(Sergio Briguglio 7/9/2002)

PRINCIPALI CONTENUTI DEL LIBRO VERDE DELLA COMMISSIONE SU UNA POLITICA COMUNITARIA DI RIMPATRIO

· La repressione dell’immigrazione illegale, come affermazione di un principio di legalita’, e’ necessaria per salvaguardare i sistemi di ammissione legale e umanitaria.

· Attualmente, il rimpatrio temporaneo o di lungo periodo di migranti legali e/o di rifugiati provenienti da paesi pacificati e’ ostacolato dalla mancanza di risorse o dalla rigidita’ delle norme sui loro diritti (in relazione a reingresso o prestazioni pensionistiche). E’ necessario garantire una maggior liberta’ di movimento e forme di sostegno al reinserimento in patria (oggetto di una futura riflessione).

· Il Libro verde si limita a considerare il rimpatrio volontario o forzato di migranti in posizione illegale o non piu’ autorizzata. Il dibattito sul Libro verde dovrebbe consentire di formulare una proposta di direttiva sulle norme minime per le procedure di rimpatrio.

· L’approccio deve essere globale:

o procedure efficaci per l’immigrazione alleggerirebbero il canale umanitario;

o la lotta contro il traffico e la tratta scoraggerebbe i migranti illegali;

o politiche di rimpatrio piu’ efficaci renderebbero meno frequente il ricorso a regolarizzazioni.

· Il rimpatrio volontario e’ preferibile, in quanto piu’ umano e meno costoso.

· Il rimpatrio forzato ha pero’ effetti dimostrativi e dissuasivi: i migranti si sforzerebbero di percorrere vie legali[1]; la popolazione locale troverebbe piu’ accettabile una maggiore apertura.

· Il sistema di protezione internazionale dovrebbe garantire, per essere credibile, il rimpatrio di coloro per i quali il bisogno di protezione (incluse le forme di protezione sussidiaria) e’ esaurito o non riconosciuto.

· Il rimpatrio dovrebbe essere volontario. Qualora fosse forzato, dovrebbe comunque essere effettuato nel rispetto dei diritti umani, del divieto di espulsioni collettive, del divieto di respingimento verso paesi in cui la persona rischi la persecuzione.

· In caso di rimpatrio a seguito di un esodo di massa, dovrebbe essere previste opportunita’ di graduazione dei provvedimenti e di sostegno al reinserimento.

· In tutti i casi di rimpatrio (anche a prescindere dalle misure di protezione internazionale) e’ necessario che siano rispettati i diritti in relazione a

o presentazione di un ricorso durante la procedura di rimpatrio[2]

o controllo giurisdizionale della detenzione

o unita’ familiare

o interesse superiore del minore

o tutela dei dati personali

· Sono opportune forme di cooperazione con i paesi d’origine che prevedano

o forme di sostegno tali da rendere non traumatico il rimpatrio per il paese d’origine;

o forme di sostegno finanziario alla persona rimpatriata.

· L’allontanamento dovrebbe essere obbligatorio, salvo casi di sofferenza estrema,

o in caso di condanna a una pena grave o per determinati reati gravi;

o in caso di pericolo per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato.

· Dovrebbe essere esclusa la possibilita’ di allontanare, salvo che per gravi motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato,

o i residenti di lungo periodo;

o i familiari di cittadini dell’Unione europea;

o i rifugiati o titolari di protezione internazionale;

o le persone nate in uno Stato membro, mai vissute nel paese d’appartenenza[3].[4]

· L’allontanamento dovrebbe essere obbligatorio, salvo casi di sofferenza irragionevole,

o in caso di violazione della normativa su ingresso e soggiorno;

o in caso di cessazione (anche in seguito a revoca del permesso di soggiorno) del soggiorno legale[5].

· Dovrebbe comunque essere previsto un effetto sospensivo del ricorso avverso il diniego di rinnovo o di conversione del permesso di soggiorno.

· In sede di adozione di un provvedimento di revoca del permesso di soggiorno dovrebbe essere valutata la proporzionalita’ della misura e delle effettive responsabilita’ dell’interessato (es.: in caso di scadenza del passaporto con impossibilita’ di rinnovo).

· Il trattenimento[6] di persone da allontanare dovrebbe essere sottoposto a convalida giudiziaria.[7]

· Dovrebbero essere individuate categorie per le quali non sia adottabile un provvedimento di trattenimento.[8]

· Le modalita’ del trattenimento dovrebbero essere tali da garantire un trattamento umano[9] e la separazione dei trattenuti dalle persone condannate[10].

· E’ auspicabile la definizione di limiti massimi per la durata del trattenimento.[11]

· E’ auspicabile l’individuazione di alternative al trattenimento.[12]

· La disciplina dell’accompagnamento coattivo[13] alla frontiera dovrebbe

o garantire il rispetto del principio di non refoulement (anche con riferimento alla possibilita’ di rimpatri successivi);

o tutelare i diritti dei minori e il diritto all’unita’ familiare;

o prevedere una regolamentazione di tutti gli strumenti coercitivi;

o prevedere la possibilita’ di divieto temporaneo di allontanamento verso certi paesi.[14]

· Oltre al riconoscimento reciproco delle decisioni di rimpatrio, dovrebbe essere un quadro giuridico vincolante per il riconoscimento di tutte le decisioni che pongono fine al soggiorno.

