Amnesty International
Ics – Consorzio italiano
di solidarietà
Medici Senza Frontiere
RACCOMANDAZIONI PER LA MODIFICA DEL DISEGNO DI LEGGE DI INIZIATIVA
GOVERNATIVA C. 2454, NELLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ASILO
RACCOMANDAZIONI
PER LA MODIFICA DEL DISEGNO DI LEGGE C. 2454, NELLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI
ASILO
XIV Legislatura, Atto
Camera 2454, “Modifica alla normativa
in materia di immigrazione e di asilo”
CAPO II
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ASILO
Art. 27.
(Permesso di soggiorno per i richiedenti
asilo)
1.
L’ultimo periodo del comma 5 dell’articolo 1 del decreto-legge 30
dicembre 1989, n. 416, convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, è sostituito dal seguente: “Il questore
territorialmente competente, quando non ricorrano le ipotesi previste negli
articoli 1-bis e 1-ter, rilascia, su richiesta, un permesso di soggiorno
temporaneo valido fino alla definizione della procedura di
riconoscimento”.
Art. 28.
Procedura semplificata)
1. Al decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) all’articolo 1, il comma 7 è abrogato;
b) dopo l’articolo 1 sono inseriti i seguenti:
Art. 1-bis. - (Casi di trattenimento)
1. Il richiedente asilo non può essere
trattenuto al solo fine di esaminare la domanda di asilo presentata. Esso
può, tuttavia, esser trattenuto per il tempo strettamente necessario
alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello
Stato in base alle disposizioni del testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero,
di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nei seguenti casi:
a) per verificare o determinare la sua
nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso dei
documenti di viaggio o d’identità, oppure abbia, al suo arrivo
nello Stato, presentato documenti risultati falsi;
b) per verificare gli elementi su cui si basa la
domanda di asilo, qualora tali elementi non siano immediatamente disponibili;
c) in dipendenza del procedimento concernente il
riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.
Amnesty
International, Ics e Medici Senza Frontiere raccomandano che i richiedenti
asilo non siano trattenuti, se non per reati comuni, e che comunque sia loro
garantito il diritto alla difesa, nel rispetto di quanto disposto dall'articolo
24 della Costituzione italiana, e di comparire prontamente davanti a un
magistrato
Questo
articolo prevede il trattenimento nei Centri di accoglienza che spesso è
di fatto “forzato”, dal momento che i richiedenti asilo trattenuti
non possono allontanarsi se non vogliono perdere il diritto di vedere esaminata
la loro domanda di asilo.
Inoltre, i tre casi per i quali è possibile il trattenimento includono di fatto i richiedenti asilo che entrano privi di documenti di identità o con documenti falsi: è evidente che chi fugge dalla tortura o da altre violazioni dei diritti umani – per esempio – è spesso costretto a fuggire in maniera clandestina senza documentazione di identità o di viaggio.
Si raccomanda inoltre che in nessun caso si disponga il
trattenimento di:
-
minori non accompagnati;
-
richiedenti asilo entrati regolarmente sul territorio
italiano;
-
richiedenti asilo che si siano presentati spontaneamente alle
autorità competenti al fine di manifestare, implicitamente o esplicitamente,
l'intenzione di chiedere asilo;
-
richiedenti asilo che possano provvedere autonomamente
alla propria sistemazione purché facciano prontamente presente alle
autorità competenti ogni loro spostamento o cambio di domicilio
-
che in ogni caso il trattenimento non preveda un
periodo superiore ai 30 giorni;
- che
sia consentito l'accesso ai centri di accoglienza per richiedenti asilo di
avvocati, nonché di organismi ed enti di tutela dei rifugiati con
esperienza consolidata nel settore.
-
che tali
centri rispettino gli standard minimi di accoglienza riportati dalla
direttiva europea COM 2001 181
2. Il
trattenimento deve sempre essere disposto nei seguenti casi:
a) a seguito della presentazione di una domanda
di asilo presentata dallo straniero fermato per avere eluso il controllo di
frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare;
b) a seguito della presentazione di una domanda
di asilo da parte uno straniero già destinatario di un provvedimento di
espulsione o respingimento.
