(Sergio Briguglio 12/12/2003)

I CRITERI DI AMMISSIONE DEI MIGRANTI PER LAVORO: IL MODELLO ITALIANO E UNA POSSIBILE ALTERNATIVA

Abstract: Si esaminano gli aspetti principali della normativa italiana sull’immigrazione per lavoro e della applicazione che ne e’ stata data negli anni 1987-2003. Si evidenzia come il difetto principale dell’impianto legislativo consista nel non tener conto in modo adeguato della necessita’, ai fini della costituzione del rapporto di lavoro, di un incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore. Si propone un modello di politica di immigrazione alternativo alla politica delle quote, e se ne discutono le implicazioni con riferimento alla possibilita’ di definire, in analogia con il diritto d’asilo, un diritto di immigrazione.

L’asimmetria asilo-immigrazione

I flussi migratori verso i paesi ad economia avanzata vengono tipicamente classificati in base ai motivi principali che li determinano, distinguendo – almeno in prima approssimazione - tra flussi di rifugiati (in fuga da persecuzioni) e flussi di immigrati (alla ricerca di migliori condizioni economiche). Questa classificazione puo’ apparire forzata quando si tenti di applicarla al singolo migrante, dato che spesso le ragioni che ne hanno determinato la partenza sono una miscela di bisogni economici inappagati e di diritti fondamentali non rispettati. Essa pero’ corrisponde al diverso assetto giuridico sviluppato dagli Stati in risposta a ciascuna componente del flusso migratorio. Mentre, infatti, alla fuga dalle condizioni di persecuzione corrisponde, negli ordinamenti nazionali dei paesi ad economia avanzata[1] e nell’ordinamento internazionale, un preciso diritto – il diritto d’asilo –, nessun ordinamento prevede un corrispondente diritto di immigrazione per coloro che fuggano da condizioni economiche insopportabili ne’, a maggior ragione, per coloro che aspirino, piu’ semplicemente, a un incremento del proprio benessere. Questa asimmetria ha conseguenze piuttosto modeste sulle condizioni di inserimento, nel paese ospitante, del rifugiato o dell’immigrato per lavoro: non vi e’ un significativo privilegio del primo rispetto al secondo, dal momento che la sua condizione e’, sotto molti aspetti, equiparata dalle convenzioni internazionali alla piu’ favorevole tra quelle previste per i cittadini stranieri[2], e quest’ultima, tipicamente, corrisponde proprio alla condizione del lavoratore immigrato. Le conseguenze sono invece evidentissime in relazione all’ammissione nel paese d’arrivo. Lo straniero rifugiato matura il diritto d’asilo in seguito a circostanze che prescindono dalla situazione o dalle scelte contingenti del paese in cui si rifugia. Lo si considera quindi, al momento dell’arrivo, il massimo conoscitore della sua condizione[3]. Chi si dichiari perseguitato e’ quindi ammesso nel territorio dello Stato, almeno fino a quando la sua richiesta di asilo si riveli, in seguito a un esame piu’ approfondito, infondata[4].

La mancanza di un diritto di immigrazione, invece, fa si’ che l’ammissione dell’immigrato nel territorio dello Stato sia fondata prioritariamente sulla convenienza del paese d’arrivo: non e’ piu’ la condizione soggettiva dello straniero a determinare la decisione sul suo ingresso, e non vi e’ alcun automatismo che lo protegga – sia pure temporaneamente – dal respingimento o dall’allontanamento[5].

Mercato ideale e mercato reale

A chi spetta stabilire che cosa e’ conveniente, con riferimento al flusso di immigrazione per motivi economici? La prima, ovvia, risposta e’ che le decisioni devono essere frutto della composizione degli interessi degli attori in gioco (stranieri migranti che offrono lavoro[6] e cittadini nazionali che lo acquistano): devono essere, cioe’, determinate dal mercato. In generale, un mercato ideale (che sia cioe’ pienamente concorrenziale, con attori pienamente informati, e privo di benefici o di costi sociali non ben rappresentati dal sistema dei prezzi – le cosiddette esternalita’ positive o negative, rispettivamente) determina il prezzo a cui viene scambiato un bene in modo tale che domanda e offerta di quel bene si eguaglino. All’equilibrio la quantita’ del bene scambiata e’ tale che l’utilita’ dell’ultima unita’ di bene acquistata e’ pari al costo dell’ultima unita’ di bene prodotta, ed entrambe sono uguali al prezzo. Entrambe le categorie – acquirenti e venditori – massimizzano cosi’ simultaneamente il proprio interesse[7]. Se il prezzo fosse piu’ alto di quello di equilibrio, l’eccesso di offerta rispetto alla domanda indurrebbe i venditori, in gara tra loro per aggiudicarsi la scarsa domanda, ad abbassarlo progressivamente fino a ripristinare il valore di equilibrio. Un’analoga concorrenza tra gli acquirenti innalzerebbe un prezzo innaturalmente basso. Un mercato ideale tende cosi’ ad eliminare gli squilibri tra domanda e offerta e conduce, con la sua “mano invisibile”, all’allocazione ottimale delle risorse.

Nel mondo reale, tuttavia, si verificano spesso condizioni che conducono ai cosiddetti “fallimenti del mercato”: deviazioni dal funzionamento ideale – associate, per esempio, alla mancanza di concorrenza perfetta o all’esistenza di esternalita’ negative – impediscono alla mano invisibile di esplicare la sua azione o, rispettivamente, fanno si’ che essa si muova in modo maldestro, e richiedono l’intervento regolatore dello Stato. Un mercato del lavoro aperto ai lavoratori immigrati, in particolare, puo’ presentare alcune importanti esternalita’ negative. Ciascuna di esse e’ in corrispondenza con un bene pubblico, meritevole di tutela, che puo’ risultare minacciato dall’immigrazione: la sicurezza pubblica, il benessere delle fasce deboli della popolazione attiva, le strutture dello stato sociale. Alla base di questa minaccia (e del potenziale costo sociale non regolato dal meccanismo dei prezzi) vi e’ la distanza – fisica ed economica – tra i paesi di emigrazione e quelli di immigrazione. Questa distanza, infatti, fa si’, tipicamente, che il migrante in arrivo risulti incognito alle autorita’ preposte alla salvaguardia dell’ordine pubblico, privo di risorse e scarsamente informato sul paese d’arrivo. La prima di queste caratteristiche e’ spesso percepita come un rischio per la sicurezza pubblica: vi e’ un timore diffuso, e talvolta fondato, che uno straniero dal passato difficilmente ricostruibile risulti vettore di attivita’ criminali o possa esserne, comunque, facilmente attratto.

La seconda caratteristica – la poverta’ delle risorse – puo’ fare del lavoratore straniero un concorrente molto aggressivo per i lavoratori nazionali meno qualificati, dal momento che si traduce in un salario di ingresso (la soglia minima per l’instaurazione di un rapporto di lavoro) molto piu’ basso di quello di lavoratori sindacalizzati o comunque protetti dal sistema di solidarieta’ familiare.

La terza caratteristica – la mancanza di informazione sul paese di arrivo e, in particolare, sulla situazione del mercato del lavoro e sull’esistenza e localizzazione di effettive opportunita’ di impiego – determina, se combinata con la poverta’ di risorse, un forte rischio di fallimento del progetto migratorio: ove non riesca a raggiungere in un tempo ragionevole un inserimento lavorativo sufficientemente remunerato, e’ possibile che il migrante si trovi – per l’entita’ delle spese di viaggio o per l’impossibilita’ di ripianare i debiti eventualmente contratti per migrare – nell’oggettiva impossibilita’ di rimpatriare, cada in condizioni di grave indigenza. In un’ottica – un po’ astratta – di lassaiz faire, la societa’ di accoglienza potrebbe accettare supinamente questa situazione, attendendo che la marginalita’ di queste fasce di immigrazione non inserita agisca come fattore repulsivo rispetto a ulteriore immigrazione di soggetti con le stesse caratteristiche: un equilibrio sarebbe allora comunque raggiunto, a spese del disagio di un certo numero di individui deboli. Tuttavia, il mancato accesso di questi soggetti ad un sufficiente livello di risorse comporterebbe l’impossibilita’, per loro, di godere di diritti elementari e, in definitiva, la destabilizzazione dell’ordinamento sociale. L’impraticabilita’ di questa indifferenza istituzionale costringerebbe allora le strutture pubbliche a soccorrere gli immigrati a rischio di esclusione sociale con misure di assistenza. Si perderebbe pero’, questa volta, l’effetto di repulsione, rispetto a nuovi ingressi, dell’esperienza diffusa di insuccesso. Il problema, in assenza di qualunque meccanismo di controreazione, si ripresenterebbe immutato con la successiva ondata migratoria, e le strutture dello stato sociale potrebbero essere messe in ginocchio.

L’esistenza di queste esternalita’ negative (o, piu’ semplicemente, il rischio che esse si presentino) giustifica un intervento correttivo statale rispetto al puro meccanismo di mercato. Riguardo al problema della sicurezza, le misure da adottare non possono che coincidere con quelle gia’ messe in atto nell’azione di repressione della criminalita’ autoctona e, per altro verso, nel controllo dell’identita’ e degli eventuali precedenti penali di qualunque straniero in ingresso (il turista, per esempio). Quale che sia l’effettivo livello di efficacia di queste misure, non vi e’, comunque, alcun elemento che debba essere introdotto con riferimento specifico alla migrazione per lavoro.

Riguardo alla protezione dei lavoratori nazionali piu’ deboli, una attenuazione della concorrenza esercitata dai lavoratori stranieri puo’ essere conseguita imponendo e verificando il rispetto degli standard minimi di trattamento previsti dalle leggi o dalla contrattazione collettiva. Anche in questo caso, come si vede, si tratta essenzialmente di dare attuazione a disposizioni che gia’ esistono, a prescindere dalla presenza di lavoratori migranti. La delicatezza del problema risiede nel fatto che, paradossalmente, l’imposizione di standard minimi puo’ significare un ingiusto parteggiamento, nel confronto tra insider e outsider del mercato del lavoro, per i primi, a danno dei secondi: questi infatti, in ragione di un concreto rischio di esclusione, possono trovare conveniente l’esistenza di forme di inserimento meno protette e, quindi, piu’ facilmente raggiungibili. Il conflitto insider-outsider, pero’, esiste gia’, in ogni economia avanzata, per ragioni generazionali o di disomogeneita’ della distribuzione del reddito da lavoro sul territorio nazionale, ed e’ solo reso piu’ visibile dalla presenza dei lavoratori stranieri.

Peculiarmente collegato al fenomeno dell’immigrazione per lavoro e’ invece l’intervento richiesto a salvaguardia dello stato sociale. E’ da notare, sulla base di quanto detto sopra, come sia il concorso di due caratteristiche del migrante – la mancanza di informazione adeguata e quella di risorse – a determinare le condizioni per il fallimento del progetto migratorio dello straniero. L’eventuale incapacita’ di rimpatriare con le proprie forze non si tradurrebbe, infatti, di per se’, in un rischio di emarginazione per migranti perfettamente informati sull’offerta di lavoro, dal momento che essi non avrebbero difficolta’ a trovare inserimento (ovvero si asterrebbero proprio dal migrare, in caso di inserimento impossibile); cosi’ pure, l’insuccesso conseguente a un difetto di informazione non nuocerebbe troppo a immigrati capaci di invertire per tempo la rotta. E’ sufficiente allora porre rimedio a uno solo di questi due aspetti; l’intervento correttivo puo’ consistere, cioe’, nel condizionare l’ammissione dell’immigrato al soddisfacimento di opportuni requisiti che facciano riferimento al possesso di un’informazione sufficiente o, in alternativa, di capacita’ di rimpatrio adeguate.

