Save the
Children Italia
Altre
organizzazioni ???
Alla cortese attenzione dell’On. Giuseppe Pisanu
Ministro dell’Interno
On. Roberto Maroni
Ministro per il Lavoro e Politiche sociali
On. Alfredo Mantovano
Sottosegretario all’Interno
On. Grazia Sestini
Sottosegretario per il Lavoro e Politiche sociali
??? nomi dei membri della commissione si occupa del regolamento
E p.c. dell’On. Maria Burani Procaccini
On. Maurizio Eufemi
On. Luca Volonté
On. Luciano Magnalbò
On. Livia Turco
On. Tana De Zulueta
On. Francesco Martone
Dott.ssa Daniela Carlà
Onorevole,
In vista dell’adozione dei regolamenti di attuazione della legge 30 luglio 2002, n.189 “Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo”, Le chiediamo di intervenire affinché alcuni aspetti della nuova legge che potrebbero essere oggetto di incertezze interpretative siano chiariti mediante disposizioni regolamentari, al fine di garantire la certezza del diritto e la tutela dei diritti dei minori in conformità a quanto sancito dalla legge e dalle convenzioni internazionali.
Confidando che il positivo confronto avuto durante la discussione del disegno di legge in Parlamento, in seguito alle proposte da noi inviate, possa continuare e svilupparsi ulteriormente, Le inviamo alcune proposte concernenti tre questioni che riteniamo particolarmente problematiche: 1) la facoltà per i minori titolari di permesso di soggiorno per minore età di esercitare attività lavorativa; 2) la conversione del permesso di soggiorno per minore età in permesso per lavoro o studio, al compimento della maggiore età; 3) lo status dei minori non accompagnati richiedenti asilo.
1) Il diritto di esercitare
attività lavorativa
1.1)
Aspetti problematici
Fino all’entrata in vigore della legge 30 luglio 2002, n.189 i minori stranieri non accompagnati titolari di permesso di soggiorno per minore età, secondo quanto disposto dalle circolari del Ministero dell’Interno del 13 Novembre 2000 e del 9 Aprile 2001, non potevano svolgere attività lavorativa.
Questa disposizione costituiva una violazione del principio di non discriminazione sancito dalla Costituzione italiana e dalla Convenzione sui diritti del fanciullo, in quanto comportava una discriminazione dei minori stranieri titolari di permesso di soggiorno per minore età rispetto ai minori italiani e ai minori titolari di permesso per motivi familiari, ai quali è consentito svolgere attività lavorativa dopo il compimento dei 15 anni e l’assolvimento dell’obbligo scolastico.
L’art. 25 della legge 30 luglio 2002, n.189 prevede che il minore straniero non accompagnato che “svolge attività lavorativa retribuita nelle forme e con le modalità previste dalla legge italiana” possa convertire il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, in questo modo prevedendo implicitamente la possibilità che i minori titolari di permesso per minore età possano svolgere attività lavorativa.
1.2) Proposte per il regolamento
Per evitare incertezze interpretative, proponiamo che il regolamento di attuazione stabilisca esplicitamente che ai minori stranieri titolari di permesso di soggiorno per minore età è consentito svolgere attività lavorativa nelle forme e con le modalità previste dalla legge italiana.
2) La conversione del permesso di
soggiorno al compimento dei 18 anni
2.1)
Aspetti problematici
In base alle circolari del Ministero dell’Interno del 13 Novembre 2000 e del 9 Aprile 2001, ai minori titolari di permesso di soggiorno per minore età non era consentito in alcun caso convertire il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età.
A causa di tale
disposizione è diventato sempre più difficile attuare percorsi di
inserimento legale dei minori non accompagnati, è aumentato il numero di
ragazzi che restano nella clandestinità e non si presentano ai servizi di
accoglienza, con conseguente impossibilità di garantire i loro diritti
minimi (accoglienza, protezione, istruzione, salute ecc.), e sono aumentati
notevolmente i rischi di sfruttamento e di coinvolgimento in attività
illegali di questi minori.
Come hanno stabilito in numerose sentenze i TAR di diverse Regioni, questa disposizione costituisce una violazione del principio di non discriminazione e del principio del “superiore interesse del minore” sanciti dalla Costituzione italiana e dalla Convenzione sui diritti del fanciullo.
La modifica
normativa introdotta dall’art. 25 della legge 30 luglio 2002, n.189, in
base a cui i minori entrati in Italia da almeno tre anni e che hanno seguito un
progetto di integrazione per almeno due anni possono convertire il permesso di
soggiorno al compimento della maggiore età, rappresenta un certo
miglioramento in direzione della tutela dei diritti dei minori non
accompagnati, ma tale miglioramento resta molto limitato, dato che
presumibilmente la netta maggioranza di questi minori sono entrati in Italia
dopo il compimento dei 15 anni e saranno quindi esclusi dalla
possibilità di convertire il permesso di soggiorno.
