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Nota sulla protezione dei civili afghani

a seguito dell'attacco terroristico agli Stati Uniti d'America

dell'11 settembre 2001

Introduzione

L'attacco terroristico agli Stati Uniti d'America dell'11 settembre 2001, ha dato luogo ad un rapido peggioramento della situazione in Afghanistan. L'escalation del conflitto armato tra le fazioni in guerra, il collasso dei tradizionali meccanismi per far fronte alla crisi dovuta a tre anni di siccità e il timore di un intervento militare, hanno provocato la fuga di un crescente numero di afghani dai centri urbani verso le aree rurali e le aree di frontiera.

Negli ultimi giorni, decine di migliaia di afghani sono fuggite verso il confine con il Pakistan, mentre altri si stanno spostando verso il Tagikistan e l'Iran. Tutti i sei paesi confinanti con l'Afghanistan - Pakistan, Iran, Tagikistan, Uzbekistan, Turkmenistan e Cina - hanno ufficialmente chiuso le proprie frontiere con l'Afghanistan. Il deterioramento del rispetto della legge e dell'ordine pubblico, il trattamento arbitrario della popolazione locale da parte delle autorità, la mobilitazione militare e il reclutamento stanno rendendo ancora più grave la situazione dei diritti umani nel paese. Se la situazione dovesse deteriorarsi ulteriormente, la popolazione in fuga avrebbe ancora maggiore necessità di attraversare le frontiere in cerca di sicurezza.

In tali circostanze l'UNHCR ritiene che gli afghani in cerca di rifugio all'estero, così come quelli già nel paese d'asilo, sia nei paesi confinanti che negli altri, abbiano bisogno di protezione internazionale. Inoltre, essi dovrebbero essere ammessi per motivi di sicurezza e, anche in caso di un precedente rifiuto sulla base delle procedure di determinazione dello status di rifugiato su base individuale e quantomeno non essere deportati.

In una lettera indirizzata il 25 settembre ai presidenti di Iran, Pakistan, Tagikistan, Turkmenistan e Uzbekistan, l'Alto Commissario ha fatto appello ai leader di tutti gli stati confinanti ad aprire le frontiere e garantire protezione a tutti i nuovi arrivati su base temporanea. Ha inoltre esortato tutti i paesi interessati a garantire protezione e quantomeno evitare la deportazione degli afghani attualmente residenti sul loro territorio.

L'ammissione degli afghani alle frontiere internazionali resta pertanto la prima priorità dell'attività dell'UNHCR di protezione e di negoziazione con i governi interessati.

Nel caso di un flusso su larga scala, l'UNHCR comunque non esclude di intraprendere attività di assistenza nelle zone di confine all'interno dell'Afghanistan in favore delle persone bloccate in quelle aree, purché sussistano le seguenti condizioni:

· Che condizioni di sicurezza nell'area interessata siano relativamente stabili e ci si aspetta che restino tali; che non siano situate in zone di combattimento; che le autorità che controllano l'area rappresentino interlocutori affidabili, nonché disposti e capaci di assicurare il carattere civile dei campi, di impedire il reclutamento forzato e di ammettere persone senza discriminazione.

· Che la struttura consenta standard minimi di assistenza in termini di alloggio, fornitura di acqua, cibo e cure mediche; che l'assistenza destinata alla popolazione dei campi venga usata a questo scopo e non per fini militari;

· Che l'UNHCR e le altre agenzie umanitarie abbiano accesso in condizioni di sicurezza e senza ostacoli;

· Che le garanzie riguardanti tali condizioni vengano fornite direttamente all'UNHCR e non, ad esempio, attraverso intermediari.

Al momento, l'UNHCR non sostiene un'evacuazione umanitaria per i rifugiati afghani, poiché la ritiene destabilizzante e tecnicamente difficile da realizzare.

Protezione nei paesi limitrofi

L'Afghanistan confina con Iran, Pakistan, Uzbekistan, Turkmenistan, Tagikistan e Cina. L'Iran, con 1,5 milioni, e il Pakistan, con 2 milioni, già ospitano un gran numero di rifugiati afghani affluiti in periodi precedenti. Prima dell'attuale crisi, l'UNHCR ha diretto le procedure per la determinazione dello status di rifugiato per i nuovi arrivati in Uzbekistan e Turkmenistan, ed ha collaborato con le autorità pakistane per l'avvio di un'attività congiunta di screening per coloro che alloggiano in due soli campi.

In condizioni in cui queste procedure rischiano di essere sopraffatte e quindi impraticabili, le procedure individuali di asilo o di screening possono essere temporaneamente sospese nei paesi confinanti dove si verificano afflussi di massa. La protezione temporanea ha pertanto la funzione di strumento procedurale, mettendo da parte per quel periodo il fatto che le persone interessate siano rifugiati in base alla Convenzione (Cina, Iran, Tagikistan e Turkmenistan hanno aderito alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al Protocollo del 1967) o rientrino nella definizione più estesa.

