SCHEMA DEI PUNTI PRINCIPALI DI UNA CARTA DI INTENTI RELATIVA ALLE RIFORME IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E ASILO
Firenze, 11 Ottobre 2002
Nota: in corsivo i punti rilevanti esclusivamente o principalmente in ambito europeo.
· Tutela dei diritti fondamentali
o Diritto d’asilo
	- Attuazione dell’art. 10 co. 3 della Costituzione attraverso l’approvazione di una norma organica in materia di asilo
- Rispetto effettivo del principio di “non refoulement”, garantito dall’accesso di rappresentanti di organismi di tutela alle aree di trattenimento degli stranieri da espellere o respingere	- Rispetto effettivo del principio di “non refoulement” e garanzia di accesso di rappresentanti di organismi di tutela alle aree di trattenimento degli stranieri da espellere o respingere, ai valichi di frontiera e in quelle situazioni ove si verifichino considerevoli ingressi irregolari, marittimi o terrestri
- Limitazione del trattenimento di richiedenti asilo ai casi di effettivo rischio di elusione delle norme sull’immigrazione (esonero per chi si presenti di propria iniziativa, da irregolare, a chiedere asilo)	- Non trattenimento dei richiedenti asilo se non in situazioni circoscritte, tassativamente indicate dalla legge e per il tempo strettamente necessario[1]
	- Previsione di adeguate garanzie procedurali che permettano di assicurare una tutela effettiva dei diritti del richiedente in fase di ogni fase del procedimento, attraverso l’attuazione della risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea (20.06.95) sulle “garanzie minime per le procedure di asilo”
- Attuazione di misure adeguate di sostegno per i richiedenti asilo, in modo che non risultino di fatto costretti ad abbandonare la domanda o il ricorso	- Attuazione di misure adeguate di assistenza, accoglienza e tutela per i richiedenti asilo, in modo che non risultino di fatto costretti ad abbandonare la domanda o il ricorso, con il potenziamento delle esperienze di accoglienza “decentrate” realizzate dalle associazioni e dagli enti locali e del sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati la cui attuazione e’ posta in capo agli enti locali in base a quanto previsto dalla L. 189/2002
- Contrasto di un uso strumentale delle nozioni di “paese terzo sicuro”, “paese d’origine sicuro”, “richiesta di asilo dall’estero”
- Indipendenza dall’esecutivo dell’autorita’ responsabile della decisione di ultima istanza	- Strutturazione degli organi di valutazione delle istanze di asilo come organi “terzi” rispetto all’amministrazione dello Stato, dotati di reale indipendenza valutativa e decisionale[2]
	- Previsione di misure atte a tutelare la particolare condizione del minore richiedente asilo in tutte le fasi della procedura
- Effetto sospensivo automatico del ricorso contro una decisione negativa (ovvero, possibilita’ di presentare istanza di sospensione dell’allontanamento al giudice)	- Garanzia di accesso ad una tutela giurisdizionale effettiva avverso la decisione negativa assunta dall’organo di valutazione (effetto sospensivo automatico del ricorso contro una decisione negativa assunta dall’organo di valutazione (...))
- Definizione di un regime di protezione sussidiaria per chi, non potendo essere riconosciuto rifugiato, non possa rientrare in patria a causa di situazioni di violenza generalizzata o per il rischio di essere sottoposto a pene o trattamenti inumani o degradanti o di subire gravi discriminazioni o forme di esclusione sociale o economica a causa della propria “appartenenza”	- Definizione di un regime di protezione sussidiaria per chi, non potendo essere riconosciuto rifugiato, non possa rientrare in patria a causa di situazioni di violenza generalizzata o per il rischio di essere sottoposto a pene o trattamenti inumani o degradanti o di subire gravi discriminazioni o forme di esclusione sociale o economica a causa della propria appartenenza, anche di genere
- Inclusione del diritto d’asilo nella Costituzione europea	- Inclusione del diritto d’asilo tra i diritti fondamentali della persona previsti nella Costituzione europea
- Revisione della Convenzione di Dublino finalizzata alla tutela dell’unita’ familiare e, nei limiti in cui questo non comporta rilevanti squilibri tra i carichi dei diversi Stati membri, al rispetto della volonta’ del richiedente
- Istituzione di una commissione presso il Parlamento europeo per il monitoraggio della tutela del diritto d’asilo	- Istituzione di una commissione presso il Parlamento europeo per il monitoraggio della tutela del diritto d’asilo nei paesi dell’Unione