Inoltre, il dettato dell’art. 25 lascia spazio ad alcune ambiguità interpretative:
1) La nuova legge stabilisce che il numero dei permessi di soggiorno rilasciati a minori non accompagnati al compimento della maggior età “è portato in detrazione dalle quote di ingresso definite annualmente nei decreti di cui all'articolo 3, comma 4”, senza chiarire se la detrazione debba essere portata alle quote fissate per l’anno successivo o alle quote precedentemente definite: questa seconda interpretazione implicherebbe la necessità di attendere ogni anno l’emanazione del decreto flussi e, in caso di mancata emanazione del decreto stesso, l’impossibilità di convertire i permessi di soggiorno rilasciati ai minori stranieri non accompagnati.
2) Non è
chiaro quale sia lo status dei minori affidati ai sensi della legge 184/83,
dato che l’art. 32, co. 1
del T.U. 286/98 (non modificato, per la parte in oggetto, dalla legge 189/2002)
stabilisce che “Al compimento della maggiore età, […] ai
minori comunque affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983 n.
184, può essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di
studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze
sanitarie o di cura.”, senza porre ulteriori condizioni vincolanti quali
la data di ingresso in Italia o la partecipazione a un progetto di
integrazione.
3) Non è
chiaro che cosa debba intendersi per “progetto di integrazione sociale e
civile gestito da un ente pubblico o privato” e quale organo debba
valutare nei singoli casi l’idoneità del progetto.
La “Nota interpretativa dell’art.
25 L. 30 luglio 2002, n. 189” del 14 Ottobre 2002, a firma del Presidente
del Comitato per i minori stranieri, fornisce la seguente interpretazione:
“al momento del raggiungimento della maggiore età del minore, il
Comitato, valuterà e verificherà - se il progetto realizzato
dagli enti gestori a favore del minore è conforme alla normativa secondo
gli standard applicativi indicati nelle linee guida elaborate [dal Comitato]; -
se il minore è presente sul territorio da non meno di tre anni e
accerterà l'idoneità della documentazione relativa alla
disponibilità di un alloggio per il minore, la frequenza di corsi di
studio, lo svolgimento di attività lavorativa retribuita o il possesso
di un contratto di lavoro. Se il parere sul progetto sarà positivo da
parte del Comitato, quest'ultimo darà indicazioni alle questure di
modificare al minore il permesso di soggiorno per affidamento in un permesso di
soggiorno per studio o in uno per lavoro”.
Riteniamo positiva l’indicazione secondo
cui il progetto di integrazione debba essere valutato in base a linee guida
elaborate dal Comitato per i minori stranieri, in quanto organo che
“opera al fine prioritario di tutelare i diritti dei minori presenti non
accompagnati […] in conformità alle previsioni della Convenzione
sui diritti del fanciullo” e che ha “compito di vigilanza e controllo
sulle modalità di soggiorno del minore” (D.P.C.M. 535/99).
Desta perplessità e preoccupazione, invece, l’indicazione secondo cui il permesso di soggiorno potrebbe essere convertito al compimento dei 18 anni solo in seguito a un parere positivo da parte del Comitato, invece che sulla base di una valutazione compiuta a livello locale. Tale interpretazione – che non trova alcun conforto nella lettera dell’art. 25 – implicherebbe infatti un significativo allungamento delle procedure, in quanto il Comitato per i minori stranieri incontra oggettive difficoltà a valutare la situazione dell’elevatissimo numero di casi ad esso segnalati: a tale proposito è utile ricordare che il Comitato ha adottato, nel periodo tra l’1 Luglio 2000 e il 31 Gennaio 2002, solo 270 provvedimenti, pari all’1,6% del totale dei minori segnalati, e che nello stesso periodo circa 8.000 minori segnalati al Comitato hanno compiuto 18 anni senza ricevere alcun provvedimento da tale organo.
Inoltre, ove vi siano chiare linee guida elaborate dal Comitato, non sembra necessaria la valutazione dei singoli progetti da parte di un organo centrale: la valutazione da parte di organi decentrati quali i servizi sociali o le Prefetture ci sembra anzi più opportuna, in quanto si tratta di organi che hanno un maggiore contatto con il territorio, e quindi con gli enti gestori dei progetti, con le scuole, con le comunità di accoglienza e con i minori stessi.
