RELAZIONE
DELLA I COMMISSIONE PERMANENTE
(AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO
E INTERNI)
presentata alla Presidenza il 19 febbraio 2001
(Relatori:
SODA, per i profili inerenti
all'ordinamento
regionale;
CERULLI
IRELLI, per i profili inerenti agli enti locali
e
ai loro rapporti con lo Stato e con le regioni)
sulle
PROPOSTE
DI LEGGE COSTITUZIONALE
d'iniziativa
dei deputati POLI BORTONE (4462); MIGLIORI
(4495);
VOLONTE', BUTTIGLIONE, TASSONE, TERESIO DELFINO,
CARMELO
CARRARA, MARINACCI, GRILLO, PANETTA, SANZA (5017);
d'iniziativa
del CONSIGLIO REGIONALE DEL VENETO (5036);
d'iniziativa
dei deputati CONTENTO, MANTOVANO, FRANZ, ARMANI,
PEZZOLI,
ZACCHERA, FOTI, FINO, MIGLIORI, LANDI, SELVA, ALBERTO
GIORGETTI,
ALBONI, POLIZZI (5181); SODA, DOMENICI, ZANI,
NOVELLI,
SABATTINI, MASSA, MANCINA, DI BISCEGLIE, SALVATI,
RUZZANTE,
SOLAROLI, BIELLI, BUGLIO, MANZINI, MASELLI (5467);
FONTAN,
FONTANINI, STUCCHI, LUCIANO DUSSIN, CE', CHINCARINI,
GUIDO
DUSSIN, RODEGHIERO, SANTANDREA, STEFANI, VASCON (5671);
MARIO
PEPE, MERLO, TUCCILLO (5695); NOVELLI (5856); PAISSAN,
BOATO,
SCALIA, TURRONI (5874); CREMA, BOSELLI, ALBERTINI,
BRANCATI,
CEREMIGNA, SERGIO FUMAGALLI, PARENTI, SCHIETROMA,
VILLETTI
(5888); FINI, LA RUSSA, SELVA, MARTINAT, ALBONI,
ARMANI,
BUTTI, DELMASTRO DELLE VEDOVE, ALBERTO GIORGETTI,
LANDI,
LOSURDO, PEZZOLI, TOSOLINI, ZACCHERA (5918); GARRA,
BURANI
PROCACCINI, SANTORI, AMATO, BAIAMONTE, LIOTTA, PALUMBO
(5919);
d'iniziativa del CONSIGLIO REGIONALE DELLA TOSCANA
(5947);
d'iniziativa dei deputati ZELLER, BRUGGER, WIDMANN
(5948);
CAVERI (5949); FOLLINI, GIOVANARDI, PERETTI (6044);
BERTINOTTI,
NARDINI, GIORDANO, CANGEMI, DE CESARIS, BONATO,
BOGHETTA,
LENTI, MALENTACCHI, MANTOVANI, EDO ROSSI, VALPIANA,
VENDOLA
(6327); BIANCHI CLERICI, RODEGHIERO, SANTANDREA,
CAPARINI,
CE', CHINCARINI, FONTAN, STEFANI, VASCON
(6376)
e
DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE
n. 5830
presentato dal presidente del consiglio dei ministri
(D'ALEMA)
e dal ministro per le riforme istituzionali
(AMATO)
APPROVATI, IN UN TESTO UNIFICATO, IN PRIMA
DELIBERAZIONE,
DALLA CAMERA DEI DEPUTATI
il 26 settembre 2000 (v. stampato Senato n. 4809)
APPROVATO, IN PRIMA DELIBERAZIONE,
DAL SENATO DELLA REPUBBLICA
il 17 novembre 2000
Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione
Trasmesso dal Presidente del Senato della Repubblica
il 20 novembre 2000
TESTO
approvato, in prima deliberazione,
dalla Camera dei deputati
e dal Senato della Repubblica
Art. 1.
1. L'articolo 114 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
114. - La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle
Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le
Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della
Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento".
Art. 2.
