(Sergio Briguglio, 12/5/2001)

OSSERVAZIONI SULLA PROPOSTA DI DIRETTIVA SULLE NORME MINIME PER LE PROCEDURE DI RICONOSCIMENTO E REVOCA DELLO STATUS DI RIFUGIATO

L’obiettivo di evitare che la presentazione di una domanda di asilo si traduca in un meccanismo di elusione dei controlli sull’immigrazione richiede, per essere realizzato, che il richiedente possa essere trattenuto in tutti i casi in cui la presentazione della domanda si configuri come una scelta forzata, per lo straniero, dalla necessita’ di evitare l’allontanamento dal territorio dello Stato. In mancanza di tale possibilita’ di trattenimento, qualunque straniero intercettato da un controllo che condurrebbe all’adozione di un provvedimento di allontanamento non avrebbe alcuna esitazione a presentare una domanda di asilo che gli consentirebbe di ottenere la liberta’ di circolazione e, quindi, l’opportunita’ di sottrarsi al provvedimento.

A questo riguardo, tra gli elementi che consentono di dichiarare manifestamente infondata una domanda, dovrebbero essere considerati

a) il fatto che la domanda sia stata presentata successivamente all’adozione di un provvedimento di respingimento alla frontiera o di espulsione (e non solo – come nella formulazione attuale – nella fase finale di una procedura di espulsione), al solo scopo di sottrarsi a tale provvedimento;

b) il fatto che la domanda sia presentata da uno straniero intercettato, suo malgrado, in condizioni di soggiorno illegale o in fase di elusione dei controlli di frontiera, al solo scopo di sottrarsi ai provvedimenti di allontanamento dal territorio dello Stato.

Per contro, allo scopo di evitare che la definizione degli altri elementi dia luogo ad un’applicazione eccessiva e inappropriata delle disposizioni sulla manifesta infondatezza, dovrebbe poi essere chiarito

a) all’articolo 28, paragrafo 1), lettera c), che il caso considerato e’ quello in cui la domanda sia stata presentata, a procedura di espulsione avviata, al solo scopo di sottrarsi alla procedura;

b) all’articolo 28, paragrafo 1), lettera d), che la definizione di “mancanza di motivazioni che giustifichino la protezione” (Commento agli articoli, punto 1) e’ riferibile alle situazioni in cui tutti i motivi della domanda esulano dall’ambito di applicazione delle Convenzioni citate; ovvero alle situazioni in cui il richiedente ha addotto solo motivazioni quali la ricerca di un lavoro o il miglioramento delle condizioni di vita.

In tal modo sarebbero coperti i casi in cui la presentazione della domanda potrebbe essere giustificata dalla semplice volonta’ di sottrarsi ad un provvedimento di respingimento o di espulsione gia’ adottato o di prevedibile adozione (quest’ultima situazione non e’ contemplata adeguatamente dalla formulazione attuale, neanche in relazione al provvedimento di espulsione). Si eviterebbe invece di considerare manifestamente infondati i casi in cui

a) lo straniero chieda asilo avendo titolo valido per l’ingresso o per il soggiorno nel territorio dello Stato;

b) lo straniero chieda asilo senza sottrarsi ai controlli alla frontiera (salvo il caso in cui la presentazione della domanda abbia carattere improprio o meramente formale, mancando, rispettivamente, motivi o elementi validi a sostegno della domanda stessa);

c) lo straniero chieda asilo presentandosi spontaneamente all’autorita’ preposta al ricevimento della domanda sul territorio dello Stato e dando cosi’ termine alla sua eventuale condizione di clandestinita’;

d) lo straniero chieda asilo presentando, quale che sia la sua condizione in relazione all’ingresso e al soggiorno, motivi ed elementi validi a sostegno della domanda.

L’ampliamento delle ragioni che consentono di dichiarare manifestamente infondata una domanda dovrebbe poi essere integrato includendo, tra i casi in cui si puo’ dar luogo al trattenimento del richiedente quello in cui si sia avviata una procedura accelerata per sospetto di manifesta infondatezza della domanda, inclusa la fase di ricorso contro la decisione di prima istanza, o di revisione d’ufficio di questa.

Allo scopo di evitare che la previsione di tempi comunque piuttosto lunghi per la procedura accelerata (ben diversi da quelli previsti, in ambito italiano, per il cosiddetto pre-esame della domanda introdotto dal disegno di legge discusso nella legislatura appena terminata) si traduca in un trattenimento inaccettabilmente lungo, si dovrebbe prevedere che al trattenimento si applicano, comunque, disposizioni non meno favorevoli, per lo straniero, di quelle previste dalla normativa sull’immigrazione in relazione al trattenimento dello straniero in fase di allontanamento dal territorio dello Stato. L’incompatibilita’ dei termini previsti da tale normativa con quelli fissati dall’articolo 29 per la decisione di prima istanza nell’ambito della procedura accelerata sono solo apparenti, fissando quell’articolo solo dei limiti superiori alla durata, e potendo la normatiiva nazionale prevedere tempi piu’ ridotti. La previsione, di cui all’articolo 37, relativa alla possibilita’ di un riesame d’ufficio da parte dell’organo di verifica in caso di trattenimento dello straniero (lettera f; da correggere nel Commento agli articoli, che cita, a differenza del testo dell’articolo, la detenzione in luogo del trattenimento) consentirebbe poi di rendere compatibili con i limiti sul trattenimento anche le previsioni sui tempi di riesame (in particolare, non si applicherebbero i limiti di tempo – lunghi – previsti dall’articolo 34, comma 1, per la presentazione dei motivi di ricorso, e dall’articolo 35, per la decisione sul ricorso).

