La convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, firmata a Dublino il 15 giugno 1990, è entrata in vigore il 1° settembre 1997.

La convenzione intende attribuire, in base a criteri oggettivi, ad un unico Stato membro la competenza per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno Stato membro e, in tal modo, garantire a ciascun richiedente asilo che la sua domanda sarà esaminata e che non rimarrà troppo a lungo nell'incertezza circa il seguito che verrà dato alla stessa.

Il principio generale che ispira i criteri di attribuzione della competenza è che, in uno spazio nel quale è garantita la libera circolazione delle persone in forza delle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea, ciascuno Stato membro è responsabile nei confronti di tutti gli altri delle sue azioni e delle sue carenze in materia di ingresso e di soggiorno di cittadini di paesi terzi. Infatti, i criteri della convenzione mirano ad attribuire la competenza per l'esame di una domanda d'asilo allo Stato membro che è maggiormente responsabile dell’ingresso o del soggiorno del richiedente asilo in questione.

A norma della convenzione lo Stato membro competente si assume un certo numero di obblighi, tra i quali quello di portare a termine l'esame della domanda d'asilo e quello di riammettere nel proprio territorio il richiedente asilo che si sia recato irregolarmente in un altro Stato membro.

La convenzione stabilisce anche un meccanismo, precisandone i termini di scadenza, per la comunicazione delle richieste che gli Stati membri si trasmettono reciprocamente ai fini dell'accettazione o della riammissione dei richiedenti asilo.

Un comitato composto da ministri, istituito dall'articolo 18 della convenzione, è incaricato di esaminare tutte le questioni relative alla sua applicazione ed interpretazione. Detto comitato ha adottato, in diverse decisioni, raccomandazioni e orientamenti intesi a migliorare il funzionamento della convenzione, in particolare riducendo i termini e chiarendo alcune nozioni contenute nella convenzione.

Ai sensi dell'articolo 63, punto 1, lettera a) del trattato, come riformulato dal trattato di Amsterdam, il Consiglio deve adottare uno strumento di diritto comunitario, relativo ai criteri e meccanismi per determinare quale Stato membro è competente per l'esame della domanda di asilo presentata da un cittadino di un paese terzo in uno degli Stati membri, per sostituire la convenzione di Dublino. Il Consiglio ha ritenuto necessario, prima dell'elaborazione di un nuovo strumento, che si effettuasse una valutazione del funzionamento della Convenzione e tale compito è stato assolto dalla Commissione.

Parallelamente alla valutazione, la Commissione ha voluto aprire un dibattito di ampio respiro sulle prospettive future del dispositivo di determinazione dello Stato competente. A tal fine, i servizi della Commissione hanno fatto circolare un documento di discussione: “Revisione della convenzione di Dublino: elaborazione di una normativa comunitaria sulla determinazione dello Stato competente per l'esame delle domande di asilo presentate in uno degli Stati membri delle Comunità europee” (SEC (2000) 522), che è stato esaminato e discusso in sede di Consiglio e in relazione al quale sono pervenute le osservazioni di molte organizzazioni interessate.

I. LE STATISTICHE

Un'idea generale dell'applicazione della convenzione di Dublino può essere fornita dai dati statistici, che offrono una visione quantitativa dalla quale è possibile trarre alcuni insegnamenti.

Tenuto conto della diversità dei sistemi contabili e della diversa articolazione delle statistiche degli Stati membri, i dati disponibili possono riflettere soltanto ordini di grandezza, senza poter aspirare alla precisione scientifica. I dati raccolti ai fini della presente valutazione sono riferiti agli anni 1998 e 1999 (tabelle I e II). Per attenuare le “aberrazioni” nei dati annuali (dovute, ad esempio, allo sfasamento di un anno rispetto all'altro) e per disporre di dati più affidabili riferiti ad un più vasto campione statistico, è parso preferibile basarsi, quando possibile, sui dati cumulati per i due anni di riferimento (benché ciò implichi in alcuni casi effettuare delle stime per compensare le lacune - tabella III)[ii]. Ne consegue che le conclusioni che si è creduto poter trarre nella presente relazione devono essere valutate con il distacco necessario, in considerazione del margine di incertezza che deriva dalle lacune nei dati disponibili e dal carattere empirico del metodo utilizzato.

I dati grezzi relativi all'applicazione della convenzione in tutta l'UE, complessivi per un periodo di due anni, possono essere presentati nel modo seguente:

Tabella 1: Dati complessivi per l'UE-15, periodo 1998-1999

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di ventiquattro mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
UE: numero totale delle domande d'asilo 1998-1999	655 204
Totale UE	39 521	6,00	27 588	69,80	4,20	10 998	39,90	27,80	1,70

Innanzitutto sorprende la modesta percentuale delle domande d'asilo a seguito delle quali lo Stato membro trasmette ad un altro Stato una richiesta di accettazione o di riammissione del richiedente asilo. Mentre, teoricamente, ciascuna domanda d'asilo deve essere esaminata, per quanto rapidamente, alla luce dei criteri di competenza determinati dalla convenzione, soltanto nel 6% dei casi lo Stato membro al quale è presentata la domanda d'asilo si rivolge ad un altro Stato membro con una richiesta di (ri)ammissione.

La seconda constatazione che si evidenzia è l'elevato tasso di accoglimento delle richieste di (ri)ammissione presentate ad altri Stati membri in forza della convenzione. Osservando tale tasso, che si aggira attorno al 70%, si può concludere, da un lato, che le domande di asilo sono generalmente presentate in modo consapevole e, dall'altro, che gli Stati esaminano di solito in buona fede e con atteggiamento positivo le richieste presentate loro dagli altri Stati membri. Tuttavia, tenuto conto del numero relativamente modesto delle richieste presentate, soltanto nel 4,20% dei casi si giunge a determinare la competenza per l'esame di una domanda di asilo da parte di uno Stato membro diverso da quello nel quale essa è stata presentata. Ne consegue che, in oltre il 95% dei casi, è lo Stato membro nel quale la domanda è presentata che si riconosce competente per l'esame della domanda di asilo.

La terza constatazione riguarda il divario tra il numero dei richiedenti asilo per i quali è stato accettato il trasferimento e il numero dei trasferimenti effettivamente eseguiti o registrati. Il trasferimento del richiedente asilo avviene nel quasi 40% dei casi; la percentuale di richiedenti asilo «trasferibili», ma non effettivamente trasferiti si aggira pertanto sul 60%. Probabilmente alcuni trasferimenti «volontari» avvengono senza che siano «conteggiati», ed occorre inoltre tenere conto dei cambiamenti di status (rinuncia alla domanda d'asilo, autorizzazione al soggiorno per altri motivi...), dei trasferimenti rinviati per motivi di ordine giuridico o umanitario e di altre situazioni che possono ostacolare il trasferimento, tutti motivi che rendono il fenomeno probabilmente meno ampio di quanto indicato nelle tabelle statistiche. Inoltre si assiste anche ad una certa «evaporazione» che produce una categoria di stranieri, generalmente in situazione irregolare, i quali hanno manifestato la loro volontà di beneficiare dell'asilo, ma la cui domanda in tal senso non verrà mai esaminata né nello Stato membro in cui l'hanno presentata, che non è competente, né nello Stato membro competente in cui non si sono recati. In definitiva, il numero dei richiedenti asilo effettivamente trasferiti sembra rappresentare un po' meno del 30% del numero delle richieste di (ri)ammissione trasmesse ad un altro Stato membro, ovvero l'1,70% del totale delle domande d'asilo presentate nei 15 Stati membri.

Queste cifre complessive non devono tuttavia mascherare le disparità dei risultati ottenuti dai singoli Stati membri (Cfr. tabelle I, II e III).

Si possono distinguere immediatamente due gruppi di Stati, a seconda se il saldo tra i trasferimenti eseguiti e quelli ricevuti sia positivo o negativo.

Benché i dati sui trasferimenti «in entrata» siano incompleti, Germania, Austria, Italia e Francia appaiono chiaramente come gli Stati il cui saldo è, in valore assoluto, più sfavorevole, seguiti da Spagna, Grecia, Portogallo e Irlanda. Il caso del Belgio è più difficile da interpretare, poiché tale Stato registra soltanto un numero esiguo di trasferimenti, esclusivamente sotto scorta.

Per contro, Regno Unito, Paesi Bassi, Svezia e Danimarca sono chiaramente gli Stati membri che hanno un saldo dei trasferimenti più favorevole.

Tali osservazioni devono tuttavia essere ridimensionate se si tiene conto, da un lato, della percentuale che tali trasferimenti rappresentano rispetto al numero complessivo delle domande d'asilo dello Stato membro e, dall'altro, dell'influenza di fattori quali la posizione geografica, che saranno esaminati più avanti nel documento.

Tuttavia, nonostante le variazioni riscontrabili da uno Stato membro all'altro, bisogna constatare che il contributo della convenzione di Dublino all'attribuzione della competenza per l'esame di una domanda d'asilo è ben modesto, poiché rappresenta meno del 5% del totale delle domande di asilo. Salvo ammettere che la stragrande maggioranza dei richiedenti asilo presenti la domanda d'asilo nello Stato che sarebbe comunque individuato come competente in base ai criteri della convenzione - e ciò non sembra affatto verosimile viste le esperienze degli Stati membri in relazione all'estensione dei movimenti irregolari di cittadini di paesi terzi all'interno dell'Unione europea -, la sua efficacia quale misura di accompagnamento della libera circolazione è limitata.

Le cause di una tale situazione sono varie: le principali saranno esaminate nei paragrafi che seguono.

II. I CRITERI DI ATTRIBUZIONE DELLA COMPETENZA E L'ASSUNZIONE DELLE PROVE

La convenzione di Dublino comporta due aspetti: 1) dei criteri per la determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda d'asilo e di accettazione nel suo territorio del richiedente asilo; 2) un obbligo per lo Stato competente di riammettere i richiedenti asilo che si trovano illegalmente nel territorio di un altro Stato membro.