o Diritti dei minori
- Tutela del superiore interesse del minore in tutti i procedimenti che lo riguardino, con priorita’ rispetto agli obiettivi di controllo dell’immigrazione, in conformita’ con la Convenzione di New York sui diritti del fanciullo
- Inespellibilita’ del minore (tranne che al seguito del genitore); valutazione del superiore interesse del minore nel decidere sull’espulsione del genitore
- Rimpatrio assistito del minore straniero non accompagnato solo a tutela del suo superiore interesse (in base alla valutazione delle condizioni nel paese d’origine, dell’opinione del minore, dell’opinione dei genitori); diritto di difesa contro il rimpatrio coattivo
- Divieto di trattenimento in centri di detenzione amministrativa per irregolarita’ del soggiorno o per richiesta di asilo	- Divieto di trattenimento in centri di detenzione amministrativa (...)
- Garanzia del diritto alla protezione, all’assistenza, alla salute, all’istruzione per tutti i minori, a prescindere dalla regolarita’ del soggiorno
- Regolarizzazione dei minori entrati irregolarmente mediante rilascio di un permesso di soggiorno che consenta l’esercizio di attività lavorativa e che al compimento dei 18 anni possa essere convertito, ove ne sussistano i requisiti, in permesso per studio o lavoro
- Possibilita’ di ricongiungimento del genitore al minore
o Diritto all’unita’ familiare
	- Riconoscimento del diritto all’unità familiare con i parenti fino al terzo grado – senza vincoli connessi alla condizione di "famiglia di fatto" ne’, per quanto riguarda i minori, alla condizione di poligamia – a tutti i cittadini stranieri che possano garantire il loro sostentamento[3]
- Applicazione dei requisiti di reddito e alloggio per il ricongiungimento familiare limitata, in presenza di minori, a perseguire la tutela del loro interesse
	- Riconoscimento della validità delle dichiarazioni di ospitalità ai fini della dimostrazione dell’idoneita’ dell’alloggio[4]
- Estensione ai familiari stranieri di cittadino italiano delle possibilita’ di ricongiungimento previste per i familiari di cittadino dell’Unione europea	- (...)[5]
- Esonero, per i familiari stranieri di cittadino italiano, dall’obbligo di soddisfare i requisiti di reddito e alloggio ai fini del ricongiungimento familiare e del rilascio della carta di soggiorno	- (...)[6]
o Diritti del cittadino straniero
	- Garanzia a tutti coloro che risiedono stabilmente in nel territorio italiano/europeo di pieni diritti civili, sociali e politici[7]
	- Riconoscimento nei Trattati Europei del diritto alla libera circolazione per tutti, cittadini dell’Unione Europea o di Stati terzi[8]
	- Trasferimento delle competenze riguardanti il soggiorno dalle questure ai comuni, ovvero riconoscimento del diritto dei cittadini immigrati a sbrigare le loro pratiche amministrative presso normali uffici civili
	- Illegittimità di qualsiasi provvedimento di limitazione alla libertà personale nei confronti di cittadini stranieri che non abbiano commesso nessun reato[9]
	- Garanzia del diritto alla difesa e previsione di un congruo periodo di tempo per la presentazione dei ricorsi[10]
- Rispetto della riserva di legge ex art. 10 Cost.: pubblicizzazione delle circolari che incidono sulla sua posizione giuridica
- Istituzione del difensore civico dello straniero, con compiti di monitoraggio delle prassi adottate dalle amministrazioni competenti (incluse le rappresentanze diplomatiche e consolari italiane)
	- Diritto all'autocertificazione e all'utilizzo delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 2 e 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, per tutti gli stati, fatti, e qualità personali certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici o privati italiani[11]
	- Possibilità di legalizzare la documentazione comprovante il grado di parentela o qualsiasi altro stato, fatto o qualità personale rilasciata all'estero anche tramite i consolati dei paesi esteri in Italia e le prefetture
	- Diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per iscrizione al collocamento non inferiore a 12 mesi in caso di perdita del lavoro
o Tutela della salute
- Parificazione del cittadino straniero (anche in condizioni di soggiorno illegale) al cittadino nazionale per l’accesso all’assistenza sanitaria
- Divieto di espulsione della donna incinta e della puerpera
