesso al mercato del lavoro italiano sarà possibile in seguito al riconoscimento del titolo di infermiere professionale dei candidati, riconoscimento effettuato dal Ministero della sanità sulla base delle Direttive europee, come già avviene. La quota permetterà un’accesso preferenziale, sia per lavoro autonomo che per lavoro dipendente, in modo da garantire la flessibilità necessaria delle forme lavorative.

E’ prevista inoltre la creazione di una quota di lavoratori dell’alta tecnologia (o tecnologia dell’informazione e della comunicazione), pari a 3000 unità. Anche questa quota risponde ad un’esigenza più volte avanzata dalle imprese e dalle associazioni di settore di aiutare la crescita dei settori più innovativi dell’economia italiana superando le strozzature nell’offerta di lavoro qualificato. La quota fa anche riferimento alle iniziative avviate in questo settore dal Ministero dell’industria per favorire l’arrivo di tecnici provenienti dall’India. Si è scelto una quota estremamente limitata rispetto alle carenze segnalate dagli studi di settore, per avviare un esperimento che tenga conto delle capacità di attrazione di questo tipo di figure professionali da parte dell’Italia, delle difficoltà iniziali di applicazione e per non pregiudicare le prospettive future dei giovani italiani che si stanno formando in funzione di queste professioni. Anche questa quota tiene conto della molteplicità di forme contrattuali tipiche di questo settore economico, permettendo sia lavoro autonomo che dipendente. L’applicazione pratica di questa quota avverrà dopo che il Ministero del Lavoro, di concerto con il Ministero dell’industria, avrà individuato le professionalità specifiche necessarie.

La quota per lavoro subordinato è stata modificata e suddivisa tra lavoro stagionale e lavoro non stagionale. La quota corrispondente a queste due forme lavorative è di 13.000 persone per il lavoro stagionale e di 12.000 per quello non stagionale, per un totale di 25.000, con una riduzione complessiva rispetto all’anno precedente di 3000 unità, a parziale compensazione dei 5000 nuovi posti messi a disposizione delle quote per infermieri e specialisti delle tecnologia dell’informazione e delle comunicazioni.

La quota per lavoro autonomo è stata portata da 2000 a 3000 lavoratori. L’aumento si è reso necessario per far fronte alle esigenze del mercato del lavoro, anche alla luce dell’esigua quota disponibile l’anno scorso. Le forti richieste pervenute di impiegare autonomi qualificati anche dopo il raggiungimento della quota fissata per il 2000, ha reso necessario un riaggiustamento tra quote a fine anno.

Quote privilegiate di lavoratori extracomunitari sono stabilite a favore di alcuni paesi a seguito di accordi bilaterali di riammissione, per favorire il rapporto di cooperazione allo sviluppo e di contrasto ai flussi migratori clandestini. Le quote assegnate nel 2000 all’Albania e alla Tunisia sono state mantenute invariate (rispettivamente 6000 e 3000 lavoratori). Si tratta di un riconoscimento dei solidi ed efficaci rapporti di collaborazione nel contrasto all’immigrazione clandestina e nella definizione di meccanismi migratori concertati, con criteri sia quantitativi che qualitativi. Questo avviene anche grazie alla nuova anagrafe informatizzata dei lavoratori stranieri, in fase di attuazione da parte del Ministero del Lavoro, e nella quale vengono convogliate le liste di lavoratori con le relative qualifiche, preparate dall’OIM in Albania e dalle autorità locali in Tunisia. La quota assegnata al Marocco è stata ridotta da 3000 a 1500 lavoratori, secondo quanto previsto dall’intesa originale, alla luce del permanere di alcune questioni problematiche.

Rimangono a disposizione 4500 posti da definire in corso d’anno con altri paesi con i quali siano stati conclusi accordi di riammissione. Vi sono negoziati o contatti in vista della realizzazione di ulteriori accordi di riammissione con vari paesi, tra i quali vi sono anche le Filippine e l’Ucraina. Inoltre sarà possibile attingere da questa quota, nell’ambito degli accordi in materia di lavoro. anche, progetti sperimentali di formazione all’estero, da sviluppare su proposta dei ministri interessati di concerto con il Ministero del lavoro, se non proponente, e in collaborazione con le organizzazioni rappresentative degli imprenditori e dei datori di lavoro.

La quota di entrate massime previste per inserimento nel mercato del lavoro è rimasta immutata a 15.000 persone. Sono state considerate sia le esigenze di verificare l’effettivo raggiungimento di una soddisfacente situazione lavorativa degli stranieri già entrati, che le richieste delle associazioni di mantenere aperto questo importante canale di accesso al mercato del lavoro, anche alla luce del minore impatto sul territorio assicurato dalla presenza dei prestatori di garanzia (i cosiddetti sponsor). Questa categoria di lavoratore extracomunitario, pur prevista nella legge 40/1998, è stata utilizzata per la prima volta solo nel 2000. Si tratta ora di verificare gli esiti del primo anno di applicazione tramite un’azione di monitoraggio che verrà effettuata allo scadere dei 12 mesi concessi dalla legge per ricercare lavoro. Il monitoraggio riguarderà sia l’inserimento sociale e le soluzioni abitative che la verifica della realizzazione concreta del progetto di lavoro.