Amnesty
International
Ics –
Consorzio italiano di solidarietà
Medici Senza
Frontiere
Note aggiuntive di raccomandazione al regolamento di attuazione
DELLA LEGGE 189/02, NELLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ASILO
Nota: con il
presente documento, Amnesty International, il Consorzio Italiano di
Solidarietà e Medici Senza Frontiere intendono
ribadire la propria preoccupazione per le disposizioni in materia di asilo
contenute all’interno della legge 189 del 30 luglio 2002
(“Modifiche alla normativa in materia di immigrazione e di asilo”).
A questo proposito, le tre organizzazioni desiderano proporre le proprie
raccomandazioni sulla bozza del regolamento di attuazione delle suddette
disposizioni.
Le materie su cui Amnesty International, il Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere presentare le proprie preoccupazioni e raccomandazioni sono le seguenti:
1) Riesame della domanda
In
relazione al riesame, le tre organizzazioni ritengono che:
1.1. vada esclusa ogni valutazione relativa
all’eventuale manifesta infondatezza dell’istanza di riesame da
parte del Presidente della Commissione territoriale, in quanto il concetto di
manifesta infondatezza dell’istanza è del tutto assente nella L.
189/02 e non può essere introdotto attraverso una fonte secondaria quale
il regolamento; la formulazione della disposizione regolamentare presente nella
bozza appare pertanto illegittima in quanto attribuisce al Presidente della
Commissione territoriale un potere di valutazione del tutto arbitrario;
1.2. sia opportuno prevedere la nomina di un relatore
diverso da quello incaricato in sede di esame ordinario, nel rispetto del
principio di terzietà;
1.3. la possibilità di accedere al riesame non
sia subordinata alla presentazione di “elementi sopravvenuti ovvero
preesistenti non adeguatamente valutati in prima istanza”;
1.4. in sede di riesame la Commissione territoriale
integrata debba essere presieduta dal membro della Commissione nazionale;
1.5. il richiedente asilo sottoposto alla procedura di riesame debba godere delle garanzie procedurali indicate al punto 2.
2) Garanzie procedurali
Le tre organizzazione ritengono fondamentale prevedere le
seguenti garanzie procedurali:
2.1.
il richiedente asilo deve avere diritto
a ricevere assistenza per la presentazione della domanda, a utilizzare per la
presentazione la propria lingua e a ottenere copia della domanda di asilo o del
verbale con indicazione della documentazione allegata. Assistenza particolare
va assicurata ai minori non accompagnati; il tutore deve essere presente alla
verbalizzazione della domanda di asilo presentata da un minore non
accompagnato;
2.2.
devono essere ammessi a prestare
assistenza ai richiedenti asilo in sede di presentazione della domanda i
rappresentanti dell’ACNUR e gli altri soggetti di cui all’art. 1
bis, co. 3 e 4 della Legge 39/1990 (introdotto dalla L. 189/2002);
2.3.
sia prevista, ove necessario,
l’assistenza di interpreti qualificati, nonché, nei casi in cui a
chiedere asilo sia una donna, l’assistenza di personale di sesso
femminile;
2.4.
il richiedente ha diritto ad essere
assistito, in sede di audizione, da un legale o da un consulente o da altra
persona di propria fiducia;
2.5.
l’intervista del richiedente asilo
che presenti particolari condizioni di vulnerabilità (vittime di
tortura, donne che hanno subito violenza etc.) debba essere condotta da
personale opportunamente formato;
2.6.
il genitore o il tutore devono essere
presenti in ogni fase del procedimento di riconoscimento del diritto di asilo
cui debba partecipare personalmente il minore richiedente asilo. Essi devono
essere messi in condizioni di ricevere, anche dall’ACNUR, adeguata
informazione in relazione al diritto d’asilo per poter assicurare
assistenza efficace al minore, e devono avere facoltà, nel corso
dell’audizione, di porgli domande e formulare osservazioni;
2.7.
nell’esaminare la domanda di asilo
la Commissione territoriale deve tenere conto delle memorie e/o della
documentazione, anche medico-psicologica, prodotta a sostegno delle singole
istanze da parte del richiedente asilo, dei legali rappresentanti dei
richiedenti asilo o degli enti di tutela dei richiedenti asilo e rifugiati;
2.8 il richiedente o il suo legale debbono avere diritto ad acquisire
copia del verbale
nell’audizione; il verbale deve riportare indicazione
dell’ora di inizio e fine dell’audizione;
2.9 negli atti della Commissione sia riportata la modalità
– all’unanimità o a maggioranza – con cui è
stata assunta la decisione.
3) Trattenimento e centri di identificazione
3.1
Secondo Amnesty
International, il Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza
Frontiere l’applicazione della misura del trattenimento –
così come emerge dalla lettura della bozza di regolamento di attuazione
– si configura come un provvedimento
di fatto generalizzato, tale da comprendere la quasi totalità delle
domande di asilo.
