Coinvolgimento dei soggetti interessati nel crescente dibattito UE sui flussi migratori

Uno studio di fattibilità a cura del Migration Policy Group

intrapreso con il sostegno del programma Odysseus dell’Unione Europea

Questo studio di fattibilità è parte integrante dello sforzo continuo di MPG volto a promuovere la cooperazione su temi relativi al movimento migratorio internazionale. Esso è rivolto ai principali soggetti interessati negli Stati membri dell’Unione Europea e nei tre Paesi candidati (Repubblica Ceca, Ungheria e Polonia), con un’attenzione particolare verso le organizzazioni non governative e le istituzioni politiche. Il suo scopo è:

· verificare il livello di consapevolezza di queste organizzazioni nei confronti della dimensione europea delle questioni riguardanti le migrazioni internazionali e i problemi legati all’integrazione della popolazione immigrata e il loro impegno nel voler diventare o continuare a partecipare attivamente al processo europeo di formulazione delle scelte politiche in tali ambiti;

· valutare come queste organizzazioni possano cooperare a livello europeo (includendo le questioni finanziarie) e proporre un modello per tale cooperazione che sia economicamente conveniente e capace di produrre risultati concreti.

Dopo una fase preparatoria, a partire dal gennaio 2001, si terranno una serie di seminari o riunioni, che verranno ospitati almeno una volta a turno da gran parte degli Stati membri (o anche due volte come nel caso di Francia, Germania, Italia, Spagna e Regno Unito) e dai tre Stati candidati (fra settembre 2001 e marzo 2002). Nel corso di questi seminari, tenuti da organizzazioni nazionali in questi Paesi, verranno fornite informazioni sugli sviluppi politici più recenti nell’ambito dell’Unione Europea (ove necessario e richiesto), seguite da una discussione strutturata sul coinvolgimento (effettivo o auspicato) dei partecipanti al dibattito sulle politiche europee in tema d’immigrazione. L’evolversi di questa iniziativa verrà monitorato mediante un questionario che verrà inviato a un gruppo selezionato di organizzazioni non governative per essere compilato. Parallelamente verranno intervistati alcuni funzionari governativi coinvolti nella scelta delle politiche UE, i quali saranno chiamati a esprimere le loro opinioni sul ruolo delle organizzazioni non governative nella formulazione delle politiche dell’Unione Europea inerenti all’immigrazione. I seminari e le interviste serviranno quindi a redigere un rapporto che verrà discusso in un’apposita riunione (convocata per l’aprile del 2002) di un ristretto gruppo di rappresentanti di organizzazioni non governative che hanno dato la loro disponibilità a offrire il loro contributo a un’iniziativa di collaborazione sui temi legati ai flussi migratori internazionali.

Il contesto in cui questo studio viene portato avanti è descritto brevemente nel seguito di questo documento e può servire a dimostrare quanto sia necessario e urgente coinvolgere quanti più soggetti non governativi possibili nel crescente dibattito in atto a livello europeo.

La comunitarizzazione delle politiche sui flussi migratori

Ø Principi giuridici: il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1 maggio 1999, ha trasferito le competenze in materia di concessione di visti, asilo, immigrazione e altre politiche relative alla libera circolazione delle persone dal terzo al primo pilastro. In base al nuovo Titolo IV del Trattato della UE, le istituzioni europee hanno la facoltà di adottare misure in materia di immigrazione, ad esempio sulle condizioni di ingresso e soggiorno, sulle norme che disciplinano e uniformano le procedure relative al rilascio di visti e permessi di soggiorno a lungo termine. Il Trattato di Amsterdam ha integrato anche l’acquis di Schengen nell’ambito della UE. Altre misure saranno adottate nei prossimi cinque anni, ovvero entro il 2004. Per quanto concerne il problema strettamente collegato dell’integrazione degli immigrati, il Trattato della UE prevede delle norme per favorire l’adozione di politiche europee volte a combattere la discriminazione razziale e a promuovere l’uguaglianza.

Ø Procedura: in base all’Articolo 67 del Trattato di Amsterdam, il Consiglio dell’Unione Europea (il Consiglio dei ministri) delibera su proposta della Commissione o su iniziativa di uno Stato membro. I rappresentanti a livello ministeriale di ciascuno Stato membro formano il Consiglio, che delibera all’unanimità. Il Consiglio è obbligato a consultare il Parlamento europeo. Il Consiglio e la Commissione consultano il Comitato delle regioni sulle proposte di direttiva che potrebbero avere ripercussioni a livello regionale o locale. Essi tengono conto, inoltre, del parere del Comitato economico e sociale, il quale è composto da rappresentanti della società civile organizzata europea. La Danimarca può accettare le misure del Titolo IV, mentre il Regno Unito e l’Irlanda possono decidere di volta in volta se parteciparvi o meno.

Ø Dopo il 1 maggio 2004 la Commissione avrà il diritto di iniziativa esclusivo. Tuttavia, essa deve esaminare ogni richiesta di uno Stato membro e sottoporre una proposta al Consiglio. Nel 2004 il Consiglio prenderà inoltre la decisione se assoggettare tutti o parte dei settori contemplati dal Titolo IV alla procedura di co-decisione.

Ø Sviluppi recenti:

· Al summit di Tampere del 15-16 ottobre 1999, gli Stati membri dichiararono di voler sviluppare una politica comune sui temi del diritto d’asilo e dell’immigrazione e si impegnarono a “promuovere un dibattito pieno sui progressi compiuti” entro il dicembre 2001.

· Nel marzo 2000, fu messa a punto una tabella di marcia per valutare i progressi compiuti nella creazione di un’area di “Libertà, sicurezza e giustizia”, ovvero un’area senza confini interni. La tabella fa inoltre riferimento all’insieme di direttive e di regolamenti necessari per raggiungere questo obiettivo.

· Il 22 novembre 2000 la Commissione ha presentato la sua comunicazione su “Una politica comunitaria sull’immigrazione”, in cui si afferma che l’immigrazione è il prerequisito fondamentale per la crescita economica.

· Il 13 marzo 2001 la Commissione ha adottato una proposta di direttiva concernente lo status dei cittadini di paesi terzi che risiedono nell’area UE da molto tempo. Una bozza di direttiva sull’ammissione di cittadini di Paesi terzi che ne fanno richiesta per motivi di lavoro, dipendente e autonomo, è stata adottata nel luglio 2001, insieme a una comunicazione su un metodo di coordinamento aperto. Altre bozze di direttive sull’ammissione di cittadini di Paesi terzi che ne fanno richiesta per motivi di studio e di formazione professionale e sull’ammissione per attività di volontariato sono in corso di preparazione. Una bozza di direttiva sulla riunificazione familiare è inoltre in discussione dal 1999.

· La presidenza belga sta organizzando una conferenza europea sull’immigrazione per il 16-17 ottobre 2001, al fine di preparare il Consiglio europeo del 2001 che si terrà a Laken.

· Il Consiglio ha emanato due direttive per combattere la discriminazione razziale e per promuovere l’uguaglianza.

Una panoramica di tutte le proposte e le misure adottate ai sensi del Titolo IV è pubblicata sul sito di monitoraggio dei flussi migratori all’indirizzo www.migpolgroup.com.

Per complementare il quadro legislativo e per garantire un riesame continuo e un approccio coerente con le pratiche comuni, la Commissione mira a mettere a punto un meccanismo di coordinamento atto allo scopo.

Il metodo di coordinamento aperto per la politica comunitaria sull’immigrazione

Ø Il modello: occupazione ...

· Nuovo titolo sull’occupazione inserito nel Trattato di Amsterdam

· Il summit sul lavoro tenutosi aLussemburgo nel novembre 1997 diede impulso a una nuova strategia sull’occupazione basata sui quattro pilastri di occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità.

· Il processo avviato a Lussemburgo si configura come un ciclo annuale:

La Commissione europea avanza delle proposte di linee guida per l’occupazione, che dopo essere state adottate dal Consiglio dei ministri devono informare l’azione degli Stati membri nel formulare le loro politiche per l’occupazione. Gli Stati membri sono quindi tenuti a mettere a punto un piano nazionale di intervento a favore dell’occupazione e a dare conto con frequenza annuale dei progressi compiuti nell’attuazione di tale piano. La Commissione europea raccoglie e analizza i rapporti nazionali integrandoli in un rapporto unico, propone nuove linee guida e dà indicazioni specifiche ai singoli Stati membri.

adattata all’ambito dell’immigrazione: Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul metodo aperto di cooperazione della politica europea in materia d’immigrazione (11 luglio 2001)

· Il Consiglio adotterà le istruzioni accompagnate da obiettivi e schemi specifici. (Primo pacchetto di istruzioni da adottare nel 2002). Gli Stati membri dovrebbero adottare dei piani d’azione nazionali, rivisti e modificati annualmente. Questi piani comprenderanno i risultati dell’anno precedente, e le proposte per la messa in atto delle linee direttrici in materia d’immigrazione per l’anno successivo. La Commissione preparerà una sintesi attirando l’attenzione sui problemi comuni e identificando le materie nelle quali le soluzioni a carattere europeo sarebbero più opportune. La preparazione di questo rapporto sarà coordinato con i rapporti relativi all’impiego e all’inclusione sociale.

· La Commissione avvierà consultazioni su vasta scala predisponendo i necessari canali, inclusa la creazione di comitati e gruppi di studio. I paesi candidati saranno coinvolti fin dall’inizio.

· La Commissione è impegnata a coinvolgere politici, parti sociali ed enti regionali e locali, nonché altre organizzazioni interessate, quali organizzazioni non governative e associazioni di immigrati, in quanto soggetti direttamente interessati, e i media, sia a livello nazionale che europeo. Gli Stati membri sono invitati a prendere le misure necessarie per far sì che ciò avvenga a livello nazionale. La Commissione instaurerà canali di dialogo con la società civile a livello europeo.

Ø Direttive nell’ambito del metodo aperto: Proposta di direttiva del Consiglio sull’ammissione e il soggiorno di cittadini di Paesi terzi per motivi di lavoro, dipendente e autonomo (11 luglio 2001)

· L’obiettivo della direttiva proposta è fornire una procedura di richiesta nazionale unica che possa portare a un titolo unificato sia per il permesso di soggiorno che per quello di lavoro. Il Titolo V su “Procedura e trasparenza” mette in relazione fra loro le disposizioni sostanziali e il metodo formale di coordinamento aperto.

· L’articolo 30 richiede che le disposizioni nazionali orizzontali (ad esempio i programmi nazionali di accoglienza o di quote) degli Stati membri siano basati sui criteri indicati nella direttiva e includano una descrizione dettagliata dei motivi. Ricorre inoltre l’obbligo di riesaminare le misure con regolarità, renderle pubbliche prima che entrino in vigore e presentare relazioni annuali alla Commissione europea.

· Con queste procedure, la Commissione intende promuovere una “competizione per i modelli migliori”, il che implica la necessità di avere sistemi diversi messi in atto e collaudati dagli Stati membri in conformità con la direttiva e di valutare i risultati ottenuti nell’ambito del metodo di coordinamento aperto.

Coinvolgimento dei soggetti interessati

Ø Interessi e aspirazioni comuni

Il metodo di coordinamento proposto richiede il coinvolgimento attivo di tutti i soggetti interessati a livello europeo e nazionale: enti governativi, parti sociali ed espressioni della società civile (incluse le ONG). Questi soggetti hanno aspirazioni e interessi contrastanti, ma anche molte cose in comune. Esempi di aspirazioni comuni sono il rispetto dei diritti umani, la parità di trattamento e la lotta alla discriminazione come valori base delle democrazie liberali. Tra gli interessi comuni vanno incluse le politiche per l’occupazione che favoriscono l’integrazione e il riconoscimento delle potenzialità sociali, culturali ed economiche e i vantaggi della diversità.

Ø I livelli europei e nazionali

Le politiche europee sui flussi migratori sono il risultato di consultazioni fra le istituzioni europee e gli Stati membri (i cui rappresentanti decidono sulle misure proposte dalla Commissione europea). Per essere efficaci, legittime ed eque, occorrerebbe che nel dibattito su queste misure fossero coinvolte più organizzazioni non governative di quanto avvenga attualmente. Per fare questo è necessario che vi sia uno scambio continuo fra le organizzazioni che operano a livello europeo e nazionale, fra le organizzazioni nazionali che operano in tutti gli Stati membri e tra le organizzazioni che operano all’interno dei singoli Stati membri.

Ø Il valore aggiunto della cooperazione europea

Per essere efficaci a livello nazionale, le organizzazioni non governative dovrebbero aggiungere una dimensione europea al loro intervento e per poter influenzare l’agenda politica europea queste organizzazioni dovrebbero cooperare tra loro a livello nazionale ed europeo.

Tra questi compiti vanno inclusi:

· il monitoraggio delle iniziative politiche dell’Unione Europea e le posizioni assunte dai governi nazionali su queste iniziative;

· l’esame di queste iniziative e posizioni e la condivisione di tali valutazioni con le organizzazioni di altri Stati membri;

· lo sviluppo di posizioni comuni o di una agenda politica europea e la loro promozione a livello nazionale (vedere ad esempio le Proposte di Amsterdam. Le direttive proposte da ILPA/MPG sul diritto di asilo e sull’immigrazione).

Ø Come cooperare a livello europeo

Esistono vari modelli di cooperazione a livello europeo. Il modello che verrà collaudato nel corso di seminari e interviste organizzate e messo in atto nell’ambito dello studio di fattibilità si fonda sull’esperienza di network europei esistenti e di organizzazioni operanti a livello europeo.