(Sergio Briguglio 9/1/2003)

NORMATIVA E POLITICA DEGLI INGRESSI PER LAVORO

· Normativa attuale

· Confronto con norme del passato

· Politica degli ingressi: un’interpretazione semplice

· Una possibile politica alternativa

· Armonizzazione europea

· Conclusioni

1) Normativa attuale

· Programmazione dei flussi (subordinato, anche stagionale, e autonomo)

o Uno o piu’ DPCM (prassi: anticipazioni con decreto del Ministro del lavoro)

o Entro il 30 Novembre di ogni anno

o Tengono conto di

- linee del documento programmatico triennale

- domanda censita dal Minlavoro

- eventuali rapporti delle regioni sulla sostenibilita’ dei flussi

- numero dei ricongiungimenti e delle domande di asilo

o Sentiti Conferenza Stato-regioni-citta’, Commissioni parlamentari, Comitato interministeriale per il coordinamento e il monitoraggio

o Mancata pubblicazione: possibile DPCM entro quote anno precedente

· Possibilita’ di quote riservate a paesi con accordi bilaterali per il controllo dell’immigrazione illegale e per discendenti da italiani < 3 grado ascendente (liste di prenotazione nei consolati)

· Possibilita’ di limitazioni per paesi che non collaborano al controllo dell’immigrazione illegale

· Possibilita’ di istituzione di liste per i paesi con accordi e per stranieri formati in patria da soggetti italiani nell’ambito di progetti approvati dal Minlavoro o dal Ministruzione

· Chiamata nominativa o da liste

· Sportello unico per l’immigrazione presso l’UTG

· Requisiti del datore di lavoro (italiano o straniero regolare):

o reddito congruo

o garanzia alloggio idoneo (leggi regionali); ripartizione oneri da Regolamento; oneri a carico datore di lavoro: possibili trattenute < 1/3 salario (D.L. 195: norma a regime?)

o spese rimpatrio

o impegno a comunicare variazioni relative al rapporto di lavoro

o assenza misure di prevenzione e di condanne o denunce pendenti per reati relativi all’immigrazione o reati di cui agli artt. 380 e 381 c.p.p.

· Requisiti del lavoratore:

o assenza di divieti di reingresso susseguenti a espulsione

o assenza di condanne, anche per patteggiamento, per reati 380, co. 1 e 2, c.p.p., o riguardanti stupefacenti, liberta’ sessuale, favoreggiamento immigrazione clandestina, reclutamento di persone da destinare a prostituzione o a sfruttamento di prostituzione o di minori

· Domande presentate presso lo sportello unico per l’immigrazione (transitoriamente: Direzione provinciale del lavoro) della provincia di residenza o di quella in cui ha sede legale l’impresa o di quella ove avra’ luogo la prestazione lavorativa

· Domanda trasmessa d’ufficio alla Direzione competente per la provincia di svolgimento dell’attivita’ lavorativa (in attesa di aggiornamento del Regolamento, circ. Minlavoro 59/02[1]); l’eventuale nulla-osta intacca la quota di tale provincia

· Domande presentabili per posta (circ. Minlavoro 59/02) dopo la pubblicazione in GU del decreto-flussi: fa fede la data di inoltro

· La domanda deve contenere:

o generalita’ del datore di lavoro, del titolare o legale rappresentante dell’impresa, la ragione sociale, la sede e l’indicazione del luogo di lavoro

o generalita’ o numero dei lavoratori da assumere

o trattamento retributivo ed assicurativo,  nel rispetto delle leggi vigenti e dei CCNL applicabili, riportato anche sulla proposta di contratto di soggiorno

o disponibilita’ di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica

o impegno a sostenere le spese per il viaggio di rimpatrio definitivo, riportato anche sulla proposta di contratto di soggiorno

o impegno a comunicare ogni variazione concernente il rapporto di lavoro

o eventuale richiesta di trasmissione della documentazione finale (nulla-osta e copia della proposta di contratto di soggiorno) agli uffici consolari

· Documentazione da allegare (circ. Minlavoro 59/02):

o eventuale certificato di iscrizione dell’impresa alla Camera di commercio, munito della dicitura di cui all'art. 9 del DPR n.252/98, o autocertificazione corrispondente

o idonea documentazione attestante la capacita’ reddituale del datore di lavoro (determinato, per il lavoro domestico, dalla circ. Minlavoro 55/00, sulla base del redditometro: circa 95 Milioni annui)

o idonea documentazione relativa alle modalita’ di sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero, ovvero autocertificazione, nel rispetto delle disposizioni in materia

o proposta di contratto di soggiorno, con specificazione delle relative condizioni, comprensiva dell’impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di rimpatrio dello straniero