1. Determinazione della competenza iniziale

Ad eccezione dell'articolo 4 e dell'articolo 8, che hanno diversa natura, i criteri di determinazione della competenza (articoli 5, 6 e 7) mirano ad attribuire tale competenza allo Stato membro che ha permesso o è maggiormente responsabile dell'ingresso o del soggiorno del richiedente asilo nel territorio dell'Unione europea, sia perché gli ha rilasciato un permesso di soggiorno o un visto, sia perché ha omesso di svolgere controlli più rigorosi delle sue frontiere esterne, sia perché gli ha consentito l'ingresso senza visto.

Soltanto la metà degli Stati membri è in grado di fornire statistiche relative alla frequenza di applicazione di ciascun criterio. Inoltre, tali dati non sono sempre direttamente comparabili.

È tuttavia possibile formulare le seguenti osservazioni sulla base dei dati complessivi dei due anni di riferimento:

· Le diverse fattispecie contemplate dall'articolo 5 (titolo di soggiorno o visto, in corso di validità o scaduti) costituiscono i motivi generalmente addotti nelle richieste di accettazione e, al tempo stesso, quelli che danno luogo al maggior numero, o alla maggior percentuale, di accoglimento di tali richieste da parte dello Stato membro competente. Sull'articolo 5 si basa ad esempio l'85% delle richieste ricevute dal Portogallo, il 50% delle richieste presentate alla Francia nel 1999 e quasi 50% di quelle presentate ai Paesi Bassi nel 1998-99, ed il 25% delle richieste ricevute dal Regno Unito. L'applicazione di detto articolo è alla base di un terzo delle risposte positive fornite dal Regno Unito e di quasi 60% delle richieste accolte dalla Germania.

· L'articolo 8 risulta il secondo criterio più frequentemente applicato; ciò è sorprendente poiché tale disposizione attribuisce, in mancanza di altri criteri, la competenza allo Stato che ha ricevuto inizialmente la domanda d'asilo, mentre dovrebbe essere più comune una richiesta di riammissione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 7 e dell'articolo 10. Tuttavia - e il fatto che l'applicazione dell'articolo 8 diventi più frequente da un anno all'altro sembra confermarlo - ciò sembra corrispondere ad un'accelerazione dei movimenti secondari dei richiedenti asilo, i quali lasciano ben presto il territorio dello Stato membro nel quale hanno presentato la domanda d'asilo, prima ancora che sia avviato il procedimento di determinazione dello Stato competente o l'esame nel merito della domanda, e senza avere proceduto alla formale revoca della domanda, come previsto dalla convenzione, per proseguire il viaggio verso lo Stato membro nel quale desiderano soggiornare. L'articolo 8 costituisce oltre il 45% delle richieste trasmesse al Belgio, circa un terzo delle richieste presentate nei Paesi Bassi e oltre il 25% di quelle ricevute dal Regno Unito. La sua applicazione giustifica oltre un terzo delle risposte positive date dalla Germania e quasi il 30% delle richieste accolte dal Regno Unito. Per la Francia, tuttavia, l'applicazione di tale articolo rappresenta meno dell'1%, il che dipende probabilmente dal fatto che tale Stato interpreta la maggior parte delle richieste presentate ai sensi dell'articolo 8 come richieste rientranti nell'ambito dell'articolo 3, paragrafo 7 o dell'articolo 10.

· L'articolo 6 figura generalmente al terzo posto nel numero delle richieste di accettazione ricevute dagli Stati membri: 30% per il Belgio, 10% per la Francia, quasi 10% per il Portogallo e i Paesi Bassi. In compenso, la percentuale scende ad un livello molto basso nelle richieste accolte dal Regno Unito e dalla Germania. Pertanto, non solo l'articolo 6 è applicato, in proporzione, meno di quanto ci si potrebbe attendere in base alla stima degli ingressi clandestini alle frontiere esterne, ma le richieste di accettazione fondate su tale articolo sono accolte, a quanto sembra, in misura minore delle richieste fondate su altri criteri.

· L'articolo 4 trova un'applicazione molto modesta: in due anni ha riguardato un solo caso su 286 in Portogallo, 16 su 961 in Belgio, 20 su 295 in Regno Unito e 64 su 1 464 nei Paesi Bassi. Ciò sembrerebbe indicare che i familiari dei rifugiati che risiedono negli Stati membri ricorrono piuttosto ai canali ufficiali del ricongiungimento familiare e che, quando ciò non avviene, pochi si trovano nella situazione di dover presentare una domanda d'asilo in uno Stato membro diverso da quello che accoglie il rifugiato.

· L'ingresso regolare di cui all'articolo 7 sembra essere il criterio meno frequentemente invocato: 37 casi in due anni nei Paesi Bassi, 18 in Belgio, 11 nel Regno Unito, 9 in Portogallo. Rappresenta il 7% delle richieste accolte dal Regno Unito e poco più dell'1% delle risposte positive della Germania.

La relativa frequenza di applicazione dei diversi criteri di competenza è condizionata, da un lato, dall'importanza numerica di ciascuna delle situazioni considerate e, dall'altro, dalla maggiore o minore facilità di accertare se un richiedente asilo si trovi in una o nell'altra di tali situazioni. Tuttavia, stabilire l'esistenza, per ogni Stato membro, di un nesso di proporzionalità tra la politica nazionale in materia d'asilo e di circolazione delle persone e la frequenza di applicazione di ciascun criterio della convenzione nei suoi confronti sarebbe possibile soltanto comparando un gran numero di dati statistici e andrebbe ben oltre l'obiettivo del presente documento.

In compenso, è possibile analizzare l'incidenza dell'assunzione delle prove:

· Per quanto riguarda l'articolo 4, è sufficiente che lo Stato membro ritenuto competente verifichi nei propri archivi se tale persona risiede effettivamente nel suo territorio in qualità di rifugiato. Sempre che le indicazioni fornite dal richiedente asilo siano corrette e che sia accertato il legame di parentela, una tale verifica non pone alcuna difficoltà; occorre piuttosto cercare nelle considerazioni suesposte le cause della infrequente applicazione di tale criterio. Tuttavia, severi requisiti inerenti alla prova del legame familiare o matrimoniale e l'esclusione a tal fine dei matrimoni contratti successivamente alla partenza degli interessati dal loro paese d'origine possono avere contribuito a limitare la portata di questa disposizione.

· Per quanto riguarda l'articolo 5, le risposte degli Stati membri indicano che l'applicazione di tale criterio è relativamente facile. Non vi può essere alcuna contestazione quando esiste un elemento oggettivo (titolo di soggiorno, visto), benché alcuni casi di frode (usurpazione dell'identità, falsificazione del documento) abbiano dato origine a interpretazioni divergenti. Quando non può essere presentato tale elemento oggettivo, il criterio può essere applicato, generalmente, soltanto nella misura in cui il richiedente asilo fornisca delle indicazioni che possano orientare le ricerche: lo Stato membro ritenuto competente può allora essere interpellato affinché effettui una verifica nei propri archivi. Ciò vale in particolare per i visti; tuttavia, a causa della diversa organizzazione, il grado di efficienza con cui gli Stati membri verificano il rilascio di un visto da parte di una delle loro rappresentanze all'estero appare variabile.

· Nell'applicazione dell'articolo 6 la difficoltà di provare l'attraversamento irregolare della frontiera si rivela più ardua, poiché un'azione clandestina non lascia, generalmente e quasi per definizione, tracce ufficiali. La ricerca dello Stato competente può essere orientata soltanto dalle dichiarazioni del richiedente asilo o dalla presenza di indizi. Nella pratica, tuttavia, alle dichiarazioni del richiedente viene accordato un modesto valore probatorio: sono prese in considerazione soltanto se sono precise e dettagliate e contengono elementi verificabili. Inoltre gli indizi che potrebbero dimostrare il passaggio del richiedente nel territorio di uno Stato membro sono valutati diversamente a seconda che siano nominativi (fattura, biglietto d'aereo) o generici (biglietto di treno, valute...). Dopo una certa esitazione iniziale, sembra ora essersi instaurata una sorta di percezione comune del livello di prova necessaria per invocare l'articolo 6 nei confronti di un altro Stato membro: ad esempio, le risposte di diversi Stati membri indicano che l'amministrazione competente è spesso indotta a rinunciare ad adire lo Stato ritenuto competente quando, nonostante la convinzione che il richiedente asilo abbia effettivamente varcato la frontiera esterna di tale Stato, gli elementi di prova risultano insufficienti. Tuttavia, tale autolimitazione, che porta a non rivolgersi ad un altro Stato in mancanza di elementi certi, non basta a garantire che la richiesta di accettazione venga accolta: le statistiche disponibili mostrano che il tasso di accoglimento di tali richieste rimane inferiore ad altri criteri (il Regno Unito, ad esempio, ha accolto soltanto 3 richieste su 16 che gli erano state presentate ai sensi dell'articolo 6, mentre dai dati forniti dalla Germania risultano, per il 1998-99, 226 richieste accolte a fronte di 465 respinte).

· Per quanto riguarda l'articolo 7, il problema della prova è analogo a quello che si pone per l'articolo 6. La migliore prova, cioè il timbro apposto nel passaporto al momento dell'ingresso, sembra raramente disponibile poiché dipende sia dal possesso di un passaporto da parte del richiedente sia dal carattere più o meno sistematico dell'apposizione del timbro ad inchiostro da parte delle autorità competenti per il controllo dei valichi d'ingresso ufficiali. L'utilizzo degli altri elementi di prova e indizi è, mutatis mutandis lo stesso che per l'articolo 6.

· Ciascuna domanda d'asilo viene generalmente registrata. Inoltre, non appena le dichiarazioni del richiedente asilo o qualsiasi elemento di prova materiale permettono di orientare le ricerche in questa direzione, è facile contattare lo Stato membro ritenuto competente affinché verifichi nei suoi archivi l'esistenza di tale domanda in vista dell'applicazione del criterio di cui all'articolo 8, sempre che non si tratti di un caso di riammissione del richiedente asilo previsto dall'articolo 3, paragrafo 7 e dall'articolo 10. Scambi di impronte digitali su base bilaterale consentono di superare le difficoltà derivanti dalle variazioni ortografiche dei nomi (problema spesso legato alla traslitterazione di cognomi scritti in un diverso alfabeto).