Nei paesi limitrofi nei quali le dimensioni dell'afflusso sono relativamente limitata e la determinazione dello status è ancora possibile e/o per le autorità costituisca l'unica risposta accettabile, l'espulsione dei richiedenti asilo la cui domanda viene respinta dovrebbe almeno essere sospesa. Le procedure potrebbero inoltre essere sospese.

Nel caso in cui le autorità rifiutino di assicurare protezione ai richiedenti asilo il cui status sia in corso di determinazione, l'UNHCR potrebbe, in casi eccezionali e solo come ultima risorsa, estendere il riconoscimento su basi provvisorie rimandando una valutazione più approfondita a una fase successiva.

1. Protezione temporanea

L'UNHCR ritiene che si debba garantire la protezione temporanea ai nuovi richiedenti asilo come approccio pragmatico per assicurare la protezione temporanea. L'UNHCR suggerisce che la protezione temporanea venga garantita inizialmente per un periodo di 6 mesi dopo il quale la situazione dovrebbe essere riveduta dal paese d'asilo in coordinamento con l'UNHCR.

Un altro argomento per sostenere la protezione temporanea è che, a seconda degli sviluppi (la dimensione di un possibile intervento armato e le sue ripercussioni politiche in Afghanistan) non dovrebbe essere esclusa la possibilità di un pronto rimpatrio e che di conseguenza la necessità di protezione internazionale possa essere di durata relativamente breve.

In sostanza la protezione temporanea consente:

· L'ammissione nel territorio e il rispetto del principio di non-refoulement,

· Adeguati standard minimi di trattamento che sono specifici a seconda della situazione, e il rimpatrio non appena le condizioni lo permettano.

· L'accesso ai servizi essenziali come, cibo, alloggio di base, acqua, strutture igienico-sanitarie, assistenza medica, vestiario,

· Alcune forme di istruzione di base per i bambini

· La capacità di riunire le famiglie, almeno i componenti del nucleo più ristretto o i componenti della famiglia allargata per evitare la mancanza di un elemento maschile. In questo ambito, gli stati dovrebbero applicare il più alto grado di flessibilità per favorire, bilateralmente o all'interno dello stesso paese, la riunificazione dei membri di famiglie separate. E' inoltre ooportuno promuovere la riunificazione di componenti di famiglie che potrebbero essere arrivati nel paese in anni precedenti,

· E' essenziale che sia avviata al più presto la registrazione dei rifugiati secondo procedure adeguate, in collaborazione o sotto la supervisione dell'UNHCR. Questo consentirà di conservare le informazioni, di evitare casi di apolidia e di sviluppare efficaci pratiche di protezione e assistenza, che possono essere usate successivamente per facilitare il rimpatrio, quando si ritiene opportuno.

Per quanto riguarda la libertà di movimento potrebbe non risultare possibile per Pakistan e Iran, nel caso di un afflusso di massa, mantenere l'attuale procedura di consentire la libertà di scegliere il luogo di residenza nel paese d'asilo. E' probabile che per i nuovi arrivati l'accoglienza in campi diventi inevitabile. I campi, in ogni caso, non dovrebbero mai essere località chiuse e dovrebbero essere compiuti sforzi per garantire un'adeguata libertà di movimento da e verso tali campi.

L'UNHCR dovrebbe inoltre incoraggiare le autorità affiché queste consentano ai nuovi arrivati afghani di poter restare con i membri della famiglia che già risiedono fuori dai campi.

Dovrebbero essere fatti tentativi - ad esempio con interviste ai nuovi arrivati, attraverso il processo di registrazione e tramite contatti con le istituzioni mediche, gli organismi non governativi e i partner operativi - di individuare già dalla fase inziale il trattamento opportuno per coloro che necessitano di particolari forme di protezione. In particolare, i minori non accompagnati o separati avranno bisogno di una rapida identificazione, e dovrebbero essere prontamente attuate soluzioni per la loro assistenza, l'identificazione e la localizzazione dei componenti della loro famiglia e protezione da un'evacuazione non garantita, in cooperazione con altre agenzie interessate come UNICEF e ICRC.

Nel caso di un esodo su larga scala, l'UNHCR è preoccupato per la possibile militarizzazione dei campi, che potrebbe minacciare la sicurezza della popolazione nei campi e degli operatori umanitari e che potrebbe addirittura condurre a una tensione nelle relazioni tra stati ed anche all'esportazione della violenza.

Come anche confermato dalla Risoluzione 1208 del 1998 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, i paesi d'asilo hanno come responsabilità principale quella di separare gli elementi armati dai civili, disarmandoli e detenendoli o adottando altre misure per neutralizzarli. La comunità internazionale dovrebbe sostenere e assistere gli Stati nel compiere questa attività. Fin dall'inizio dovrebbe essere chiaro che l'UNHCR, in quanto organizzazione umanitaria, non ha il mandato né gli strumenti per imporre e far rispettare la natura civile dei campi profughi. D'altra parte, quando si abusa dei campi per scopi politico-militari, le agenzie umanitarie come l'UNHCR non potranno svolgere correttamente la propria attività.