La politica migratoria italiana dal 1987 ad oggi

In Italia, dal 1987 – vale a dire, dall’entrata in vigore della prima legge di rilievo sull’immigrazione, la Legge 943/1986 – a oggi, il Legislatore si e’ dimostrato molto affezionato alla prima possibilita’. Sulla base di disposizioni che hanno resistito a tutte le riforme in materia, l’ingresso di lavoratori stranieri e’ stato generalmente condizionato, mediante la procedura di autorizzazione al lavoro[8] (o di procedure equivalenti), alla proposta preventiva, da parte di un datore di lavoro, di un contratto di lavoro, con l’intento di evitare che l’immigrato potesse trovarsi, in Italia, incapace di trovare sistemazione lavorativa. Per legge o per regolamento, sono stati poi introdotti requisiti aggiuntivi che garantissero la solidita’ di quel contratto (ad esempio, una adeguata capacita’ economica del datore di lavoro[9]) o prevenissero le conseguenze di una possibile incompletezza di informazione in relazione ad altri mercati comunque significativi per la valutazione, da parte del lavoratore, delle condizioni di inserimento (la garanzia di un alloggio a disposizione del lavoratore[10]).

Rispetto a questo quadro di riferimento, la normativa italiana ha offerto all’esecutivo alcune altre manopole mediante le quali introdurre ulteriori restrizioni o rilassamenti delle condizioni di ingresso. Tra le prime, la possibilita’ di fissare limiti superiori al numero di ingressi di lavoratori stranieri in un anno (le cosiddette quote)[11] e l’accertamento preventivo di indisponibilita’ di manodopera nazionale o comunitaria quale condizione necessaria per l’autorizzazione di un nuovo ingresso[12]. Tra le seconde, la piu’ nota e’ quella, prevista dall’art. 23 del Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero[13] (T.U.) prima di essere soppressa con l’entrata in vigore della legge Bossi-Fini (L. 189/2002), relativa all’ingresso, nei limiti della quota appositamente fissata annualmente dal Governo, per inserimento nel mercato del lavoro: l’ammissione di un lavoratore straniero per un anno di ricerca di lavoro sul posto, condizionata all’impegno di un garante (sponsor) riguardo all’alloggiamento, al sostentamento e all’assicurazione contro i rischi in materia sanitaria del lavoratore fino a inserimento avvenuto[14], e alla copertura delle spese di rimpatrio in caso di insuccesso[15]. Accanto a questa forma di ingresso, va ricordato quella – anch’essa cancellata dalla L. 189/2002 – che potremmo chiamare auto-sponsorizzazione[16]: l’ingresso, cioe’, di lavoratori iscritti in apposite liste di prenotazione[17] e capaci di provvedere al proprio sostentamento ed alle eventuali spese di rimpatrio[18], fino a esaurimento della quota di ingressi per inserimento nel mercato del lavoro eventualmente residuata a sessanta giorni di applicazione del decreto di programmazione.

L’esame di come queste disposizioni e l’uso che ne e’ stato fatto abbiano giocato nell’influenzare l’andamento dell’immigrazione in Italia e’ importante per operare previsioni su quanto derivera’ dall’applicazione della legge 189/2002 (la legge Bossi-Fini) e per giudicare l’andamento del confronto in corso, in sede europea, sull’armonizzazione delle condizioni di ingresso e soggiorno per lavoro degli immigrati.

La politica di controllo dei flussi migratori presenta, in Italia, dal 1987 ad oggi, cinque fasi. La prima fase, dal 1987 al 1990, e’ regolata dalla legge 943/1986. L’ingresso del lavoratore e’ condizionato alla sua preventiva chiamata da parte di un datore di lavoro, possibile solo quando sia stata accertata l’indisponibilita’ di manodopera residente a ricoprire quello specifico posto di lavoro[19]. Si registra, in quegli anni, un flusso stimabile in circa 13.000 lavoratori per anno[20].

La seconda fase (1991-1996) e’ regolata dalla legge 39/1990 (la legge Martelli). Il Governo potrebbe imporre, con il decreto annuale di programmazione dei flussi, un limite superiore al numero di ingressi; nei fatti, tuttavia, non lo impone. La condizione resta cosi’ quella del preventivo impegno all’assunzione, a valle dell’accertamento di indisponibilita’, cui viene aggiunta, con i decreti ministeriali di programmazione dei flussi, quella dell’offerta di un alloggio adeguato per il lavoratore da parte del datore di lavoro[21]. I decreti di programmazione di quegli anni, pero’, impediscono l’assunzione di lavoratori residenti all’estero in tutti i casi in cui “vi sia possibilita’ di occupare nel posto di lavoro altro cittadino extracomunitario gia’ regolarmente residente in Italia”[22]. A causa dell’alto numero di immigrati formalmente disoccupati, sono ammesse cosi’, nei fatti, solo le assunzioni di lavoratori da adibire a servizi domestici, per le quali, anche per i lavoratori italiani, e’ consentita la chiamata nominativa[23], senza riguardo per la graduatoria dei lavoratori disoccupati iscritti nelle liste di collocamento. Negli ultimi anni di questa seconda fase, le assunzioni sono anche condizionate, dalle circolari di applicazione dei decreti di programmazione, al fatto che il datore di lavoro sia in possesso di un reddito sufficientemente alto[24]. Gli ingressi per lavoro ammontano, durante l’intero periodo, a circa 22.000 per anno.

Nel biennio ‘97-’98 (terza fase), vigente ancora la legge Martelli, il Governo impone formalmente un tetto al numero di ingressi per anno. Si tratta pero’ di limiti determinati come semplice estrapolazione dei valori registrati negli anni precedenti[25]. Permanendo invariate le altre condizioni per l’ammissione per lavoro, e’ probabile, cosi’, che questo vincolo non abbia comportato un effettivo restringimento del canale di ingresso. In media, sono ammessi, nel biennio, circa 20.000 lavoratori per anno.

La quarta fase, dal 1999 al 2001, e’ caratterizzata dall’applicazione della legge 40/1998 (la legge Turco-Napolitano)[26]. Scompare la condizione di accertamento di indisponibilita’, mentre l’imposizione di tetti sul numero di ingressi diventa la norma. Le altre condizioni restano sostanzialmente immutate, pur acquistando il rango di disposizioni regolamentari (e’ il caso del reddito in capo al datore di lavoro) o, addirittura, di legge (la sistemazione alloggiativa del lavoratore). La generalizzazione dell’esonero dall’accertamento di indisponibilita’ provocherebbe, di per se’, un innalzamento significativo del numero degli ingressi e l’ampliamento della relativa tipologia, quanto a settori di impiego; e’ cosi’ il rispetto del tetto stabilito dai decreti di programmazione dei flussi (e determinato con banale riproposizione dei valori fissati negli anni precedenti) a risultare, nei fatti, la condizione piu’ restrittiva. Oltre agli ingressi per chiamata nominativa – in media, circa 22.000 per anno[27] –, nel 2000 e nel 2001 vengono ammessi 15.000 lavoratori per anno per inserimento nel mercato del lavoro (l’ingresso per ricerca di lavoro protetto da sponsor). Nello stesso biennio, nei limiti di quote destinate (e non pienamente utilizzate) a paesi che hanno stipulato accordi con l’Italia per il contrasto dell’immigrazione clandestina[28], viene anche ammesso, per auto-sponsorizzazione, un certo numero di lavoratori albanesi, marocchini e tunisini (circa 3500 ingressi, ad esempio, nel 2000).

La quinta fase, nel biennio 2002-2003, e’ regolata da una parziale applicazione della legge 189/2002 (legge Bossi-Fini). Soppressa la possibilita’ di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro (con sponsorizzazione o auto-sponsorizzazione), la regolamentazione degli ingressi per chiamata da parte di un datore di lavoro non registra rilevanti innovazioni: un po’ per la sostanziale coincidenza – al di la’ della propaganda politica – tra la disciplina originale (legge Turco-Napolitano) e quella riformata[29]; un po’ perche’, nelle more dell’emanazione dei regolamenti di attuazione della nuova legge, la seconda non puo’ dispiegare appieno i pochi elementi peculiari. I decreti di programmazione dei flussi (nella forma di decreti di programmazione transitoria[30]) ammettono circa 14.000 lavoratori subordinati[31] per il 2002, circa 10.000 per il 2003.[32]

Accanto a questo quadro corrispondente all’applicazione delle disposizioni “a regime”, sono state adottate, nello stesso periodo, cinque sanatorie, rese necessarie dall’allarme determinato nell’opinione pubblica dall’alto numero di stranieri privi di permesso di soggiorno, ma di fatto stabilmente inseriti nella societa’ e nel mercato del lavoro. Pur variando, tra una sanatoria e l’altra, le condizioni per ottenere il permesso di soggiorno, un’applicazione progressivamente piu’ rilassata delle norme corrispondenti ha finito, volta per volta, per includere quasi integralmente, tra i beneficiari del provvedimento di sanatoria, il bacino di immigrati in condizioni illegali accumulatosi fino alla scadenza dei termini utili per fruirne. Hanno cosi’ ottenuto la regolarizzazione della propria posizione circa 120.000 stranieri nel 1987, 220.000 nel 1990, 250.000 nel 1996 e 240.000 nel 1999[33]. L’ultima sanatoria[34] ha visto la presentazione di circa 700.000 istanze, il cui esame non e’ ancora concluso. Sulla base delle indicazioni fornite dal Ministero dell’interno, si prevede che, a esame completato, il numero di permessi di soggiorno rilasciati ammontera’ a circa 650.000.

Dalle cifre appena riportate ricaviamo che il numero di posizioni sanate, tra gli stranieri che abbiano fatto ingresso nel periodo 1988-2002, e’ di circa 1.360.000, con una media di 90.000 per anno[35]. L’ingresso legale per lavoro subordinato ha riguardato invece circa 285.000 immigrati (19.000 per anno)[36]. Si vede allora che non e’ possibile considerare le sanatorie come interventi meramente correttivi di una situazione determinata, a grandi linee, dalle norme a regime. E’ vero il contrario: oltre quattro quinti degli accessi a un permesso di soggiorno per lavoro hanno avuto luogo grazie a un provvedimento di sanatoria; meno di un quinto attraverso un ingresso basato sulla richiesta da parte di un datore di lavoro.

Questa conclusione e’ rafforzata dal dato qualitativo ricavato dall’esperienza di tutte gli organismi – associazioni, sindacati, istituzioni ecclesiali, etc. – che lavorano a contatto con immigrati. E’ noto che le chiamate nominative di lavoratori “residenti all’estero” riguardano in realta’, nella stragrande maggioranza dei casi, lavoratori di fatto gia’ presenti in Italia, per lo piu’ illegalmente, a seguito di un ingresso clandestino o del prolungamento irregolare di un soggiorno legale. In altri termini, anche nel caso degli ingressi formalmente legali per lavoro (con chiamata nominativa), si e’ in presenza, in genere, di regolarizzazioni camuffate di situazioni originariamente illegali. Se ne puo’ concludere che, tra coloro che sono arrivati a conquistare un permesso di soggiorno per lavoro, la percentuale di quelli che hanno dato vita ad un aggiramento delle norme relative alle condizioni di ingresso per lavoro e’ compresa tra l’ottanta e il cento per cento.

