(Sergio Briguglio 12/2/2002)
OSSERVAZIONI SUL DISCUSSION PAPER RELATIVO ALLE PROPOSTE DI DIRETTIVA SU INGRESSO E SOGGIORNO PER STUDIO E FORMAZIONE E SU INGRESSO E SOGGIORNO PER ALTRI MOTIVI
Il
Discussion paper deve essere
esaminato tenendo presente la proposta di direttiva sulle condizioni di
ingresso e soggiorno per lavoro, gia’ presentata dalla Commissione. Uno
dei principali problemi rilevati da piu’ parti in relazione a quella
proposta e’ la mancanza di un’esplicita possibilita’ di
ingresso e soggiorno per “ricerca di lavoro”. La questione e’
del massimo rilievo dal momento che gran parte delle possibilita’ di
inserimento degli immigrati nel mercato del lavoro riguarda lavori a bassa
qualificazione, per i quali la costituzione di un rapporto di lavoro non
puo’ prescindere da un previo incontro diretto tra datore di lavoro e
lavoratore. E’ impensabile, ad esempio, che l’assunzione di un
lavoratore quale collaboratore domestico possa avvenire senza che le parti si
siano incontrate e conosciute sul posto. L’idea, quindi, che il
lavoratore debba attendere la stipula di un contratto per poter fare ingresso
nello Stato membro non appare realistica; ne’ l’incontro diretto
tra le parti potrebbe essere surrogato dalla mera iscrizione del lavoratore
residente all’estero in una lista di disoccupazione.
L’esperienza
di molti paesi europei (l’Italia tra questi) ha mostrato come
l’aver impedito che tale incontro diretto potesse avere luogo legalmente
ha prodotto un inutile e dannoso incremento dei flussi di immigrazione
illegale, dal momento che il primo interesse delle parti (datore di lavoro e
lavoratore) e’ che il rapporto di lavoro si costituisca, rappresentando
il suo carattere legale un aspetto – per cosi’ dire - secondario.
Positivamente,
la proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro prevede che il permesso
di soggiorno – lavoratore o permesso
di soggiorno – lavoratore autonomo
possa essere richiesto e ottenuto anche da lavoratore straniero che gia’ risieda regolarmente (in quanto titolare di un titolo di
soggiorno, ad esempio, come studente) nello Stato membro interessato o vi si
trovi legalmente (ad esempio, in quanto titolare di un “visto turistico o
un visto per cercare lavoro o un visto per la domanda di permesso di
lavoro”). Tuttavia in quella proposta tali modalita’ di ingresso
(che potrebbero costituire altrettanti canali di accesso all’incontro
diretto tra domanda e offerta di lavoro) non sono disciplinate. A meno di non
rivedere tale scelta (introducendo, ad esempio, in quel testo la definizione
dei criteri per l’ingresso e soggiorno finalizzato alla ricerca di
lavoro), e’ necessario che la Proposta di direttiva sull’ingresso e
soggiorno per altri motivi colmi questa lacuna e, piu’ in generale,
disciplini la materia in modo compatibile con la suddetta previsione relativa
all’accesso a un permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore
autonomo per lo straniero soggiornante ad
altro titolo.
Nel seguito vengono esposte alcune considerazioni in relazione
all’ingresso e soggiorno per ricerca di lavoro e ad altre
possibilita’ di accesso legale al soggiorno per lavoro a partire da
motivi di soggiorno diversi. Tali considerazioni assumono rilievo sia ai fini
della stesura della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per altri
motivi sia ai fini di una revisione della Proposta di direttiva su ingresso e
soggiorno per lavoro.
1)
L’ingresso per ricerca di lavoro dovrebbe essere consentito agli
stranieri che
a)
non costituiscano una
minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza degli Stati membri;
b)
siano in possesso di un
valido documento di viaggio;
c)
possano provare di
disporre di mezzi sufficienti per la copertura delle spese relative a vitto,
alloggio ed eventuale rimpatrio;
d)
abbiano stipulato
un’assicurazione per la copertura delle spese sanitarie.
