Prime osservazioni sulla Comunicazione della Commissione
Europea COM (2001) 387 def. dell'11.7.2001 relativa ad un metodo
aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di immigrazione.
(Luciano Scagliotti, ENAR)
Obiettivo dichiarato della Comunicazione è la proposta di un metodo di coordinamento che consenta alle Istituzioni comunitarie e agli Stati membri di:
tenere in considerazione le diverse dimensioni dei fenomeni migratori, che investono i terreni della demografia, del mercato del lavoro e delle politiche di occupazione, della giustizia e della sicurezza, dei diritti delle persone e altri ancora;
garantire la transizione, prevista dal Trattato di Amsterdam, dal metodo intergovernativo al metodo comunitario tenendo conto della dimensione intrinsecamente internazionale delle migrazioni e della necessità di risposte di scala europea ai problemi che esse pongono ma nel contempo salvaguardando le rilevanti competenze che (in materia di ammissione e di integrazione soprattutto) rimangono degli Stati membri;
creare uno spazio non eccessivamente rigido e formalizzato di dibattito europeo su questioni delicate e importanti che riguardano gli assetti sociali e democratici dell'UE e degli Stati membri e che richiedono una discussione aperta e approfondita;
provvedere un "periodo introduttivo" (previsto in sei anni) che permetta la valutazione delle politiche e strumenti legislativi adottati, della loro attuazione e dell'efficacia dello stesso "metodo aperto" al fine di operare eventuali modifiche o assumere iniziative legislative ulteriori.
A tal fine la Commissione propone il metodo aperto come sostegno e integrazione della cornice legislativa formata sulla base del Trattato e delle Conclusioni di Tampere e assume impegni coerenti:
"La Commissione intende prendere pienamente parte all'attuazione del metodo aperto di coordinamento. Proseguirà l'elaborazione del programma legislativo di Tampere assicurando che tutte le proposte attinenti siano presentate entro fine 2004, conformemente al calendario stabilito nel Quadro di controllo. Al contempo, e come complemento dell’introduzione della cornice legislativa, la Commissione sosterrà l'applicazione del metodo formulando proposte di orientamenti applicabili a livello europeo e garantendo il coordinamento delle politiche nazionali, lo scambio delle migliori prassi, nonché il controllo e la valutazione dell'impatto della politica comunitaria, anche tramite consultazioni periodiche con i paesi terzi interessati."
Il
metodo proposto è l'esplicitazione delle indicazioni su un
"meccanismo flessibile" già contenute nella Comunicazione su
una politica comune in materia di immigrazione, e come si è già
osservato, è assai simile alle procedure in vigore nella Strategia
europea per l'occupazione. Infatti, dice la Commissione introducendo le sue
proposte di orientamenti in materia di immigrazione,
"Il metodo aperto di coordinamento si basa principalmente sull'approvazione, da parte del Consiglio, di orientamenti pluriennali per l'Unione, corredati di un calendario per il conseguimento degli obiettivi a breve, medio e lungo termine. Tali orientamenti saranno successivamente inseriti nella politica nazionale tramite obiettivi specifici che tengano conto delle diversità nazionali e regionali."
Si
tratta, d'altronde, dell'applicazione al campo delle politiche di immigrazione
della stessa metodologia proposta, in termini generali, nel Libro Bianco sulla
"governance" europea all'interno del dibattito sul Futuro
dell'Europa.
La Commissione
propone sei orientamenti pluriennali, suddivisi nei
quattro settori individuati come prioritari (gestione dei flussi, ammissione
per motivi economici, partenariato con i paesi terzi, integrazione dei
migranti), indicando la necessità che il Consiglio adotti anche un
calendario per il raggiungimento degli obiettivi a breve, medio e lungo termine
e suggerendo la possibilità di fissare "ogni anno... obiettivi
complessivi a livello europeo, alla luce di quali gli Stati membri
definirebbero i loro obiettivi nazionali".
2.1 Gestione dei flussi migratori
L'Orientamento 1 (Elaborare un’impostazione generale e coordinata per la gestione dell’immigrazione a livello nazionale) ripropone la necessità di un approccio integrato sottolineata nella Comunicazione sulla politica comune in materia di immigrazione, con una particolare sottolineatura delle interrelazioni tra diverse categorie di migranti e del rapporto con altre politiche economiche e sociali. Di particolare rilevanza il richiamo a prendere in esame, tra altro,
"la
relazione tra le strategie di lotta contro il lavoro nero e la pressione
migratoria; l’equilibrio tra le risorse necessarie all'integrazione dei
migranti e il loro contributo allo sviluppo economico e sociale".
Grande rilievo è accordato anche alla necessità di migliorare e rendere comparabili le analisi statistiche sulle immigrazioni negli Stati membri.