· Politica migratoria efficace: accesso e integrazione
o Canali di ingresso per l’immigrazione economica
- Possibilita’ di ingresso per ricerca di lavoro in presenza di requisiti di autosufficienza o di corrispondente garanzia di terzi
- Possibilita’ di rinnovo o di conversione dei permessi di soggiorno (anche di breve durata) in presenza dei requisiti previsti per il rilascio, rispettivamente dello stesso permesso o di un diverso tipo di permesso
- Adozione preferenziale del criterio di accertamento di indisponibilita’ a tutela del disoccupato residente, e limitazione dell’imposizione di tetti numerici ai soli casi in cui e’ necessario rispettare i limiti nella capacita’ di accoglienza della societa’	- (...)[12]
	- Introduzione di una previsione normativa che preveda la possibilità permanente di regolarizzazione del soggiorno in caso di: a) esistenza dei presupposti di legge all’atto della richiesta (anche se carenti o assenti al momento dell’ingresso); b) protratta permanenza nel territorio nazionale in assenza di reati o di altri comportamenti illegali pericolosi per la collettivita’[13]
o Stabilita’ del soggiorno
- Rinnovo dei permessi di lunga durata a condizione di fruizione non eccessiva delle misure di assistenza pubblica	- (...)[14]
	- Diritto al rinnovo del permesso di soggiorno, senza condizioni, dopo quattro anni di presenza regolare in Italia senza aver commesso alcun reato[15]
	- Diritto alla irrevocabilita’ della carta di soggiorno
o Allontanamento e rimpatrio
- Programi di rimpatrio assistito per lo straniero che non possa rinnovare il permesso di soggiorno di lunga durata
- Valutazione delle condizioni di inserimento effettivo dello straniero in posizione irregolare e dei suoi legami con il paese d’origine finalizzata all’eventuale adozione di un provvedimento di regolarizzazione in luogo del provvedimento di espulsione
- Rimpatrio su base volontaria, non gravato da divieto di reingresso, per lo straniero in posizione illegale	- Rimpatrio su base volontaria, non gravato da divieto di reingresso, e assistito da programmi per il reinsediamento nel paese di provenienza o in altro paese scelto dall'interessato e disposto ad accoglierlo, per lo straniero in posizione illegale, nei casi in cui sia verificata l'impossibilita’ della regolarizzazione[16]
- Effetto sospensivo automatico del ricorso contro il provvedimento di espulsione o convalida preventiva da parte del giudice di ogni provvedimento di espulsione (sentito l’interessato, in presenza di interprete)	- Effetto sospensivo automatico del ricorso contro il provvedimento di espulsione e convalida preventiva da parte del giudice di ogni provvedimento di espulsione (sentito l’interessato, in presenza di interprete)
- Condizionamento della stipula di accordi di riammissione al rispetto dei diritti fondamentali e alla possibilita’ del relativo monitoraggio	- Condizionamento della stipula di accordi di riammissione alla presenza di clausole che garantiscano un effettivo e indipendente controllo del rispetto dei diritti fondamentali con l'attribuzione di un ruolo centrale alle agenzie internazionali (UNHCHR, UNHCR) e alle ONG
- Inclusione nel Regolamento di attuazione delle disposizioni contenute nella Carta dei diritti e dei doveri degli stranieri trattenuti nei CPT (specificare...)	- (...)[17]
o Partecipazione alla vita pubblica
- Accesso al diritto di voto attivo e passivo nelle elezioni amministrative per i titolari di carta di soggiorno	- Riconoscimento del diritto di voto attivo e passivo nelle elezioni amministrative e del Parlamento Europeo per i cittadini stranieri residenti da almeno quattro anni in Italia/Europa[18]
o Accesso alla cittadinanza
- Attribuzione della cittadinanza per nascita chi e’ nato in Italia da genitore straniero in possesso di carta di soggiorno	- Attribuzione della cittadinanza per nascita chi e’ nato in Italia/Europa da genitori stranieri (...)[19]
- Acquisto della cittadinanza, per il minore nato in Italia, al momento del suo inserimento scolastico nella scuola dell’obbligo	- (...)[20]
- Possibilita’ di concessione della cittadinanza allo straniero titolare di carta di soggiorno	- Possibilita’ di conferimento della cittadinanza allo straniero residente da almeno quattro anni in Italia/Europa, senza alcun obbligo di rinuncia alla cittadinanza del paese di provenienza[21]
	- Riconoscimento della cittadinanza europea a chiunque risieda da almeno quattro anni nel territorio dell'Unione Europea[22]