1. L'articolo 116 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
116. - Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto
Adige/Sudtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e
condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali
adottati con legge costituzionale.
La Regione Trentino-Alto
Adige/Sudtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma
dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo
alle lettere l), limitatamente all'organizzazione
della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su
iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei
princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle
Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato
e la Regione interessata".
Art. 3.
1. L'articolo 117 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
117. - La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle
Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione
esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello
Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed
esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza;
sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione
delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g)
ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato e degli enti pubblici nazionali;
h)
ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della
polizia amministrativa locale;
i)
cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l)
giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile
e penale; giustizia amministrativa;
m)
determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale;
n)
norme generali sull'istruzione;
o)
previdenza sociale;
p)
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
q)
dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi
internazionale;
r)
pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,
regionale e locale; opere dell'ingegno;
s)
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali.
Sono materie di legislazione
concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea
delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro;
istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione
della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca
scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi;
tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile;
governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa;
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio,
casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito
fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione
concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la
determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato.
Spetta alle Regioni la
potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato.
Le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano
alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e
provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli
atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da
legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere
sostitutivo in caso di inadempienza.
La potestà regolamentare
spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle
Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra
materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e
dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Le leggi regionali rimuovono
ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne
nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di
accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.
La legge regionale ratifica le
intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie
funzioni, anche con individuazione di organi comuni.
Nelle materie di sua competenza
la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti
territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da
leggi dello Stato".
Art. 4.
1. L'articolo 118 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
118. - Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le
Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di
quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze.
La legge statale disciplina
forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117,
e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela
dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città
metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiarietà".
Art. 5.
1. L'articolo 119 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
119. - I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le
Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i
princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce
un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore
capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle
fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle
Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti
della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane
e Regioni.
I Comuni, le Province, le
Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono
ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E'
esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti".
Art. 6.
1. L'articolo 120 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
120. - La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione
o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in
qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni,
né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del
territorio nazionale.
Il Governo può
sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle
Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per
l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la
tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in
particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi
locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri
sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà
e del principio di leale collaborazione".
Art. 7.
1. All'articolo 123 della
Costituzione è aggiunto, in fine, il seguente comma:
"In
ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale
organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali".
Art. 8.
1. L'articolo 127 della
Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art.
127. - Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza
della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale
dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua
pubblicazione.
La Regione, quando ritenga che
una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione
leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di
legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro
sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di
legge".
Art. 9.
1. Al secondo comma
dell'articolo 132 della Costituzione, dopo le parole: "Si può,
con" sono inserite le seguenti: "l'approvazione della maggioranza
delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o
dei Comuni interessati espressa mediante".
2. L'articolo 115, l'articolo
124, il primo comma dell'articolo 125, l'articolo 128, l'articolo 129 e
l'articolo 130 della Costituzione sono abrogati.
Art. 10.
1. Sino all'adeguamento dei
rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si
applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di
Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite.
Art. 11.
1. Sino alla revisione delle
norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la
partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli
enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali.
2. Quando un progetto di legge
riguardante le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e all'articolo
119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la Commissione
parlamentare per le questioni regionali, integrata ai sensi del comma 1, abbia
espresso parere contrario o parere favorevole condizionato all'introduzione di
modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame
in sede referente non vi si sia adeguata, sulle corrispondenti parti del
progetto di legge l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei suoi
componenti.
Onorevoli
Colleghi! - Il testo di modifica del Titolo V della parte seconda della
Costituzione, approvato dal Parlamento in prima lettura, risulta di particolare
rilievo e presenta contenuti fortemente innovativi, sulla forma dello Stato, o
meglio sull'assetto del governo territoriale, sui rapporti tra Stato e regioni,
tra regioni ed enti locali e sulla stessa configurazione delle autonomie
regionali e locali.