La rapida rassegna delle difficoltà di assunzione delle prove mette in evidenza che la capacità di uno Stato membro di determinare la competenza di un altro Stato dipende, sostanzialmente e nella maggior parte dei casi, dallo stesso richiedente asilo. Il richiedente asilo può facilmente, rifiutandosi di rispondere e/o occultando elementi di prova, privare lo Stato membro al quale si rivolge degli strumenti per applicare la convenzione di Dublino. I pareri degli Stati membri sono divisi sul fatto se l'entrata in vigore dei criteri di determinazione dello Stato competente abbia comportato un aumento della percentuale di richiedenti asilo sprovvisti di documenti: alcuni ritengono che questo fenomeno fosse preesistente, altri ritengono che vi sia stato un aumento, pur non riuscendo a quantificarlo. I dati disponibili non permettono di valutare in che misura l'organizzazione amministrativa o le condizioni d'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri influiscono sulla loro «performance» nell'applicazione della convenzione, in particolare favorendo un accesso più o meno completo e tempestivo agli elementi di prova che il richiedente asilo potrebbe trasportare con sé o nei suoi bagagli.

2. Riammissione dei richiedenti asilo

Per «riaccettazione» si intende il rinvio di un richiedente asilo nello Stato membro in cui questi ha presentato inizialmente la sua domanda d'asilo, che ha successivamente ritirato per recarsi in un altro Stato membro mentre era ancora in corso il procedimento di determinazione dello Stato competente (articolo 3, paragrafo 7), oppure il rinvio nello Stato competente del richiedente asilo che si è recato in un altro Stato membro mentre la sua domanda d'asilo era in fase di esame (articolo 10, paragrafo 1, lettera c), è stata ritirata (articolo 10, paragrafo 1, lettera d), è stata respinta (articolo 10, paragrafo 1, lettera e). Tali condizioni possono essere intese come un meccanismo di riammissione.

Benché i casi di riammissione non siano registrati separatamente da tutti gli Stati membri, i dati disponibili permettono di osservare che tali provvedimenti costituiscono una parte principale dell'attività connessa all'applicazione della convenzione.

Tali richieste costituiscono oltre il 50% dell'attività in alcuni Stati membri: in Finlandia, 224 delle 308 richieste presentate ad altri Stati e 90 delle 176 richieste ricevute nel periodo 1998-99; nel Lussemburgo, 89 delle 195 richieste presentate nel 1999 e 16 delle 22 richieste ricevute. In Germania, oltre il 25% delle richieste accolte provenienti da altri Stati membri (4 592 su 16.915 nel 1998-99) riguarda casi di riammissione, pur facendo registrare un notevole calo da un anno all'altro (3 409 su 9 263 nel 1999, 1 183 su 7 652 nel 1999) compensato da un aumento delle richieste «in uscita» basate sull'articolo 8 (che passano da 1 303 a 2 990), di modo che il numero complessivo dei casi nei quali la competenza della Repubblica federale deriva dal fatto che il richiedente asilo vi ha presentato la domanda d'asilo, resta relativamente stabile. Nel Regno Unito, i casi che si basano sull'articolo 10 rappresentano circa il 20% del totale, sia per quanto riguarda le richieste «in entrata» (rivolte all'UK) che quelle «in uscita» (emesse dall'UK). L'Austria costituisce un caso particolare poiché le richieste «in entrata» (1 107 su 3 523) sono molto più numerose di quelle «in uscita» (69 su 1 536). Infine, in Portogallo, l'applicazione dell'articolo 10 riguarda soltanto un caso all'anno.

Dalle risposte degli Stati membri si evince che è generalmente più facile dimostrare l'obbligo di riaccettazione da parte di un altro Stato membro che la sua competenza iniziale per l'esame della domanda d'asilo. La registrazione delle domande d'asilo in archivi affidabili e centralizzati, da un lato, e la possibilità di scambiare impronte digitali su base bilaterale, dall'altro, spiegano in gran parte una tale conclusione. L'attuazione di EURODAC, che rende praticamente infallibile l'identificazione delle domande multiple e facilita l'individuazione delle domande presentate precedentemente da uno straniero in situazione irregolare in un altro Stato membro, dovrebbe tradursi in un considerevole aumento delle misure di riammissione.

Benché non vi siano dati statistici che ne forniscano un sostegno obiettivo, l'impressione generale che deriva dalle risposte degli Stati membri è che le riammissioni comportino, più spesso delle accettazioni, un trasferimento effettivo del richiedente asilo. Sembra infatti, che i richiedenti accettino più facilmente di tornare nello Stato membro in cui la loro domanda è in corso d'esame o è stata respinta al termine di un procedimento durante il quale hanno potuto ambientarsi nello Stato membro competente, piuttosto che di recarsi nello Stato competente per presentarvi la prima domanda d'asilo quando esso non è lo Stato di destinazione desiderato. Un'altra spiegazione consiste nel fatto che, in diversi Stati membri, le persone soggette ad un provvedimento di riammissione sono trattenute in stato di custodia e, spesso, trasferite sotto scorta.

3. Domande di informazione ai sensi dell'articolo 15

Poiché la prova indiziaria (indizi materiali o dichiarazioni del richiedente) si rivela generalmente insufficiente, è possibile cercare conferma di una presunta competenza interpellando lo Stato membro ritenuto competente sulla base dell'articolo 15. Lo Stato interrogato, di solito, è obbligato a procedere per quanto possibile alle verifiche necessarie, in particolare nei suoi archivi, ed a fornire una risposta con atteggiamento di leale cooperazione. Una risposta positiva ad un'interrogazione relativa al rilascio di un titolo di soggiorno o di un visto sarà, nella maggior parte dei casi, una prova sufficiente al fine di determinare la competenza dello Stato interessato.

Solo 8 Stati membri sono stati in grado di fornire statistiche complete sul numero delle domande d'informazione emesse e ricevute e soltanto 3 di loro hanno fornito indicazioni precise sul tasso di accoglimento di tali domande. Quattro altri Stati membri hanno fornito dati parziali o stime (Cfr. tabella IV).

I dati disponibili permettono di formulare le seguenti osservazioni:

· Il numero delle domande di informazione aumenta considerevolmente da un anno all'altro in tutti gli Stati membri ad eccezione della Spagna, che ne ha presentate meno nel 1999 che nel 1998 (7 invece di 40). In alcuni casi l'incremento è sorprendente: Austria, da 123 (nel 1998) a 2 083 (nel 1999); Irlanda, da 1 468 a 8 411; Belgio e Regno Unito, da 16 000 a 25 000... Meccanicamente, si constata un'evoluzione simile per quanto riguarda le domande ricevute.

· Il tasso di risposte positive alle domande di informazione diminuisce da un anno all'altro: passa, dal 1998 al 1999, dal 35,80% al 19,30% per l'Austria, dal 29,50% all'8% per l'Irlanda, dall'11,40% all'8,20% per il Regno Unito.

Le risposte degli Stati membri stanno ad indicare che l'espletamento delle domande di informazione costituisce un considerevole carico amministrativo, in particolare per lo Stato che le riceve. I tempi delle risposte, a volte molto lunghi, si ripercuotono sulla durata media dei procedimenti di determinazione dello Stato competente e possono, in alcuni casi, compromettere il buon funzionamento del sistema istituito dalla convenzione. La capacità degli Stati membri di trattare le domande d'informazione che ricevono dipende in parte dalla loro organizzazione amministrativa (modalità d'accesso ai diversi archivi) e soprattutto dalle risorse che possono dedicarvi. La proliferazione delle domande d'informazione solleva interrogativi circa l'esistenza di domande non mirate, generiche ed inviate più o meno a caso in tutte le direzioni, che contribuiscono a bloccare il sistema a scapito della sua efficacia complessiva.

4. Clausole derogatorie

L'obbligo di accettazione o riammissione di un richiedente asilo che incombe allo Stato competente viene meno in alcune condizioni previste dalla convenzione: se la richiesta di accettazione è trasmessa oltre sei mesi dopo la presentazione della domanda d'asilo, se il richiedente asilo ha soggiornato per più di sei mesi in uno Stato membro dopo aver varcato clandestinamente la frontiera esterna di un altro Stato membro, se il richiedente ha lasciato per oltre tre mesi i territori degli Stati membri o vi è stato effettivamente allontanato.

L'esperienza dimostra che questi casi sono generalmente difficili, o impossibili, da provare. In particolare, è praticamente impossibile, a meno che il richiedente stesso fornisca le prove, verificare o confutare le dichiarazioni di un richiedente asilo in merito alla sua uscita dal territorio dell'Unione europea e alla durata della sua assenza, se non quando si tratta di una misura di allontanamento eseguita dallo Stato membro.

III. I TERMINI DI SCADENZA

Uno degli obiettivi della convenzione di Dublino consiste nell'evitare che i richiedenti asilo siano lasciati troppo a lungo nell'incertezza circa l'esito della loro domanda. Tale obiettivo non può essere conseguito se i tempi previsti per il completamento del procedimento di determinazione dello Stato competente sono troppo lunghi.

1. Termini fissati dalla convenzione e dalla decisione 1/97 del Comitato istituito dall'articolo 18 del 9 settembre 1997

L'articolo 11, paragrafo 1 della convenzione fissa per lo Stato al quale è stata presentata una domanda d'asilo un termine massimo di 6 mesi da tale data per formulare una richiesta di accettazione ad un altro Stato. Una piccola minoranza di Stati membri ritiene che questo termine sia troppo lungo per essere compatibile con l'obiettivo di celerità enunciato dalla convenzione nell'interesse dei richiedenti asilo. Diversi Stati membri, al contrario, lo ritengono adeguato, o persino troppo breve, tenendo conto, da un lato, del fatto che i criteri di competenza di un altro Stato possono emergere solo tardivamente nel corso del procedimento e, dall'altro, del fatto che i termini fissati per le risposte alle domande d'informazione presentate ad altri Stati membri ai sensi dell'articolo 15 possono spesso essere superiori ai sei mesi.

L'articolo 11, paragrafo 4 prevede che lo Stato che riceve una richiesta di accettazione deve pronunciarsi entro un periodo di 3 mesi, oltre il quale vi è presunzione di tacito consenso. La maggior parte degli Stati membri ritiene che tale periodo sia eccessivamente lungo, ed auspica che diventi vincolante, come termine massimo, il periodo ottimale di un mese citato all'articolo 4, paragrafo 1 della decisione n. 1/97 del Comitato di cui all'articolo 18, termine che sembra realistico ed è rispettato nella maggioranza dei casi. Le risposte degli Stati membri indicano tuttavia che esistono casi in cui il termine di 3 mesi è stato superato e sottolineano come sia, in tale caso, praticamente impossibile obbligare lo Stato inadempiente ad assumere le conseguenze del tacito consenso.