2. Considerazioni sul rimpatrio

Non appena in Afghanistan miglioreranno la situazione generale e il rispetto dei diritti umani, l'UNHCR dovrebbe proporre un processo di consultazione con gli Stati interessati su una possibile cessazione o una graduale estinzione della protezione temporanea. Tali consultazioni dovrebbero aver luogo sulla base di parametri condivisi per valutare le mutate condizioni nel paese o in rilevanti parti di esso.

Quando il rimpatrio diventa praticabile e la protezione temporanea cessa, dovrebbero essere presi in considerazione i seguenti elementi:

· I programmi di rimpatrio volontario rimarrebbero sempre la soluzione preferibile;

· L'UNHCR non sosterrebbe il ritorno in zone del paese di origine che non sono quelle di provenienza o di residenza abituale;

· Sarebbe responsabilità dell'UNHCR assicurare che questo rimpatrio sia attuato in condizioni di sicurezza e di dignità, e verso condizioni che siano sostenibili, non discriminatorie e rispettose del diritto dei rimpatriati;

· Il concetto di "rimpatrio in condizioni di sicurezza" comprende la necessità di assicurare che il rimpatrio abbia luogo in condizioni di sicurezza legale (quali amnistie o garanzie pubbliche della sicurezza personale, e non discriminazione); la sicurezza fisica include percorsi non minati e sicurezza materiale (accesso a mezzi di sussistenza);

· Il concetto di "ritorno in condizioni di dignità" richiede che i rimpatriati vengano trattati con rispetto e piena accettazione del rimpatrio da parte di coloro che controllano l'area interessata;

· Le persone che indicano il timore di persecuzione su base individuale o ragioni che dipendono da precedenti persecuzioni come impedimenti al rimpatrio dovrebbero beneficiare di una valutazione individuale del loro caso.

Protezione nei paesi non limitrofi

Per i nuovi arrivati afghani che richiedono asilo, dovrebbe ssere garantito l'accesso a procedure individuali. La protezione temporanea non è richiesta finché e a meno che nei paesi che non confinano con l'Afghanistan non si stia verificando un afflusso su larga scala e che le loro procedure di asilo non siano inadatte a farvi fronte.

· L'UNHCR raccomanda la determinazione dello status di rifugiato

· L'UNHCR raccomanda che vengano effettivamente prese in considerazione forme complementari di protezione per gli afghani non riconosciuti rifugiati in base alla Convenzione del 1951 che nonostante ciò necessitano di protezione internazionale su altre basi. Si raccomanda inoltre che queste persone beneficino di permessi di residenza temporanea e di tutti i benefici annessi a forme complementari di protezione come previste dalla legge, piuttosto che di una mera sospensione dell'espulsione;

· nelle procedure di asilo avviate prima dell'11 settembre 2001, i funzionari dovrebbero esaminare le dichiarazioni alla luce delle attuali circostanze; ciò implica, tra l'altro, che la fuga interna o il trasferimento non dovrebbero essere considerate come alternative attuabili o convenienti alla protezione internazionale;

· Nonostante alcuni richiedenti asilo afghani non saranno riconosciuti né come rifugiati in base alla Convenzione, né come beneficiari di forme complementari di protezione, per il momento essi non dovrebbero essere respinti in Afghanistan, data le precarie condizioni di sicurezza nel paese.

· In alcuni paesi la reazione all'appello dell'UNHCR per non attuare la deportazione potrebbe essere quella di congelare le procedure di asilo. Comunque, l'UNHCR esorterebbe i paesi a non congelare la determinazione dello status nelle procedure di asilo avviate prima dei recenti eventi e di limitare tale "congelamento" alla minima durata possibile; in caso di nuovi arrivi;

Conclusioni

Mentre la condivisione degli oneri non dovrebbe essere utilizzata come pre-requisito per garantire l'ammissione alla sicurezza, è evidente che gli Stati confinanti con l'Afghanistan meritano un'ampia e concreta assistenza da parte della comunità internazionale nel caso di un ulteriore afflusso di afghani. Con il recente appello finanziario, l'UNHCR sta già mobilizzando il sostegno internazionale verso questo fine.

Nell'attuale clima di alta tensione internazionale e timore del terrorismo, l'UNHCR condivide le preoccupazioni di molti per le sempre più frequenti manifestazioni di pubblica ostilità e xenofobia. Alcuni Stati stanno considerando di adottare o stanno già adaottando misure di sicurezza, tra le quali l'introduzione di nuove leggi, che potrebbe danneggaire la posizione di richiedenti asilo e rifugiati. Il 20 settembre 2001, e successivamente all'apertura del meeting annuale del Comitato Esecutivo dell'UNHCR il 1° ottobre 2001, l'Alto Commissario ha rivolto un appello ai leader politici affinché contrastino queste tendenze.

Ottobre 2001