In
alternativa al possesso dei requisiti di cui alle lettere c) e d), dovrebbe
essere presa positivamente in considerazione l’esistenza di un impegno
vincolante alla copertura delle spese e alla stipula dell’assicurazione
da parte di un privato legalmente residente nello Stato membro o di un ente
avente sede legale nello stesso Stato.
2)
In presenza di una domanda di lavoro persistentemente scoperta in relazione a
specifici settori del mercato del lavoro, e in mancanza di un sufficiente
flusso spontaneo condizionato ai requisiti sopra definiti, lo Stato membro
dovrebbe poter ammettere, entro quote appositamente definite, lavoratori che
soddisfino, invece dei requisiti c) e d), il seguente:
e)
posseggano le qualifiche
professionali richieste.
Sulla
base dell’interesse a non lasciare scoperta la domanda di lavoro,
infatti, lo Stato membro dovrebbe farsi carico, nella fase precaria di ricerca
di lavoro, dell’accoglienza dei lavoratori entrati nell’ambito
delle quote. Qualora la carenza sia limitata a specifiche regioni, lo Stato
membro, senza ricorrere a discutibili misure coercitive, potrebbe indirizzare
il flusso dei lavoratori cosi’ entrati limitandosi ad offrire
l’accesso a tali forme di accoglienza solo nel territorio delle regioni
interessate.
3)
L’imposizione di tetti numerici agli ingressi per ricerca di lavoro sulla
base di stime o previsioni relative alla domanda di lavoro rappresenta una
indebita ingerenza dello Stato nei meccanismi del mercato del lavoro, e non
e’ in grado di tenere adeguatamente in considerazione la mutevolezza
delle esigenze dell’economia. Tale imposizione puo’ trovare
giustificazione solo sulla base di considerazioni relative a difficolta’
di ricezione da parte della societa’ ospitante – difficolta’
che potrebbero concernere, ad esempio, la scarsa disponibilita’ di
alloggi, l’esigenza di garantire forme di assistenza pubblica agli
stranieri in cerca di lavoro (come nel caso di cui al punto 2) o, piu’
profondamente, tensioni sociali indotte da flussi troppo consistenti.
L’obiettivo
di proteggere dalla concorrenza il disoccupato nazionale, quello di altro Stato
membro o quello straniero, ma stabilmente residente, dovrebbe essere invece
perseguito mediante la semplice applicazione del criterio di “prova della
necessita’ economica” di cui all’articolo 6 della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro
(vale a dire l’accertamento previo di indisponibilita’ di
manodopera residente).
4)
La durata di un apposito permesso di soggiorno – ricerca di lavoro potrebbe essere commisurata alla disponibilita’
di mezzi di sostentamento dimostrata dal richiedente, ovvero di sei mesi nei
casi in cui l’assistenza sia garantita dallo Stato membro (cfr. punto 2).
Il titolare del permesso dovrebbe poi poterne ottenere il rinnovo ove dimostri
la permanenza dei requisiti che ne hanno consentito il rilascio. Tale rinnovo
potrebbe essere condizionato, nei casi in cui sia stato necessario imporre
tetti numerici sugli ingressi per ricerca di lavoro, alla dimostrazione di un
discreto inserimento nel tessuto sociale dello Stato membro. In tal modo
troverebbe fondamento la decisione di consentire il prolungamento del soggiorno
di un lavoratore straniero piuttosto che l’ingresso di un lavoratore
diverso.
5)
Il titolare del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro potrebbe ovviamente, secondo quanto stabilito dalla Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro,
richiedere e ottenere un permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo una volta maturati i requisiti previsti per tali
permessi. E’ fondamentale pero’ che siano
radicalmente riviste le disposizioni contenute in quella Proposta in
relazione ai tempi per l’esame delle richieste dei permessi (art. 29)
come pure l’affermazione secondo la quale la
presentazione di una domanda di permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore
autonomo non conferisce al richiedente il
diritto a restare in uno Stato membro (Commento agli articoli, art. 5, co. 2).