· Il trattamento preferenziale per coloro che optino per il rimpatrio spontaneo dovrebbe essere condizionato alla dimostrazione dell’avvenuto rimpatrio (es.: presentazione dell’interessato al consolato di uno Stato membro nel paese di origine, dichiarazione da parte di una organizzazione affidabile coinvolta nel rimpatrio). Con le stesse finalita’, il versamento degli aiuti potrebbe poi essere effettuato nel paese di destinazione.

· Riguardo al divieto di reingresso per le persone allontanate, dovrebbe essere stabilito

o l’esonero per chi abbia effettuato il rimpatrio volontario (con conseguente incentivazione del rispetto dell’obbligo di presentarsi al consolato);

o la graduazione del divieto negli altri casi (accompagnamenti coattivi, reati, pericolosita’).

· Potrebbe essere esteso, secondo la proposta finlandese, il quadro giuridico per l’obbligo di riammissione[15] al caso di immigrati in condizioni di soggiorno illegale.

· Dovrebbe essere stabilito un quadro giuridico chiaro sul transito attraverso il territorio degli Stati membri di persone in fase di rimpatrio; in particolare, con riferimento a

o uso delle scorte;

o norme sul mancato rimpatrio;

o rilascio di un documento di viaggio uniforme, o esenzione dal visto per le persone in fase di rimpatrio (soprattutto in caso di rimpatrio volontario).

· I programmi di rimpatrio dovrebbero

o garantire un sostegno alla persona rimpatriata (es.: alloggio, occupazione e consulenza alla costituzione di piccole imprese) e vantaggi alla comunita’ di rientro (es.: creazione di infrastrutture, posti di lavoro, etc.);

o prevedere forme di sostegno a paesi terzi disposti ad accogliere migranti da allontanare[16] o a collaborare, come paesi di transito, al loro rimpatrio.

· Clausole di riammissione sono inserite in tutti gli accordi di associazione o di cooperazione stipulati dalla Comunita’.

· La stipula di specifici accordi comunitari di riammissione (o di transito o di ammissione di persone da allontanare) con paesi terzi e’ resa problematica dalla difficolta’ di prevedere vantaggi in materia migratoria per quei paesi (l’esenzione dal visto e’ in genere considerata improponibile)[17]: dovrebbero essere coinvolte altre politiche.

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[1] E’ difficile sostenere che la mancanza di legalita’ di gran parte del flusso dipenda da scarsa buona volonta’ dei migranti. Dipende piuttosto dalla impraticabilita’ dei canali formalmente legali.

[2] Elemento palesemente non rispettato dal Testo unico sull’immigrazione vigente in Italia nei casi di accompagnamento immediato alla frontiera (ricorso dall’estero, ad accompagnamento avvenuto).

[3] Categoria non contemplata dalla normativa italiana.

[4] Andrebbero inserite altre categorie: minori, donne in gravidanza, puerpere, persone bisognose di cure urgenti ovvero di cure essenziali non ottenibili nel paese di provenienza.

[5] Dovrebbe essere presa in considerazione la possibilita’ dirilasciare altro permesso di soggiorno per il quale siano soddisfatti i requisiti.

[6] Non sono specificati i casi in cui si dovrebbe adottare il provvedimento di trattenimento.

[7] Dovrebbe essere sancito il diritto all’assistenza legale e da parte di un interprete in sede di convalida.

[8] Dovrebbero rientrare in queste categorie i minori, e le persone bisognose di cure (incluse le donne in gravidanza e le puerpere).

[9] Dovrebbero essere escluse condizioni di trattenimento promiscuo. Dovrebbe essere tutelato il diritto all’unita’ familiare.

[10] La separazione dovrebbe essere prevista non solo con riguardo alle persone condanante, ma anche alle persone pericolose per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato.

[11] Il limite dovrebbe essere fissato in 30 giorni (prolungabili, per motivi gravi, per ulteriori 30 giorni).

[12] Un’alternativa potrebbe consistere nell’imposizione di un obbligo di firma, associato a un rilevamento delle impronte che prevenga il rischio che l’interessato si dilegui.

[13] Non sono specificati i casi in cui si dovrebbe adottare un provvedimento di questo tipo.

[14] Dovrebbe essere prevista la previa convalida giudiziaria del provvedimento di accompagnamento coattivo.

[15] In vigore in relazione ai richiedenti asilo e a chi soggiorni, illegalmente, oltre i limiti stabiliti dalle norme relative alla libera circolazione di breve periodo.

[16] Si tratta di accordi di ammissione anziche’ di riammissione. La loro stipula era stata prevista nell’ambito della proposta di legge elaborata dalla Consulta sull’immigrazione presso il CNEL, nel 1997 (poi depositata alla Camera come pdl Jervolino e altri, e al Senato come ddl Manconi e altri).

[17] La previsione di quote privilegiate puo’ essere una misura appetibile per i paesi terzi. Rischia, tuttavia, ovviamente, di penalizzare i paesi che non stipulano accordi – paesi per i quali il problema della repressione dell’immigrazione illegale e’, quindi, piu’ ardua – con conseguente accentuazione dei flussi illegali da quesi paesi. Paradossalmente, quindi, si rischia di accentuare le forme di illegalita’ piu’ difficili da contrastare.