Il difetto, qui, potrebbe essere associato, in linea di principio, a ciascuno dei requisiti imposti nei diversi periodi. Possiamo avvalerci del fatto che le varie fasi siano state caratterizzate da combinazioni diverse di quei requisiti per valutare separatamente l’effettiva rilevanza di ognuno di essi. Notiamo cosi’ che i limiti numerici non hanno agito fino al 1997; che i requisiti di reddito e alloggio non erano in vigore prima dell’entrata in vigore della legge 39/1990; che l’accertamento di indisponibilita’ e’ stato soppresso dalla legge 40/1998 (e non e’ ancora rientrato in vigore, dopo l’approvazione della L. 189/2002, nelle more dell’approvazione del Regolamento di attuazione[37]). La sostanziale costanza del fenomeno dell’elusione delle norme in tutto il periodo considerato indica allora come la causa principale di esso sia da ricercare nell’unica disposizione che e’ rimasta in piedi durante l’intero periodo: quella che impone al datore di lavoro l’impegno all’assunzione dello straniero quando ancora questi risiede all’estero – prima, cioe’, del suo ingresso formale in Italia come lavoratore immigrato. Non e’ difficile, del resto, individuare le ragioni per cui questa disposizione induca una violazione delle prescrizioni di legge. L’inserimento di immigrati nell’economia italiana riguarda, infatti, prevalentemente il settore dei servizi alla persona (la collaborazione familiare, l’assistenza domiciliare agli invalidi, la cura di bambini e anziani) e in quello della piccola impresa. Entrambi questi settori sono basati su rapporti di lavoro con un forte contenuto fiduciale: perche’ il rapporto si costituisca e’ indispensabile un incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore. Un lavoratore che attenda dall’estero la chiamata da parte di un datore di lavoro, senza che un incontro vi sia stato, puo’ attenderla inutilmente per tutta la vita. E’ indotto cosi’ ad entrare in qualunque modo in Italia per trovare sul posto un’opportunita’ di inserimento. Se gli e’ possibile fare ingresso legalmente (per turismo, per esempio), utilizza il tempo che ha a disposizione per cercare lavoro e, se questo non basta, si trattiene oltre i termini del soggiorno legale, finche’ la ricerca non e’ coronata da successo. Se non riesce a entrare legalmente, percorre, con la stessa finalita’, vie di accesso clandestino. Una volta trovata un’occupazione (in condizioni comunque illegali, data la mancanza di un permesso di soggiorno che lo abiliti allo svolgimento di attivita’ lavorativa[38]), il lavoratore regolarizza la propria posizione di soggiorno e di lavoro grazie alla prima sanatoria utile o all’uso improprio (rectius, forzato), di cui si e’ detto, della chiamata nominativa. In quest’ultimo caso, il lavoratore tornera’ temporaneamente in patria, rientrando in Italia dopo aver ottenuto il visto di ingresso per lavoro.

Una politica alternativa

Con riferimento al problema generale del rimedio degli effetti negativi della distanza originaria, l’errore sta qui evidentemente nel considerare l’esistenza di un contratto anteriore all’ingresso come cura dell’incompletezza di informazione. Essa puo’ essere, al piu’, l’effetto di una cura appropriata, che pero’ la disposizione di legge non indica come effettuare. Una tale cura, ove si voglia comunque impedire che l’onere della ricerca di inserimento gravi su un migrante considerato come soggetto a rischio di fallimento (e, quindi, potenziale minaccia per il sistema di welfare), dovrebbe consistere in un dispositivo che permetta un incontro tra domanda e offerta di lavoro, senza pero’ affidarlo all’iniziativa e alla mobilita’ dei lavoratori. Si potrebbe pensare allora ad attivita’ di reclutamento all’estero da parte dei datori di lavoro (disciplinate dal nuovo art. 23 T.U.[39]). Attivita’ del genere, probabilmente alla portata della grande impresa, sembrano pero’ improponibili per piccole imprese e famiglie – i piu’ tipici, cioe’, tra i soggetti da cui proviene la domanda di lavoro[40].

L’incontro tra domanda e offerta potrebbe, in alternativa, essere affidato ai servizi di agenzie di intermediazione, sia pure nei limiti piuttosto angusti consentiti dalla normativa vigente[41]. E’ noto che a livello informale (e illegale) questi servizi sono molto attivi e riescono a collocare dai paesi dell’Est – e non solo da quelli - lavoratori in posizione irregolare perfino nei paesi dell’Italia meridionale. Tuttavia, si tratta di processi di inserimento non molto diversi da quelli utilizzati a livello individuale dai migranti che vengono a cercare lavoro sul posto illegalmente. Anche chi e’ “collocato” da una di queste agenzie, infatti, entra in Italia senza alcuna certezza sulla costituzione del rapporto di lavoro. Sara’ solo l’incontro faccia a faccia tra datore di lavoro e lavoratore a decidere della vita di questo rapporto, senza che la preventiva intermediazione dell’agenzia possa o voglia giocare un ruolo di garanzia per alcuna delle parti.

Sul fronte delle attivita’ di intermediazione legale tra parti distanti – tali, cioe’, da dar luogo a una promessa di assunzione prima dell’ingresso, in assenza di un incontro diretto tra le parti – l’esperienza italiana e’ molto modesta. Merita attenzione, pero’, il caso del Progetto Albania, condotto dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), in collaborazione col Ministero del lavoro italiano e con quello albanese. Nell’ambito di questo progetto, l’OIM provvedeva, nel corso del 2000, a certificare la qualificazione professionale di ciascuno degli iscritti – circa cinquemila – in una lista di prenotazione raccolta dal Ministero del lavoro albanese. La certificazione operata dall’OIM aveva lo scopo di facilitare le chiamate nominative di lavoratori albanesi da parte degli imprenditori italiani. L’OIM stessa, quindi, aveva reclamizzato la lista di lavoratori qualificati presso molte importanti associazioni imprenditoriali del Centro-Nord. Si trattava, in questo caso, di una effettiva opera di intermediazione, giacche’, proprio sulla base del processo di certificazione e di promozione completato dall’OIM, la chiamata del lavoratore sarebbe potuta avvenire “al buio” (col lavoratore, cioe’ ancora in patria). Il risultato di questa grande mole di lavoro e’ consistito, alla fine dell’intero processo, in poco piu’ di sessanta chiamate nominative![42]

L’impraticabilita’ o, rispettivamente, la scarsa efficacia delle attivita’ di reclutamento e di intermediazione spinge a cercare una cura alternativa per il fallimento del mercato. Piuttosto che a compensare l’incompletezza dell’informazione, si puo’ allora puntare a prevenire le situazioni in cui la debolezza dell’immigrato che non trovi inserimento lavorativo gli impedisca di rimpatriare, riaffidando, al contempo, alla mobilita’ dei lavoratori stranieri il compito di colmare la distanza fisica tra domanda e offerta di lavoro. Si tratta, a questo scopo, di stabilire una soglia minima di risorse economiche, al di sotto della quale la condizione di inserimento sociale della persona sia da considerare inaccettabilmente precaria. Tale soglia, in nome di un principio generale di uguaglianza rispetto ai diritti fondamentali, sara’ strettamente correlata alla soglia minima al di sotto della quale scatta, per i cittadini nazionali, il diritto ad interventi di natura assistenziale; potra’ ad esempio corrispondere alla disponibilita’ di una idonea sistemazione alloggiativa, di mezzi di sostentamento in misura pari all’importo dell’assegno sociale[43] e di una assicurazione contro il rischio di malattia. L’ingresso e il successivo soggiorno del lavoratore straniero potrebbero essere consentiti a chiunque sia in grado di dimostrare la disponibilita’ della quota di risorse minime per tutta la durata del soggiorno in questione. Disposizioni di questo genere sono gia’ presenti nella normativa italiana, e di ogni altro paese avanzato, in relazione ai soggiorni di breve durata (ad esempio, per turismo)[44]. Sono disposizioni largamente sperimentate: in Italia si contano circa 400.000 ingressi all’anno per soggiorni di questo tipo, da paesi non appartenenti all’Unione europea per i quali valga l’obbligo di visto, con una punta, in tempi recenti, di circa 500.000 ingressi nel 2000 (in occasione del Giubileo). L’innovazione qui consisterebbe nell’applicazione ampia di queste disposizioni al problema dell’accesso legale al lavoro: lo straniero che faccia ingresso sulla base della propria volonta’ e del soddisfacimento del requisito di disponibilita’ di risorse sufficienti sarebbe autorizzato a intraprendere attivita’ lavorative (anche saltuarie[45]), a prolungare il proprio soggiorno in presenza di rinnovata disponibilita’ di risorse, e a stabilizzarlo a titolo di lavoro una volta reperita una solida opportunita’ di inserimento[46]. Potremmo allora battezzare convenzionalmente questa modalita’ di ammissione conversione turismo-lavoro.

Differentemente dal caso in cui a cadere al di sotto della soglia minima siano le condizioni del cittadino nazionale – situazione che esigerebbe l’intervento assistenziale pubblico –, ove a trovarsi in difficolta’ fosse il lavoratore straniero in fase di soggiorno precario, lo Stato, esaurite le misure di primo soccorso, sarebbe legittimato ad imporne il rimpatrio, non essendo tenuto a sobbarcarsi l’onere del mantenimento di una persona non appartenente alla comunita’, ne’ invitata a soggiornare sulla base di stime di fabbisogno di manodopera, qui del tutto assenti.

Le esperienze simili: sponsorizzazione e auto-sponsorizzazione

Si e’ gia’ osservato, per altro, come la legge Turco-Napolitano avesse reso possibili forme simili di ricerca di lavoro sul posto: la sponsorizzazione e l’auto-sponsorizzazione. A dimostrazione della ragionevolezza del quadro da esse rappresentato, queste forme di ingresso hanno avuto un grande successo, benche’ siano state utilizzate in via puramente sperimentale. Come si e’ detto, l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro dietro prestazione di garanzia da parte di uno sponsor e’ stato consentito per la prima volta nel 2000 entro il tetto di 15.000 ingressi. A dispetto della novita’ e delle molte incertezze, in fase di prima applicazione, in relazione alla documentazione da produrre, il tetto e’ stato raggiunto entro pochi giorni. Il decreto di programmazione dei flussi per il 2001 ha confermato, per un improvvido eccesso di cautela, lo stesso limite numerico. Il tetto, questa volta, e’ stato raggiunto entro poche ore, destinando al diniego la maggior parte delle numerosissime domande (forse 150.000[47]) presentate da aspiranti sponsor.

C’e’ da dire, nell’esaminare questi dati, che in molti casi – quasi tutti, probabilmente, quelli corrispondenti a domande presentate da sponsor italiani – la prestazione di garanzia mirava a riportare alla legalita’ rapporti di lavoro gia’ nati irregolarmente, a somiglianza di quanto verificatosi per le chiamate nominative. Era cioe’ il datore di lavoro a proporsi come sponsor di un lavoratore solo formalmente in attesa nel proprio paese. La ragione di questo comportamento, ancora una volta elusivo rispetto alle disposizioni di legge, puo’ essere rintracciata, oltre che negli argomenti esposti in precedenza, nella necessita’ di aggirare le restrizioni derivanti, in relazione al normale ingresso per chiamata nominativa, dai limiti numerici imposti dai decreti di programmazione dei flussi e, in misura minore, dal requisito relativo al reddito del datore di lavoro[48]. Difficilmente, per questi casi, si puo’ trarre la conclusione che l’ingresso condizionato alla prestazione di garanzia sia un buon canale per consentire la ricerca di lavoro sul posto in forma originariamente legale. Questo rilievo non impedisce pero’ di considerare positivamente questa forma di ingresso in relazione alle domande presentate da sponsor stranieri regolarmente soggiornanti in Italia. Si ha a che fare, in questi casi, con effettive catene migratorie, nelle quali l’ingresso legale del lavoratore straniero non e’ necessariamente preceduto da un periodo di soggiorno illegale[49].