· Possibile (circ. Minlavoro 55/00) la pluralita’ di rapporti di lavoro part-time (con domande presentate “in un’unica soluzione”, circ. Minlavoro 59/02), come pure il singolo rapporto part-time (> 20 ore settimanali, da circ. Minlavoro 59/02), a condizione che il reddito del lavoratore sia non inferiore all’importo dell’assegno sociale (439 euro mensili; alloggio escluso)

· Esame delle domande secondo l’ordine di ricezione

· Tempestiva trasmissione alla Questura per acquisizione del parere del Questore

· Accertamento di indisponibilita’ nazionale e comunitaria per 20 gg.; silenzio-assenso; disponibilita’ non vincolante (circ. Minlavoro 59/02)

· Esame della congruita’ della retribuzione (per lavoro domestico: allegato circ. Minlavoro 50/02)

· Rilascio (nel rispetto delle quote) o diniego dell’autorizzazione entro 40 gg. (limite con carattere puramente ordinatorio)

· Richiesta d’ufficio all’Agenzia delle entrate del codice fiscale per il lavoratore (trasmesso al consolato)

· Nulla-osta e proposta di contratto trasmessi al lavoratore o al consolato (d’uficio, su richiesta del datore di lavoro)

· Nulla-osta al lavoro subordinato da utilizzare (richiesta di visto o stipula del contratto?) entro 6 mesi dal rilascio

· Visto di ingresso per lavoro subordinato rilasciato o negato entro 20 gg.

· Richiesta di permesso di soggiorno entro 8 gg. dall’ingresso

· Durata del permesso di soggiorno:

o due anni per rapporto a tempo indeterminato

o durata del rapporto, ma comunque < 1 anno, per rapporto a tempo determinato

· In caso di licenziamento, da comunicare entro 5 gg. da parte del datore di lavoro ai centri per l’impiego (probabile aggiornamento del Regolamento), o dimissioni (anche per rapporto a tempo determinato, circ. Mininterno 19/05/2001):

o iscrizione al collocamento per durata residua del permesso, ma comunque > 6 mesi

o rinnovo del permesso in caso di scadenza intermedia

o specificazione “attesa occupazione” sul permesso, ma conservazione facolta’ permesso per lavoro subordinato (circolare Mininterno 19/5/01)

o in caso di nuovo contratto (che non richiede autorizzazione al lavoro) la scadenza del permesso e’ fissata (da Regolamento, soggetto ad aggiornamento) a

- 2 anni, per rapporto a tempo indeterminato

- corrispondente alla durata del rapporto, ma comunque non anteriore a quella derivante dall’iscrizione al collocamento, per rapporti a tempo determinato

· La prosecuzione del rapporto di lavoro nelle more dell’accoglimento della richiesta di rinnovo del permesso e’ consentita

· Lavoro stagionale:

o durata massima: 9 mesi

o domanda presentata allo sportello unico della provincia di residenza

o accertamento di indisponibilita’ in 5 gg.

o rilascio o diniego del nulla-osta entro 20 gg.

o diritto di precedenza per le richieste da parte degli stessi datori di lavoro o per chiamate numeriche

o possibilita’ di convertire, a partire dal secondo anno di presenza per lavoro stagionale, il permesso di soggiorno in permesso per lavoro subordinato in presenza di una offerta di contratto di lavoro a tempo determinato o indeterminato che rientri nelle quote annuali

o dopo due anni, possibile rilascio autorizzazione 3 anni (visto ogni anno)

· Ingressi extra quota: dirigenti, traduttori, interpreti, professori universitari, lettori, artisti, tirocinanti, sportivi, circensi, giornalisti, persone collocate “alla pari”, infermieri professionali

· Previdenza:

o il lavoratore conserva, in caso di rimpatrio, i diritti acquisiti; ne gode, al compimento dei 65 anni a prescindere dal soddisfacimento del requisito di minima contribuzione

o in presenza di accordo, trasferisce i contributi versati presso l’ente previdenziale del paese di origine (?)

o per lo stagionale e’ consentita la ricostruzione della posizione contributiva in caso di reingresso (?)

2) Confronto con norme del passato

· L. 943/86 (1987-1990):

o chiamata nominativa (o numerica da liste)

o accertamento di indisponibilita’ di manodopera nazionale o comunitaria (un mese)

· L. 39/90 (1991-1998):

o come L. 943 per chiamate e accertamento di indisponibilita’

o possibili tetti numerici (utilizzati solo a partire dal 1997)

o decreti-flussi: disponibilita’ presunta (di manodopera straniera) per alto numero di disoccupati; possibile l’ingresso di colf (esonerati da rispetto graduatorie collocamento); disponibilita’ alloggio; reddito datore di lavoro (con circolare)

· L. 40/98 (1999-2001):

o sponsorizzazione:

- sponsor italiano o straniero con permesso > 1 anno residuo (max 2 lavoratori), o associazione o ente locale

- alloggio; sostentamento > assegno sociale, rimpatrio, iscrizione SSN (fidejussione)

o autosponsorizzazione (art. 23, co.4):

- a completamento quota sponsorizzazioni non esaurita dopo 60 gg.