L' Orientamento 2 (Migliorare la
diffusione delle informazioni sulle possibilità legali di ingresso
nell'UE e sulle conseguenze dell'utilizzo di canali clandestini), insiste sulla necessità di rafforzare, anche istituendo
servizi dedicati, l'informazione nei Paesi d'origine, sia verso i cittadini di
quei paesi che tra i servizi diplomatici degli Stati membri nonché sulla
opportunità di campagne di sensibilizzazione delle potenziali vittime
sui rischi dell'immigrazione clandestina e della tratta di esseri umani.
Misure specifiche di contrasto, pur
richiamando la necessità di un "giusto equilibrio" tra
esigenze diverse, sono indicate nell'Orientamento 3 (Rafforzare la lotta
contro l'immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani). Importanti l'attenzione ai paesi di transito e la proposta di rendere
l'immigrazione clandestina e la tratta economicamente non convenienti.
2.2
Ammissione di migranti per motivi economici
Sotto questo titolo la Commissione propone l'Orientamento 4 (Instaurare una politica e procedure coerenti e trasparenti per l’apertura del mercato del lavoro ai cittadini dei paesi terzi nell’ambito della strategia europea dell’occupazione), che appare di particolare rilievo innovativo.
Nelle motivazioni dell'orientamento sono infatti richiamati alcuni punti centrali del nuovo approccio comunitario alle politiche di immigrazione, e segnatamente:
la presa d'atto che fattori economici e demografici hanno ormai trasformato gli Stati membri da "ricettori" passivi (e riluttanti) di immigrazione a promotori attivi del reclutamento di lavoratori stranieri, con la necessità conseguente di assicurare maggiori possibilità di immigrazione legale.
Lo stretto legame tra politica comune dell'immigrazione e Strategia europea dell'occupazione, fino ad individuare negli organismi responsabili di quest'ultima anche la competenza per le politiche di immigrazione nei suoi aspetti legati al mercato del lavoro (e quindi sostanzialmente in tutto ciò che riguarda gli "immigrati economici").
L'altrettanto stretto legame tra immigrazione clandestina e mercato nero del lavoro, individuato come fattore attrattivo degli ingressi illegali e del traffico di persone.
Il principio della selezione dei migranti, riconosciuto come diritto dei singoli Stati, sulla base dei fabbisogni del mercato del lavoro.
Ne derivano obblighi significativi per gli Stati membri, dalla semplificazione delle procedure allo scambio di informazioni, all'attenzione alle necessità specifiche delle donne migranti, e soprattutto:
l'importanza accordata alla lotta contro il lavoro nero e
la convinta sottolineatura del peso da accordare al contributo dei migranti al mercato del lavoro nel quadro della strategia per l'occupazione e di conseguenza la necessità di concertazione tra istituzioni, parti sociali, organizzazioni non governative e associazioni di migranti.
2.3 Partenariato con i paesi di origine.
Coerentemente con la Comunicazione su una politica comune di immigrazione l'Orientamento 5 (Integrare le questioni relative all’immigrazione nelle relazioni con i paesi terzi e soprattutto con i paesi d'origine) richiama la necessità di concordare con i paesi d'origine misure intese a minimizzare i danni dovuti al drenaggio di risorse umane e massimizzare gli effetti positivi in termini di risorse finanziarie (rimesse) e di programmi di sviluppo, istruzione e formazione e di sostegno al miglioramento dei sistemi legislativi ed amministrativi. Ma maggiormente innovativi appaiono i punti volti a promuovere "modelli di mobilità" tra paesi d'origine e paesi ospitanti. In particolare:
revisione delle disposizioni di legge che limitano la libera circolazione dei migranti tra il paese di residenza e il paese d'origine;
azioni volte ad incoraggiare i migranti ad interessarsi ai progetti di sviluppo, alle iniziative commerciali e di formazione nel loro paese d'origine;
assistenza finanziaria e forme di sostegno, compresa la fornitura di capitale di rischio, per aiutare coloro che vogliono rimpatriare a reinsediarsi nel loro paese d'origine.
2.4 Integrazione dei cittadini dei paesi terzi.
L'Orientamento 6 (Garantire che siano elaborate politiche di integrazione per i cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro), oltre a ribadire il legame con le strategie per l'occupazione e alcuni elementi generali relativi ad informazione e sensibilizzazione, garanzie per le vittime del "trafficking" e lotta al razzismo e alla xenofobia, stabilisce alcuni obiettivi di rilievo:
il coinvolgimento degli operatori a livello locale e comunale nell'elaborazione delle strategie di integrazione;
l'inserimento del tema nel quadro degli obiettivi di lotta all'esclusione sociale;
la creazione di appositi ambiti nazionali con la partecipazione di operatori locali, parti sociali, ONG e dei migranti stessi per l'elaborazione delle strategie di integrazione;
la formazione non solo culturale ma anche civica dei migranti;
l'approfondimento della nozione di cittadinanza civica allo scopo di definire diritti e doveri dei cittadini di paesi terzi nel quadro di un avvicinamento a quelli dei cittadini europei.
La terza parte della Comunicazione indica alcune linee guida per l'attuazione degli Orientamenti proposti, definendo anche dettagliatamente i compiti della Commissione europea. Dei molti elementi contenuti in questa sezione, alcune proposte sono da sottolineare:
la previsione di piani d'azione nazionali, vero perno dell'intera architettura di coordinamento proposta e unico strumento sostanziale per vincolare i singoli Stati membri alla coerenza con la futura politica comune, sul modello dei Piano nazionali per l'occupazione. Rafforza questa previsione l'intenzione di costituire comitati e gruppi di lavoro a livello europeo per il controllo e la valutazione delle strategie messe in opera.
Il coinvolgimento ampio di tutte le Istituzioni comunitarie (Parlamento, Comitato Economico e Sociale, Comitato delle Regioni) e soprattutto della società civile in tutte le sue componenti comprese, è bene sottolineare, le associazioni dei migranti. Rilevante è anche la richiesta che gli Stati membri adottino "le misure che si rendono necessarie per garantire tale partecipazione attiva a livello nazionale".
La previsione di un nuovo e specifico programma d'azione comunitario a sostegno della strategia complessiva.
A) La comunicazione è intesa come contributo alla discussione della Conferenza interistituzionale europea che la Presidenza belga organizzerà il 16-17 ottobre 2001. Spetterà poi al Consiglio, probabilmente in occasione del vertice di Laeken del prossimo dicembre (che dovrà anche fare il punto sulla realizzazione dello "spazio di libertà giustizia e sicurezza") esaminare ed eventualmente adottare le proposte avanzate. La concreta messa in opera, e la preparazione dei primi "piani d'azione" nazionali, può quindi prevedersi non prima della fine dell'anno 2002.
B) La Comunicazione rappresenta certamente un rilevante passo avanti nella elaborazione di una politica europea in materia di immigrazione e contiene elementi di grande positività, soprattutto nel raffronto con gli orientamenti finora prevalsi tanto a livello comunitario quanto nella maggior parte degli Stati membri. Al di là dei singoli punti che si è cercato di evidenziare nella descrizione analitica può essere utile richiamarne alcuni:
La riaffermazione dell'approccio integrato e in particolare il legame esplicito e stretto istituito con le politiche dell'occupazione e le politiche sociali, con la conseguente presa d'atto della necessità che queste diverse aree (e gli organismi per ciascuna di esse competenti) trovino strumenti efficaci di integrazione "orizzontale".
La proposta forte di un metodo di "concertazione allargata" all'interno della quale un ruolo nuovo e importante viene riconosciuto alle organizzazioni non governative e alle associazioni dei migranti.
La concretizzazione della svolta, già annunciata nelle precedenti Comunicazioni, da politiche di immigrazione intese come strumento di mero contenimento a politiche attive e flessibili di "reclutamento", che riconoscono il valore rappresentato dai cittadini stranieri come risorse umane e il loro contributo allo sviluppo europeo.
Il riconoscimento, seppure non del tutto esplicito, che i flussi di ingressi clandestini sono fortemente, se non esclusivamente, determinati per un verso dalle eccessive rigidità e restrizioni nella gestione dei canali legali di ingresso e per altro verso dall'incidenza del lavoro nero nelle economie dei paesi membri. Da cui la conseguenza che su questi aspetti, più che sull'inasprimento dei sistemi di repressione, debba basarsi la lotta alla clandestinità e al "trafficking".
La costruzione di un meccanismo che vincola l'UE e gli Stati membri alla definizione di obiettivi, anche di integrazione, quantificabili e misurabili e la previsione di strumenti vincolanti di valutazione.
La riaffermazione dell'obiettivo di ravvicinare sempre più i diritti civili, sociali e politici dei cittadini di paesi terzi a quelli dei cittadini europei, anche attraverso la costruzione della "cittadinanza civica".
C) Restano tuttavia alcune perplessità, già espresse a proposito della Comunicazione su una politica comunitaria in materia di immigrazione. In particolare:
il nesso più volte richiamato con le strategie di occupazione (sul quale il giudizio generale non può che essere positivo) comporta il rischio di subordinazione eccessiva della gestione dei flussi ai bisogni del mercato. In quest'ottica rischiano di trovare giustificazione proposte aberranti (come il c.d. "contratto di soggiorno") che al mercato subordinano, di fatto, i diritti fondamentali delle persone.
Il principio secondo cui resterebbe agli Stati membri un "diritto di selezione" dei migranti, per quanto fondato sulle migliori intenzioni e sull'attenzione alle questioni occupazionali, costituisce un pericoloso precedente e può aprire la strada a pretese di selezione basate su criteri meno nobili. Può quantomeno fornire alibi a selezioni su base etnica già presenti nelle proposte delle forze politiche più retrive.
Pur proponendo strumenti di consultazione e concertazione per la politiche di immigrazione, la Comunicazione non prevede di essere essa stessa sottoposta una discussione ampia ed aperta, al di fuori della citata Conferenza di ottobre. Si ripropone così, di fatto, un metodo per nulla "aperto" nella definizione di strategie importanti e che avranno rilevanti conseguenze sulle politiche di ciascuno Stato membro.