In compenso, il termine di un mese, previsto all'articolo 11, paragrafo 5 e all'articolo 13, paragrafo 1, lettera b) per il trasferimento del richiedente asilo, è generalmente considerato insufficiente per notificare la decisione al richiedente e quindi organizzare ed eseguire un trasferimento in tutti i casi. Si osserva, tuttavia, che questo termine ha, in pratica, soltanto un valore indicativo poiché gli Stati membri hanno convenuto all'articolo 21 della citata decisione del Comitato di cui all'articolo 18 che il mancato trasferimento effettivo non pregiudica gli obblighi dello Stato competente, che resta tenuto in qualsiasi momento ad accettare o riammettere il richiedente asilo il cui il trasferimento non ha avuto luogo (di concerto con lo Stato richiedente e fatte salve le disposizioni dell'articolo 10, paragrafi 2, 3 e 4 della convenzione).

Nell'ipotesi in cui le varie fasi del procedimento si svolgano entro il limite massimo dei termini previsti dalla convenzione, il periodo che intercorre tra la registrazione di una domanda d'asilo in uno Stato membro e il trasferimento verso lo Stato competente potrebbe raggiungere 10 mesi. In pratica, i tempi necessari all'attività delle amministrazioni competenti sono generalmente inferiori, soprattutto perché la maggior parte delle domande di trasferimento è formulata ben prima della scadenza del termine di 6 mesi.

Riguardo alle ipotesi di riammissione, l'articolo 13 prevede un termine di 8 giorni per deliberare sulla richiesta presentata da un altro Stato membro e, come previsto anche per le accettazioni, un termine di un mese per il trasferimento. Molti Stati membri considerano troppo breve tale termine, soprattutto quando si deve procedere a verifiche sulla base delle impronte digitali, ma sono convinti che l'attuazione di EURODAC risolverà il problema. L'adozione di un termine più lungo creerebbe difficoltà agli Stati membri la cui legislazione non permette di prolungare il trattenimento in custodia degli stranieri in situazione irregolare.

2. Altre fonti di ritardo

Come già menzionato, il termine di risposta ad una domanda d'informazione ai sensi dell'articolo 15, che non è precisato dalla convenzione, è spesso considerato una fonte di prolungamento dei procedimenti, fino a superare il termine di 6 mesi previsto all'articolo 11, paragrafo 1. A tale riguardo, sono state formulate diverse proposte:

– prolungare il termine di cui all'articolo 11, paragrafo 1, o sospenderne il decorso in attesa della risposta alla domanda d'informazione. Queste soluzioni potrebbero soltanto contribuire ad aumentare la durata dei procedimenti senza tuttavia garantire un miglioramento dell'efficacia e sembrano difficilmente compatibili con l'obiettivo di celerità enunciato dalla convenzione;

– fissare un termine massimo, eventualmente corredato di sanzioni, per la risposta ad una domanda d'informazione. Il rischio inerente a questa soluzione, cioè una crescente proliferazione di domande d'informazione tale da bloccare la capacità di espletamento delle amministrazioni competenti a scapito del trattamento delle richieste di riammissione, potrebbe essere evitato, salvo aumentare le risorse dei servizi interessati, soltanto da disposizioni intese a disciplinare in modo rigoroso i casi nei quali una domanda d'informazione può essere indirizzata a un altro Stato membro.

D'altra parte, il richiedente asilo stesso può contribuire attivamente a prolungare il procedimento:

– presentando un ricorso sospensivo contro la decisione presa nei suoi confronti in applicazione della convenzione (negli Stati membri in cui il ricorso ha o può avere tale effetto);

– sottraendosi all'esecuzione del provvedimento di trasferimento.

Infine, anche altre circostanze, quali malattia, gravidanza, maternità ecc. possono contribuire ad aumentare i tempi del procedimento.

3. Conseguenze dei termini di scadenza

Gli Stati membri concordano generalmente nel ritenere che quanto maggiore è la durata del procedimento, tanto minore è la possibilità che un trasferimento abbia effettivamente luogo.

I dati disponibili relativi ai tempi medi sono troppo lacunosi perché sia possibile calcolare la durata media di un procedimento di determinazione dello Stato competente; infatti, i dati compilati trimestralmente riguardano soltanto il periodo medio che intercorre tra una richiesta di (ri)accettazione e la risposta dello Stato membro e non permettono in alcun modo di valutare l'intervallo trascorso tra la registrazione di una domanda d'asilo e l'invio di una richiesta di accettazione, né il periodo tra l'accettazione della competenza e il trasferimento del richiedente verso lo Stato competente.

Benché sia possibile prevedere modifiche alle scadenze temporali fissate dalla convenzione, esse avrebbero soltanto effetti marginali rispetto al rilievo assunto da cause esterne alla convenzione stessa. Infatti, a quanto sembra, il prolungamento eccessivo di alcuni procedimenti dipende in primo luogo:

· da ostacoli materiali sui quali le disposizioni giuridiche hanno soltanto debole o nessun effetto: difficoltà nell'assumere e quindi valutare le prove e indizi, capacità dei servizi di garantire il trattamento delle domande d'informazione e le richieste di (ri)ammissione, circostanze imprevedibili quali lo stato di salute del richiedente asilo;

· da vincoli che attengono al diritto nazionale degli Stati membri, in particolare l'esistenza di gradi di ricorso a carattere sospensivo e la durata dei procedimenti dinanzi alle autorità giurisdizionali.

D'altra parte, in alcuni Stati membri i termini previsti dalla legislazione nazionale per quanto riguarda, tra l'altro, la durata del trattenimento in custodia o il termine massimo per l'adozione di una decisione in merito all'ammissibilità della domanda d'asilo, sono inferiori a quanto previsto dalla convenzione o ai tempi di risposta riscontrati nella pratica. Ne consegue che a volte lo Stato membro interessato si trova nell'impossibilità di proseguire il procedimento avviato a norma della convenzione, o perché il richiedente deve essere rilasciato prima dell'esecuzione del trasferimento, oppure perché, in mancanza di risposta dello Stato richiesto, lo Stato richiedente si vede costretto a riconoscersi competente per l'esame della domanda di asilo.

In ogni caso, per il richiedente asilo, il procedimento di determinazione dello Stato competente, indipendentemente dalla durata e dall'esito, si aggiunge alla durata del procedimento di ammissibilità allo status di rifugiato. Il procedimento di determinazione in uno Stato membro, infatti, non sostituisce il procedimento di ammissibilità e consente di accelerare i tempi soltanto se lo Stato richiesto accetta di riconoscersi competente; in caso contrario, il primo Stato membro dovrà avviare anche un procedimento di ammissibilità, la cui durata va ad aggiungersi al precedente.

4. Ruolo degli accordi bilaterali

Diversi Stati membri hanno concluso tra loro accordi bilaterali che permettono di semplificare e accelerare l'applicazione della convenzione in alcune situazioni. Gli accordi conclusi dalla Germania con la Danimarca, la Svezia e l'Austria mirano a trattare, laddove possibile, in tempi molto brevi i casi che si manifestano durante i controlli ai valichi di frontiera e nelle zone frontaliere. In deroga alle procedure ordinarie, i casi nei quali la competenza dell'altro Stato per una (ri)ammissione può essere stabilita immediatamente sono regolati nei termini convenuti direttamente tra le autorità competenti per il controllo delle frontiere o tra queste e l'autorità centrale incaricata della determinazione dello Stato competente.

Le statistiche dell'Ufficio federale per il riconoscimento dei rifugiati dimostrano con tutta evidenza l'ampiezza del fenomeno e l'efficacia di tali accordi nel 1999:

· rispetto alla Danimarca: in forza dell'accordo bilaterale, la Germania ha presentato 19 richieste su un totale di 81; in 18 casi la Danimarca ha accettato di ammettere i richiedenti asilo che sono stati effettivamente trasferiti nel suo territorio. Nella direzione inversa, la Danimarca ha indirizzato alla Germania a titolo dell'accordo 2 109 richieste su 2 964, di cui 475 sono state accolte ed hanno comportato 474 trasferimenti;

· rispetto all'Austria: sono state presentate 989 richieste su 1 603, di cui 696 accolte con 620 trasferimenti effettivi.

IV. QUESTIONI GIURIDICHE

Nell'applicazione della convenzione, gli Stati membri hanno dovuto affrontare situazioni impreviste tali da ostacolare, rallentare, limitare o impedire il funzionamento del sistema di determinazione dello Stato competente e di (ri)ammissione.

1. Imprecisioni o lacune della convenzione

Alcune delle difficoltà emerse dipendono dalla convenzione stessa; le principali sono esaminate di seguito:

a) Campo di applicazione

Ai sensi delle definizioni dell'articolo 1, paragrafo 1, lettere b) e c), le disposizioni della convenzione relative alla determinazione dello Stato competente si applicano soltanto ai cittadini di paesi terzi che chiedono il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e in merito alla cui domanda non è stata ancora adottata una decisione definitiva. Le disposizioni relative alla riammissione sono applicate ai richiedenti ed alle persone che non possono più valersi della qualifica di «richiedente asilo» poiché la loro domanda in tal senso è stata respinta (articolo 10, paragrafo 1, lettera e).

Ne discende, in primo luogo, che la convenzione non si applica agli stranieri che presentano una domanda di protezione diversa da quella accordata ai sensi della convenzione di Ginevra.

Alcuni stranieri hanno cercato di sottrarsi all'applicazione della convenzione e di rimanere nello Stato non competente in cui avevano presentato la domanda, ritirando la domanda di riconoscimento dello status di rifugiato pur mantenendo o esprimendo una domanda di protezione ad altro titolo, oppure formulando fin dall'inizio la domanda di protezione in modo da non rientrare nell'ambito dell'applicazione della convenzione di Ginevra. Gli Stati membri si sono interrogati, da un lato, se al richiedente asilo che modifica la natura della sua domanda di protezione possano ancora essere applicate le disposizioni della convenzione e, dall'altro, sull'opportunità e la possibilità di estendere il campo d'applicazione di tale strumento normativo (o di quello che lo sostituirà) per includervi le domande relative a forme di protezione alternative, complementari o sussidiarie.