E’ da notare come, per i casi di uso proprio dello strumento della sponsorizzazione, il dispositivo si avvicini molto a quello della conversione turismo-lavoro. In entrambi i casi, infatti, il lavoratore e’ ammesso se il suo sostentamento in fase di ricerca di lavoro e’ garantito. La differenza principale sta nel fatto che, nell’ambito della sponsorizzazione, il sostentamento deve necessariamente essere garantito da un terzo. Il limite evidente di questa previsione e’ rappresentato dal fatto che lo straniero che aspiri a migrare in Italia per cercare lavoro e non abbia alcun contatto con un potenziale sponsor – un parente gia’ inserito, per esempio – si trova comunque indotto a conquistare attraverso il soggiorno illegale un’ammissione formalmente legale.

Il superamento di questo limite era potenzialmente consentito, all’interno della legge Turco-Napolitano, dalle disposizioni che consentivano, sotto certe condizioni, l’ingresso per auto-sponsorizzazione. Tuttavia, essendo richiesto, per quel tipo di ingresso, il mancato raggiungimento del tetto fissato per gli ingressi associati a prestazione di garanzia e l’iscrizione del lavoratore in una lista di prenotazione nel consolato italiano, l’esiguita’ dei tetti fissati e la mancata istituzione di liste ha fatto si’ che, nel caso generale, lo strumento non sia stato utilizzato.

Eccezioni (di carattere sperimentale, appunto) si sono avute – come detto – per i paesi cui erano state assegnate, per gli anni 2000 e 2001, quote riservate: Albania, Tunisia e Marocco. Nell’ambito degli accordi di collaborazione stipulati con l’Italia erano state istituite, per quei paesi, liste di prenotazione – allestite, in realta’, dalle autorita’ di ciascuno dei paesi, non dai corrispondenti consolati italiani. I decreti di programmazione dei flussi avevano autorizzato ingressi di lavoratori iscritti in quelle liste, alle condizioni previste per l’auto-sponsorizzazione, in caso di mancato raggiungimento dei tetti fissati per la sponsorizzazione.

Pur essendo esaurite in pochissimo tempo le quote generali per sponsorizzazione (quelle, cioe’, fissate senza riferimento alla provenienza dei lavoratori), la condizione favorevole di mancato esaurimento si registra – nel 2000 – con riferimento alle quote riservate per ciascuno dei tre paesi citati[50]. Per quanto riguarda l’Albania, in particolare, sono cosi’ ammessi per auto-sponsorizzazione circa milleduecento dei lavoratori iscritti nella lista raccolta dal locale Ministero del lavoro. Non esistono dati ufficiali sull’esito della ricerca di lavoro da parte dei lavoratori cosi’ entrati. Tuttavia, sulla base di quanto riportato dall’OIM, si puo’ presumere che il tasso di insuccesso sia stato inferiore al 5-10%[51]. Emerge, allora, chiaramente l’efficacia di questo strumento nel consentire un percorso interamente legale di inserimento lavorativo, e l’incomparabile superiorita’ di esso rispetto alla soluzione rappresentata dall’agenzia di intermediazione (una sessantina di ingressi su chiamata nominativa, a partire dalla stessa lista).

La conversione turismo-lavoro

Rispetto alle esperienze gia’ maturate di ingresso condizionato a sponsorizzazione o auto-sponsorizzazione, l’approccio fondato sulla conversione turismo-lavoro rimuove il requisito relativo al rispetto di un tetto numerico fissato con il decreto di programmazione e, quindi, quello relativo all’iscrizione in una lista di prenotazione. Riduce cosi’ fortemente la necessita’ di intervento statale.

La principale obiezione che puo’ essere mossa a una proposta di questo genere e’ che essa non sembra in grado, di per se’, di garantire allo Stato la concreta possibilita’ di allontanare lo straniero le cui risorse, fallito il tentativo di inserimento lavorativo, cadano al di sotto della soglia minima. Trovandosi in queste condizioni, infatti, lo straniero potrebbe sottrarsi al controllo periodico del possesso dei requisiti economici previsti per il rinnovo del permesso[52]. E’ necessario allora che le norme sull’ingresso e sulla possibilita’ di permanenza legale siano affiancate da disposizioni che consentano allo Stato di procedere, al rimpatrio di chi sia trovato in flagrante violazione delle norme sul soggiorno. Uno dei principali ostacoli all’attuazione di queste disposizioni e’ rappresentato dalla distruzione o dall’occultamento, da parte dello straniero, del proprio passaporto – cosa che rende assai difficile l’individuazione del paese di appartenenza o di provenienza, i soli tenuti a riammettere l’espulso nel proprio territorio[53]. Il ricorso a costose misure detentive finalizzate all’accertamento della nazionalita’ della persona da allontanare[54] puo’ essere reso superfluo dalla conservazione, per ciascuno dei lavoratori stranieri ammessi, di una fotocopia del passaporto e delle impronte digitali[55] (o di altro analogo segno di riconoscimento non equivoco). Ogni altro onere per l’erario puo’ poi essere evitato imponendo, in ingresso, il deposito di un biglietto aperto per il viaggio di ritorno o dei mezzi necessari ad acquistarlo[56].

In questo modo, lo straniero che, in qualunque modo, cada nel novero delle persone non legittimate a soggiornare nel territorio dello Stato, potrebbe, alla prima intercettazione che ne evidenzi questa condizione, essere associato immediatamente al fascicolo impronte-passaporto-biglietto. Potrebbe cioe’ essere allontanato senza difficolta’ e senza bisogno di accordi di riammissione con altri paesi[57]. Allo stesso tempo, e in virtu’ della linearita’ acquistata dal procedimento di allontanamento, lo Stato potrebbe ben rinunciare, nei casi in cui l’allontanamento stesso non sia motivato da reati, all’applicazione di qualunque sanzione aggiuntiva (quella tipica e’ il divieto di reingresso[58]), dato che nessun danno – in termini di aggravio di spesa – e’ stato apportato dallo straniero alla collettivita’.

Andrebbe, ovviamente, rispettato comunque il diritto dello straniero di far valere le proprie ragioni contro il provvedimento di allontanamento, ma tale rispetto non inficierebbe in alcun modo la capacita’ dello Stato di mantenere il pieno controllo della situazione: se anche lo straniero, in assenza di un regime di detenzione, si sottraesse al provvedimento, la successiva intercettazione darebbe luogo all’allontanamento immediato, essendo gia’ esaurito il diritto di ricorso[59].

Si osservi come, in questo contesto, il rilevamento delle impronte digitali non assuma la connotazione di misura vessatoria adottata da parte di uno Stato pervasivo nei confronti di un individuo gia’ privato di molte delle proprie prerogative. E’ piuttosto lo strumento per il recupero in extremis, da parte dello Stato, della porzione di sovranita’ ceduta – per cosi’ dire – all’individuo straniero, con l’ammissione nel proprio territorio, in nome del rispetto sostanziale della liberta’ di movimento e di iniziativa di questi. E’ anche, certamente, una misura discriminatoria, dato che, anche in caso di estensione al cittadino nazionale[60], questi non ne soffrirebbe la valenza repressiva. Ma la discriminazione corrisponde esattamente, e nel modo piu’ contenuto possibile, a quella esistente, a livello fondamentale, tra cittadino e straniero (l’uno dotato di un diritto pieno di soggiorno, l’altro semplicemente autorizzato a soggiornare) – condizione che, pur sempre, si ribalterebbe a vantaggio dello straniero nel suo paese di origine.

La costituzione del fascicolo, mirata a garantire la possibilita’ di allontanare lo straniero dal territorio dello Stato, senza difficolta’, ove ve ne siano i presupposti, rappresenta, allo stesso tempo, una buona risposta ai problemi legati alla sicurezza pubblica, se e’ vero – come e’ vero – che l’unica minaccia specifica di cui puo’ essere portatore, al riguardo, lo straniero e’ associata alla concreta possibilita’ di occultare la propria identita’.

L’esigenza di protezione dei lavoratori nazionali piu’ deboli da’ invece origine ad una seconda possibile obiezione contro il dispositivo di conversione turismo-lavoro: anche nell’ipotesi di un pieno controllo del rispetto degli standard minimi di tutela dei lavoratori previsti dalla legislazione nazionale o dalla contrattazione collettiva, la concorrenza di una manodopera straniera ammessa senza eccessive restrizioni a cercare lavoro nel territorio dello Stato puo’ dar luogo, in ragione della sua forza numerica, a una concorrenza troppo aggressiva nei confronti di quella nazionale. Un rischio del genere potrebbe essere ridimensionato imponendo il preventivo accertamento di indisponibilita’ di manodopera nazionale come condizione necessaria per la costituzione di un rapporto di lavoro duraturo con un lavoratore straniero (e per la conseguente stabilizzazione del soggiorno di questi)[61]. Al di la’ dell’apparente ragionevolezza di una misura del genere e della facilita’ con cui puo’ captare il consenso dell’elettore mediano, pero’, occorre tener presente che essa, come tutte le misure di tipo protezionistico, provoca un uso inefficiente delle risorse, e i costi che ne derivano per i consumatori nazionali possono eccedere largamente i benefici di cui vengono a godere i lavoratori protetti[62]. Perche’ non si riveli un boomerang per il paese di accoglienza andrebbe quindi usata con cautela: solo – possibilmente – quando sia necessario tutelare, in situazioni particolari e per tempi non troppo lunghi, settori specifici del bacino di disoccupazione.

L’imposizione, invece, di un limite numerico sugli ingressi o sulle possibilita’ di stabilizzazione, non fondandosi, di per se’, sull’effettiva aspirazione del lavoratore nazionale ad occupare un determinato posto di lavoro –, non sembra difendibile. E’ ancora meno difendibile quando – come e’ successo con la programmazione dei flussi dal 1997 ad oggi – e’ intesa non come strumento di tutela del disoccupato residente, ma come risultato di una stima del fabbisogno di manodopera non saturato dall’offerta nazionale. Il vincolo, infatti, non agisce se non quando il limite viene superato dal numero di richieste avanzate dai datori di lavoro – quando, cioe’, la stima si rivela errata[63]. Un tetto numerico potrebbe ancora avere una ragion d’essere se fosse determinato sulla base di criteri diversi, quali il rispetto delle limitate capacita’ di accoglienza da parte della societa’, con riguardo alla disponibilita’ di strutture e servizi sociali o alla necessita’ di proteggere la cultura locale da un’eccessiva alterazione della composizione etnica della popolazione. Tuttavia, limitazioni di questo genere trovano in genere giustificazione solo su una scala spaziale e temporale limitata (puo’ essere cioe’ necessario evitare concentrazioni eccessive di presenza straniera nel tempo o nello spazio); non e’ quindi opportuno che abbiano carattere globale; devono piuttosto tendere a ridistribuire il carico degli ingressi su un arco di tempo un po’ piu’ lungo o su un territorio un po’ piu’ vasto.

Si vede come l’assetto normativo basato sulla conversione turismo-lavoro corrisponderebbe ad una ricombinazione ed estensione, sia pure in chiave diversa da quella originaria, di disposizioni gia’ sperimentate o da poco introdotte nella normativa. Non costituendo un salto nel buio[64] e comportando un significativo alleggerimento del controllo statale sui flussi, potrebbe ridurre di molto le dimensioni dei flussi illegali. Una simile aspettativa e’ tanto piu’ fondata quanto piu’ il requisito di autosufficienza corrisponda all’effettiva protezione del migrante dal rischio di una insostenibile indigenza. Nessun migrante troverebbe infatti vantaggioso eludere un percorso legale di fatto ritagliato sul suo stesso interesse. La definizione, per eccesso di prudenza, di criteri piu’ restrittivi – in termini di tetti numerici o di livelli minimi di risorse troppo alti – produrrebbe invece una divaricazione tra l’interesse del migrante e cio’ che gli e’ consentito fare. La migrazione illegale potrebbe ancora risultare appetibile, e lo Stato si troverebbe probabilmente a sanare domani quello che non ha autorizzato oggi.