Ciò costituisce ragione di grave preoccupazione dal
momento che un’applicazione generalizzata della misura del trattenimento
non tiene in considerazione le specificità delle motivazioni che
spingono una persona a scappare dal proprio paese. L’estensione
all’utilizzo del trattenimento forza quei principi di ragionevolezza e
proporzionalità che dovrebbero porsi a fondamento della legge,
nonché viola la stessa disposizione di legge che prevede all’art.
31 co. 1 che in via generale “il richiedente asilo non può
essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda di asilo
presentata”.
Un applicazione di fatto generalizzata della misura del
trattenimento si pone altresì in contrasto con la Direttiva
dell’Unione Europea recante norme minime relative all’accoglienza
dei richiedenti asilo negli stati membri.
Riteniamo perciò che, in conformità a quanto
previsto dall’art. 32, co. 2, lettera (a) e coerentemente con il dettato
dell’art. 31 della Convenzione di Ginevra relativa allo status dei
rifugiati, il regolamento debba almeno esplicitare che la misura del
trattenimento non sia applica a quei richiedenti asilo che, anche avendo fatto
ingresso irregolare nel territorio dello Stato, si siano presentati
spontaneamente in Questura a chiedere asilo. È del tutto evidente
infatti che tali casi non rientrano nella casistica di coloro che hanno eluso e
tentato di eludere i controlli di frontiera e che non vi siano ragioni per ritenere
che a tali casi non vada applicata la procedura ordinaria.
3.2.
Per ciò
che attiene all’attuazione delle disposizioni di cui all’art.1-ter,
comm.2 punto 4 che dispone che il mero “allontanamento non autorizzato
dai centri […] equivale a rinuncia alla domanda”, le
tre organizzazioni richiamano l’attenzione ad una attuazione ponderata di
tale misura. La previsione automatica della rinuncia alla domanda di asilo a
seguito di mancato rispetto dell’orario di allontanamento dal centro di
identificazione costituisce una misura eccessiva poiché prevede una
sorta di automatica attribuzione di volontà al richiedente
nell’eventualità dell’allontanamento. Va infatti
sottolineato che il diritto d’asilo costituisce un diritto soggettivo
della persona, costituzionalmente garantito, e non un mero interesse legittimo.
Si richiede pertanto che il regolamento specifichi che il mancato rispetto
dell’orario di uscita non configura la condizione allontanamento non
autorizzato purché l’interessato segnali l’impossibilità
di ottemperare l’obbligo, ovvero adduca valide ragioni per l’omessa
segnalazione.
3.3.
Amnesty
International, il Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici senza
Frontiere ritengono che il regolamento debba esplicitare che:
-
3.3.1 ciascun nucleo
familiare fruisce di spazi propri e, ove tale sistemazione non si renda
possibile in tempi brevi, si provvede al trasferimento del nucleo in altro
centro nel quale possa verificarsi tale condizione;
-
3.3.2. nei riguardi
di persone portatori di particolari esigenze (ad esempio minori, disabili,
anziani, donne in stato di gravidanza, persone che sono state soggette nel loro
paese di origine a discriminazioni, abusi, tortura e sfruttamento sessuale) si dia luogo ad un trasferimento
in una struttura adeguata, nei casi in cui il centro di identificazione non
possa garantire loro salute e benessere;
-
3.3.3. il minore
richiedente asilo o al seguito di familiare richiedente asilo deve ricevere
tempestiva accoglienza in una struttura idonea a garantire il rispetto dei
diritti previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del
fanciullo;
-
3.3.4. nel rispetto
delle direttive impartite dalla Prefettura - ufficio territoriale del Governo -
il direttore del centro di cui all’articolo 7, lettera a) provvede a
predisporre i servizi in modo da assicurare nel centro una qualità di
vita che garantisca la salute ed
il benessere dei richiedenti asilo, tenendo conto delle necessità dei
nuclei familiari, composti dai coniugi e dai parenti entro il primo grado, e
delle persone portatrici di particolari esigenze, quali minori, disabili,
anziani, donne in stato di gravidanza, persone che sono state soggette nel loro
paese di origine a discriminazioni, abusi, tortura e sfruttamento sessuale.
Amnesty
International, il Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici senza
Frontiere fanno presente che i centri di identificazione che si intende
istituire devono corrispondere agli standard previsti dalla Direttiva
dell’Unione Europea recante norme minime sull’accoglienza,
recentemente entrata in vigore. In particolare si ricorda che l’art. 14
della suddetta Direttiva impone che i centri di accoglienza garantiscano una
qualità di vita adeguata agli ospiti. Si fa presente che le condizioni
in cui versano alcuni delle attuali strutture di prima accoglienza (quali ad
esempio i centri di Foggia Borgo Mezz’anone, S. Anna di Crotone) versano
in condizioni di gravissimo degrado e sono palesemente inidonei ad ospitare
centri di identificazione. Pertanto il loro eventuale utilizzo, anche in via
provvisoria, è da escludersi.