E’ del tutto privo di senso, infatti, che la conclusione fruttuosa di un
periodo di ricerca di lavoro sia vanificata dal sopraggiungere della scadenza
del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro mentre il lavoratore straniero e’ in attesa di una
decisione sulla sua richiesta di permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore
autonomo: per un verso, i tempi per la
decisione appaiono irragionevolmente lunghi; per l’altro, una volta
presentata la domanda di permesso di soggiorno lavoratore/lavoratore
autonomo dovrebbe essere consentito al
lavoratore straniero di prolungare il soggiorno fino a che la decisione sulla
domanda sia stata adottata.
Inoltre, limitatamente ai casi di richiesta di un permesso di soggiorno – lavoratore da parte del titolare di un permesso di soggiorno –
ricerca di lavoro
(gia’ presente, quindi, sul territorio dello Stato membro), la
“prova della necessita’ economica” definita
dall’articolo 6 della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per
lavoro dovrebbe essere intesa come puro strumento di tutela della manodopera
residente non occupata, e non come un ostacolo burocratico allo sviluppo del
mercato. Nelle more dell’accertamento di indisponibilita’ (avviato
al momento dell’instaurazione del rapporto di lavoro) di manodopera
residente, pertanto, il contratto di lavoro dovrebbe essere considerato
pienamente valido, per essere immediatamente rescisso nell’eventualita’
che emerga effettivamente la disponibilita’ di un lavoratore residente
idoneo a ricoprire il posto di lavoro.
6) Benche’ i criteri fissati per il rilascio di un permesso
di soggiorno lavoratore/lavoratore autonomo nella Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per
lavoro siano piuttosto stringenti riguardo alla solidita’ dell’attivita’
economica, e’ opportuno che lo svolgimento di attivita’ occasionali
o meno rilevanti sul piano dell’impatto economico sia comunque consentito
agli stranieri titolari di un permesso di soggiorno – ricerca di
lavoro, sia quale
meccanismo di progressivo inserimento nel mercato del lavoro, sia quale fonte
lecita di acquisizione di ulteriori mezzi di sostentamento ai fini del rinnovo
del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro (vedi punto 4).
7)
Il rischio che un prolungamento irregolare del soggiorno oltre la scadenza del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro nei casi in cui il lavoratore straniero non sia riuscito a
inserirsi nel mercato del lavoro si traduca in un aggravio dei problemi
associati all’immigrazione illegale potrebbe essere fortemente attenuato
disponendo il rilevamento, in ingresso, di dati identificativi certi dello
straniero (es.: le impronte digitali associate alla fotocopia del documento di
viaggio), che lo rendano facilmente rimpatriabile all’occorrenza.
8)
Ove non si voglia predisporre un apposito canale di ingresso per ricerca di
lavoro, l’obiettivo di una facilitazione dell’incontro tra domanda
e offerta di lavoro dovrebbe essere perseguito mediante disposizioni che
consentano, praticamente, il progressivo inserimento nel mercato del lavoro
(alle stesse condizioni sopra riportate) e la successiva stabilizzazione del
soggiorno allo straniero legalmente presente nello Stato membro ad altro titolo
(opportunamente contemplata dal citato art. 5, co. 2 della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro). A
questo scopo, le disposizioni relative all’ingresso e soggiorno per
periodi di breve durata (es.: per turismo, per visita, per affari, etc.)
dovrebbero essere analoghe a quelle delineate in precedenza in relazione al permesso
di soggiorno – ricerca di lavoro, in
particolare, con riferimento a
i)
disponibilita’
di mezzi di sostentamento,
ii)
possibilita’
di impegno sostitutivo al riguardo da parte di terzi,
iii)
durata e
possibilita’ di rinnovo del permesso,
iv)
accesso, ai fini del
sostentamento, ad attivita’ lavorative occasionali o di modesta rilevanza,
v)
possibilita’ di
attendere sul posto l’esito di una richiesta di permesso
di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo,
vi)
rilevamento,
in ingresso, di dati identificativi certi.
In
caso di istituzione di un canale di ingresso per ricerca di lavoro questo
quadro potrebbe essere ridimensionato, garantendo pero’, degli elementi
elencati, almeno quello riportato al punto v) (possibilita’ di attendere
sul posto l’esito di una richiesta di permesso
di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo).