(16/10/2001)
OSSERVAZIONI SULLO SCHEMA DI
DISEGNO DI LEGGE IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E ASILO APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI
MINISTRI IL 12 OTTOBRE 2001
Le norme
contenute nel disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 12 Ottobre
scorso in materia di riordino della normativa sull’immigrazione e
sull’asilo destano perplessita’ sia sotto il profilo
dell’efficacia nel prevenire e contrastare il fenomeno
dell’immigrazione clandestina, sia sotto il profilo della legittimita’
costituzionale e del rispetto dei diritti fondamentali della persona tutelati
da convenzioni internazionali ratificate dall’Italia.
In estrema sintesi, occorre muovere i seguenti rilievi critici.
- Una normativa che voglia contrastare il fenomeno dell’immigrazione clandestina deve innanzi tutto evitare di costringere alla clandestinita’ quegli immigrati che aspirino ad un inserimento legale nel nostro paese. La soppressione dell’articolo 23 del Testo unico, cancellando l’istituto dell’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro (ingresso non condizionato alla stipula preventiva di un contratto di lavoro), preclude ogni possibilita’ di migrazione legale a chi voglia inserirsi in settori a bassa qualificazione (per i quali un rapporto di lavoro non puo’ costituirsi senza una previa conoscenza diretta tra datore di lavoro e lavoratore). In mancanza di possibilita’ legali di incontro con un datore di lavoro potenzialmente disposto ad assumerli, i lavoratori stranieri sarebbero indotti ad entrare in Italia illegalmente. E’ l’esperienza maturata negli anni 1986-1998, nei quali l’unico meccanismo formalmente accessibile era quello della chiamata nominativa di un lavoratore residente all’estero.
E’ invece necessario potenziare le forme di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro
a) evitando la soppressione dell’articolo 23 del Testo unico;
b) definendo, in sede di programmazione annuale dei flussi, quote di ingressi per inserimento nel mercato del lavoro ben piu’ rilevanti di quelle (quindicimila per anno) stabilite nei due anni scorsi, anche in considerazione della assoluta sproporzione tra il numero di domande di sponsorizzazione presentate nelle questure e il numero degli ingressi consentiti (non esistono dati ufficiali, ma si sa che in molte questure il rapporto e’ stato di dieci a uno!);
c) stimolando la “sponsorizzazione” da parte di Regioni, enti locali e associazioni imprenditoriali – i soggetti, cioe’, direttamente interessati all’esistenza di flussi ordinati di lavoratori capaci di dare risposta alla domanda di lavoro non saturata dalla manodopera nazionale;
d) istituendo le liste di prenotazione (gia’ sperimentate in diverse ambasciate italiane) in tutte le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane presenti nei paesi di emigrazione verso l’Italia: tali liste consentono di dar luogo all’ingresso per “auto-sponsorizzazione” di lavoratori che non abbiano gia’ forti legami con soggetti presenti in Italia, ma permettono anche di individuare i lavoratori da ammettere sulla base della sponsorizzazione da parte dei soggetti di cui al punto precedente;
e) consentendo di accedere al permesso di soggiorno per lavoro (eventualmente tramite la stipula del contratto di soggiorno, che, salvo dettagli, coincide con la procedura di richiesta di autorizzazione al lavoro attualmente vigente) allo straniero presente in Italia legalmente ad altro titolo (anche per soggiorno di breve durata) in presenza di una documentata opportunita’ di lavoro.
- La Corte Costituzionale ha chiarito, con la sentenza n. 105/2001 come l’espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera sia da considerarsi un “atto coercitivo (...) che direttamente incide sulle liberta’ della persona”, e non sulla semplice liberta’ di circolazione. Un tale provvedimento, quindi, in base all’articolo 13 della Costituzione, puo’ essere disposto solo con atto motivato dell’autorita’ giudiziaria, ovvero deve essere comunicato a tale autorita’ entro quarantotto ore e da essa convalidato nelle successive quarantotto ore, a pena di revoca.
Le disposizioni del Testo unico e quelle del disegno di legge che prevedono la possibilita’ di accompamento coattivo non sottoposto alla convalida dell’autorita’ giudiziaria devono assolutamente essere riviste alla luce della sentenza citata.