1. Le ragioni ispiratrici della riforma.
Il Titolo V, nel testo oggi
vigente, contiene alcuni istituti, probabilmente già non del tutto
conformi all'impostazione autonomistica della prima parte della Costituzione
(articolo 5), ma adesso divenuti incompatibili con l'impostazione più
decisamente regionalistica e autonomistica che l'ordinamento si è dato
nel corso di questi ultimi anni: basti pensare alle norme sui controlli
preventivi di legittimità, tanto degli atti amministrativi quanto delle leggi
regionali, di impostazione vetero-centralista, che sebbene in parte siano stati
ridimensionati nella loro portata dalla legislazione ordinaria, appaiono
comunque insopportabili nel vigente ordinamento.
Particolarmente, per quanto
riguarda i controlli sulle leggi regionali, si deve ricordare che il meccanismo
previsto dall'articolo 127 della Costituzione in realtà costringe le
regioni a una negoziazione puntuale con gli uffici del Governo su ogni
provvedimento legislativo di qualche importanza, annullandone l'autonomia
politica; lungo una direttrice opposta si è mossa invece la legge
costituzionale n. 1 del 1999, che ha conferito alle regioni potestà
legislativa piena in ordine agli statuti.
La prima ragione, quindi, che
rende necessaria la revisione del Titolo V della parte seconda della
Costituzione è quella di eliminare quegli istituti in esso compresi che
appaiono non più conformi all'impostazione del nuovo sistema.
La seconda ragione è
data dall'esigenza di adeguare l'ambito materiale delle competenze regionali,
tanto legislative quanto amministrative, alla nuova impostazione che
l'ordinamento si è dato a seguito della legge n. 59 del 1997, la quale
non solo ha enormemente aumentato le competenze regionali, ma ha anche
invertito la relazione tra legislazione ed amministrazione, precedentemente
vigente, ponendo il principio che l'amministrazione spetta per regola alle
regioni (e ai poteri locali) anche nelle materie di competenza legislativa
statale, salva espressa attribuzione legislativa allo Stato.
Questa scelta, così come
è stata configurata dalla legislazione ordinaria, è conforme al
sistema costituzionale vigente; essa necessita tuttavia di un completamento, di
una "legittimazione" a livello costituzionale, perché
altrimenti resterebbe soggetta ad ogni cambiamento "di umore", che su
singole materie può emergere in sede parlamentare (e si sono già
verificati molti esempi). Anche su questo versante c'è quindi bisogno di
una stabilizzazione dell'ordinamento che può essere data solo dal rinnovato
assetto costituzionale.
La terza ragione è data
dall'esigenza di adeguare i principi costituzionali in materia di finanza
regionale all'orientamento che sta emergendo, nel senso di stabilire che
ciascuna regione per regola vive di mezzi propri, salve compensazioni dello
Stato verso le situazioni più svantaggiate, e i mezzi propri per regola
sono rappresentati dalle risorse ricavate, attraverso l'imposizione tributaria,
dal territorio di ciascuna regione.
Ovviamente di ragioni ve ne
sono altre, ma queste sono le principali.
Sulla sussistenza di queste
ragioni, e quindi sull'esigenza di modificare almeno su questi punti e in
maniera fortemente incisiva il Titolo V della parte seconda della Costituzione,
riteniamo vi sia un larghissimo accordo delle forze politiche, salvi i diversi
orientamenti su alcuni specifici aspetti nell'ambito del disegno complessivo.
2. I limiti della riforma.
In questa fase, si pone una
questione molto delicata, in termini di politica costituzionale, la questione
del contesto globale della riforma della Costituzione.
Infatti, non c'è dubbio
che le modifiche del Titolo V della parte seconda necessitano, per esplicare
pienamente la loro efficacia, di corrispondenti modifiche nella organizzazione
centrale dello Stato, nel sistema parlamentare, nella forma di governo e nel
sistema dei rapporti Stato-regioni. Esiste, infatti, una correlazione forte tra
l'assetto dei governi territoriali e la forma di governo dello Stato (vale a
dire tra la "forma di Stato" e la "forma di governo"); ed
esiste una correlazione ancora più stretta tra questa e la riforma del
sistema parlamentare, che costituisce un completamento necessario alla riforma
dei governi territoriali in senso accentuatamente regionalistico (altri direbbe
federalistico).