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[1] Sul piano puramente formale, preferirei la formulazione “Limitazione del trattenimento ... al caso di situazioni circoscritte...”. Sul piano sostanziale, mi sembra preferibile specificare, come nella formulazione originaria, il criterio che rende ammissibile il trattenimento, piuttosto che lasciarlo indeterminato. Ritengo poi ragionevole quel criterio.

[2] La terzieta’ deve valere rispetto all’esecutivo: gli organi di valutazione fanno parte dell’amministrazione dello Stato.

[3] L’ammissione di tutti i familiari entro il terzo grado andrebbe subordinata alla condizione che siano e restino a carico del richiedente; in caso contrario, da’ luogo a ricongiungimento a catena, non limitato, e quindi improponibile. Non c’e’, inoltre, nessun diritto fondamentale in gioco nel ricongiungersi a uno zio o a un nipote. L’estensione del ricongiungimento senza riguardo alla condizione di “carico” dovrebbe essere limitata ai figli maggiorenni.

[4] La dichiarazione di ospitalita’ e’ rilevante ai fini della dimostrazione di disponibilita’ di alloggio, non della idoneita’ di questo, ovviamente. Per altro e’ gia’ accettata. Suggerirei di sopprimere questo punto.

[5] La normativa sul ricongiungimento del cittadino italiano con i familiari stranieri e’ estremamente carente. Non e’ evidentemente un punto di grande portata, ma non farebbe male mantenerlo.

[6] Questo punto e’ rilevante perche’ mira a dare attuazione a un principio costituzionale, e non vedo motivi per sopprimerlo.

[7] I diritti politici non possono essere condizionati alla semplice redidenza stabile nel territorio. Quanto ai diritti civili, sono riconosciuti dal Testo unico allo straniero regolarmente soggiornante, a prescindere dalla stabilita’ della residenza. Sopprimerei il punto.

[8] Il diritto alla libera circolazione per soggiorno di breve durata e’ gia’ garantito dall’Accordo di Schengen. Una conseguenza di questo accordo e’ l’irrigidimento della politica di controllo delle frontiere esterne e di ammissione nel territorio degli Stati membri. L’estensione della liberta’ di circolazione al caso di soggiorni di lunga durata (es.: per lavoro) provocherebbe un irrigidimento incomparabilmente piu’ grave. Mi accontenterei di quanto previsto dalla proposta di direttiva relativa ai residenti di lungo periodo (con eventuali correzioni), e sopprimerei il punto.

[9] Questo conduce immediatamente alla definizione del reato di ingresso o soggiorno illegale. Sopprimerei il punto.

[10] Questo e’ gia’ previsto dalla normativa (soprattutto dopo l’entrata in vigore della L. 189/02, che ha ristabilito il limite di sessanta giorni per la presentazione del ricorso avverso il provvedimento di espulsione). Sopprimerei il punto.

[11] Questo e’ gia’ garantito dall’art. 2 del Regolamento di attuazione della L. 40/98 (DPR 394/99). Sopprimerei il punto.