Verso un diritto di immigrazione?

Si puo’ allora concludere che la ricetta per una gestione del fenomeno migratorio che renda inutili i flussi illegali e, allo stesso tempo, eviti di trasformarlo in un onere o in una minaccia per la societa’ del paese d’arrivo consiste nel lasciare che ogni individuo – il migrante, in particolare – agisca liberamente per migliorare la propria condizione finche’ questo non peggiori la condizione di qualcun altro – in particolare, il cittadino nazionale[65]. Le deviazioni da questo principio corrispondono proprio alla definizione di criteri inutilmente restrittivi, che impediscono l’evoluzione di alcuni soggetti – i migranti – senza che gli altri – i cittadini nazionali – ne abbiano alcun vantaggio[66]. Dando luogo ad una fascia di situazioni proibite dalle norme a dispetto della loro utilita’, queste deviazioni promuovono, di fatto, le pratiche illegali.

All’inverso, l’implementazione della ricetta di conversione turismo-lavoro somiglia molto alla definizione di un vero e proprio diritto di immigrazione. Non un diritto assoluto – come formalmente[67] e’ il diritto d’asilo –, ma un diritto condizionato alla tutela dello status quo della societa’ ospitante: il migrante ha diritto di essere ammesso, purche’ non rappresenti un onere netto per il paese d’arrivo[68].

E’ ipotizzabile che questo quadro trovi corrispondenza nella normativa e nella politica italiana? Stando ai contenuti della riforma recentemente varata con la legge Bossi-Fini, no. Rispetto al quadro uscente, e’ stata confermata l’impostazione dominante, fondata sulla stipula preventiva del contratto di lavoro (ribattezzato contratto di soggiorno per lavoro subordinato). E’ stata invece cancellata ogni possibilita’ di ingresso per sponsorizzazione o auto-sponsorizzazione. Verosimilmente si riprodurranno cosi’, a dispetto di un inasprimento delle sanzioni contro l’immigrazione clandestina, le condizioni che hanno indotto per anni i lavoratori stranieri a cercare nell’illegalita’ la via di accesso a una condizione di soggiorno stabilmente legale[69].

Le cose potrebbero, in linea di principio, modificarsi in virtu’ del processo di armonizzazione delle politiche di immigrazione e asilo in ambito europeo, avviato con il Trattato di Amsterdam. All’interno di questo processo la Commissione europea ha presentato proposte per direttive e regolamenti che toccano ormai quasi tutti gli aspetti di rilievo della materia. La strategia qui prospettata – ingresso per soggiorni di breve durata condizionato alla dimostrazione di autosufficienza economica, con deposito delle impronte e di copia del documento di viaggio; possibilita’ di ricerca di lavoro sul posto; stabilizzazione del soggiorno in caso di reperimento di un’occupazione, previo eventuale accertamento di indisponibilita’ di manodopera nazionale, ma senza il vincolo di limiti numerici prefissati – non sembra incompatibile con le proposte finora avanzate dalla Commissione. In particolare, la Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi ai fini dello svolgimento di un’occupazione retribuita e di attivita’ di lavoro autonomo prevede che possa ottenere un permesso di soggiorno per lavoro subordinato anche lo straniero che sia gia’ legalmente soggiornante nel territorio di uno Stato membro per altri motivi, incluso il turismo (art. 5). Condizione per il rilascio del permesso e’ l’esistenza di un’offerta di assunzione da parte di un datore di lavoro, in corrispondenza alla quale sia stata accertata l’indisponibilita’ di manodopera residente (art. 6). L’imposizione, da parte di uno Stato membro, di un tetto massimo sul numero dei permessi rilasciabili e’ consentita solo se motivata da coonsiderazioni relative capacita’ di accoglienza del paese o di una sua regione (art. 26). A dispetto di questa compatibilita’, tuttavia, i rappresentanti di tutti i governi si sono pronunziati, nell’ambito dell’esame della proposta di direttiva su ingresso e soggiorno per lavoro, contro la possibilita’ di accesso sul posto al soggiorno stabile per lavoro da parte di chi sia stato autorizzato all’ingresso per un soggiorno di breve durata; e – come e’ noto – e’ il Consiglio europeo (espressione dei governi) a detenere il potere legislativo nell’Unione europea, non la Commissione. Anche l’Europa sembra cosi’ destinata a impantanarsi in un quadro legislativo gia’ rivelatosi chiaramente insufficiente.

---

[1] In Italia, le disposizioni che regolano la condizione giuridica dello straniero sono in gran parte contenute nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (d’ora in avanti “T.U.”), di cui al D. Lgs. 286/1998, emanato ai sensi dell’art. 47, co. 1, L. 40/1998 (legge Turco-Napolitano). Il T.U. include le disposizioni rilevanti della stessa L. 40/1998 e le poche disposizioni gia’ vigenti, non incompatibili con queste. Modifiche al T.U. sono state apportate, successivamente, dal D. Lgs. 380/1998 e dal D.Lgs. 113/1999 (emanati ai sensi dell’art. 47, co. 2, L. 40/1998), dal D.l. 51/2002 (convertito, con modificazioni, in L. 106/2002), dal Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (testo A; approvato con il DPR 115/2002), dalla L. 189/2002 (legge Bossi-Fini), dal D. Lgs. 87/2002 (di attuazione della direttiva 2001/51/CE, che integra le disposizioni dell'articolo 26 della Convenzione applicativa dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985). Accanto a queste disposizioni sopravvive, in materia di diritto d’asilo, l’art. 1 del D.l. 416/1989, convertito, con modificazioni, in L. 39/1990 (legge Martelli), cui sono stati aggiunti sei articoli (da 1-bis a 1-septies), dalla L. 189/2002. E’ stato infine emanato il D. Lgs. 85/2003 (di attuazione della direttiva 2001/55/CE, relativa alla concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati ed alla cooperazione in ambito comunitario).

[2] La Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati, ad esempio, prevede questa equiparazione in relazione a esenzione dalla condizione di reciprocita’ (art. 7), proprieta’ mobiliare e immobiliare (art. 13), diritto di associazione (art. 15), accesso alle professioni dipendenti (art. 17), indipendenti (art. 18) e liberali (art. 19), alloggio (art. 21), diritto di libero passaggio (art. 26). La Convenzione prevede invece equiparazione con i cittadini nazionali in relazione ad altre materie, le piu’ rilevanti delle quali sono il diritto di adire i tribunali (art. 16), l’educazione pubblica (art. 22), l’assistenza pubblica (art. 23), la legislazione del lavoro e sicurezza sociale (art. 24). La normativa italiana, tuttavia, parifica gia’ lo straniero in generale al cittadino per tutte queste materie, con l’eccezione della fruizione delle misure di assistenza sociale: l’art. 41 T.U. stabiliva la parificazione per lo straniero titolare di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno; l’art. 80, co. 19 L. 388/2000 ha limitato la parificazione ai titolari di carta di soggiorno.

[3] Con la Legge 189/2002 la disciplina relativa alla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato e’ stata radicalmente riformata. Sono stati infatti aggiunti sei articoli all’art. 1 del D.l. 416/1989 (convertito in L. 39/1990), con i quali si dispone che il richiedente asilo che presenti la domanda in condizioni di soggiorno tali che, in assenza di domanda di asilo, si dovrebbe procedere al suo allontanamento dal territorio dello Stato, sia trattenuto in un centro apposito. Sul piano formale, tuttavia, non e’ previsto che l’autorita’ incaricata di esaminare la sua domanda debba farsi guidare da una presunzione di manifesta infondatezza della stessa (come era invece previsto da un disegno di legge di iniziativa governativa presentato dal Governo Prodi nel 1997).

[4] Gli artt. 32 e 33 della Convenzione di Ginevra limitano fortemente l’espellibilita’ del rifugiato: il rifugiato regolarmente soggiornante puo’ essere espulso solo per gravi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico (art. 32, co. 1) e non, per esempio, in seguito a condanne per reati comuni; in caso di espulsione deve avere la possibilita’ di presentare ricorso sul posto (art. 32, co. 2) e il tempo di farsi ammettere regolarmente in altro paese (art. 32, co. 3); non puo’ comunque essere allontanato verso un paese nel quale corra rischio di persecuzione a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche, salvo il caso di grave minaccia per la sicurezza nazionale (art. 33). La normativa italiana recepisce esplicitamente quest’ultima disposizione, estendendo il divieto al caso in cui il rischio di persecuzione sia motivato dalle “condizioni personali” dello straniero (art. 19, co. 1, T.U.), e non subordinandolo all’assenza di pericoli per la sicurezza nazionale. Le disposizioni di cui all’art. 32 della Convenzione trovano invece debole riflesso nella normativa italiana, a dispetto del dettato dell’art. 10, co. 2, Cost., che vorrebbe la condizione giuridica dello straniero regolata dalla legge in conformita’ con le norme e i trattati internazionali: il rifugiato, in caso di mancato rinnovo del permesso di soggiorno, potrebbe infatti essere espulso mediante l’intimazione a lasciare l’Italia entro quindici giorni (art. 13, co. 5, T.U.). Avrebbe la possibilita’ di presentare ricorso, ma non quella di attendere la decisione sullo stesso (art. 13, co. 8, T.U.) ne’ quella di farsi ammettere regolarmente in altro paese.

[5] La normativa italiana prevede (art. 10, co. 1, T.U.) che lo straniero sia respinto alla frontiera quando tenti di fare ingresso nel territorio dello Stato privo dei requisiti (titolo di viaggio valido, visto di ingresso, se richiesto, risorse sufficienti per il soggiorno, salvo che per i casi di ingresso per lavoro, etc.) previsti per l’ingresso. Il respingimento e’ effettuato anche quando lo straniero sia stato condannato per determinati reati o costituisca una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno degli Stati dell’area Schengen (art. 4, co. 3, T.U.), ovvero sia gravato da un divieto di regingresso (art. 4, co. 6, T.U.). Non si applicano le disposizioni sul respingimento quando si debba applicare la normativa relativa al diritto d’asilo (art. 10, co. 4, T.U.). Lo straniero e’ invece espulso, oltre che nei casi in cui rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato (art. 13, co. 1, T.U.), risulti socialmente pericoloso (art. 13, co. 2, lettera c, art. 15, T.U.) o debba scontare pene detentive di una certa rilevanza (art. 16, T.U.), nei casi in cui abbia fatto ingresso clandestino o soggiorni nel territorio dello Stato senza aver chiesto il permesso di soggiorno o senza averlo rinnovato per tempo (art. 13, co. 2, lettere a e b, T.U.).

[6] Qui e nel seguito ci si limita a considerare l’immigrazione per motivi di lavoro e, in particolare, quella per lavoro dipendente.

[7] Supposto – ragionevolmente – che l’utilita’ decresca con la quantita’ acquistata e il costo cresca con la quantita’ prodotta.

[8] Art. 8, L. 943/1986.

[9] Il requisito e’ previsto dall’art. 30, co. 3, lettera c, DPR 394/1999 (Regolamento di attuazione del T.U.), che non stabilisce pero’ una precisa quantificazione del reddito necessario in capo al datore di lavoro. La circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 55/2000 provvede a tale quantificazione per i casi di assunzione di lavoratori domestici: il livello di reddito varia a seconda della provincia in cui risiede il datore di lavoro, sulla base delle tabelle corrispondenti al cosiddetto redditometro (misuratore dei redditi introdotto, a fini fiscali, dal D.M. 10/9/1992 del Ministero delle finanze). In media, tale livello ammonta a circa novanta milioni di vecchie lire (circa 45.000 euro), e non si discosta di molto dai livelli gia’ stabiliti con analoghe circolari, ma senza un corrispondente riferimento regolamentare, in vigenza della legge Martelli (L. 39/1990).