- anzianita' di iscrizione in lista presso il consolato

- direttiva mezzi sostentamento: meta' assegno sociale, rimpatrio, SSN, indicazione esistenza alloggio

- utilizzata solo per Albania, Tunisia, Marocco

3) Politica degli ingressi: un’interpretazione semplice

· Asimmetria asilo-immigrazione: diritto d’asilo, non di immigrazione

· Scarsa differenza rispetto all’inserimento post-ammissione (“equiparazione” sulla base di convenzioni internazionali)

· Grande differenza rispetto all’ammissione:

o Rifugiato: condizione soggettiva => autocertificazione => ammissione fino a prova contraria

o Immigrato: irrilevante la condizione soggettiva => nessuna protezione dall’allontanamento, nessuna ammissione automatica, convenienza paese d’arrivo

· Chi decide che cosa e’ conveniente?

· In prima battuta: composizione interessi di chi vende (lavoro) e chi lo compra => mercato

· Mercato ideale: allocazione ottimale delle risorse

· Possibili fallimenti del mercato: concorrenza imperfetta, costi sociali non incorporati dai prezzi (esternalita’ negative), etc. => intervento statale

· Esternalita’ causata da “distanza”

o due conseguenze:

- conoscenza imperfetta del mercato

- incapacita’ di rimpatrio

o concomitanza delle conseguenze => indigenza

o indifferenza dello Stato => effetto repulsivo (equilibrio), ma violazione diritti fondamentali

o assistenza statale => costo e assenza di equilibrio

· Necessario un intervento correttivo (preventivo) rispetto al mercato

· Due possibilita’: agire sul versante informazione o sul versante autosufficienza

· Italia 1987-2002: prevenire mancanza di informazione: chiamata nominativa dall’estero (contratto preventivo), con varianti: reddito, alloggio, indisponibilita’, quote

· Anni ’90:

o 22.000 ingressi (non stagionali) per anno

o 79.000 sanati per anno

· Esperienza ONG: quasi tutte le 22.000 chiamate corrispondono a escamotages => 80-100 % degli accessi corrispondono a regolarizzazioni ufficiali o mascherate

· Almeno una delle condizioni e’ troppo restrittiva

· Principale candidato: contratto preventivo

o sempre presente; fenomeno pressoche’ costante

o motivo: servizi alla persona o piccola impresa richiedono incontro diretto preventivo => ingresso o prolungamento del soggiorno illegali per cercare lavoro

· Errore: contratto preventivo come cura della mancanza di informazione

· In realta’: il contratto puo’ essere solo l’effetto della cura (non indicata)

· La cura dovrebbe consistere in un meccanismo che consenta l’incontro domanda-offerta senza richiedere il soggiorno illegale

· Possibilita’:

o reclutamento dall’estero: improponibile per famiglie e piccole imprese

o intermediazione (agenzia):

- illegale => funziona, ma con incertezza sull’inserimento effettivo

- legale (es.: OIM) => 60 chiamate su 5000 iscritti certificati, con una quota residua di 1200 ingressi

4) Una possibile politica alternativa

· Necessaria una rivoluzione copernicana: prevenire l’incapacita’ di rimpatrio

· Ricetta (conversione turismo-lavoro):

o quota di risorse corrispondente al “minimo inserimento accettabile” (assegno sociale; disponibilita’ alloggio; assicurazione sanitaria; “biglietto di ritorno”)

o ingresso e soggiorno autorizzati sulla base dell’ammontare di risorse disponibili

· Gia’ sperimentato per il turismo (400.000 per anno in Italia)

· Da estendere al problema dell’accesso al lavoro:

o attivita’ saltuarie => rinnovo

o attivita’ stabili => conversione (stabilizzazione)

· Degrado delle condizioni al di sotto della soglia o mancato rinnovo => rimpatrio (straniero non invitato, diverso da nazionale)

· Esperienze simili (L. 40/98)

o Sponsorizzazione:

- sostentamento nella ricerca di lavoro (mezzi, alloggio, iscrizione SSN) e spese rimpatrio garantite da un terzo

- quote inutilmente basse (15000 per il 2000, 15000 per il 2001)

- grande successo (150000?)