[12] Ripristinerei il punto, che stabilisce come l’imposizione di tetti numerici (quote) sugli ingressi per lavoro e l’accertyamento di indisponibilita’ di manodopera non devono essere utilizzati come misure ordinarie.

[13] Personalmente ho forti dubbi sulla proponibilita’ di un meccanismo di regolarizzazione a regime che non si configuri come mera possibilita’, per l’amministrazione, di astenersi dall’adottare un provvedimento di espulsione nei casi in cui vi siano adeguate condizioni di inserimento. Mi sembra infatti che equivalga a incentivare le forme di immigrazione illegale che, allo stesso tempo, si dice di voler contrastare. E’ come se si dicesse agli automobilisti: e’ vietato andare a piu’ di centotrenta chilometri orari; pero’, se superate i duecento, non siete passibili di sanzioni. Suggerisco, per non lasciare che una proposta del genere si riduca a un obiettivo puramente nominale, di lasciare la possibilita’ di regolarizzazione come alternativa all’espulsione nei casi in cui questo risulti ragionevole (vedi paragrafo sulle espulsioni), ovvero di condizionarla alla prolungata mancanza di possibilita’ di ingresso legale (ad esempio, per imposizione di quote irragionevolmente basse o per mancata emanazione di decreti-flussi e simili).

[14] Il punto che qui verrebbe soppresso riprende una proposta della Commissione europea, e ha – secondo me – il merito di non prevedere alcun obbligo di dimostrazione dell’esistenza di rapporti di lavoro in corso o della disponibilita’ di redditi o di risorse. Suggerirei di mantenerlo.

[15] Un rinnovo non condizionato che all’assenza di reati equivale alla titolarita’ di una carta di soggiorno revocabile per soli reati. Mi chiedo se non sia piu’ sensato allentare i requisiti per il rilascio della carta, piuttosto che quelli per il rinnovo del permesso.

[16] Attenzione: l’ipotesi di rinvio in paese diverso da quello di origine prefigura la stipula di accordi di ammissione, aziche’ di riammissione (vedi Libro verde, Comunicazione e Piano d’azione sulle politiche comunitarie di rimpatrio). Credo sia pericoloso, anche se in passato, ai tempi della proposta di legge elaborata al CNEL ero tra i fautori di questo tipo di accordi...

[17] La soppressione di questo punto non equivale a sopprimere i CPT. Mi sembra, quindi, del tutto irragionevole.

[18] Il diritto di voto dovrebbe essere strettamente legato alla condizione di inespellibilita’. Mi sembra quindi che debba essere associato alla titolarita’ della carta di soggiorno (status di residente di lungo periodo).

[19] Questa previsione e’ incompatibile con il divieto temporaneo di espulsione della donna incinta, come pure con il divieto di espulsione del familiare di cittadino italiano, dal momento che la loro concomitanza fornirebbero un meccanismo efficace di aggiramento dei controlli sull’immigrazione. Se non si vuole rinunciare a questi divieti, bisogna condizionare l’attribuzione della cittadinanza al raggiungimento – anche successivo alla nascita del figlio – della condizione di inespellibilita’da parte del genitore. Si potrebbe quindi adottare una terza formulazione: “Attribuzione della cittadinanza per beneficio di legge a chi e’ nato in Italia ed e’ figlio di titolare di carta di soggiorno”.

[20] Sulla base dell’osservazione contenuta nel punto precedente, ripristinerei questo punto, che ha il pregio – secondo me – di essere allo stesso tempo facilmente accettabile e molto efficace.

[21] Dalmomento che la naturalizzazione e’ atto discrezionale, mentre il rilascio di carta di soggiorno non deve esserlo, non contemplerei la possibilita’ di accedere alla cittadinanza prima che alla carta di soggiorno (salvo che per meriti particolari – come gia’ oggi e’ previsto dalla L. 91/1992). Sostituirei quindi “residente da almeno quattro anni” con “titolare di carta di soggiorno”. Bene il resto.

[22] Continuo a essere convinto che su questo punto Chiara Favilli ha ragione.