2.2) Proposte per il regolamento
E’ opportuno che il regolamento di attuazione elimini le ambiguità interpretative sopra delineate, adottando, in conformità a quanto sancito dalla Convenzione sui diritti del fanciullo, l’interpretazione che risponde al principio del “superiore interesse del minore”.
A tal fine proponiamo che il regolamento stabilisca che:
1) la detrazione dei permessi di soggiorno rilasciati al compimento della maggiore età è riferita alle quote di ingresso definite nei decreti emanati successivamente alla conversione stessa, e non a quelle definite in precedenza;
2) ai minori destinatari di un provvedimento di affidamento ai sensi dell’art. 2 della legge 4 maggio 1983 n. 184 (disposto dal Tribunale per i minorenni o disposto dai servizi locali e reso esecutivo dal Giudice Tutelare) che abbiano la disponibilità di un alloggio e frequentino corsi di studio ovvero svolgano attività lavorativa retribuita nelle forme e con le modalità previste dalla legge italiana, ovvero siano in possesso di contratto di lavoro anche se non ancora iniziato, è consentita la conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età senza che siano poste ulteriori condizioni relative alla data di ingresso in Italia o di inizio del progetto di integrazione e senza che i permessi rilasciati siano detratti dalle quote, in conformità a quanto stabilito dall’art. 32, co. 1 del T.U. 286/98;
3) la partecipazione a un progetto di integrazione sociale e civile, ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di studio o di accesso al lavoro o di lavoro subordinato o autonomo al compimento della maggiore età, ai sensi dell’art. 32, co. 1-bis e ter del T.U. 286/98, può essere dimostrata mediante la certificazione, da parte di uno degli enti pubblici o privati di cui all’art. 32 co. 1-bis, che il minore abbia frequentato corsi di studio o corsi di formazione professionale, o abbia svolto attività finalizzate all’avviamento al lavoro quali borse di formazione lavoro, o abbia svolto attività lavorative;
4) la verifica delle condizioni di cui all’art. 32, co. 1-bis e ter del T.U. 286/98, ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di studio o di accesso al lavoro o di lavoro subordinato o autonomo, al compimento della maggiore età (ovvero che il minore si trova sul territorio nazionale da non meno di tre anni, che ha seguito il progetto per non meno di due anni, che ha la disponibilità di un alloggio e frequenta corsi di studio ovvero svolge attività lavorativa retribuita nelle forme e con le modalità previste dalla legge italiana, ovvero è in possesso di contratto di lavoro anche se non ancora iniziato), è effettuata dai servizi sociali ovvero dalla Prefettura del luogo in cui il minore è domiciliato; i risultati di tale verifica sono comunicati alla Questura competente;
5) ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di studio o di accesso al lavoro o di lavoro subordinato o autonomo al compimento della maggiore età, possono essere disposte, su istanza dell’ente gestore del progetto di integrazione in cui il minore straniero non accompagnato è inserito, ove lo richieda il superiore interesse del minore, condizioni alternative e più favorevoli rispetto a quelle stabilite dall’art. 32, co. 1-ter del T.U. 286/98 in relazione alla durata del soggiorno in Italia e del periodo di inserimento nel progetto di integrazione.
3) Minori non accompagnati richiedenti asilo
3.1)
Aspetti problematici
La legge 30 luglio 2002, n.189 stabilisce che in determinate circostanze i richiedenti asilo siano trattenuti nei centri di identificazione o nei centri di permanenza temporanea, senza prevedere specifiche disposizioni a tutela dei minori.
Il trattenimento dei richiedenti asilo minorenni comporterebbe tuttavia una violazione sia del principio del “superiore interesse del minore” sancito dall’art. 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo, sia dell’art. 37 della stessa Convenzione, in base a cui la privazione della libertà personale del minore deve essere un provvedimento di ultima risorsa e deve avvenire in strutture separate dagli adulti[1].
In applicazione di tali principi, la Direttiva del Ministro dell’Interno del 30 Agosto 2000, contenente la “Carta dei diritti e dei doveri per il trattenimento della persona ospitata nei centri di permanenza temporanea”, ha precisato – con riferimento ai minori che devono essere espulsi per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato o che seguono il genitore o l'affidatario espulsi – che i minori non possono essere trattenuti nei centri di permanenza temporanea, salvo che per tutelare l’unità familiare. Attualmente manca però, ovviamente, un’analoga disposizione riguardo al trattenimento dei minori richiedenti asilo nei centri di identificazione istituiti dalla legge 30 luglio 2002, n.189.
In secondo luogo, la legge 30
luglio 2002, n.189 non detta disposizioni riguardo ai casi in cui la Commissione
territoriale rigetti la domanda di riconoscimento dello status di rifugiato del
minore e non adotti un altro provvedimento ai sensi dell’art. 5, co. 6
del T.U. 286/98.