E' infatti ben noto, e da tutti
condiviso almeno in teoria, che un sistema di forte regionalismo, si può
dire di forte condivisione del potere di governo complessivamente inteso tra lo
Stato e le regioni, necessita di una presenza delle regioni stesse in sede
parlamentare, cioè nella sede nella quale si assumono le scelte
legislative che incidono sull'assetto dei governi territoriali e sui rapporti
tra lo Stato e le regioni (quali la definizione dei principi fondamentali delle
materie di competenza legislativa regionale e dei principi della finanza
pubblica ai quali la politica finanziaria regionale si deve attenere,
nonché l'individuazione dei fondi perequativi).
Emerge, dunque, in prima linea,
la questione, ampiamente dibattuta, della Camera delle regioni. Dalla soluzione
di questa questione, come è noto, derivano altre ad essa strettamente
connesse, come ad esempio quella della diversa articolazione della composizione
della Corte costituzionale, la quale dovrebbe essere integrata da una
componente regionale espressa dalla Camera delle regioni, nonché la
questione della partecipazione regionale ai processi di revisione
costituzionale.
Ebbene, sulla questione della
istituzione di una Camera delle regioni e, più in generale, sulla
questione di una riforma incisiva del sistema bicamerale non si è
formata nel corso di questa legislatura una solida maggioranza politica in tal
senso e ciò rappresenta un dato di fatto che al momento non appare
superabile.
Nel testo di riforma
costituzionale (articolo 11), tuttavia, è stato previsto un sistema per
consentire, mediante espressa previsione dei regolamenti parlamentari, la
partecipazione di rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli
enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, alla
quale sono conferite competenze rafforzate in ordine al procedimento
legislativo.
Si rammenti in proposito che,
quando si afferma che le regioni devono essere presenti in sede parlamentare
per influire sulle scelte che le riguardano, ci si riferisce alle regioni come
enti, e quindi alle loro rappresentanze politiche, non alle regioni come
territori, la cui rappresentanza politica già è garantita nel
Parlamento nazionale attraverso i deputati e i senatori eletti dalle
popolazioni delle diverse realtà territoriali.
3. Le direttrici fondamentali del disegno riformatore.
Il disegno riformatore
delineato nel testo approvato in prima deliberazione daentrambi i rami del
Parlamento si sviluppa lungo alcune direttrici fondamentali.
In primo luogo esso sancisce la
pari dignità costituzionale di tutti gli enti politici territoriali, che
sono contitolari, nei limiti reciproci stabiliti dalla Costituzione, dei poteri
e delle attribuzioni che sono manifestazioni proprie della volontà
popolare. A questo nuovo assetto dei rapporti tra Stato e autonomie è da
collegare la prevista soppressione di tutte quelle norme costituzionali nelle
quali, come si accennava, è presente un'impronta "statalista"
ed anche formalista, vale a dire gli articoli che concernono i controlli di
legittimità sugli atti sia delle regioni, sia degli enti locali, quelli
relativi al commissario del governo e alle circoscrizioni di decentramento
amministrativo statale in periferia. Si tratta degli articoli 115, 124, 125,
128, 129 e 130; dell'articolo 125, ovviamente, viene soppresso solo il primo
comma, perché il secondo riguarda i tribunali amministrativi regionali.
In questo contesto presenta
grande importanza il nuovo testo dell'articolo 127, norma veramente di stampo
federalistico, che prevede l'eliminazione di ogni controllo statale sulle leggi
regionali, come è stato già previsto dalla legge costituzionale
n. 1 del 1999 per gli statuti regionali, e conferisce alla Corte costituzionale
il ruolo di garante del rispetto reciproco da parte dello Stato e delle regioni
delle relative sfere di competenza legislativa.
