Le Conclusioni del Consiglio Straordinario di Tampere e il Trattato di Amsterdam (entrambi del 1999) avevano lasciato intravedere una svolta significativa nelle politiche migratorie dell'Unione Europea (UE):
- sul piano istituzionale, prefigurando il passaggio delle politiche di immigrazione e asilo dall'area "intergovernativa" a quella "comunitaria". In concreto, si prefiguravano la fine del "diritto di veto" dei singoli Paesi (strumento naturalmente ambiguo, ma statisticamente più usato per bloccare tentativi di avanzamento che per lo scopo contrario) e la possibilità di un'iniziativa legislativa incisiva da parte della Commissione Europea (CE).
- Sul piano dei contenuti, con alcune acquisizioni significative. Equo trattamento dei cittadini non comunitari, diritti umani e sviluppo dei Paesi d'origine venivano individuati, insieme ad altri aspetti, come parte integrante delle politiche migratorie, a pari livello della gestione (integrata a livello europeo) dei flussi; veniva riconosciuta la necessità di riconoscere ai cosiddetti residenti di lungo termine "diritti uniformi il più possibile simili a quelli di cui beneficiano i cittadini dell'UE".
- Per quanto formalmente non collegato alla questione "migrazioni", il Trattato stabiliva inoltre – per la prima volta – la competenza comunitaria a "combattere le discriminazioni fondate ... [sulla] razza o l'origine etnica".
Su queste basi la CE ha messo in campo una nutrita serie di iniziative, dalla Direttiva contro la discriminazione etnica e la Decisone quadro per la lotta contro il razzismo alle proposte di Direttiva su vari aspetti relativi all'asilo, ricongiungimenti, residenti di lungo termine, ingresso e soggiorno, alle Comunicazioni sulle politiche di immigrazione e asilo, su una politica comune di rimpatrio (leggi: espulsioni, detenzione etc.), sul "metodo aperto di coordinamento". Al di là dei meriti e dei difetti delle singole proposte, si possono rilevare alcuni aspetti, negativi ma anche positivi:
- Le politiche migratorie dell'UE restano fortemente legate alla visione del "migrante dimezzato", esistente solo come forza-lavoro. Ciononostante le politiche migratorie restano separate dalle strategie per l'occupazione, determinando contraddizioni e discriminazioni.
- Le proposte su ingresso e soggiorno non riescono ad affrancarsi da una concezione sostanzialmente di controllo, restrittiva e sicuritaria. In nessun modo si prevede un sistema di ingressi per ricerca di lavoro.
- In modo inizialmente blando ma straordinariamente rafforzato a partire dall'11 settembre 2001, le esigenze di sicurezza e della c.d. lotta al terrorismo fanno premio sulle istanze legate ai diritti universali, in particolare nei confronti delle politiche di asilo.
- Nonostante la "comunitarizzazione" sia ormai prossima, le proposte più avanzate sono tuttora bloccate dal veto in Consiglio di alcuni Paesi, legato ad esigenze prettamente di politica interna o comunque nazionale.
- Con tutti i loro limiti, molte delle proposte contengono elementi più avanzati rispetto alle politiche nazionali, in particolare italiane e in particolare dell'Italia di Berlusconi. E' il caso delle tutele giurisdizionali per richiedenti asilo e per migranti detenuti, come anche dei diritti dei residenti di lungo termine, del ruolo dell'associazionismo, delle misure contro il razzismo e la discriminazione.
Già a partire dalla fine del 2000 le ipotesi ottimistiche sul processo di comunitarizzazione delle politiche migratorie sono state smentite da una serie di interventi regressivi. Dal rifiuto di considerare i migranti all'interno della Carta dei Diritti fondamentali dell'UE, all'accentuazione sicuritaria del Consiglio di Laeken, alla definitiva priorità accordata alle politiche di restrizione e controllo dal Consiglio di Siviglia, le conclusioni di Tampere sono state svuotate di fatto dei contenuti relativi all'equo trattamento e ai diritti dei migranti. La Convenzione europea attualmente in corso non sembra orientata in modo significativamente diverso.
La stessa CE ha prodotto nuovi documenti (sul rapporto tra sicurezza anti-terrorismo e politica di asilo, sulle politiche di rimpatrio dei migranti "illegali", sul controllo delle frontiere esterne) notevolmente più arretrate rispetto alle sue prime iniziative.
Alcune delle iniziative in discussione meritano d'essere sostenute, soprattutto perché segnano un miglioramento rispetto alle legislazioni nazionali e garantiscono un trattamento uniforme indipendente dai razzismi dei singoli governi. In particolare la Direttiva sullo status di residente di lungo termine, la proposta di Metodo Aperto di Coordinamento e, seppure con alcune riserve, le proposte relative all'asilo e ai rimpatri (quest'ultima ancora in fase preparatoria).
Altre iniziative, prima fra tutte quella sul controllo comune delle frontiere esterne, vanno invece decisamente respinte a meno di modifiche importanti. Fra di esse anche la proposta su ingresso e soggiorno, non diversa culturalmente (né foriera di esiti migliori) dall'impostazione della legislazione italiana attuale.
Prendere posizione sulle politiche europee non è sufficiente. Occorre avanzare proposte efficaci e di rottura rispetto all'impostazione prevalente. La prima rivendicazione, per quanto poco realistica possa sembrare, può essere quella di svincolare la nazionalità dalla cittadinanza europea, assicurando quest'ultima a tutti residenti e non ai soli cittadini di uno Stato membro. L'obiettivo è estendere ai migranti una serie diritti già riconosciuti ai cittadini comunitari (a partire dai diritti di voto nelle elezioni amministrative ed europee e dalla tutela della Corte di Giustizia) sottraendoli all'arbitrio dei Governi nazionali.
Se battaglie di livello europeo devono avere un senso, occorre anche costringere il Governo italiano a rispettare le decisioni comunitarie. La delega accordata dal Parlamento per la trasposizione nel nostro ordinamento della Direttiva contro la discriminazione etnica rappresenta un disgustoso esempio della volontà della maggioranza di tradirne gli scopi e limitarne gli effetti come anche della colpevole disattenzione (o peggio) di gran parte dell'opposizione. La piena applicazione dei diritti e degli strumenti di tutela previsti dalla Direttiva è un obiettivo irrinunciabile.
Il dibattito della Convenzione sul disegno dell'Europa a venire non può vederci assenti o distratti. La questione dei diritti – inclusi quelli di cittadinanza – delle decine di milioni di migranti presenti nell'UE deve essere imposta dal movimento all'agenda della Convenzione e della Conferenza Intergovernativa (IGC) che la seguirà. La probabile coincidenza dei lavori dell'IGC, se non della sua conclusione, con la Presidenza italiana dell'UE (secondo semestre 2003) pone sul movimento italiano una responsabilità particolare. Le organizzazioni che difendono i diritti dei migranti devono trovare una strategia comune e mezzi efficaci per influenzare in modo decisivo le priorità e il programma della Presidenza: e il momento per farlo è adesso. Il Forum Sociale Europeo sarà un'occasione preziosa.
La tabella di marcia della Presidenza danese dell'UE fornisce qualche indicazione dei tempi che abbiamo da fronteggiare.
Entro la fine del 2002 dovrebbero essere adottai "gli elementi di un programma di rimpatri", in particolare per il rimpatrio rapido in Afghanistan; la decisione quadro sulla lotta contro la tratta (con tutto ciò che vi si nasconde); una serie di provvedimenti per il controllo delle frontiere e la costituzione della polizia comune di frontiera; la clausola "anti-immigrazione clandestina" negli accordi do cooperazione (la proposta Blair-Aznar-Berlusconi bloccata a Siviglia); il regolamento Dublino II. Nel primo semestre 2003 (Presidenza greca) ststus di rifugiato e dei lungoresidenti; ricongiungimenti; asilo.
Le scadenze che accompagneranno questi lavori (Consigli, Conferenze, riunioni "tecniche") dovranno trovarci preparati e presenti.