Si
suggerisce pertanto di potenziare l’accoglienza realizzata attraverso la
rete nazionale di strutture nate nell’ambito del PNA (Programma Nazionale
Asilo), esperienza confluita nel costituendo servizio di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati di cui all’art. 1 sexies della Legge
39/1990 (introdotto dalla Legge 189/2002).
4) Effettività dell’accesso alla tutela
giurisdizionale
4.1.
Amnesty International, il Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici
Senza Frontiere ritengono che il regolamento debba esplicitare che il permesso
di soggiorno per richiesta asilo, in possesso del richiedente sottoposto alla
procedura ordinaria, debba essere rinnovabile fino a completamento delle
eventuali procedure di ricorso. In mancanza di tale previsione, il richiedente
non obbligatoriamente trattenuto godrebbe infatti, paradossalmente, di minori
garanzie in fase di accesso alla tutela giurisdizionale rispetto al richiedente
obbligatoriamente trattenuto nel centro di identificazione, dato che non gode della
possibilità di chiedere il riesame, e potrebbe comunque essere
allontanato dal territorio dello Stato prima che il giudice decida nel merito
del ricorso.
4.2.
Occorre infine stabilire che in sede di ricorso davanti al Tribunale avverso la
decisione negativa sulla richiesta di asilo, il richiedente è ammesso
all’assistenza legale da parte di un patrocinatore legale di fiducia
ovvero, qualora sia sprovvisto di un difensore, è assistito da un
difensore designato dal giudice nell’ambito dei soggetti iscritti nella
tabella di cui all’articolo 29 delle norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto
legislativo 28 luglio 1989, n. 271, nonché ove necessario, da un
interprete, con onorari e spese a carico dell'erario.
5) Richiesta di
autorizzazione a permanere sul territorio nazionale in attesa
dell’esito del ricorso
Nell'adozione
del provvedimento motivato con cui rigetta la richiesta di sospensione il
Prefetto deve essere tenuto a valutare le conseguenze di un rimpatrio alla luce
degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali ratificate
dall’Italia e, in particolare, dell’articolo 3 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, ratificata con Legge 848/1955.
6) Status di rifugiato e
prerogative del destinatario della protezione umanitaria ex art. 5, co. 6 Testo
Unico
In merito a questo argomento, le tre organizzazioni ritengono occorra
stabilire che:
6.1. sia
autorizzato il ricongiungimento familiare del minore non accompagnato rifugiato
con i genitori o, nel caso in cui questi siano deceduti o non siano reperibili,
con il tutore o l’affidatario o altro parente entro il terzo grado;
coerentemente con il disposto dell’art. 30, co. 1, lettera c), del Testo
Unico, il permesso di soggiorno è rilasciato, al familiare o tutore o
affidatario, anche se questi è già presente sul territorio dello
Stato;
6.2 il permesso di
soggiorno per motivi umanitari abbia durata di un anno, sia rinnovabile e consenta
lo svolgimento di attività lavorativa subordinata o autonoma e
l’iscrizione a corsi di studio di ogni ordine e grado;
6.3. il permesso
di soggiorno sia rilasciato o rinnovato anche in assenza di passaporto o di
altro documento di viaggio, coerentemente con quanto disposto con Circolare del
Ministero dell’interno del 24/2/2003;
6.4. lo status del
beneficiario della protezione umanitaria sia equiparato a quello del rifugiato
per quanto attiene il diritto all’unità familiare e il rilascio di
documenti sostitutivi;
6.5. il titolare
di un permesso di soggiorno per motivi di protezione umanitaria che non abbia
più titolo per godere di tale protezione ma che possegga i requisiti per
il rilascio di altro permesso, possa chiedere e ottenere la conversione del suo
permesso di soggiorno.
7)
Composizione e formazione delle
commissioni territoriali
La bozza del regolamento
d’attuazione non pone particolare attenzione alla composizione e
formazione delle commissioni
territoriali così come della commissione nazionale per il diritto di
asilo. Amnesty International, il Consorzio Italiano di Solidarietà e
Medici Senza Frontiere chiedono che il regolamento d’attuazione preveda
quanto segue:
>
i componenti nominati a comporre le commissioni siano altamente qualificati in
materia di diritto di asilo, diritti umani e diritto internazionale;
>
i componenti delle commissioni siano costantemente
aggiornati sugli sviluppi politici e sulla situazione dei diritti umani nei
paesi di provenienza dei rifugiati.
Al
fine di salvaguardare il principio della trasparenza, le tre organizzazioni
raccomandano inoltre che – in base al regolamento di attuazione –
la commissione nazionale, al termine di ogni anno di funzionamento, renda
pubblici e relazioni al Parlamento sui risultati delle attività della
commissione e delle commissioni territoriali, relativamente al numero e
all’esito delle domande esaminate.