- sponsor italiani: probabile escamotage; sponsor stranieri (circa il 50%): uso proprio

- limite principale: mancanza di conoscenze nel paese d’arrivo (simile all’impossibilita’ di incontro diretto); superabile con sponsorizzazione pubblica (mai utilizzata)

· Autosponsorizzazione:

o autosufficienza

o residui di quote per sponsorizzazione non utilizzati dopo 60 gg. (inesistenti, salvo paesi con accordi)

o liste nei consolati (inesistenti, salvo paesi con accordi)

o utilizzata solo per paesi con accordi (Albania, Tunisia, Marocco)

o Albania (OIM):

- 1200 ingressi

- 400 contatti

- 300 gia’ occupati

- 100 partecipanti a corso formazione

- 70 occupati

- 30 fallimenti

- 30/1200=2.5% < percentuale fallimenti < 30/400=7.5%

· Differenze tra autosponsorizzazione e conversione turismo-lavoro: nella seconda

o niente quote basate su stime del fabbisogno del mercato

o niente liste

=> ridotto l’intervento statale

· Obiezione 1: difficolta’ allontanamento straniero sotto soglia o con permesso non rinnovabile

o Risposta: fotocopia passaporto + impronte + biglietto

ð allontanamento senza spesa per lo Stato; possibile appena necessario (dopo ricorso);

ð non necessarie sanzioni (divieto di reingresso) ne’ detenzione (CPT): nessun danno e’ stato apportato alla collettivita’

o Nota: impronte a garanzia della possibilita’ di recupero della sovranita’ dello Stato (parzialmente ceduta allo straniero ammesso a esercitare la liberta’ di movimento)

· Obiezione 2: concorrenza troppo aggressiva per il disoccupato nazionale

o Risposta: accertamento di indisponibilita’

· Obiezione 3: limiti nelle capacita’ di accoglienza

o Risposta: possibili tetti (o diluizioni, nello spazio e nel tempo)

· Benefici: se la soglia corrisponde al vero inserimento minimale (non inutilmente alta), e se non ci sono tetti numerici, il flusso illegale e’ privo di senso

· La conversione turismo-lavoro definisce una sorta di diritto di immigrazione: il migrante ha diritto ad essere ammesso purche’ non rappresenti un onere netto per il paese d’arrivo

5) Armonizzazione europea

· Proposta di direttiva sulle condizioni di ingresso e soggiorno per lavoro

o Richiesta di “permesso di soggiorno – lavoratore”: dall’estero o da soggiorno legale (turismo, ricerca lavoro, etc.); richiesta pendente non autorizza prolungamento soggiorno

o Requisiti:

- contratto per attivita’ per cui lo straniero sia qualificato

- prova della “necessita’ economica” (accertamento di indisponibilita’)

o Accertamento di indisponibilita’ 4 settimane : cittadini UE, o gia’ autorizzati ad accedere al lavoro, o che abbiano lavorato nello Stato membro > 3 anni negli ultimi 5, o di paesi candidati all’UE

o Durata permesso: come contratto, ma < 3 anni

o Rinnovo: come rilascio per condizioni (salvo, in caso di soggiorno per lavoro pregresso > 3 anni, requisito di necessita’) e durata

o Primi 3 anni di soggiorno: lavoratore vincolato al tipo di attivita’ ed eventualmente alla regione

o Stipula di nuovo contratto soggetta ad autorizzazione

o Permesso revocabile per disoccupazione > 3 mesi negli ultimi 12 (per i primi 2 anni), > 6 mesi su 12 (successivamente)

o Nota: per il lavoro autonomo, ai fini della revoca, la condizione di disoccupazione prolungata e’ sostituita da quella di prolungato ricorso all’assistenza pubblica, con la stessa misura temporale

o Possibile, per limiti di accoglienza, imposizione di tetti o sospensione di rilascio di permessi; necessaria la definizione di criteri per la gestione di graduatorie dei richiedenti

o Tutte le limitazioni o le facilitazioni devono essere motivate e comunicate agli Stati membri e alla Commissione

6) Conclusioni

· Trend italiano (L. 189/02): ritorno alla sola chiamata dall’estero (+ intermediazione possibile: nuovo art. 23)

· Armonizzazione europea:

o possibile accesso al permesso per lavoro per lo straniero legalmente presente ad altro titolo

o condizione di revoca: onere per il welfare

o accertamento di indisponibilita’

o assenza di quote, salvo il caso di limiti nella capacita’ di accoglienza

· Apparente accordo con il modello di conversione turismo-lavoro

· In realta’: parere contrario dei rappresentanti di tutti i Governi

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[1] Nota: la circolare del Minlavoro 62/02 ha sospeso l’applicazione di gran parte delle disposizioni riportate dalla circolare 59/02 in attesa dell’aggiornamento del Regolamento.