3. Il
trattenimento previsto nei casi di cui al comma 1, lettere a), b) e c), e nei
casi di cui al comma 2, lettera a), è attuato nei centri di accoglienza
per richiedenti asilo con regolamento. Il medesimo regolamento determina il
numero, le caratteristiche e le modalità di gestione di tali strutture e
tiene conto degli
atti adottati dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati
(ACNUR), dal Consiglio d’Europa e dall’Unione europea. Nei centri
di accoglienza per richiedenti asilo sarà comunque consentito
l’accesso ai rappresentanti dell’ACNUR. L’accesso sarà
altresì consentito agli avvocati e agli organismi ed enti di tutela dei
rifugiati con esperienza consolidata nel settore, autorizzati dal Ministero dell’interno.
Amnesty International, Ics e Medici Senza Frontiere raccomandano che la lettera a), comma 2 sia modificata, in modo da tenere conto del fatto che la maggior parte dei richiedenti asilo non ha documenti validi ed entra nel nostro paese in maniera irregolare.
Si
raccomanda inoltre che chi si presenta spontaneamente in Questura per
presentare domanda di asilo, benché in situazione di soggiorno
irregolare, non debba vedersi applicata la procedura semplificata. Il testo
attuale, infatti, prevede il trattenimento forzato anche per gli stranieri che
entrano in Italia con documenti falsi e si recano spontaneamente in Questura
per richiedere asilo.
Si raccomanda, infine, il rispetto di quanto disposto dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 (resa esecutiva in Italia con legge 24 luglio 1954 n. 722) all'articolo 31 in merito all'ingresso e al soggiorno irregolare di richiedenti asilo.
4. Per il trattenimento di cui al comma 2,
lettera b), si osservano le norme di cui all’articolo 14 del Testo Unico
di cui al Decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286. Nei centri di permanenza
temporanea e assistenza di cui al medesimo articolo 14 sarà comunque
consentito l’accesso ai rappresentanti dell’ACNUR. L’accesso
sarà altresì consentito agli avvocati e agli organismi ed enti di
tutela dei rifugiati con esperienza consolidata nel settore, autorizzati dal
Ministero dell’interno.
5. Allo scadere del periodo previsto per la
procedura semplificata di cui all’articolo 1 ter e qualora la stessa non
si sia ancora conclusa, allo straniero viene concesso un permesso di soggiorno
temporaneo fino al termine della procedura stessa.
Art.
1-ter. - (Procedura semplificata)
1.
Nei casi di cui alle lettere a) e b) del comma 2 dell’articolo 1-bis
è istituita la procedura semplificata per la definizione della istanza
di riconoscimento dello status di rifugiato secondo le modalità di cui
ai commi da 2 a 6.
2. Appena ricevuta la
richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato di cui all’articolo
1-bis, comma 2, lettera a), il questore competente per il luogo in cui la
richiesta è stata presentata dispone il trattenimento dello straniero
interessato in uno dei centri di accoglienza per richiedenti asilo di cui
all’articolo 1-bis, comma 3. Entro due giorni dal ricevimento
dell’istanza, il questore provvede alla trasmissione della documentazione
necessaria alla commissione territoriale per il riconoscimento dello status di
rifugiato che, entro quindici giorni, provvede all’audizione. La
decisione è adottata entro i successivi tre giorni.
3. Appena
ricevuta la richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato di cui
all’articolo 1-bis, comma 2, lettera b), il questore competente per il
luogo in cui la richiesta è stata presentata dispone il trattenimento
dello straniero interessato in uno dei centri di permanenza temporanea di cui
all’articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286; ove già sia
in corso il trattenimento, il questore chiede al giudice unico la proroga del
periodo di trattenimento per ulteriori trenta giorni per consentire
l’espletamento della procedura di cui al presente articolo. Entro due
giorni dal ricevimento dell’istanza, il questore provvede alla
trasmissione della documentazione necessaria alla commissione territoriale per
il riconoscimento dello status di rifugiato che entro quindici giorni provvede
all’audizione. La decisione è adottata entro i successivi tre
giorni.