Alla prima questione, la risposta è stata negativa. Sul secondo punto, si è ritenuto che la varietà delle forme alternative di protezione esistenti negli Stati membri renderebbe l'esercizio difficilmente concepibile fino a che non si giungerà ad un certo grado d'armonizzazione (alla medesima conclusione giunge anche l'analisi dei servizi della Commissione nel documento di lavoro SEC (2000) 522).

Si noti che il «ripiego» verso un'altra forma di protezione è possibile soltanto quando il diritto nazionale dello Stato membro permette di farne richiesta separatamente dalla domanda di protezione ai sensi della convenzione di Ginevra. Negli Stati membri nei quali vige un sistema di «sportello unico», nei quali cioè la domanda di protezione vale simultaneamente per tutte le forme di protezione ammesse dalla legislazione e nei quali spetta alle autorità competenti determinare a quale tipo di protezione il richiedente può aver diritto, un siffatto ripiego non è, generalmente, possibile.

In ogni caso l'ampiezza di questo fenomeno appare ancora limitata.

In secondo luogo, ne consegue che le disposizioni della convenzione sono ritenute inapplicabili ad uno straniero che presenti una domanda d'asilo in uno Stato membro, pur essendogli stata riconosciuta la qualità di rifugiato in un altro Stato membro. Questa situazione - reale ancorché non quantificabile - (Cfr. le disposizioni del regolamento EURODAC relative al «congelamento» delle impronte dei rifugiati riconosciuti, a fini - temporaneamente - statistici), potrebbe eventualmente essere disciplinata con altre modalità. Si tratta comunque di una questione relativa all'interpretazione sulla quale gli Stati membri non concordano.

b) Definizioni

«Domanda d'asilo»: nonostante le osservazioni contenute nell'articolo 2 della decisione 1/97 del Comitato istituito dall'articolo 18, sussistono imprecisioni e divergenze nell'interpretazione su ciò che costituisce formalmente una domanda d'asilo ai sensi della convenzione, dovute a differenze d'organizzazione dei procedimenti negli Stati membri; ciò può avere conseguenze per il computo di alcuni termini e per l'applicazione delle disposizioni relative alla riammissione.

«Esame di una domanda d'asilo»: anche in questo caso, a motivo delle differenze d'organizzazione procedurale, non è sempre facile stabilire in che misura l'intervento delle autorità competenti possa ritenersi limitato alla determinazione dello Stato competente o costituisca un atto istruttorio nel merito della domanda di asilo tale da configurare la competenza dello Stato membro e, eventualmente, in applicazione dell'articolo 3, paragrafo 4, da liberare un altro Stato dai suoi obblighi in tal senso.

«Titolo di soggiorno»: non vi è valutazione uniforme delle conseguenze ai fini della convenzione di alcune forme di soggiorno/tolleranza equiparabili ad una protezione sussidiaria.

Il concetto di «ritiro della domanda» che si incontra all'articolo 3, paragrafo 7 e all'articolo 10, paragrafo 1, lettera d), dovrebbe essere chiarito; infatti, si constatano nella pratica più casi di «abbandono» della domanda che di ritiri formali.

Infine, il concetto di presenza «irregolare», utilizzato nell'articolo 10, paragrafo 1, lettere c) ed e), è troppo generico per garantire un'interpretazione uniforme delle situazioni considerate.

c) Formulazione delle disposizioni

Diversi Stati membri esprimono perplessità dinanzi alla confusione generata dagli articoli 3, 8 e 10:

Tenuto conto dell'incertezza relativa alla nozione di «esame di una domanda d'asilo», può essere difficile invocare, nei confronti di un altro Stato membro, la competenza in forza della clausola di sovranità di cui all'articolo 3, paragrafo 4 e inserire tale ipotesi nell'ordine gerarchico dei criteri.

Le disposizioni dell'articolo 7 non tengono conto delle realtà derivanti dall'attuazione della convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen; gli Stati parti a questa convenzione hanno dovuto instaurare un regime speciale, che è stato adottato con decisione del Comitato esecutivo. Siffatta situazione è difficilmente compatibile con la posizione dell'acquis di Schengen nella nuova architettura disegnata dal trattato di Amsterdam.

Esiste chiaramente, nella pratica, una sovrapposizione tra l'articolo 8 e le ipotesi contemplate all'articolo 3, paragrafo 7 e all'articolo 10, paragrafo 1, tanto più che l'articolo 3, paragrafo 7 non figura nelle statistiche relative all'applicazione dei criteri fornite dagli Stati membri. Tuttavia, le due disposizioni non producono affatto le stesse conseguenze: una riammissione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 7 non pregiudica la competenza dello Stato, mentre una (ri)ammissione ai sensi dell'articolo 8 implica che lo Stato che vi acconsente si riconosce competente dell'esame della domanda di asilo.

d) Lacune della convenzione

Unità delle famiglie: Oltre alla questione del campo d'applicazione sopra esaminata, il carattere pienamente discrezionale dell'articolo 9 e l'assenza di precisazioni circa la natura delle ragioni umanitarie di carattere culturale o familiare sono ritenuti da molti Stati membri una lacuna capace di compromettere il corretto funzionamento della convenzione. Tuttavia, gli esempi addotti riguardano casi relativi all'unità delle famiglie che non rientrano nel disposto dell'articolo 4. Si può riconoscere che la mancanza di disposizioni autonome, chiare e vincolanti, che permettano di coniugare il rispetto dell'unità familiare ed i principi che sottendono ai criteri di attribuzione della competenza, è effettivamente una lacuna della convenzione, alla quale la decisione 1/2000 del Comitato di cui all'articolo 18, che formalizza i principi già praticati dagli Stati membri, apporta soltanto una risposta parziale.

Interpretazione: molte delle questioni illustrate nei precedenti paragrafi (e nella sezione II) derivano da divergenze interpretative. Il meccanismo previsto dall'articolo 18 si è rivelato poco praticabile e gli Stati membri hanno esitato a farvi ricorso per questioni che non interessano un numero considerevole di casi. L'assenza di un meccanismo d'interpretazione/composizione delle vertenze di carattere giurisdizionale è considerata da molti una lacuna.

2. Azione degli organi giurisdizionali nazionali

Poiché possono dar luogo a controversie, i provvedimenti di trasferimento di un richiedente asilo da uno Stato membro verso lo Stato competente possono essere oggetto di un ricorso alle condizioni stabilite dal diritto nazionale. Negli Stati nei quali detto ricorso non ha effetto sospensivo sono stati presentati pochi ricorsi, visto che vi è scarso interesse ad agire in tal senso, e la giurisprudenza relativa all'applicazione della convenzione non è molto sviluppata, o inesistente. In compenso, negli Stati membri in cui un ricorso ha o può avere effetto sospensivo, il contenzioso ha assunto dimensioni maggiori ed ha dato origine a numerose sentenze che potrebbero imporre ulteriori costrizioni alle modalità con cui gli Stati membri applicano la convenzione.

Le indicazioni fornite dagli Stati membri che dispongono di dati a tale riguardo mostrano che il numero di provvedimenti impugnati davanti ad un’autorità di ricorso aumenta da un anno all'altro, sia in termini assoluti che in percentuale: in Austria il numero dei ricorsi contro decisioni di trasferimento è passato da 6 nel 1998 a 358 nel 1999, in Germania da 83 a 200, in Danimarca da 132 a 208, nel Regno Unito da 376 a 484. Nei Paesi Bassi l’80% delle decisioni sono deferite ai tribunali con la richiesta di un rinvio dell'esecuzione, al fine di consentire alla persona interessata di rimanere nel paese in attesa di conoscere l'esito del ricorso.

La durata media varia considerevolmente da uno Stato membro all'altro: la legge austriaca fissa un termine dai 10 ai 20 giorni, in Svezia la durata media è di 3 settimane, in Germania di 130 giorni, in Irlanda il termine è stato ridotto da 16 mesi nel 1998 a 8 mesi nel 1999, nel Regno Unito il termine medio è di 18 mesi, ma varia considerevolmente a seconda che la persona sia detenuta (in media 3 mesi) o in libertà (circa 2 anni).

Sostanzialmente la giurisprudenza verte sull'applicazione dell'articolo 3, paragrafo 4, in relazione, da un lato, ad alcune disposizioni del diritto nazionale (Costituzione, motivazione delle decisioni amministrative, informazione del richiedente, obbligo di diligenza per l'amministrazione...) e dall'altro, per quanto riguarda il diritto internazionale, in relazione soprattutto all'articolo 8 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), all'articolo 3 della stessa convenzione, e agli articoli 1 e 33 della convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato.

Benché non sia possibile, nella presente relazione, entrare nel dettaglio delle varie sentenze degli organi giudiziari[iii], si può osservare che:

· generalmente, gli organi giudiziari competenti hanno statuito che le disposizioni della convenzione non creano diritti individuali in capo ai ricorrenti, i quali non possono quindi esigerne l'applicazione in loro favore, ma

· in molti casi hanno giudicato che lo Stato membro avesse comunque un obbligo di tenere conto delle conseguenze di una decisione di inammissibilità a norma della convenzione - e della mancata applicazione del potere discrezionale previsto dall'articolo 3, paragrafo 4 di assumere la competenza ad esaminare la domanda pur non essendovi obbligato - sulla situazione del richiedente sotto il profilo del rispetto della vita familiare (articolo 8 CEDU) o del principio di non respingimento (articolo 33 convenzione di Ginevra) e del divieto di tortura e di trattamenti e punizioni inumani o degradanti (articolo 3 CEDU).

Tale giurisprudenza costringe pertanto gli Stati membri interessati ad intraprendere, in aggiunta al procedimento volto a determinare lo Stato competente, una valutazione caso per caso di elementi del tutto estranei ai criteri della convenzione di Dublino e, eventualmente, a giustificare esplicitamente i motivi della mancata applicazione dell'articolo 3, paragrafo 4.

Una siffatta valutazione individuale può appesantire considerevolmente il processo decisionale delle autorità competenti. Ciò vale in particolare quando la valutazione che deve essere effettuata riguarda il modo in cui uno Stato membro interpreta o applica la convenzione di Ginevra oppure accorda il beneficio di altre forme di protezione, in confronto all'interpretazione o alla pratica prevalente nello Stato membro richiedente.

