(Sergio Briguglio,

(Sergio Briguglio 13/2/2002)

OSSERVAZIONI SUL DISCUSSION PAPER RELATIVO ALLE PROPOSTE DI DIRETTIVA SU INGRESSO E SOGGIORNO PER STUDIO E FORMAZIONE E SU INGRESSO E SOGGIORNO PER ALTRI MOTIVI

Le due proposte di direttiva che costituiscono l’oggetto del Discussion paper dovrebbero completare il quadro delle proposte in materia di condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini stranieri nel territorio dell’Unione europea. Una valutazione dei contenuti del Discussion paper non puo’ pertanto non tenere conto dell’assetto delle proposte gia’ avanzate dalla Commissione. In questa nota vengono esaminati, in particolare, gli aspetti che rendono interdipendenti la preannunciata Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per altri motivi e la Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro. Altri aspetti di rilievo del Discussion paper saranno esaminati in note successive.

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Uno dei principali problemi rilevati da piu’ parti in relazione alla Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro e’ la mancanza di un’esplicita possibilita’ di ingresso e soggiorno per “ricerca di lavoro”. La questione e’ del massimo rilievo dal momento che gran parte delle possibilita’ di inserimento degli immigrati nel mercato del lavoro riguarda lavori a bassa qualificazione, per i quali la costituzione di un rapporto di lavoro non puo’ prescindere da un previo incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore. E’ impensabile, ad esempio, che l’assunzione di un lavoratore quale collaboratore domestico possa avvenire senza che le parti si siano incontrate e conosciute sul posto. L’idea, quindi, che il lavoratore debba attendere la stipula di un contratto per poter fare ingresso nello Stato membro non appare realistica; ne’ l’incontro diretto tra le parti potrebbe essere surrogato dalla mera iscrizione del lavoratore residente all’estero in una lista di disoccupazione.

L’esperienza di molti paesi europei (l’Italia tra questi) ha mostrato come l’aver impedito che tale incontro diretto potesse avere luogo legalmente ha prodotto un inutile e dannoso incremento dei flussi di immigrazione illegale, dal momento che il primo interesse delle parti (datore di lavoro e lavoratore) e’ che il rapporto di lavoro si costituisca, rappresentando il suo carattere legale un aspetto – per cosi’ dire - secondario.

Positivamente, la Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro prevede che il permesso di soggiorno – lavoratore o permesso di soggiorno – lavoratore autonomo possa essere richiesto e ottenuto anche da lavoratore straniero che gia’ risieda regolarmente (in quanto titolare di un titolo di soggiorno, ad esempio, come studente) nello Stato membro interessato o vi si trovi legalmente (ad esempio, in quanto titolare di un “visto turistico o un visto per cercare lavoro o un visto per la domanda di permesso di lavoro”). Tuttavia in quella proposta tali modalita’ di ingresso (che potrebbero costituire altrettanti canali di accesso all’incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro) non sono disciplinate. A meno di non rivedere tale scelta (introducendo, ad esempio, in quel testo la definizione dei criteri per l’ingresso e soggiorno finalizzato alla ricerca di lavoro), e’ necessario che la Proposta di direttiva sull’ingresso e soggiorno per altri motivi colmi questa lacuna e, piu’ in generale, disciplini la materia in modo compatibile con la suddetta previsione relativa all’accesso a un permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo per lo straniero soggiornante ad altro titolo.

Nel seguito vengono esposte alcune considerazioni in relazione all’ingresso e soggiorno per ricerca di lavoro e ad altre possibilita’ di accesso legale al soggiorno per lavoro a partire da motivi di soggiorno diversi. Tali considerazioni assumono rilievo sia ai fini della stesura della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per altri motivi sia ai fini di una revisione della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro.

1) L’ingresso per ricerca di lavoro dovrebbe essere consentito agli stranieri che

a) non costituiscano una minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza degli Stati membri;

b) siano in possesso di un valido documento di viaggio;

c) possano provare di disporre di mezzi sufficienti per la copertura delle spese relative a vitto, alloggio ed eventuale rimpatrio;

d) abbiano stipulato un’assicurazione per la copertura delle spese sanitarie.