Amnesty International, Ics e Medici Senza Frontiere ritengono che la procedura semplificata possa essere prevista solo nei casi in cui ci sia un serio dubbio di strumentalizzazione, e solo qualora vengano accolte le raccomandazioni indicate per la modifica del testo in esame.
Si raccomanda che vengano adottate le misure idonee affinché:
il provvedimento di trattenimento del richiedente asilo venga convalidato dal giudice ordinario competente, secondo quanto disposto dall'articolo 13 della Costituzione italiana e dalle norme del codice di procedura civile;
si garantisca la presenza di un interprete, nonché di un eventuale avvocato di fiducia durante l'audizione del richiedente asilo davanti alla commissione territoriale;
la decisione adottata dalla commissione territoriale sia comunicata all'interessato con atto scritto e motivato, unitamente a una traduzione integrale del medesimo in una lingua conosciuta dall'interessato.
4.
L’allontanamento non autorizzato dai centri di cui all’articolo
1-bis, comma 4, equivale a rinuncia alla domanda.
Amnesty International, Ics e Medici Senza Frontiere raccomandano che il mero allontanamento dai centri in questione non determini la decadenza della domanda nel caso in cui il richiedente asilo abbia dato comunicazione alla Commissione territoriale del suo nuovo domicilio e di ogni suo eventuale spostamento. L’allontanamento non dovrà, comunque, precludere la possibilità per lo straniero di ripresentare in seguito domanda di asilo.
5. Lo Stato italiano è
competente all’esame delle domande di riconoscimento dello status di
rifugiato di cui al presente articolo, ove i tempi non lo consentano, ai sensi
della Convenzione di Dublino ratificata ai sensi della legge 23 dicembre 1992,
n. 523.
6. L’eventuale ricorso
avverso la decisione della commissione territoriale è presentato al
tribunale in composizione monocratica territorialmente competente entro quindici
giorni, anche dall’estero tramite le rappresentanze diplomatiche. Il
ricorso non sospende il provvedimento di allontanamento dal territorio
nazionale; il richiedente asilo può tuttavia chiedere al prefetto
competente di essere autorizzato a rimanere sul territorio nazionale fino
all’esito del ricorso. La decisione di rigetto del ricorso è
immediatamente esecutiva.
Amnesty International, Ics e Medici Senza Frontiere raccomandano che di fronte a una decisione sfavorevole, al richiedente asilo sia data possibilità di presentare ricorso prima dell’espulsione. Un ricorso che non sospenda il provvedimento di espulsione nega di fatto la tutela giurisdizionale del richiedente asilo. L'articolo così formulato, inoltre, va contro la bozza di direttiva della Unione Europea (nonché con l'articolo 17 della Risoluzione del Consiglio UE del 20 giugno 1995) che stabilisce come regola generale l'effetto sospensivo del ricorso e, qualora questo non sia previsto, afferma chiaramente la possibilità di rivolgersi ad un magistrato (quindi non a un organo amministrativo) per richiedere la sospensione dell'espulsione.
Si raccomanda pertanto il rispetto di:
Ø articolo 33 della Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato del 28 luglio 1951, resa esecutiva in Italia con L. 24 luglio 1954 n. 722;
Ø articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali del 4 novembre 1950, resa esecutiva in Italia con
L. 848/1955;
Ø articolo 19 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286.
Infine, l’eventuale previsione di un riesame della domanda di asilo – da parte di un organo gerarchicamente superiore alle commissioni territoriali – non deve in ogni caso precludere la competenza del giudice ordinario in materia di ricorso avverso provvedimento negativo dell’istanza di asilo (come sancito dalla Corte di Cassazione con sentenza 8 ottobre 1999 n. 7224).
Art. 1-quater. -
(Commissioni territoriali)
1.