A tale riguardo, è chiaro che la posizione di principio adottata dai tribunali del Regno Unito in relazione all'interpretazione della convenzione di Ginevra nei casi di persecuzione da parte di agenti non statali in Francia e in Germania obbliga l'amministrazione britannica a considerare, in alcuni casi, i motivi stessi alla base della domanda d'asilo, con modalità non molto dissimili da quelle di un esame nel merito della domanda d'asilo. L'articolo 15B(1) della legge olandese sull'immigrazione, conosciuta come «tenzij clausule» (clausola “a meno che...”), potrebbe avere analoghe conseguenze.

I dati disponibili non consentono di conoscere quanti casi siano interessati dalla giurisprudenza nazionale di ciascuno degli Stati, né di stabilire quali ne siano le conseguenze sul carico di lavoro delle amministrazioni interessate.

V. MODALITÀ PRATICHE

Le modalità pratiche stabilite dalle disposizioni della convenzione o dalla decisione del Comitato di cui all'articolo 18 sono generalmente considerate soddisfacenti; le occasionali difficoltà incontrate concernono principalmente le comunicazioni tra servizi e l'esecuzione dei trasferimenti.

1. Comunicazioni

L'utilizzo del formulario uniforme è generalizzato, ma esso viene compilato a volte in modo incompleto; ciò impedisce allo Stato richiesto di disporre di tutti gli elementi di valutazione, rallentando così il processo decisionale e rendendo a volte necessaria un’ulteriore corrispondenza.

Ritardi o incomprensioni possono derivare dal fatto che non sempre è rispettato il regime linguistico convenuto tra gli Stati membri.

Le notificazioni tra Stati membri relative all'esecuzione, al rinvio o all'annullamento di un trasferimento, l'accettazione di un richiedente asilo ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 4, ecc. non avvengono sistematicamente.

Si osserva che, nella pratica, le comunicazioni «ufficiali» (richieste di (ri)ammissione o di informazione, accordi relativi ad un trasferimento...) devono spesso essere integrate da comunicazioni informali (richieste di precisazioni complementari, di ritrasmissione dei messaggi...) via fax, telefono ecc.. Tali comunicazioni informali variano secondo l'intensità e la natura dei rapporti di lavoro che si sono stabiliti tra i servizi degli Stati membri. Molti esperti ritengono necessario sviluppare questo tipo di scambi per migliorare il funzionamento della convenzione. A tale riguardo, le visite e seminari che permettono ai servizi di comprendere meglio il funzionamento dei loro omologhi e agli operatori di stabilire relazioni personali hanno un’incidenza positiva non trascurabile.

D'altra parte, si osserva che la flessibilità e la rapidità consentite dalla posta elettronica permetterebbero di migliorare la qualità delle comunicazioni. Occorre stabilire in quali condizioni di sicurezza si possa generalizzare tale utilizzo, pur mantenendo le necessarie garanzie in materia di protezione dei dati. Sarebbe, infatti, paradossale che, mentre EURODAC permetterà in un futuro prossimo di ottenere risultati in modo quasi istantaneo, le successive fasi del procedimento siano rallentate da comunicazioni inefficienti.

Infine, non sempre è risolta in modo soddisfacente la questione della trasmissione dei documenti originali, sia nelle richieste di (ri)ammissione sia per il trasferimento della competenza, mentre questi documenti sono necessari ai fini di un esame esaustivo della domanda d'asilo.

2. Trasferimenti

La principale difficoltà riguarda l'esecuzione effettiva dei trasferimenti: a meno che sia detenuto, il richiedente asilo al quale è notificata una decisione di attribuzione ad un altro Stato membro della competenza ad esaminare la sua domanda d'asilo può facilmente eludere l'applicazione della convenzione scomparendo nella clandestinità.

Quando il trasferimento è eseguito sotto scorta, l'organizzazione materiale del trasferimento può incontrare diverse difficoltà, soprattutto quando i due Stati membri interessati non concordano sui tempi di preavviso o sul luogo e il momento della consegna dello straniero.

Per quanto riguarda i trasferimenti volontari, è generalmente impossibile garantirne l'efficacia; come già menzionato, lo Stato di destinazione non notifica sistematicamente allo Stato di partenza l'effettivo arrivo del richiedente asilo.

Questi motivi spiegano in gran parte il divario tra il numero delle richieste di (ri)ammissione accolte e il numero dei trasferimenti effettivamente registrati.

A quanto pare, i trasferimenti sotto scorta costituiscono la modalità più sicura per garantire l'attuazione delle decisioni adottate in applicazione della convenzione. Tuttavia, generalizzare tale pratica implicherebbe imporre pesanti limitazioni ai richiedenti asilo, in particolare sulla loro libertà di movimento, e un maggior impegno delle risorse amministrative e di polizia.

VI. EFFICACIA DELLA CONVENZIONE COME MISURA D'ACCOMPAGNAMENTO DELLA LIBERA CIRCOLAZIONE E SUA INFLUENZA SULLA RIPARTIZIONE DEI RICHIEDENTI ASILO NELL'UNIONE EUROPEA

Dal preambolo della convenzione risulta che essa è intesa quale misura d'accompagnamento della progressiva realizzazione di uno spazio senza frontiere interne, nel quale è garantita la libera circolazione delle persone conformemente alle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea. I criteri di competenza attuano una politica secondo la quale ciascuno Stato membro è responsabile del proprio operato in materia di circolazione degli stranieri nei confronti di tutti gli altri Stati membri e deve assumerne le conseguenze.

Come già indicato, non è possibile in questa sede operare un raffronto tra la politica adottata da un determinato Stato in materia di ammissione al soggiorno, rilascio di visti ecc., e la relativa frequenza di applicazione, nei suoi confronti, dei rispettivi criteri della convenzione.

Tuttavia, il confronto dei dati raccolti ai fini della presente valutazione con informazioni disponibili da altre fonti permette di formulare le seguenti osservazioni:

· Esiste concordanza tra i dati relativi all'applicazione della convenzione e l'esistenza di un flusso migratorio continuo che interessa gli Stati membri dell'Unione europea lungo un itinerario orientato, schematicamente, da sud-est verso nord-ovest: infatti, le statistiche indicano che gli Stati hanno, in generale, un saldo positivo verso gli Stati situati a monte di questo itinerario e un saldo negativo rispetto agli Stati situati a valle. A tale proposito è significativo l'esempio della Germania che ha un saldo positivo nei confronti dell'Italia e dell'Austria ma negativo rispetto a Paesi Bassi, Danimarca e Svezia. Esiste pertanto un certo determinismo geografico secondo il quale gli Stati dai quali il flusso migratorio giunge in Europa non possono che essere «importatori netti» dal punto di vista del funzionamento della convenzione, mentre gli Stati situati alla fine di tale percorso sono soltanto «esportatori».

· I fattori legati alla posizione geografica perdono priorità in presenza di altri fattori, quali il rilascio di visti e la presenza sul territorio di comunità straniere:

– La Germania e la Francia sono, nell'Europa continentale, i due Stati membri che vantano la più importante rete consolare e che rilasciano il maggior numero di visti; non è quindi sorprendente che le statistiche di questi Stati rivelino la parte preponderante che occupano, nei loro confronti, le ammissioni di richiedenti asilo fondate sull'esistenza di un visto. Nel caso della Germania, questo criterio ha persino maggiore applicazione del criterio di cui all'articolo 6, nonostante il fatto che la Repubblica federale abbia una lunga frontiera terrestre esterna, molto esposta alla pressione dell'immigrazione clandestina.

– Assieme al Regno Unito ed ai Paesi Bassi, d'altra parte, questi due Stati accolgono da lunga data le più importanti comunità straniere, i maggiori flussi di richiedenti asilo e le più importanti comunità di rifugiati. Tali fattori si traducono meccanicamente nel numero delle accettazioni in forza delle disposizioni di cui all'articolo 5 e di riammissioni che tali Stati accettano sulla base degli articoli 8 e 10, paragrafo 1, lettere c), d) e e).

· Tuttavia, la presenza di comunità straniere è anche un fattore controproducente ai fini dell'applicazione della convenzione e che spiega in parte il fenomeno di «evaporazione» constatato nelle statistiche: manifestamente molti stranieri preferiscono trovarsi in situazione irregolare in un paese in cui possono contare sul sostegno della propria comunità etnica, a maggior ragione quando esistono legami di parentela, piuttosto che attendere che la loro domanda d'asilo sia esaminata in uno Stato competente nel quale non dispongono della stessa rete di relazioni. Uno studio condotto in Italia su richiedenti asilo trasferiti verso questo paese in applicazione della convenzione mostra che nel 75% dei casi, la scelta di non presentare una domanda d'asilo in Italia e di tentare di recarsi in un altro Stato membro era basata sulla presenza di genitori, amici o connazionali nel paese di destinazione[iv].

Per riassumere, la convenzione di Dublino svolge effettivamente un ruolo di misura d'accompagnamento della libera circolazione, ma influisce, per le ragioni già esaminate, soltanto su un numero molto modesto dei casi che potrebbero rientrare nel suo ambito; non può impedire che fattori preesistenti, modificabili soltanto a lunghissimo termine, quali la ripartizione delle comunità straniere tra i territori degli Stati membri, o anche considerazioni attinenti la lingua e le opportunità di lavoro, non determinino le strategie individuali di sopravvivenza dei migranti - e quindi gli schemi dei flussi migratori - e la volontà di molti richiedenti asilo di eludere in qualunque modo l'applicazione della convenzione.

VII. CARICO AMMINISTRATIVO E COSTI

L'applicazione della convenzione rappresenta per le amministrazioni degli Stati membri un carico di lavoro e un costo non trascurabili, che sarebbe auspicabile poter conoscere con precisione per operare un raffronto dei risultati ottenuti, atteso che il rapporto costo-efficacia è un elemento essenziale nella valutazione delle politiche pubbliche.