In secondo luogo il nuovo
articolo 117 delinea una diversa articolazione delle funzioni, innovando
l'attuale ordinamento sotto molteplici profili. Innanzitutto, introduce la
distinzione, di tipo tedesco, tra legislazione esclusiva e legislazione
concorrente (meglio si direbbe "ripartita"), riservando alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato un nucleo di materie elencate
nel secondo comma, e attribuendo uno spazio significativo alla potestà
legislativa delle regioni.
La legislazione concorrente,
prevista al terzo comma, è impostata sulla formula, peraltro
tradizionale, secondo cui nelle materie riferite a tale tipo di legislazione
allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, restando,
invece, tutto il resto della legislazione affidato alle regioni.
In queste materie, si trovano
certamente temi molto significativi, come i rapporti internazionali e con
l'Unione europea, il commercio con l'estero, la tutela e la sicurezza del
lavoro e l'istruzione. Per quanto riguarda l'istruzione, è affermata la
natura costituzionale dell'autonomia delle istituzioni scolastiche.
Ancora più significativo
il principio, contenuto nel quarto comma, secondo cui nelle materie diverse da
quelle riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato o a
quella concorrente alle regioni spetta una potestà legislativa di tipo
primario, ossia non limitata dai principi fondamentali della legislazione
statale, ma soltanto dal rispetto della Costituzione, dell'ordinamento
comunitario e degli obblighi internazionali.
Attraverso questa struttura
interpretativa, la competenza legislativa regionale, al di là delle
stesse apparenze del testo, diventa effettivamente molto più estesa
rispetto a quella attuale. Infatti le attuali materie di competenza regionale,
quali ad esempio l'agricoltura, ove non siano menzionate nei commi secondo e
terzo del nuovo articolo 117, diventano tutte materie di legislazione primaria.
A queste competenze si aggiungono quelle relative a tutte le materie diverse da
quelle espressamente menzionate nei suddetti commi.
Quanto alla potestà
regolamentare, si è fatta una scelta di carattere fortemente
regionalista: allo Stato spetta la potestà regolamentare nelle materie
di legislazione esclusiva, salvo delega alle regioni, mentre, per il resto, la
potestà regolamentare è attribuita alle regioni per tutte le
altre materie, salvo che non sia espressamente assegnata agli enti
subregionali. A tali enti è riservata una potestà regolamentare
per la disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
proprie, peraltro già prevista dall'ordinamento vigente.
In terzo luogo, anche a seguito
di una serie di intese e di accordi con le stesse regioni, è stato
introdotto il cosiddetto "regionalismo differenziato" (articolo 116),
secondo un modello analogo a quello di tipo spagnolo. A ciascuna regione viene
infatti attribuita la possibilità di negoziare con lo Stato forme e
condizioni particolari di autonomia che incidono, soprattutto, sul piano
amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi al versante
legislativo. Nella sfera della potestà legislativa l'autonomia
differenziata potrà consentire il passaggio dalla competenza concorrente
alla competenza primaria di tutte le materie indicate dal terzo comma del nuovo
articolo 117. Un percorso analogo è inoltre consentito per alcune
materie riservate, dal secondo comma del medesimo articolo, alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato, nel campo della giustizia, limitatamente
all'organizzazione della giustizia di pace, in quello dell'istruzione,
nonché della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
La relativa decisione è
adottata con legge approvata dalle due Camere a maggioranza assoluta dei
componenti, previa intesa tra lo Stato e la regione interessata.
L'applicazione di questo
istituto consentirà di venire incontro ad una serie di istanze
provenienti da alcune regioni che hanno sicuramente un'elevata capacità
di governo, ma che sono assoggettate, ad oggi, al medesimo regime delle altre
regioni. Con questa riforma si avvia, in sostanza, un processo che può
condurre al graduale superamento della distinzione degli statuti regionali in
speciali e ordinari, in un quadro di diversificazione delle autonomie secondo
le istanze proprie delle comunità. L'intento del legislatore è,
comunque, quello di far accedere gradualmente tutte le regioni a forme di
autonomia differenziata che potranno progressivamente, secondo i percorsi
politici, economici e sociali che ciascuna di esse svilupperà, diventare
tra di loro omogenee.