Presso gli Uffici territoriali del Governo indicati con il regolamento di cui
all’articolo 1-bis, comma 3, sono istituite le commissioni territoriali
per il riconoscimento dello status di rifugiato. Le predette commissioni,
nominate con decreto del Ministro dell’interno, sono presiedute da un
funzionario della carriera prefettizia e composte da un funzionario della
polizia di Stato, da un rappresentante dell’ente territoriale designato
dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali e da un rappresentante
dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR). Per
ciascun componente deve essere previsto un componente supplente. Tali
commissioni possono essere integrate, su richiesta del Presidente della
Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato prevista
dall’articolo 2 del regolamento di cui al Decreto del Presidente della
Repubblica 15 maggio 1990, n.136, da un funzionario del Ministero degli affari
esteri con la qualifica di componente a tutti gli effetti, ogni volta che sia
necessario, in relazione a particolari afflussi di richiedenti asilo, in ordine
alle domande dei quali occorra disporre di particolari elementi di valutazione
in merito alla situazione dei paesi di provenienza di competenza del Ministero
degli affari esteri. In caso di parità, prevale il voto del Presidente.
2.
Entro due giorni dal ricevimento dell’istanza, il questore provvede alla
trasmissione della documentazione necessaria alla commissione territoriale per
il riconoscimento dello status di rifugiato che entro trenta giorni provvede
all’audizione. La decisione è adottata entro i successivi tre
giorni.
3.
Durante lo svolgimento dell’audizione, ove necessario, le commissioni
territoriali si avvalgono di interpreti. Del colloquio con il richiedente viene
redatto verbale. Le decisioni sono adottate con atto scritto e motivato. Le
stesse verranno comunicate al richiedente, unitamente all’informazione
sulle modalità di impugnazione, nelle forme previste dall’articolo
2, comma 6, del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
sull’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
4.
Avverso le decisioni delle commissioni territoriali è ammesso ricorso al
tribunale ordinario territorialmente competente che decide ai sensi
dell’articolo 1-ter, comma 6.
Amnesty
International, Ics e Medici Senza Frontiere chiedono che il funzionamento delle
commissioni territoriali corrisponda a parametri di indipendenza, competenza e
trasparenza.
A
tal fine si raccomanda che:
-
le singole commissioni territoriali possano operare in
piena indipendenza al pari degli organi giudiziari;
-
i membri delle singole commissioni territoriali
abbiano competenze in materia di diritto internazionale, di diritto europeo e
di diritti umani;
-
le decisioni adottate dalle singole commissioni
territoriali siano comunicate all'interessato anche con una traduzione
integrale dell'atto in una lingua a lui conosciuta;
-
la composizione delle commissioni territoriali
soddisfino i principi di imparzialità ed indipendenza, per questo si
chiede che vi partecipino un rappresentante dell’ACNUR o una persona da
esso delegata, ed in sostituzione del funzionario della Polizia di Stato un
esperto in materia di diritti civili e diritti umani fondamentali con diritto
di voto.
-
alle commissioni territoriali partecipino: un
rappresentante di ACNUR o una persona da esso delegata; un esperto in materia
di diritti civili e diritti umani fondamentali con diritto
di voto;
-
alle audizioni del richiedente asilo davanti alla
commissione territoriale sia presente un mediatore linguistico–culturale
e possa partecipare anche un avvocato di fiducia
del richiedente asilo;
-
le decisioni delle commissioni territoriali siano
prese tenendo in considerazione gli atti adottati da ACNUR, nonché le
disposizioni internazionali ed europee attinenti alla tutela dei diritti umani
fondamentali e ai criteri relativi alle procedura per il riconoscimento dello
status di rifugiato.
- Le singole
commissioni territoriali, al termine di ogni anno di funzionamento, rendano
pubblici i risultati delle loro attività, relativamente al numero e all’esito
delle domande esaminate, secondo il principio della trasparenza.
Amnesty International, Ics e Medici Senza Frontiere raccomandano che la commissione nazionale e le commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato siano composte in maniera tale da rispettare i principi di imparzialità e di indipendenza, e che i funzionari che vi lavorano siano altamente qualificati (esperti di diritto internazionale e costantemente aggiornati sulla situazione dei diritti umani nei paesi di provenienza dei rifugiati).
Si raccomanda inoltre che la commissione nazionale, al termine di ogni anno di funzionamento, renda pubblici i risultati delle sue attività, relativamente al numero e all’esito delle domande esaminate, secondo il principio della trasparenza.
2. Per la costruzione di nuovi centri di accoglienza è
autorizzata la spesa nel limite massimo di 25,31 milioni di euro per
l’anno 2003.