In alternativa al possesso dei requisiti di cui alle lettere c) e d), dovrebbe essere presa positivamente in considerazione l’esistenza di un impegno vincolante alla copertura delle spese e alla stipula dell’assicurazione da parte di un privato legalmente residente nello Stato membro o di un ente avente sede legale nello stesso Stato.

2) In presenza di una domanda di lavoro persistentemente scoperta in relazione a specifici settori del mercato del lavoro, e in mancanza di un sufficiente flusso spontaneo condizionato ai requisiti sopra definiti, lo Stato membro dovrebbe poter ammettere, entro quote appositamente definite, lavoratori che soddisfino, invece dei requisiti c) e d), il seguente:

e) posseggano le qualifiche professionali richieste.

Sulla base dell’interesse a non lasciare scoperta la domanda di lavoro, infatti, lo Stato membro dovrebbe farsi carico, nella fase precaria di ricerca di lavoro, dell’accoglienza dei lavoratori entrati nell’ambito delle quote. Qualora la carenza sia limitata a specifiche regioni, lo Stato membro, senza ricorrere a discutibili misure coercitive, potrebbe indirizzare il flusso dei lavoratori cosi’ entrati limitandosi ad offrire l’accesso a tali forme di accoglienza solo nel territorio delle regioni interessate.

3) L’imposizione di tetti numerici agli ingressi per ricerca di lavoro sulla base di stime o previsioni relative alla domanda di lavoro rappresenta una indebita ingerenza dello Stato nei meccanismi del mercato del lavoro, e non e’ in grado di tenere adeguatamente in considerazione la mutevolezza delle esigenze dell’economia. Tale imposizione puo’ trovare giustificazione solo sulla base di considerazioni relative a difficolta’ di ricezione da parte della societa’ ospitante – difficolta’ che potrebbero concernere, ad esempio, la scarsa disponibilita’ di alloggi, l’esigenza di garantire forme di assistenza pubblica agli stranieri in cerca di lavoro (come nel caso di cui al punto 2) o, piu’ profondamente, tensioni sociali indotte da flussi troppo consistenti.

L’obiettivo di proteggere dalla concorrenza il disoccupato nazionale, quello di altro Stato membro o quello straniero, ma stabilmente residente, dovrebbe essere invece perseguito mediante la semplice applicazione del criterio di “prova della necessita’ economica” di cui all’articolo 6 della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro (vale a dire l’accertamento previo di indisponibilita’ di manodopera residente).

4) La durata di un apposito permesso di soggiorno – ricerca di lavoro potrebbe essere commisurata alla disponibilita’ di mezzi di sostentamento dimostrata dal richiedente, ovvero di sei mesi nei casi in cui l’assistenza sia garantita dallo Stato membro (cfr. punto 2). Il titolare del permesso dovrebbe poi poterne ottenere il rinnovo ove dimostri la permanenza dei requisiti che ne hanno consentito il rilascio. Tale rinnovo potrebbe essere condizionato, nei casi in cui sia stato necessario imporre tetti numerici sugli ingressi per ricerca di lavoro, alla dimostrazione di un discreto inserimento nel tessuto sociale dello Stato membro. In tal modo troverebbe fondamento la decisione di consentire il prolungamento del soggiorno di un lavoratore straniero piuttosto che l’ingresso di un lavoratore diverso.

5) Il titolare del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro potrebbe ovviamente, secondo quanto stabilito dalla Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro, richiedere e ottenere un permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo una volta maturati i requisiti previsti per tali permessi. E’ fondamentale pero’ che siano radicalmente riviste le disposizioni contenute in quella Proposta in relazione ai tempi per l’esame delle richieste dei permessi (art. 29) come pure l’affermazione secondo la quale la presentazione di una domanda di permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo non conferisce al richiedente il diritto a restare in uno Stato membro (Commento agli articoli, art. 5, co. 2). E’ del tutto privo di senso, infatti, che la conclusione fruttuosa di un periodo di ricerca di lavoro sia vanificata dal sopraggiungere della scadenza del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro mentre il lavoratore straniero e’ in attesa di una decisione sulla sua richiesta di permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo: per un verso, i tempi per la decisione appaiono irragionevolmente lunghi; per l’altro, una volta presentata la domanda di permesso di soggiorno lavoratore/lavoratore autonomo dovrebbe essere consentito al lavoratore straniero di prolungare il soggiorno fino a che la decisione sulla domanda sia stata adottata.