[10] Il requisito era stato introdotto gia’ col Decreto ministeriale 17 Novembre 1990 recante disposizioni per la “Limitazione dei flussi programmati dei cittadini stranieri extracomunitari per l’anno 1991”, emanato in attuazione dell’art. 2, co. 3 della legge Martelli (v. Nota 11). E’ stato poi ripreso dall’art. 22, co. 2, T.U., sia nella versione originale, sia in quella risultante dalle modifiche apportate dalla legge Bossi-Fini (L. 189/2002): la richiesta di autorizzazione (ora di nulla-osta) al lavoro deve essere accompagnata da documentazione relativa alle modalita’ di sistemazione alloggiativa del lavoratore. La legge 189/2002, tuttavia, ha rafforzato la prescrizione, stabilendo, al comma 1 del nuovo art. 5-bis T.U., che il contratto di soggiorno per lavoro subordinato deve contenere “la garanzia da parte del datore di lavoro della disponibilita’ di un alloggio per il lavoratore che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica”.

[11] L’art. 2, co. 3, D.l. 416/1989 (convertito in L. 39/1990), stabiliva che entro il 30 ottobre di ogni anno si procedesse “alla programmazione dei flussi di ingresso in Italia per ragioni di lavoro dei cittadini stranieri extracomunitari” per l’anno solare successivo, mediante decreti adottati, di concerto, dai ministri degli affari esteri, dell’interno, del bilancio e della programmazione sociale, del lavoro e della previdenza sociale. Benche’ la legge non menzionasse esplicitamente la determinazione di quote (massime) di ingresso, la possibilita’ di fissarle era garantita dalla formulazione assolutamente generica della disposizione (e, di fatto, e’ stata utilizzata – v. infra, nel testo). Una previsione analoga, ma con riferimenti espliciti alla determinazione di quote massime, e’ contenuta nell’art. 3, co. 4, T.U.. Il decreto o, se necessario, i decreti sono emanati pero’, in questo caso, dal Presidente del Consiglio dei ministri. La versione originale della disposizione prevedeva che, in caso di mancata emanazione, le quote fossero fissate in conformita’ con i decreti emanati per l’anno precedente. La legge 189/2002 ha modificato questa disposizione, stabilendo che in caso di mancata emanazione la quota di ingressi non deve superare quella definita per l’anno precedente.

[12] L’art. 8, co. 3, L. 943/1986 stabiliva che, ai fini della concessione dell’autorizzazione al lavoro di uno straniero residente all’estero, gli uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione provvedessero ad accertare “l’indisponibilita’ di lavoratori italiani e comunitari aventi qualifiche professionali per le quali e’ stata richiesta l’autorizzazione al lavoro”.

[13] V. Nota 1.

[14] Art. 23, co. 1, T.U.. Le disposizioni relative all’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro sono state soppresse dalla L. 189/2002, che ha radicalmente innovato l’art. 23 T.U., trasformandolo nella disciplina della maturazione, dall’estero e mediante la partecipazione a percorsi formativi, di titoli di prelazione per l’ingresso in Italia per lavoro.

[15] Art. 34, co. 2, DPR 394/1999, Regolamento di attuazione del T.U.

[16] Art. 23, co. 4, T.U., poi sostituito, dalla L. 189/2002 con disposizione di contenuto affatto diverso (v. Nota 14). La disposizione di cui al comma 4 dell’art. 23 non faceva parte del disegno di legge di iniziativa governativa che diede vita alla L. 40/1998 (poi confluita nel Testo Unico); fu introdotta, nel corso dell’esame del provvedimento da parte della Camera dei deputati, in base ad un emendamento presentato dallo stesso Governo su pressione delle associazioni di volontariato attive nel settore dell’immigrazione. Chi scrive partecipo’, in via informale, alla stesura di quell’emendamento.

[17] L’art. 23, co. 4, T.U. faceva riferimento a liste da istituirsi presso le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane, con graduatoria basata sull’anzianita’ di iscrizione. Le liste avrebbero dovuto essere tenute quindi su iniziativa della sola autorita’ italiana, a differenza di quelle previste dall’art. 21, co. 5, e finalizzate alla chiamata dei lavoratori da parte di datori di lavoro, che avrebbero dovuto essere istituite nell’ambito di intese bilaterali con i paesi di emigrazione disposti a collaborare per la riammissione degli stranieri espulsi dall’Italia.

[18] Piu’ precisamente, la Direttiva del Ministro dell’interno 1 Marzo 2000 (G.U. Serie Generale n. 64, 17 Marzo 2000), emanata ai sensi dell’art. 4, co. 3, T.U. stabiliva, quali requisiti per l’ingresso ex art. 23, co. 4, T.U., la disponibilita’ di mezzi per il proprio sostentamento pari almeno a meta’ dell’importo annuale dell’assegno sociale (v. Nota 43) e delle risorse necessarie per l’iscrizione al SSN o per la stipula di un’assicurazione privata valida su tutto il territorio nazionale. A questi requisiti andavano aggiunti quelli, generali, di “indicazione di idoneo alloggio nel territorio nazionale” e di disponibilita’ dei mezzi necessari per le spese di rimpatrio (eventualmente dimostrabile con esibizione del biglietto di ritorno).

[19] Art. 8 L. 943/1986 (v. Nota 12).

[20] In mancanza di dati completi e’ stato utilizzato il dato relativo all’anno 1990 (questo e gli altri dati riportati sono tratti, salvo che sia diversamente indicato, dalle edizioni 1991-2002 del Dossier statistico sull’immigrazione curato dalla Caritas).

[21] V. Nota 10.

[22] Art. 1, co. 1, lettera c, Decreto ministeriale 17 Novembre 1990 (citato nella Nota 10).

[23] Art. 6, co. 2, L. 943/1986.

[24] V. Nota 9.

[25] Che questo fosse stato il criterio utilizzato per la determinazione del numero massimo di ingressi fu comunicato a chi scrive, in un colloquio informale, da un consigliere del Ministro dell’interno del tempo.

[26] Rectius, del Testo unico di cui al D. Lgs. 286/1998 (v. Nota 1).

[27] La legge Turco-Napolitano ha introdotto la possibilita’ di ingresso per lavoro stagionale, disciplinato dall’art. 24 T.U.. L’ingresso e’ autorizzato, previa chiamata da parte di un datore di lavoro e con procedure non molto diverse da quelle stabilite per rapporti di lavoro di lunga durata, nei limiti di apposite quote fissate dal decreto di programmazione dei flussi. Al lavoratore straniero e’ rilasciato un permesso di soggiorno di durata non superiore a nove mesi, al termine dei quali il lavoratore deve lasciare il territorio dello Stato, a pena di espulsione. Il lavoratore stagionale che rispetti l’obbligo di lasciare l’Italia matura – in modo piuttosto vago – un diritto di precedenza per il rientro in Italia per lavoro stagionale rispetto ai connazionali che non abbiano ancora fatto regolare ingresso in Italia per lavoro. A partire dal secondo anno di lavoro stagionale in Italia, puo’ inoltre convertire il proprio permesso in un permesso di soggiorno per lavoro subordinato (ordinario) in presenza di una richiesta di assunzione che lo riguardi, purche’ tale richiesta rientri nella quota (ordinaria) fissata dal decreto di programmazione. In questo lavoro si considerano tuttavia solo gli ordinari ingressi per lavoro subordinato – finalizzati, cioe’, a un inserimento relativamente stabile nel mercato del lavoro –, dal momento che gli ingressi per lavoro stagionale corrispondono a un flusso netto nullo.

[28] L’art. 21, co. 1, T.U. prevede che, in sede di programmazione dei flussi, possano essere riservate, in via preferenziale, quote di ingresso ai paesi con i quali il Ministero degli affari esteri abbia stipulato accordi finalizzati alla regolamentazione dei flussi e – soprattutto – alla riammissione degli stranieri espulsi. Sulla base di questa disposizione sono state assegnate, negli anni, quote riservate a Tunisia, Albania,  Marocco, Romania, Nigeria, Moldavia, Sri Lanka ed Egitto.

[29] Le principali modifiche in relazione alle condizioni per l’autorizzazione (ora nulla-osta) all’ingresso del lavoratore introdotte dalla L. 189/2002 (il nuovo art. 5-bis T.U. e la riforma dell’art. 22 T.U.) consistono in un rafforzamento della garanzia relativa all’alloggio (v. Nota 10) e nell’impegno, per il datore di lavoro, a sostenere le spese dell’eventuale rimpatrio del lavoratore e a comunicare qualunque variazione del rapporto di lavoro. Questi oneri costituiscono parte integrante del cosiddetto contratto di soggiorno per lavoro subordinato. La formulazione delle relative disposizioni non chiarisce se la stipula di un contratto siffatto sia necessaria anche per rapporti di lavoro successivi a quello per il quale e’ stato autorizzato l’ingresso (con trasferimento degli oneri da un datore di lavoro all’altro), o se per i rapporti successivi lo straniero sia equiparato al lavoratore nazionale (rimanendo l’onere sul primo datore di lavoro). Il dubbio sara’ risolto con l’entrata in vigore del Regolamento di attuazione; nella versione – non definitiva – inviata dal Governo agli organi di controllo, e’ stabilito che la costituzione di un nuovo rapporto di lavoro richieda un nuovo contratto di soggiorno per lavoro (con trasferimento degli oneri). Questo appare in contrasto con il disposto dell’art. 2, co. 3, T.U. (equiparazione del lavoratore straniero regolarmente soggiornante in Italia con il lavoratore italiano, in attuazione della Convenzione OIL n. 143/1975), ma, allo stesso tempo, riduce di molto il potere dissuasivo delle nuove disposizioni rispetto all’assunzione di lavoratori residenti all’estero. Una seconda modifica consiste in un parziale ripristino della condizione di accertamento di indisponibilita’ di manodopera nazionale o comunitaria, temperata pero’ dalla previsione che l’accertamento si concluda entro venti giorni dalla richiesta e dalla disposizione del Regolamento – non ancora in vigore – sul carattere non vincolante, ai fini dell’assunzione del lavoratore straniero, dell’eventuale accertamento di disponibilita’. E’ da ritenere che l’impatto piu’ significativo delle nuove disposizioni si avra’, piu’ che sull’ingresso di lavoratori stranieri (chiamati nominativamente), sulla stabilita’ del loro soggiorno. Oltre a quanto gia’ detto sulla necessita’ di reiterazione del contratto di soggiorno per lavoro, rilevano i limiti piu’ stringenti per la richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno (deve aver luogo almeno novanta giorni prima della scadenza del permesso, anziche’ trenta, come previsto dalla legge Turco-Napolitano), la minor durata del permesso di soggiorno per lavoro (sia in sede di primo rilascio, sia in sede di rinnovo) e il margine piu’ limitato per la ricerca di una nuova occupazione in caso di interruzione del rapporto di lavoro (di norma sei mesi, anziche’ un anno).

[30] Stabilita cioe’ dal Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, in caso di mancata emanazione del decreto ordinario, nei limiti delle quote fissate per l’anno precedente (art. 3, co. 4, T.U.; v. Nota 11).

[31] Ripartiti in quote riservate a paesi con i quali l’Italia abbia concluso accordi e, sulla base di quanto disposto dall’art. 21, co. 1, T.U. (come modificato dalla L. 189/2002), a cittadini argentini di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori (fino al terzo grado, in linea retta di ascendenza).