Due modifiche del testo sarebbero tuttavia opportune, e in linea con altre disposizioni contenute nella proposta di direttiva:

a) all’articolo 34, paragrafo 5, e all’articolo 39, paragrafo 4, e’ prevista la possibilita’, per gli Stati membri, di stabilire tempi molto brevi per le procedure di riesame o di impugnazione nei casi in cui siano adottate procedure di frontiera; tale possibilita’ dovrebbe essere prevista anche nei casi in cui si dia luogo al trattenimento dello straniero;

b) un’analoga possibilita’, per i casi diprocedura alla frontiera o di trattenimento, dovrebbe essere introdotta all’articolo 29, in relazione ai tempi per la decisione di prima istanza.

Il rischio di un uso strumentale della richiesta di asilo sarebbe fortemente ridotto: la domanda presentata da uno straniero intercettato, suo malgrado, da controlli sul territorio o alla frontiera che dovrebbero condurre, in mancanza di richiesta d’asilo, al suo allontanamento sarebbe soggetta alla procedura accelerata e si potrebbe dar luogo (ove necessario) al trattenimento. Parimenti, sarebbe soggetta alla procedura accelerata, con la conseguenza di un possibile trattenimento, una richiesta d’asilo “puramente formale” (senza il sostegno, cioe’, di alcun elemento indicante un effettivo rischio di persecuzione) avanzata da uno straniero che si presenti, si’, spontaneamente ai controlli di frontiera, ma privo dei requisiti normalmente richiesti per l’ingresso, ovvero da uno straniero regolarmente soggiornante ma privo di ogno altro titolo per il prolungamento del soggiorno legale.

E’ evidente come la previsione di un regime di trattenimento per lo straniero per il quale si possa sospettare che la richiesta di asilo sia meramente finalizzata ad evitare l’allontanamento dal territorio dello Stato debba trovare un adeguato contrappeso nella previsione di un effetto sospensivo del ricorso contro una decisione negativa sulla domanda di asilo. Mentre il testo attuale della proposta di direttiva non mostra lacune in relazione alla procedura ordinaria, destano preoccupazione alcuni aspetti in relazione ai ricorsi nell’ambito delle procedure accelerate. In particolare, non sembra accettabile che si possa derogare al principio dell’effetto sospensivo del ricorso proprio in quesi casi in cui la decisione di prima istanza e’ stata adottata con procedura accelerata e, per cio’ stesso, in modo possibilmente affrettato. Ne’ sembra accettabile che il correttivo introdotto a tale deroga - la possibilita’, per lo straniero, di chiedere che l’allontanamento dal territorio dello Stato sia procrastinato fino alla decisione dell’organo di verifica - preveda che la decisione su tale richiesta sia assunta dall’autorita’ competente per la verifica – autorita’ che, pur essendo indipendente dall’autorita’ accertante, potrebbe essere di natura amministrativa e, quindi, di fatto riconducibile al medesimo potere esecutivo.

Dovrebbe essere almeno modificata la disposizione che consente di derogare all’effetto sospensivo, stabilendo che la deroga, controbilanciata dalla possibilita’ di chiedere il procrastinamento, si applichi solo in relazione all’istanza la cui competenza e’ affidata ad un’autorita’ di natura giudiziaria. In tal modo, si avrebbe almeno la certezza che l’allontanamento di un richiedente asilo dal territorio dello Stato sia condizionato al benestare di un’autorita’ giudiziaria, del tutto indipendente dal potere esecutivo. E’ evidente come, nei casi in cui l’organo di seconda istanza sia di natura giudiziaria, tale previsione coinciderebbe con quella gia’ contenuta nel testo attuale.

Piu’ radicalmente, potrebbe essere esclusa ogni possibilita’ di deroga al principio dell’effetto sospensivo di ricorsi o impugnazioni, almeno nei casi in cui sia effettivamente previsto il trattenimento del richiedente, e almeno fino a quando non sia stata pronunciata una sentenza giudiziaria sui punti di diritto e di fatto.

Infine, dovrebbero essere emendate alcune altre disposizioni:

a) con riferimento all’articolo 3, dovrebbe essere previsto che, in ogni caso, ogni decisione sulla domanda (in relazione all’ammissibilita’ o al merito) prenda esplicitamente in esame l’eventuale sussistenza di condizioni in base alle quali potrebbe essere accordata allo straniero altra forma di protezione;

b) all’articolo 22, lettera b), non e’ sufficiente che vi siano motivi per ritenere che lo straniero sara’ ammesso o riammesso nel paese terzo; e’ necessario, invece, che si abbia certezza in merito alla disponibilita’ del paese terzo non solo ad ammettere o riammettere o straniero nel proprio territorio, ma anche ad esaminare la sua domanda di asilo con una procedura equa ed efficace;

c) all’articolo 26, dovrebbe essere esplicitamente prevista la possibilita’ di rilasciare altro permesso allo straniero cui sia revocato lo status di rifugiato, eventualmente d’ufficio nei casi in cui lo straniero abbia soggiornato per un tempo lungo nel territorio dello Stato.