Non tutti gli Stati membri sono in grado di misurare l'attività originata dalla convenzione o dispongono di una contabilità analitica che consenta loro di individuare i costi direttamente connessi con la sua applicazione, all'interno delle spese complessive di gestione del servizio o dei servizi competenti. D'altra parte, a causa delle diverse strutture organizzative, quando sono fornite indicazioni o stime di tali costi, la base di calcolo (a seconda se tenga conto dell'attività e delle spese sostenute dai relativi servizi quali la polizia, i centri d'accoglienza, gli organi di ricorso, l'assistenza legale...) varia considerevolmente da uno Stato membro all'altro, il che, aggiunto al diverso livello dell'assistenza sociale offerta ai richiedenti asilo e delle retribuzioni nei settori pubblici, rende azzardato qualsiasi tentativo di raffronto o calcolo di costi medi.

1. Carico di lavoro

Le risposte degli Stati membri consentono di misurare il tempo medio necessario per ogni fase del procedimento:
- colloquio con il richiedente e informazioni del formulario uniforme: circa 90 minuti, con variazioni da 30 minuti (Germania) a 4-6 ore (Finlandia);
- domande d'informazione ai sensi dell'articolo 15: circa 30 minuti;
- preparazione e invio di una richiesta di (ri)ammissione da parte di un altro Stato membro: circa 90 minuti, con variazioni da 30 minuti (Regno Unito, Lussemburgo) a 3 ore (Germania).
L'impiego complessivo di tempo dipende dal numero di domande d'asilo presentate nello Stato membro e dal carattere più o meno sistematico della ricerca di elementi indicativi della competenza di un altro Stato e della trasmissione delle richieste di (ri)ammissione. Bisogna aggiungere, da un lato, il trattamento del contenzioso relativo all'applicazione della convenzione (3 persone a pieno tempo nel Regno Unito) e, dall'altro, l'onere costituito dalla preparazione ed esecuzione dei trasferimenti, soprattutto se sotto scorta, ma pochissimi Stati membri sono in grado di fornire indicazioni su questa fase del procedimento, che dipende generalmente dagli organi di polizia e non viene distinta da altre forme di allontanamento.

Per quanto riguarda le richieste che provengono dagli altri Stati membri, i tempi di trattamento sono i seguenti:
- richieste di (ri)ammissione: circa 1 ora, con variazioni da 30 minuti (Lussemburgo) a 3 ore (Belgio);
- domande d'informazione ai sensi dell'articolo 15: circa 30 minuti, con variazioni da 10 minuti (Germania) a 1 ora (Belgio).
L'impiego complessivo di tempo dipende dal numero di richieste ricevute dallo Stato membro.

2. Costi

La diversità delle strutture organizzative (servizio/unità specializzata, trattamento delle richieste in un servizio centrale avente anche altre funzioni, trattamento decentrato...) fa sì che alcuni Stati membri non siano in grado di fornire indicazioni sui costi connessi all'applicazione della convenzione, mentre i dati forniti da altri Stati membri sono soltanto imperfettamente comparabili.

Per quanto riguarda i costi del trattamento amministrativo, pur tenendo presente che le basi di calcolo non sono omogenee (a seconda che siano inclusi o meno, oltre alle retribuzioni, diverse spese di funzionamento, i servizi d'interpretariato, ecc....), si osserva che il costo unitario di un caso di (ri)ammissione varia dai 40 euro in Portogallo (retribuzione oraria dei funzionari e interpreti x tempo impiegato) a 421 GBP (704 euro) nel Regno Unito (retribuzioni e costi di funzionamento dell'unità competente/numero di trasferimenti), mentre è di 590 DKK (79 euro) in Danimarca, di 391 DEM (<200 euro) in Germania e di 358 euro in Svezia.

Nella maggior parte dei casi, il costo unitario così calcolato è inferiore al costo unitario dell'esame di una domanda d'asilo in primo grado (Portogallo: 190 euro; Danimarca: 2 812 DKK (376 euro); Germania: 996 DEM (<500 euro); Regno Unito: 474 GBP (793 euro)).

Tuttavia, queste indicazioni sono insufficienti per valutare in modo esauriente i costi relativi all'applicazione della convenzione. Il quadro potrebbe essere completato soltanto includendo: i costi dell'assistenza sociale (proporzionali alla durata del procedimento, tenendo conto che, in alcuni Stati membri, i richiedenti asilo non possono fruirne durante la fase di determinazione dello Stato competente); i costi generati dai diversi ricorsi ammessi (attività dei tribunali, assistenza legale); i costi di trasferimento, soprattutto se sotto scorta.

La maggior parte degli Stati membri osserva che un procedimento in applicazione della convenzione di Dublino è, generalmente, meno complesso, più breve e, tutto considerato, meno costoso del trattamento completo di una domanda d'asilo. Anche il Regno Unito, nel quale la differenza tra il costo unitario di una decisione in base alla convenzione di Dublino e quello di una decisione in merito all'ammissibilità allo status di rifugiato è relativamente modesta, ritiene che, vista la durata mediamente inferiore e la minore percentuale di ricorsi, un trasferimento verso un altro Stato membro sia, complessivamente, meno costoso del trattamento completo di una domanda d'asilo, soprattutto per quanto riguarda le spese di carattere sociale.

Dalle risposte di diversi Stati membri si evince tuttavia che a volte è più opportuno ed economico trattare una domanda d'asilo manifestamente infondata con procedimento accelerato piuttosto che avviare un procedimento di determinazione dello Stato competente i cui tempi e l'esito sono incerti.

Benché la convenzione di Dublino non persegua l'obiettivo di ridurre il carico derivante dal trattamento delle domande d'asilo, ci si può legittimamente chiedere quali ne siano le conseguenze finanziarie. Le indicazioni raccolte fanno concludere che il sistema permetta di realizzare economie nell'applicazione del sistema d'asilo di uno Stato membro soltanto se le sue richieste agli altri Stati membri sono accolte in un numero elevato di casi e se dispone di un saldo positivo nei trasferimenti di competenza. Per gli Stati membri che non si trovano in questa situazione, l'applicazione della convenzione si traduce necessariamente in un costo aggiuntivo. In ogni caso, considerando il costo complessivo del sistema d'asilo in tutta l'Unione europea, la determinazione dello Stato competente costituisce una fase supplementare ed un costo aggiuntivo non trascurabile.

In compenso, il dispositivo degli accordi di riammissione, che riguardano il 25-30% dell'attività a titolo della convenzione e che sembrano dare risultati più soddisfacenti della determinazione della competenza iniziale (potenzialmente migliorabile, quando EURODAC diventerà operativo) potrebbe costituire una fonte di economie per l'insieme degli Stati membri, poiché evita la duplicazione dei procedimenti di esame nel merito delle domande d'asilo di una stessa persona.

Perché gli elementi che permettono di valutare con cognizione di causa il bilancio della convenzione siano completi, occorrerebbe poterne misurare l'effetto dissuasivo: in che misura l'esistenza della convenzione si traduce negli Stati membri in una politica più attenta di rilascio dei visti e di controllo delle frontiere esterne, in che misura i richiedenti asilo sono dissuasi dal rivolgersi ad uno Stato diverso da quello competente? In mancanza di indicazioni a tale riguardo, ci si limiterà ad osservare che l'entrata in vigore della convenzione non ha avuto un effetto percettibile sul numero delle domande d'asilo nell'Unione europea.

Allegato I

Dati statistici per la valutazione della convenzione di Dublino

Dal 1° gennaio 1998 al 31 dicembre 1998

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di dodici mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
Belgio: numero totale di domande d’asilo	21 960
Belgio ==> altri Stati membri	1 634	7,44	1 354	82,90	6,20	50	3,70	3,00	0,22
Stati membri ==> Belgio	1 028		660			250
Danimarca: numero totale di domande d’asilo	7 296
Danimarca ==> altri Stati membri	1 902	26,06	1 514	79,60	20,75	693	45,80	33,60	9,50
Stati membri ==> Danimarca	281		154			_
Germania: numero totale di domande d’asilo	98 644
Germania ==> altri Stati membri	3 479	3,50	1 682	48,35	1,70	809	48,10	23,30	0,82
Stati membri ==> Germania	12 044		9 263			3 054
Grecia: numero totale di domande d’asilo	2 953
Grecia ==> altri Stati membri	5	0,15	8	160	0,25	3	37,50	60,00	0,10
Stati membri ==> Grecia	614		167			42
Spagna: numero totale di domande d’asilo	6 764
Spagna ==> altri Stati membri	166	2,45	114	68,70	1,70	39	34,20	23,50	0,58
Stati membri ==> Spagna	545		398			247
Francia: numero totale di domande d’asilo	22 375
Francia ==> altri Stati membri	810	3,60	510	63,00	2,30	250	49,00	31,00	1,12
Stati membri ==> Francia	2 232		1 437			_
Irlanda::numero totale di domande d’asilo	4 626
Irlanda ==> altri Stati membri	141	3,05	141	100	3,05	26	18,45	18,45	0,56
Stati membri ==> Irlanda	64		49			37

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di dodici mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
Italia: numero totale di domande d’asilo	13 000
Italia ==> altri Stati membri	333	2,55	41	12,30	0,30	10	24,4	3,00	0,08
Stati membri ==> Italia	2 880		382			153
Lussemburgo: numero totale di domande d’asilo	1 709
Lussemburgo ==> altri Stati membri	_		_			_
Stati membri ==> Lussemburgo	_		_			_
Paesi Bassi: numero totale di domande d’asilo	45 217
Paesi Bassi ==> altri Stati membri	6 145	13,50	5 174	84,20	11,44	1 713	33,10	28,00	3,80
Stati membri ==> Paesi Bassi	897		638			343
Austria: numero totale di domande d’asilo	13 793
Austria ==> altri Stati membri	264	1,90	76	28,80	0,55	21	27,63	8,00	0,15
Stati membri ==> Austria	1303		688			340
Portogallo: numero totale di domande d’asilo	338
Portogallo ==> altri Stati membri	53	15,70	19	35,85	5,60	8	42,10	15,00	2,36
Stati membri ==> Portogallo	137		108			36
Finlandia: numero totale di domande d’asilo	1 272
Finlandia ==> altri Stati membri	139	15,70	_			_
Stati membri ==> Finlandia	59		_			_
Svezia: numero totale di domande d’asilo	12 844
Svezia ==> altri Stati membri	1 922	15,00	1 498	78,00	11,65	774	51,7	40,30	6,02
Stati membri ==> Svezia	147		111			_
Regno Unito: numero totale di domande d’asilo	46 015
Regno Unito ==> altri Stati membri	2 485	5,40	1 824	73,40	4,00	876	48,02	35,25	1,90
Stati membri ==> Regno Unito	145		95			65