Inoltre, limitatamente ai casi di richiesta di un permesso di soggiorno – lavoratore da parte del titolare di un permesso di soggiorno – ricerca di lavoro (gia’ presente, quindi, sul territorio dello Stato membro), la “prova della necessita’ economica” definita dall’articolo 6 della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro dovrebbe essere intesa come puro strumento di tutela della manodopera residente non occupata, e non come un ostacolo burocratico allo sviluppo del mercato. Nelle more dell’accertamento di indisponibilita’ (avviato al momento dell’instaurazione del rapporto di lavoro) di manodopera residente, pertanto, il contratto di lavoro dovrebbe essere considerato pienamente valido, per essere immediatamente rescisso nell’eventualita’ che emerga effettivamente la disponibilita’ di un lavoratore residente idoneo a ricoprire il posto di lavoro.

6) Benche’ i criteri fissati per il rilascio di un permesso di soggiorno lavoratore/lavoratore autonomo nella Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro siano piuttosto stringenti riguardo alla solidita’ dell’attivita’ economica, e’ opportuno che lo svolgimento di attivita’ occasionali o meno rilevanti sul piano dell’impatto economico sia comunque consentito agli stranieri titolari di un permesso di soggiorno – ricerca di lavoro, sia quale meccanismo di progressivo inserimento nel mercato del lavoro, sia quale fonte lecita di acquisizione di ulteriori mezzi di sostentamento ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro (vedi punto 4).

7) Il rischio che un prolungamento irregolare del soggiorno oltre la scadenza del permesso di soggiorno – ricerca di lavoro nei casi in cui il lavoratore straniero non sia riuscito a inserirsi nel mercato del lavoro si traduca in un aggravio dei problemi associati all’immigrazione illegale potrebbe essere fortemente attenuato disponendo il rilevamento, in ingresso, di dati identificativi certi dello straniero (es.: le impronte digitali associate alla fotocopia del documento di viaggio), che lo rendano facilmente rimpatriabile all’occorrenza.

8) Ove non si voglia predisporre un apposito canale di ingresso per ricerca di lavoro, l’obiettivo di una facilitazione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro dovrebbe essere perseguito mediante disposizioni che consentano, praticamente, il progressivo inserimento nel mercato del lavoro (alle stesse condizioni sopra riportate) e la successiva stabilizzazione del soggiorno allo straniero legalmente presente nello Stato membro ad altro titolo (opportunamente contemplata dal citato art. 5, co. 2 della Proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro). A questo scopo, le disposizioni relative all’ingresso e soggiorno per periodi di breve durata (es.: per turismo, per visita, per affari, etc.) dovrebbero essere analoghe a quelle delineate in precedenza in relazione al permesso di soggiorno – ricerca di lavoro, in particolare, con riferimento a

i) disponibilita’ di mezzi di sostentamento,

ii) possibilita’ di impegno sostitutivo al riguardo da parte di terzi,

iii) durata e possibilita’ di rinnovo del permesso,

iv) accesso, ai fini del sostentamento, ad attivita’ lavorative occasionali o di modesta rilevanza,

v) possibilita’ di attendere sul posto l’esito di una richiesta di permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo,

vi) rilevamento, in ingresso, di dati identificativi certi.

In caso di istituzione di un canale di ingresso per ricerca di lavoro questo quadro potrebbe essere ridimensionato, garantendo pero’, degli elementi elencati, almeno quello riportato al punto v) (possibilita’ di attendere sul posto l’esito di una richiesta di permesso di soggiorno – lavoratore/lavoratore autonomo).