La nuova articolazione delle
funzioni è integrata, inoltre, dalla previsione di forme necessarie di
coordinamento delle attività dello Stato e delle Regioni in materia di
immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, nonché di tutela dei beni
culturali (terzo comma del nuovo articolo 118).
Nel nuovo assetto è
assegnato, infine, un ruolo centrale ai comuni nell'esercizio delle funzioni
amministrative. Il nuovo articolo 118 prevede infatti che "le funzioni
amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane,
Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza".
Per quanto riguarda i principi
finanziari, il nuovo articolo 119 introduce norme che, pur ampiamente rinviando
alla legislazione ordinaria, sono da ritenersi molto significative
perché stabiliscono alcuni principi nuovi. Innanzitutto, il principio
che regioni ed enti locali si reggano con la finanza propria, vale a dire
finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di
amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività, salva
naturalmente l'esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate.
In secondo luogo, la norma
introduce la "territorialità dell'imposta", vale a dire il
principio espresso al secondo comma in una formula che contiene anche il
principio di compartecipazione degli enti territoriali al gettito dei tributi
erariali, riferibili al loro territorio. Il che significa, appunto, che il gettito
prelevato da un territorio, in base a determinate regole stabilite da legge
nazionale, dovrà rimanere, almeno in parte, nel territorio di
produzione.
Per quanto riguarda il
principio della perequazione, la diversa formula proposta di letterale tutela delle
situazioni svantaggiate delle isole e del Mezzogiorno non è stata
accolta in quanto è stata ritenuta più significativa, anche per
lo stesso Mezzogiorno, quella contenuta nel quinto comma del nuovo articolo
119, che afferma l'obiettivo di promuovere, attraverso le politiche fiscali, lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere
gli squilibri economici e sociali e per favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona. Sono altresì previste risorse aggiuntive ed
interventi speciali da destinare a favore di determinati Comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni.
Onorevoli colleghi, in
conclusione, il testo che si presenta alla nostra seconda lettura dopo
l'approvazione del Senato, pur limitato alla modifica del Titolo V della parte
seconda della Costituzione, a completamento delle modifiche già
apportate allo stesso Titolo dalla legge costituzionale n. 1 del 1999, appare
assolutamente necessario in questo momento di evoluzione del nostro ordinamento
verso un assetto di tipo federalista. Siamo perfettamente consapevoli della
mancanza di alcuni istituti che sicuramente sarebbero necessari per il
completamento del disegno; ma ad essi si potrà provvedere
successivamente, una volta chiarite le difficoltà di ordine politico e
anche tecnico istituzionale che su di essi permangono. Rinviare l'approvazione
di questo testo alla definizione anche di queste parti del disegno riformatore
sembra a noi oggi assolutamente da escludere, per le ragioni che abbiamo
indicato, e che sono ben note a tutte le forze politiche presenti in Parlamento
e, anche con maggiore intensità, agli esponenti dei governi regionali e
del mondo delle autonomie locali.
E si deve ancora ricordare che
dal mondo delle autonomie nel suo complesso, al di là degli schieramenti
politici ai quali appartiene l'uno o l'altro esponente, viene non solo un
consenso sostanziale sul testo in tutte le sue parti, ma viene anche una
richiesta forte per la sua approvazione. Ciò per le ragioni ricordate
all'inizio, in buona sostanza, ma anche per la ragione più specifica
che, trovandosi le regioni a dover gestire la nuova fase statutaria in
attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1999, esse hanno bisogno di
avere davanti un quadro costituzionale chiaro, segnatamente nell'ambito delle
competenze, senza il quale la fase statutaria rischia di oscillare tra
ripetizioni leggermente ritoccate dell'esistente e tentativi di eversione
costituzionale.
Antonio SODA,
Relatore per i profili inerenti
all'ordinamento regionale.
Vincenzo CERULLI IRELLI,
Relatore per i profili inerenti agli enti locali e ai loro rapporti con lo Stato e con le regioni.