Allegato II

Dati statistici per la valutazione della convenzione di Dublino

Dal 1° gennaio 1999 al 31 dicembre 1999

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di dodici mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
Belgio: numero totale di domande d’asilo	35 778
Belgio ==> altri Stati membri	1 618	4,50	777	48,00	2,15	50	6,45	3,10	0,14
Stati membri ==> Belgio	944		1 372			500
Danimarca: numero totale di domande d’asilo	10 934
Danimarca ==> altri Stati membri	1 889	17,25	1 795	95,00	16,40	623	34,70	33,00	5,70
Stati membri ==> Danimarca	505		360			256
Germania: numero totale di domande d’asilo	95 113
Germania ==> altri Stati membri	5 690	6,00	2 819	49,55	2,95	1 720	61,00	30,20	1,80
Stati membri ==> Germania	8 213		7 652			3 403
Grecia: numero totale di domande d’asilo	1 528
Grecia ==> altri Stati membri	23	1,50	11	47,85	0,70	14	127,25	61,00	0,92
Stati membri ==> Grecia	471		301			68
Spagna: numero totale di domande d’asilo	8 405
Spagna ==> altri Stati membri	171	2,05	144	84,20	1,70	37	25,70	21,60	0,44
Stati membri ==> Spagna	378		283			110
Francia: numero totale di domande d’asilo	30 832
Francia ==> altri Stati membri	720	2,35	500	69,45	1,60	245	49,00	34,00	0,79
Stati membri ==> Francia	2 890		1 883			568
Irlanda::numero totale di domande d’asilo	7 724
Irlanda ==> altri Stati membri	181	2,35	49	27,05	0,63	5	10,20	2,80	0,06
Stati membri ==> Irlanda	61		49			31

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di dodici mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
Italia: numero totale di domande d’asilo	18 000
Italia ==> altri Stati membri	91	0,50	47	51,65	0,25	9	19,15	8,20	0,05
Stati membri ==> Italia	2 549		1 190			719
Lussemburgo: numero totale di domande d’asilo	2 921
Lussemburgo ==> altri Stati membri	185	6,35	111	60,00	3,80	56 (famiglie, o ~73 pers.)	65,60	39,30	2,50
Stati membri ==> Lussemburgo	22		16			_
Paesi Bassi: numero totale di domande d’asilo	39 299
Paesi Bassi ==> altri Stati membri	3 331	8,50	2 870	86,15	7,30	1 074	37,40	32,25	2,73
Stati membri ==> Paesi Bassi	1 197		587			457
Austria: numero totale di domande d’asilo	20 096
Austria ==> altri Stati membri	1 272	6,35	912	71,70	4,55	64	7,00	5,00	0,32
Stati membri ==> Austria	2 220		1 317			955
Portogallo: numero totale di domande d’asilo	271
Portogallo ==> altri Stati membri	54	19,90	27	50,00	10,00	9	33,30	16,70	3,33
Stati membri ==> Portogallo	168		127			48
Finlandia: numero totale di domande d’asilo	3 106
Finlandia ==> altri Stati membri	170	5,45	60	35,30	1,95	_
Stati membri ==> Finlandia	117		88			_
Svezia: numero totale di domande d’asilo	11 231
Svezia ==> altri Stati membri	2 337	20,80	1 604	68,65	14,30	835	52,00	35,70	7,16
Stati membri ==> Svezia	272		161			_
Regno Unito: numero totale di domande d’asilo	71 160
Regno Unito ==> altri Stati membri	2 205	3,10	1 792	81,25	2,50	883	49,25	37,80	1,25
Stati membri ==> Regno Unito	164		82			38

Allegato III

Dati statistici per la valutazione della convenzione di Dublino

Dal 1° gennaio 1998 al 31 dicembre 1999

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di ventiquattro mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
Belgio: numero totale di domande d’asilo	57 738
Belgio ==> altri Stati membri	3 252	5,65	2 131	65,50	3,70	100	4,70	3,00	0,17
Stati membri ==> Belgio	1 972		2 032			750
Danimarca: numero totale di domande d’asilo	18 230
Danimarca ==> altri Stati membri	3 791	20,80	3 309	87,30	18,15	1 316	39,80	34,70	7,22
Stati membri ==> Danimarca	786		514			_
Germania: numero totale di domande d’asilo	193 757
Germania ==> altri Stati membri	9 169	4,75	4 501	49,10	2,30	2 529	56,20	27,60	1,30
Stati membri ==> Germania	20 257		16 915			6 457
Grecia: numero totale di domande d’asilo	4 481
Grecia ==> altri Stati membri	31	0,70	19	61,30	0,40	17	89,50	54,80	0,38
Stati membri ==> Grecia	1 085		468			110
Spagna: numero totale di domande d’asilo	15 169
Spagna ==> altri Stati membri	331	2,20	258	78,00	1,70	76	29,45	23,00	0,50
Stati membri ==> Spagna	923		681			357
Francia: numero totale di domande d’asilo	53 207
Francia ==> altri Stati membri	1 530	2,85	1 010	66,00	1,90	495	49,00	32,40	0,93
Stati membri ==> Francia	5 122		3 320			_
Irlanda::numero totale di domande d’asilo	12 350
Irlanda ==> altri Stati membri	322	2,60	190	59,00	1,53	31	16,30	9,60	0,25
Stati membri ==> Irlanda	125		98			68

Applicazione della convenzione di Dublino nel periodo di ventiquattro mesi	N. totale di richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM	Percentuale rispetto al n. totale di domande d'asilo (II/I)	N. di richieste di (ri)ammissione accettate	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. di richieste di (ri)ammissione presentate (IV/II)	Percentuale di richieste accettate rispetto al n. totale di domande di asilo (IV/I)	N. di richiedenti asilo effettivamen-te trasferiti	Percentuale di trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione accettate (VII/IV)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto alle richieste di (ri)ammissione presentate agli altri SM (VII/II)	Percentuale dei trasferimenti effettivi rispetto al n. totale di domande d'asilo (VII/I)
I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
Italia: numero totale di domande d’asilo	31 000
Italia ==> altri Stati membri	424	1,35	89	21,00	0,30	19	21,35	4,50	0,06
Stati membri ==> Italia	5 429		1 572			872
Lussemburgo: numero totale di domande d’asilo	4 630 NB: Il Granducato dispone soltanto dei dati per il 1999, le cifre qui riportate sono state calcolate applicando al numero totale di domande d'asilo le percentuali riscontrate nel 1999.
Lussemburgo ==> altri Stati membri	294	6,35	176	60,00	3,80	115	65,60	39,10	2,5
Stati membri ==> Lussemburgo	_		_			_
Paesi Bassi: numero totale di domande d’asilo	84 516
Paesi Bassi ==> altri Stati membri	9 476	11,20	8 044	85,00	9,50	2 787	34,65	29,40	3,30
Stati membri ==> Paesi Bassi	2 094		1 225			800
Austria: numero totale di domande d’asilo	33 889
Austria ==> altri Stati membri	1 536	4,55	988	64,30	2,90	85	8,60	5,50	0,25
Stati membri ==> Austria	3 523		2 005			1 295
Portogallo: numero totale di domande d’asilo	609
Portogallo ==> altri Stati membri	107	17,60	46	43,00	7,55	17	37,00	15,90	2,80
Stati membri ==> Portogallo	305		235			84
Finlandia: numero totale di domande d’asilo	4 378 I dati relativi alla Finlandia sono incompleti, le cifre qui riportate in corsivo sono state calcolate applicando le percentuali relative al 1999 e, ove non disponibili, le percentuali medie dei 15 Stati membri.
Finlandia ==> altri Stati membri	309	7,05	109	35,30	2,50	37	33,85	12,00	0,85
Stati membri ==> Finlandia	176		_			_
Svezia: numero totale di domande d’asilo	24 075
Svezia ==> altri Stati membri	4 259	17,70	3 102	73,00	13,00	1 609	52,00	37,75	6,7
Stati membri ==> Svezia	419		272			_
Regno Unito: numero totale di domande d’asilo	117 175
Regno Unito ==> altri Stati membri	4 690	4,00	3 616	77,10	3,10	1 759	48,65	37,50	1,5
Stati membri ==> Regno Unito	309		177			103

Allegato IV

Stato membro		Anno	N. di domande di informazione	Risultati positivi	% di risultati positivi
Belgio	trasmette	1998	~16 000
		1999	~25 000
	riceve	1998	~4 000
		1999	~5 000
Germania	trasmette	1998
		1999
	riceve	1998	58 987		20%
		1999	53 516		17%
Spagna	trasmette	1998	40
		1999	7
	riceve	1998	381
		1999	607
Francia	trasmette	1998	357
		1999	396
	riceve	1998	~2 000	40	2,00%
		1999	4 375	150	3,50%
Grecia	trasmette	1998	2
		1999	3
	riceve	1998	1 153
		1999	1 480
Irlanda	trasmette	1998	1 468	432	29,50%
		1999	8 411	673	8,00%
	riceve	1998	15
		1999	26
Italia	trasmette	1998	2 178
		1999	3 315
	riceve	1998	2 908
		1999	3 245
Paesi Bassi	trasmette	1998
		1999
	riceve	1998	~10 000		~10%
		1999	~10 000		~10%
Austria	trasmette	1998	123	44	35,80%
		1999	2 083	402	19,30%
	riceve	1998	1 531	76	5,00%
		1999	3 029	174	5,75%
Portogallo	trasmette	1998
		1999
	riceve	1998
		1999	~850
Finlandia	trasmette	1998	330
		1999	1 114
	riceve	1998	82
		1999	292
Svezia	trasmette	1998	~6 000		~28%
		1999	~8 000		~15 à 20%
	riceve	1998
		1999
Regno Unito	trasmette	1998	15 890	1 812	11,40%
		1999	24 956	2 074	8,20%
	riceve	1998	831	112	13,50%
		1999	3 806	225	5,90%

Tabella IV - Domande di informazione in forza dell’articolo 15