[32] Al momento non sono noti i dati relativi agli ingressi effettivi, anche se e’ presumibile che le quote siano state esaurite, come sempre negli ultimi anni, in brevissimo tempo.

[33] Le disposizioni transitorie su cui si sono fondate le sanatorie citate sono contenute, rispettivamente, nella L. 943/1986, nel D.l. 416/1989 (convertito in L. 39/1990), nel D.l. 489/1985 (reiterato piu’ volte – D.l. 22/1996, D.l. 132/1996, D.l. 269/1996 –, ma non convertito in legge; effetti prodotti fatti salvi dalla L. 617/1996), nel D.P.C.M. 16 Ottobre 1998 (effetti estesi dal D.Lgs. 113/1999).

[34] Disposizioni contenute nella L. 189/2002 e nel D.l. 195/2002 (convertito in L. 222/2002).

[35] Si e’ considerato il periodo periodo 1988-2002, non essendo disponibili informazioni attendibili sull’istante di inizio della formazione dello stock di immigrati irregolari regolarizzati con la sanatoria del 1987. Per la regolarizzazione avviata con la legge Bossi-Fini (L. 189/2002) e con il decreto-legge 195/2002, si sono usate le proiezioni del Ministero dell’interno sul numero di istanze accoglibili. Se ci si limita, per evitare l’incertezza sugli ingressi legali negli anni 1987-1990 (v. Nota 36), al periodo 1991-2002, il totale e’ di 1.140.000 regolarizzazioni (95.000 per anno).

[36] Per gli anni dal 1987 al 1990 si e’ utilizzata la stima di 13.000 ingressi per anno. Il totale sul piu’ limitato arco di tempo 1991-2002, esente da questa incertezza, e’ di 246.000 ingressi (20.500 per anno). Sono stati comunque esclusi dal totale gli ingressi per inserimento nel mercato del lavoro.

[37] V. Nota 29.

[38] Il dare lavoro a stranieri privi di permesso di soggiorno e’ sanzionato dall’art. 22, co. 12, T.U. (come modificato dalla L. 189/2002). L’infrazione e’ punita con l’arresto da tre mesi ad un anno e con l’ammenda di 5000 euro per ogni lavoratore impiegato.

[39] La L. 189/2002 ha sostituito il vecchio art. 23 (quello sull’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro) con un articolo totalmente innovato, che disciplina la maturazione, da parte dei lavoratori stranieri residenti all’estero, di titoli di prelazione per l’ingresso. I lavoratori che frequentano con successo corsi di formazione eventualmente organizzati nei paesi di emigrazione nell’ambito di collaborazioni tra una lunga serie di soggetti (ministeri, regioni, provincie, enti locali, organizzazioni nazionali degli imprenditori e dei lavoratori, organismi internazionali, enti e associazioni attive da almeno tre anni nel campo dell’immigrazione) guadagnano il diritto ad essere chiamati con un certo grado di precedenza dai datori di lavoro che, volendo assumere un lavoratore straniero, non ne conoscano alcuno (art. 23, co. 3, T.U.). Piu’ importante la previsione (non ancora in vigore) di cui all’art. 34, co. 7 e 8, DPR 394/1999 (Regolamento attuativo del T.U., come modificato dallo schema di Regolamento attuativo della L. 189/2002 approvato provvisoriamente dal Governo – v. Nota 29): i lavoratori che abbiano maturato i tioli di prelazione vengono iscritti in apposite liste; il decreto di programmazione dei flussi puo’ riservare una quota degli ingressi per lavoro subordinato agli iscritti in tali liste o, addirittura, stabilire che le chiamate dalle stesse liste possano aver luogo senza vincoli di quota.

[40] Una esperienza pionieristica e’ stata tentata dalla Regione Lazio. Non sono stati pubblicati – a quanto risulti a chi scrive – i dati relativi alle chiamate effettuate a conclusione dei corsi di formazione. Fonti ufficiose riportano, pero’, numeri irrisori.

[41] Dal 24 Ottobre 2003 la materia e’ disciplinata dal Titolo II del D. Lgs. 276/2003 (legge Biagi).

[42] Questi e gli altri dati relativi al Progetto Albania sono citati a memoria, sulla base di quanto esposto da rappresentanti dell’OIM durante un incontro al Centro Studi Politica Internazionale (CeSPI), a Roma, nell’Aprile 2002.

[43] La concessione dell’assegno sociale e’ disciplinata dall’art. 3, co. 6 e 7, L. 335/1995. L’assegno e’ concesso a persone di eta’ superiore a sessantacinque anni il cui reddito sia al di sotto di una determinata soglia..

[44] Direttiva del Ministro dell’interno 1 Marzo 2003 (v. Nota 18).

[45] L’art. 70 del D. Lgs. 276/2003 (legge Biagi, da poco entrata in vigore), disciplina la prestazione di attivita’ di lavoro meramente occasionali (cosiddetto "lavoro accessorio"). L'introduzione di questa fattispecie sembra estremamente interessante, perche' da' dignita legale al lavoro saltuario, senza appesantirlo con adempimenti burocratici insostenibili. Cosi' come sono formulate, tuttavia, le disposizioni sul lavoro accessorio ne limitano grandemente la portata, in particolare, per quanto riguarda gli stranieri. Con riferimento a questi, infatti, la loro applicazione e' ristretta al caso di stranieri che abbiano perduto il lavoro (nei soli sei mesi successivi successivi alla perdita – il riferimento sottinteso e’ all'art. 22, co. 11 del T.U., di cui pero’ viene interpretato in modo inadeguato il disposto) e che non totalizzino, con tale modalita' di lavoro, piu' di trenta giornate lavorative e tremila euro di reddito nell'anno solare. Viene inoltre delimitato in modo piuttosto rigido il novero delle attivita' lavorative cui la disciplina si applica.

[46] La possibilita’ di convertire un permesso di soggiorno per turismo (o, piu’ in generale, per motivi diversi dal lavoro) in un permesso di soggiorno per lavoro e’ prevista dall’art. 39, co. 7, DPR 394/1999 (Regolamento di attuazione del T.U.), con riferimento al solo lavoro autonomo ed entro i limiti numerici fissati, per gli ingressi corrispondenti, dal decreto di programmazione dei flussi. Lo schema di Regolamento attuativo della L. 189/2002 approvato provvisoriamente dal Governo – v. Nota 29 – modifica il DPR 394/1999 sopprimendo questa disposizione.

[47] In mancanza di dati ufficiali del Ministero dell’interno, la stima e’ basata su informazioni relative a un ristretto numero di province.

[48] Il livello minimo di reddito per poter procedere alla chiamata nominativa di un lavoratore domestico era stato fissato, dalla Circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 55/2000, intorno ai novanta milioni di vecchie lire (v. Nota 9). Ai fini della prestazione di garanzia per l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro, invece, il Vademecum su “Ingresso in Italia di cittadini extracomunitari per lavoro per l’anno 2000”, diramato dal Ministero dell’interno, fissava il reddito minimo necessario pari, in caso di sponsor senza altri familiari a carico, all’importo annuo dell’assegno sociale (circa otto milioni di vecchie lire).

[49] Non vi sono elementi di fatto, a parere di chi ha seguito sul campo l’applicazione delle norme sulla sponsorizzazione, per ritenere che i casi di domande presentate da sponsor stranieri corrispondessero in larga misura ad abusi o alla copertura di situazioni nate comunque in modo illegale. Paradossalmente, proprio l’alto numero di siffatte domande (circa meta’ del totale) e’ stato guardato con sospetto da chi ha guidato la stesura del disegno di legge Bossi-Fini (si veda, in proposito, il resoconto dell’audizione del Prefetto Pansa, Direttore centrale della Polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell'immigrazione della Polizia di Stato, nel corso della seduta del 10 Aprile 2003 della Commissione affari costituzionali della Camera, nell’ambito dell’esame parlamentare del disegno di legge). L’istituto della sposnorizzazione e’ stato cosi’ soppresso a dispetto del soffio di legalita’ che aveva iniettato nel fenomeno dell’immigrazione per lavoro.

[50] Le quote riservate potevano essere utilizzate sia per ingressi con chiamata nominativa, sia per ingressi con sponsorizzazione.

[51] L’OIM, che aveva – come detto – certificato la qualificazione di ciascuno di quei lavoratori, offre loro, all’atto dell’ingresso, la propria assistenza per il superamento delle difficolta’ che possano presentarsi in Italia. Dei lavoratori entrati, solo un terzo circa prende effettivamente contatto, nei mesi seguenti, con l’OIM, chiedendo aiuto per questioni burocratiche o di altro genere; l’OIM fornisce l’aiuto richiesto, e registra, per ogni contatto, il recapito del lavoratore in Italia. Degli altri due terzi l’OIM perde le tracce; ma non sembra infondata l’ipotesi che abbiano raggiunto un inserimento lavorativo con le proprie forze Qualche tempo dopo, infatti, avendo organizzato corsi di formazione professionale per i lavoratori albanesi, e temendo di doverli cancellare per mancanza di iscritti, l’OIM raggiunge tutti i circa quattrocento lavoratori di cui conosce un recapito, invitandoli ad iscriversi ai corsi. Tre quarti degli intervistati declina l’invito, per aver gia’ trovato lavoro; gli altri accettano di iscriversi. Degli iscritti, successivamente, riescono a trovare occupazione una settantina; i rimanenti restano disoccupati. Fino a prova contraria (relativa all’esito della ricerca di lavoro da parte degli ottocento lavoratori con i quali l’OIM non ha avuto contatti), possiamo cosi’ presumere che la percentuale di insuccessi, nei casi di ricerca di lavoro auto-sponsorizzata, sia quindi non superiore al 7.5% (trenta su quattrocento); e si puo’ ipotizzare addirittura che sia non molto superiore al 2.5% (trenta su milleduecento).

[52] Gia’ sulla base delle disposizioni vigenti, il rinnovo del permesso di soggiorno e’ in genere condizionato anche alla dimostrazione di disponibilita’ di un reddito da fonti lecite sufficiente al sostentamento proprio e dei familiari conviventi a carico (art. 13, co. 2 DPR 394/1999).

[53] L’art. 13, co. 12, T.U. stabilisce che, salvo il caso in cui vi sia rischio di persecuzione, “lo straniero espulso e’ rinviato allo Stato di appartenenza, ovvero, quando ciò non sia possibile, allo Stato di provenienza”. Una disposizione dal contenuto analogo era gia’ contenuta nel D.l. 416/1989 (convertito in L. 39/1990). La distruzione o l’occultamento del passaporto hanno costituito quindi, comprensibilmente, una pratica molto diffusa tra gli immigrati in condizioni di soggiorno illegale. Per porre rimedio alla oggettiva difficolta’ che da questa pratica deriva in sede di esecuzione del provvedimento di espulsione, il Legislatore ha tentato dapprima di sanzionare penalmente il mancato adoperarsi dello straniero ai fini dell’ottenimento di un nuovo passaporto (D.l. 187/1993, convertito in L. 296/1993). Giustiziata questa norma dalla Corte Costituzionale (Sent. n. 34/1995), per l’assenza di definizione certa della soglia di negligenza al sopra della quale scatti la punibilita’, ci si e’ rivolti (art. 11, co. 4, T.U.) allo strumento degli accordi di riammissione con i paesi di emigrazione – accordi in base ai quali la controparte collabora attivamente, in cambio di vantaggi economici e/o relativi alla determinazione dei flussi in ingresso (art. 21, co. 1, T.U.; v. Nota 28) – all’identificazione dello straniero da espellere e al rilascio di un documento di viaggio sostitutivo.