In questi casi, il minore non
può comunque essere allontanato dal territorio dello Stato sulla base di
tale rigetto e con le modalità dell’espulsione, in quanto:
a) per i minorenni vige il divieto di espulsione, salvo che per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato e salvo il diritto di seguire il genitore o l’affidatario espulsi, secondo quanto stabilito dall’art. 19, co. 2 del T.U. 286/98;
b) i minori non accompagnati possono essere rimpatriati solo ove tale misura non comporti una violazione del diritto alla protezione sancito dagli artt. 20 e 22 della Convenzione sui diritti del fanciullo e quindi solo se vi siano familiari o autorità del Paese d’origine disposti ad assumerne l’affidamento e solo con le modalità del rimpatrio assistito (Regolamento del Comitato per i minori stranieri D.P.C.M. 535/99, art. 1, co. 4; Risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di paesi terzi, art. 5, co. 1);
c) la decisione sul rimpatrio o la permanenza del minore non accompagnato in Italia deve fondarsi, in conformità all’art. 3 della Convenzione sui diritti del fanciullo, sulla valutazione del “superiore interesse del minore” e non solo sulla valutazione della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato.
Manca però, attualmente, una specifica ed esplicita disposizione che vieti il respingimento del minore straniero.
Infine, non è chiaro quale organo debba decidere, nei casi in cui la domanda di asilo sia rigettata, se il minore debba essere rimpatriato ovvero restare in Italia. La normativa vigente sembra attribuire al Tribunale per i minorenni – invece che al Comitato per i minori stranieri – la competenza a valutare se risponda al superiore interesse del minore richiedente asilo essere rimpatriato ovvero restare in Italia: il D.P.C.M. 535/99, che disciplina i compiti del Comitato per i minori stranieri, infatti, esclude esplicitamente i minori che abbiano presentato domanda di asilo dalla competenza del Comitato; d’altro canto, l’art. 1, co. 5 della legge 39/90 (non abrogato né modificato, per la parte in oggetto, dalla legge 189/2002) stabilisce che al Tribunale per i minorenni deve essere data comunicazione della domanda di riconoscimento dello status di rifugiato da parte di un minore non accompagnato, ai fini dell’adozione dei provvedimenti di competenza.
E’ quindi ragionevole assumere che, in caso di rigetto della domanda di asilo, debba essere il Tribunale per i minorenni a decidere se risponda al superiore interesse del minore essere rimpatriato o restare in Italia.
3.2) Proposte per il regolamento
Proponiamo dunque che il regolamento di attuazione chiarisca che:
1) i richiedenti asilo minorenni non possono essere in alcun caso trattenuti nei centri di permanenza temporanea e assistenza, né, in generale, nei centri di identificazione; solo nel caso in cui la minore età del richiedente sia palesemente in dubbio, questi può essere trattenuto in un centro di identificazione per il solo tempo necessario a verificarne l’età;
2) ove la Commissione territoriale rigetti la domanda di riconoscimento dello status di rifugiato e non adotti un altro provvedimento ai sensi dell’art. 5, co. 6 del T.U. 286/98,
a) il minore non può essere espulso né respinto, né
comunque allontanato dal territorio dello Stato sulla semplice base di tale
rigetto, conformemente a quanto
sancito dagli artt. 3, 20 e 22 della Convenzione sui diritti del fanciullo e
dall’art. 19, co. 2 del T.U. 286/98;
b) il Tribunale per i minorenni al quale è stata data comunicazione, ai sensi dell’art. 1, co. 5 della legge 39/90, della domanda di asilo presentata dal minore non accompagnato, valuta se risponda al superiore interesse del minore il rimpatrio o la permanenza in Italia, avvalendosi della collaborazione delle competenti amministrazioni pubbliche e di idonei organismi nazionali ed internazionali; ove valuti che ciò sia nel superiore interesse del minore, ne dispone il rimpatrio assistito.
Nella speranza che tali proposte possano contribuire positivamente all’elaborazione dei regolamenti di attuazione, restiamo in attesa di un Suo cenno di riscontro.
Distinti saluti,
Save the Children Italia
???
[1] “[…] L'arresto, la detenzione o l'imprigionamento di un fanciullo devono essere effettuati in conformità con la legge, costituire un provvedimento di ultima risorsa ed avere la durata più breve possibile; […] In particolare, ogni fanciullo privato di libertà sarà separato dagli adulti, a meno che si ritenga preferibile di non farlo nell'interesse preminente del fanciullo […]” (Convenzione sui diritti del fanciullo, art. 37)