- Le disposizioni relative alla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato prevedono che si dia luogo a trattenimento del richiedente asilo in diversi casi. Mentre appare accettabile la disposizione riguardante lo straniero che abbia presentato domanda di asilo essendo gia’ destinatario di un provvedimento di espulsione o di respingimento, non sembra accettabile che sia sottoposto a trattenimento lo straniero che si sia presentato spontaneamente all’autorita’ di pubblica sicurezza per avanzare richiesta di asilo. La lettera a) del comma 2 del nuovo articolo 1 bis introdotto dall’articolo 25 del disegno di legge, che nella formulazione attuale recita
“a seguito della presentazione di una domanda di asilo
presentata dallo straniero fermato per avere eluso il controllo di frontiera o
subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare”
dovrebbe
allora essere modificata, per esempio, nel modo seguente:
“a
seguito della presentazione di una domanda di asilo presentata dallo straniero
fermato in condizioni di soggiorno irregolare o per avere eluso il controllo di
frontiera”.
-
L’esclusione di un effetto sospensivo automatico del ricorso presentato
in seguito a esito negativo di una procedura semplificata di esame della
domanda di asilo appare in contrasto con il principio di non refoulement sancito dall’articolo 33 della Convenzione di
Ginevra del 1951, ma anche con la proposta di direttiva sulle norme minime
relative alle procedure di riconoscimento e di revoca dello status di
rifugiato, presentata nei mesi scorsi dalla Commissione europea. In tale
proposta, infatti, la deroga alla disposizione che sancisce l’effetto
sospensivo del ricorso e’ limitata a una casistica ben delimitata, che
non include i soggetti contemplati dal citato art. 1 bis, co. 2, lettera a) del
disegno di legge (si noti che tali soggetti costituiscono la stragrande
maggioranza dei richiedenti asilo in Italia). Non e’ sufficiente la
previsione di una mera facolta’ di chiedere la sospensione
dell’allontanamento al prefetto, giacche’ tale autorita’ non
puo’ essere considerata terza rispetto a quella che ha rigettato la
domanda di asilo (la Commissione territoriale ha sede, infatti, presso la
prefettura). E’ necessario pertanto che venga esteso ai casi di cui
all’art. 1 bis, co. 2, lettera a) l’effetto sospensivo del ricorso,
ovvero che sia affidata al giudice della convalida (del trattenimento
obbligatorio) la decisione sulla sospensione del provvedimento di allontanamento.
- Le
disposizioni introdotte lasciano sostanzialmente scoperto il problema
dell’assistenza e del sostentamento del richiedente asilo. La proposta di
direttiva presentata recentemente dalla Commissione europea in materia di standard
minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo costituisce un eccellente
quadro di riferimento per la definizione di disposizioni adeguate in proposito.
E’ opportuno che disposizioni di questo genere siano inserite nel disegno
di legge.
- Le
disposizioni relative al rinnovo del permesso di soggiorno, laddove impongono,
ad esempio, di richiederlo almeno novanta giorni prima della scadenza (in caso
di permessi di soggiorno della durata di due anni), risultano inutilmente
rigide e rischiano di provocare una crescita inopinata del bacino di
irregolarita’.
- Non
e’ accettabile che la soppressione della norma che consente, in caso di
rientro in patria del lavoratore straniero, la liquidazione dei contributi
previdenziali versati riguardi posizioni previdenziali gia’ accese. In
generale, comunque, e’ facilmente prevedibile che tale soppressione
incentivera’ l’evasione contributiva.
- Appare
francamente incomprensibile l’appesantimento del requisito richiesto per
l’accesso alla carta di soggiorno (aumento da cinque a sei anni del
periodo di soggiorno regolare). Serve solo a rendere piu’ difficile la
vita a persone che hanno dimostrato di volersi inserire utilmente nella
societa’ italiana e di saperlo fare.
- Non meno incomprensibile sembra la riformulazione di alcuni commi dell’articolo 12 del Testo unico, che comporterebbe la cancellazione dell’aggravante oggi prevista per chi favorisca l’ingresso clandestino finalizzato allo sfruttamento dei minori.
- Inutilmente vessatoria appare infine l’esclusione della categoria dei familiari inabili al lavoro dal novero dei soggetti per i quali puo’ essere chiesto, dallo straniero, il ricongiungimento. La disposizione che consente l’ingresso di tali soggetti e’ stata utilizzata in un numero del tutto trascurabile di casi, con beneficio di persone affette da handicap e senza danno per alcuno.