[54] L’art. 14, co. 1, T.U. dispone che, quando “non e’ possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perche’ occorre procedere (...) ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identita’ o nazionalita’, ovvero all’acquisizione di documenti per il viaggio”, il questore dispone il trattenimento dello straniero in un “Centro di permanenza temporanea ed assistenza” per il tempo strettamente necessario. Tale tempo non puo’ superare (proroghe incluse) il limite di sessanta giorni (art. 14, co. 5, T.U., come modificato dalla L. 189/2002; il limite massimo previsto dalla legge Turco-Napolitano era di trenta giorni). Il trattenimento e’ sottoposto alla convalida dell’autorita’ giudiziaria; la proroga e’ adottata direttamente da tale autorita’ su richiesta del questore.

[55] L’art. 6, co. 4, T.U., nella sua formulazione originale, prevedeva che lo straniero della cui identita’ vi fosse motivo di dubitare potesse essere sottoposto a rilievi segnaletici. La legge Bossi-Fini ha modificato questa disposizione rendendo obbligatoria la misura ed aggiungendo ai rilievi segnaletici quelli fotodattiloscopici. La stessa legge, introducendo i nuovi commi 2 bis e 4 bis dell’art. 5 T.U., ha stabilito che lo straniero sia sottoposto a rilievi fotodattiloscopici in sede di rilascio e di rinnovo del permesso. L’art. 2, co. 5, del D.l. 195/2002 (convertito in L. 222/2002) ha stabilito pero’ che queste disposizioni non si applicano allo straniero che richiede il permesso di soggiorno per visite, affari, turismo o altri motivi diversi dai motivi familiari o di lavoro o di studio, di durata non superiore a tre mesi, ovvero per cure mediche, o che ne richiede il rinnovo. Oltre ai casi previsti dalla legislazione nazionale, il Regolamento del Consiglio europeo “che istituisce il sistema «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e di taluni altri cittadini di paesi terzi, al fine di agevolare l'attuazione della convenzione di Dublino” stabilisce che sia sottoposto a rilievi fotodattiloscopici anche lo straniero che chieda asilo, quello che abbia attraversato illegalmente la frontiera e non sia stato respinto e quello che, trovato in condizioni di soggiorno illegale nel territorio dello Stato chieda di non essere rimpatriato affermando che vi si troverebbe in pericolo.

[56] L’art. 2 della Direttiva del Ministro dell’interno 1 Marzo 2000 impone, tra i requisiti per l’ingresso, “la disponibilita’ della somma occorrente per il rimpatrio, comprovabile anche con l’esibizione del biglietto di ritorno” (nota: rispetto a quanto si propone nel testo, la disposizione vigente non richiede il deposito della somma o del biglietto, ma solo la dimostrazione della corrispondente disponibilita’ al momento dell’ingresso).

[57] V. Note 28 e 53.

[58] L’art. 13, co. 13, T.U., come modificato dalla L. 189/2002, stabilisce che lo straniero espulso non puo’ rientrare nel territorio dello Stato senza una speciale autorizzazione del Ministro dell’interno, a pena di arresto da sei mesi ad un anno e nuova espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera. Il divieto vale per dieci anni, salvo che col provvedimento di espulsione non sia fissato un periodo piu’ breve, ma comunque non inferiore a cinque anni (art. 13, co. 14, T.U., come modificato dalla L. 189/2002). Le corrispondenti disposizioni originali (legge Turco-Napolitano) prevedevano l’arresto da due a sei mesi, e un divieto di cinque anni (con possibilita’, per il giudice, di fissare, in sede di decisione sul ricorso avverso il provvedimento di espulsione, un termine piu’ breve, ma comunque non inferiore a tre anni).

[59] La Legge Turco-Napolitano prevedeva (art. 13, co. 8, T.U.) la possibilita’ di ricorso avverso il provvedimento di espulsione per soggiorno illegale davanti al Tribunale ordinario entro cinque giorni dalla comunicazione del provvedimento (trenta giorni in caso di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera). La Legge Bossi-Fini, anche in ragione dell’estensione della fattispecie di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera, ha esteso il termine per la presentazione del ricorso a sessanta giorni (art. 13, co. 8, T.U., come modificato dalla L. 189/2002). Il D.l. 51/2002 (convertito in L. 106/2002), introducendo il nuovo comma 5 bis dopo l’art. 13, co. 5, T.U., ha disposto che il provvedimento di accompagnamento coattivo alla frontiera sia sottoposto a convalida dell’autorita’ giudiziaria. I provvedimenti di espulsione restano comunque immediatamente esecutivi (come erano gia’ prima dell’approvazione della L. 189/2002), anche nelle more della convalida o in pendenza di ricorso.

[60] L’art. 2, co. 7, D.l. 195/2002 (convertito in L. 222/2002) dispone che i cittadini italiani siano sottoposti a rilievi dattiloscopici all’atto della consegna della carta d’identita’ elettronica, prevista dall’art. 36 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa di cui al DPR 445/2000.

[61] Un parziale ripristino di questo requisito ha avuto luogo con l’approvazione della L. 189, che ha modificato in tal senso l’art. 22 T.U.. Lo schema di Regolamento di attuazione della L. 189/2002, tuttavia, sancendo il carattere non vincolante dell’accertamento, limita di molto la portata della disposizione di legge (v. Nota 29).

[62] Vedi, per esempio, World Bank, World Development Record, 1986, pg. 23 (citato da S. Fischer, R. Dornbusch, R. Schmalensee, Economia, II edizione it. a cura di A. Chirco et al., Ed. Hoepli, Milano, 1996, pg. 1231).

[63] Recentemente e’ stata positivamente avviata una riflessione, in ambito politico, sull’effettiva convenienza dell’imposizione di un limite numerico. Alcuni esponenti dell’attuale maggioranza (in particolare, il Vicepresidente del Consiglio dei Ministri Fini, il Sottosegretario al Ministero dell’interno Mantovano e altri) hanno prospettato – sia pure in modo non privo di ambiguita’ – la possibilita’ che si proceda a riformare la normativa italiana, con il superamento del meccanismo delle quote. Paradossalmente – e a testimonianza dell’immaturita’ della riflessione – il Governo italiano si sta facendo promotore dell’adozione, in sede europea, di questo stesso meccanismo. E’ da notare, infine, come l’ingresso per lavoro al di fuori delle quote programmate e’ gia’ consentito, dalla legislazione vigente, con riferimento a determinate categorie (art. 27, co. 1, T.U. e art. 40 DPR 394/1999) – tra le altre, ricercatori e professori universitari (lettera c), traduttori ed interpreti (lettera d), lavoratori dipendenti da un appaltatore residente all’estero trasferite in Italia per la realizzazione di opere o servizi oggetto di un contratto d’appalto (lettera i), sportivi professionisti (lettera p), artisti e lavoratori dello spettacolo (lettere l-o), infermieri professionali (lettera r-bis, aggiunta dalla L. 189/2002). Val la pena di osservare come le modifiche apportate dallo schema di Regolamento attuativo della L. 189/2002 all’art. 40, co. 13, DPR 394/1999 (relativo, ora, agli ingressi di lavoratori alle dipendenze da appaltatore residente all’estero) offrano una via efficace per l’aggiramento del vincolo delle quote per un novero molto ampio di settori lavorativi (non ponendo limiti l’art. 1655 c.c., ne’ il resto della legislazione, all’oggetto che un genuino contratto di appalto puo’ avere).

[64] E’ opportuno rilevare come due elementi importanti della proposta che qui viene avanzata erano contenuti in altrettanti emendamenti approvati in sede di esame parlamentare della proposta di legge A.C. 5808, presentata, durante la scorsa legislatura, dai deputati Fini ed altri, facenti parte, a quel tempo, dell’opposizione. La maggioranza di allora (di centro-sinistra) non si limito’ a sopprimere quasi tutte le disposizioni della proposta, ma introdusse una serie di propri emendamenti alla normativa vigente sull'immigrazione. Uno dei due emendamenti citati fissava pari all’importo dell’assegno sociale per il numero di mesi di soggiorno l’ammontare delle risorse necessarie per l’ingresso in Italia, a prescindere dal motivo di soggiorno (di breve durata), in tal modo abbassando il livello richiesto per l’ingresso per turismo. Il secondo emendamento – del quale chi scrive aveva curato la stesura – aggiungeva, all’art. 5, co. 9, T.U. il seguente periodo: “L'esistenza di una richiesta di autorizzazione al lavoro o della prestazione di garanzia di cui all'articolo 23 per il lavoratore straniero che rientri nell'ambito delle quote fissate dai decreti di cui al comma 4 dell'articolo 3, e’ considerata condizione sufficiente per la conversione di un permesso di soggiorno rilasciato ad altro titolo, rispettivamente, in permesso di soggiorno per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, o per inserimento nel mercato del lavoro.”. Si noti che l’emendamento ebbe parere favorevole anche da parte del gruppo di Forza Italia (allora all’opposizione). La proposta di legge, cosi’ approvata dalla Camera dei deputati non fu mai esaminata dal Senato.

[65] Oltre a incorporare le risposte ai problemi correlati alla difesa dei beni pubblici ritenuti meritevoli di tutela, questa soluzione, col rendere inutile l’immigrazione illegale, rende inutili le richieste di asilo abusive (mirate cioe’ solo ad evitare i provvedimenti previsti in caso di ingresso o soggiorno illegale). L’effettiva portata del fenomeno delle richieste abusive e’ tutt’altro che accertata. Il timore, pero’, che esso mini la capacita’ dello Stato di controllare i flussi migratori e’ alla base della progressiva erosione del diritto d’asilo nella normativa italiana (il comma 6 dell’art. 1-ter aggiunto al D.l. 416/1989 dalla L. 189/2002 ha reso immediatamente esecutivo, anche in pendenza di ricorso, il provvedimento di allontanamento dal territorio dello Stato conseguente al rigetto della richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato), come pure nell’ambito del processo europeo di armonizzazione delle politiche in materia di immigrazione e asilo (si veda l’evoluzione della Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato). Una politica migratoria basata sulla conversione turismo-lavoro, alleggerendo il problema delle domande di asilo abusive consentirebbe di invertire questo processo di erosione, dannosissimo per i richiedenti asilo bona fide.

[66] Costringono quindi, evidentemente, il sistema a restare lontano dalle condizioni di ottimalita’ paretiana.

[67] V. Nota 65.

[68] Un simile temperamento di un diritto non costituirebbe un’eccezione nella disciplina della condizione giuridica dello straniero. La parita’ di diritti tra lavoratore straniero regolarmente soggiornante e lavoratore nazionale, ad esempio, e’ fortemente ridimensionata, in relazione al diritto di scegliere la propria attivita’ lavorativa (art. 4, co. 2 Cost.), dalle disposizioni che condizionano, de jure o de facto, il rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero all’esistenza, ad una data precisa, di un contratto di lavoro. Cosi’ pure, il diritto all’unita’ familiare, pur garantito alla persona e non al solo cittadino (artt. 2, 29 e 30 Cost.) e’ limitato, per lo straniero, dall’imposizione di requisiti, in relazione alla disponibilita’ di reddito e alloggio; tale limitazione deriva, secondo la Corte Costituzionale, dalla necessita’ di realizzare un corretto bilanciamento con altri valori dotati di pari tutela costituzionale – in particolare, il diritto dei familiari di godere di un normale tenore di vita (v. Corte Cost., Sent. n. 28/1995).

[69] Il ripensamento sull’opportunita’ dell’imposizione di limiti numerici (v. Nota 63) non sembra al momento estendersi alla validita’ degli altri requisiti per l’ingresso dei lavoratori. Non e’ quindi messa in discussione, in particolare, la condizione relativa alla preesistenza di una proposta di contratto da parte di un datore di lavoro – condizione che, come discusso sopra, ha reso impraticabili, per i lavoratori stranieri, le vie di migrazione legale.