Premessa

Le linee generali delle politiche in materia di immigrazione in Italia sono state fissate dalla legge 6 marzo 1998, n. 40, “Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” (cosiddetta “legge Turco-Napolitano” dal nome degli allora ministri della solidarietà sociale e dell’interno).

La disciplina vigente relativa all’immigrazione è stata successivamente consolidata nel “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” (decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286).

Il diritto di asilo è regolato dal decreto legge n. 416 del 1989 (convertito in legge con L. 28 febbraio 1990, n. 39) “Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato” (cosiddetta “legge Martelli” dal nome dell’allora ministro della giustizia).

Recentemente è intervenuta la legge 30 luglio 2002, n. 189, “Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo” (cosidetta “legge Fini-Bossi” dal nome del vice Presidente dei Consiglio e del Ministro per le riforme istituzionali attualmente in carica) che ha parzialmente modificato il testo unico del 1998 ed ha integrato alcune disposizioni della legge Martelli in materia di asilo.

È in corso di esame parlamentare un’organica revisione legislativa della materia del diritto di asilo.

Le linee generali della legislazione in materia di immigrazione

La disciplina dell’immigrazione si basa su tre princìpi fondamentali:

§ la programmazione dei flussi migratori;

§ il contrasto all’immigrazione clandestina;

§ l’integrazione degli stranieri regolari.

La programmazione dei flussi migratori

In Italia l’immigrazione di cittadini stranieri non appartenenti all’Unione europea è regolata secondo il principio delle quote programmatiche. Ogni anno il Governo, sulla base della necessità di manodopera interna, stabilisce il numero di stranieri che possono entrare nel nostro Paese per motivi di lavoro.

In particolare, la gestione dei flussi di immigrazione è realizzata attraverso una serie di strumenti:

§ il documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri (articolo 3, comma 1, del citato testo unico). Il documento è elaborato dal Governo ogni tre anni ed è presentato al Parlamento per il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Esso contiene:

- l’analisi del fenomeno migratorio e lo studio degli scenari futuri;

- gli interventi che lo Stato italiano intende svolgere in materia di immigrazione, anche attraverso accordi internazionali;

- le linee generali per la definizione dei flussi d’ingresso nel territorio dello Stato di stranieri extracomunitari;

- le misure di carattere economico e sociale per favorire l’integrazione degli stranieri regolari.

§ il decreto sui flussi (art. 3, comma 4) che stabilisce ogni anno, sulla base delle indicazioni contenute sul documento programmatico, le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per motivi di lavoro. Anch’esso è adottato dal Governo con il parere delle Commissione parlamentari. Le quote sono suddivise per lavoro subordinato (stagionale e non) e autonomo. Una preferenza è accordata per lavoratori specializzati (informatici ed infermieri professionali). Solitamente un numero di posti è riservato a cittadini provenienti da Paesi a forte pressione migratoria con i quali l’Italia ha sottoscritto accordi specifici di cooperazione in materia di immigrazione. Per il 2003 la quota di ingressi consentiti è stata fissata a 79.500 lavoratori, la stessa cifra del 2002.

§ il decreto sugli ingressi degli studenti universitari (art. 39, comma 4) che fissa il numero massimo dei permessi di soggiorno per l’accesso all’istruzione universitaria degli studenti stranieri.

Sui risultati ottenuti attraverso i provvedimenti attuativi del documento programmatico il Governo riferisce al Parlamento con una relazione annuale.

Il contrasto all’immigrazione clandestina

Gli stranieri entrati in Italia senza regolare visto di ingresso sono considerati “clandestini”, mentre sono ritenuti “irregolari” gli stranieri che hanno perduto i requisiti necessari per la permanenza sul territorio nazionale (es.: permesso di soggiorno scaduto e non rinnovato), di cui erano però in possesso all’ingresso in Italia.

Secondo la normativa vigente tali immigrati devono essere respinti alla frontiera o espulsi.

Essi non possono essere espulsi immediatamente qualora:

§ occorra prestare loro soccorso;

§ occorra compiere accertamenti sulla loro identità o nazionalità;

§ occorra preparare i documenti per il viaggio;

§ non sia disponibile un mezzo di trasporto idoneo.

In tali casi gli stranieri devono essere trattenuti, previo provvedimento del questore convalidato dal magistrato, presso appositi centri di permanenza temporanea ed assistenza per il tempo strettamente necessario per la loro identificazione e espulsione.

Il contrasto al fenomeno dell’immigrazione clandestina, è affidato ad una serie di strumenti, il principale dei quali è l’espulsione amministrativa. Tali strumenti sono:

§ la repressione del reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina (art. 12);

§ il respingimento alla frontiera (art. 10);

§ l’espulsione amministrativa (art. 13): disposta dal prefetto, è attuata di norma con l’accompagnamento alla frontiera da parte delle forze dell’ordine; oppure, in alcuni casi, può essere disposta con una intimazione a lasciare entro 15 giorni il territorio dello Stato. Il provvedimento di espulsione è valido per 10 anni. In caso di rientro in Italia entro questo termine scatta una sanzione penale;

§ l’espulsione come misura di sicurezza per stranieri condannati per gravi reati (art. 15);

§ l’espulsione come sanzione sostitutiva della detenzione (art. 16).

L’integrazione degli stranieri regolari

Il testo unico contiene una serie di disposizioni per garantire agli stranieri alcuni diritti fondamentali tra i quali:

§ il diritto alla difesa in giudizio (art. 17);

§ il diritto all’unità familiare (ricongiungimenti familiari: art. 28);

§ il diritto alla salute (art. 38);

§ il diritto allo studio (art. 39);

§ il diritto alla casa (art. 40).

Sono previsti una serie di strumenti per accogliere gli stranieri regolari e favorirne l’integrazione; tra di essi:

§ la Commissione governativa per le politiche di integrazione (art. 46), con le seguenti attribuzioni:

- predisporre un rapporto annuale sullo stato di attuazione delle politiche per l’integrazione degli immigrati;

- formulare proposte di interventi;

- fornire pareri al Governo;

§ la carta di soggiorno (art. 9), rilasciata a tempo indeterminato allo straniero soggiornante regolarmente in Italia da almeno 6 anni;

§ il fondo nazionale per le politiche migratorie (art. 45), destinato al finanziamento delle seguenti iniziative:

- accoglienza di stranieri immigrati per cause eccezionali (conflitti, calamità naturali ecc.);

- istruzione;

- centri di accoglienza;

- misure di integrazione quali la diffusione delle informazioni utili all’inserimento degli stranieri nella società e alla conoscenza della cultura originaria degli stranieri;

§ l’azione civile contro la discriminazione (art. 44).

La “legge Fini-Bossi”

La legge n. 189 del 2002 ha introdotto alcune novità in materia di immigrazione, senza tuttavia modificare l’impianto generale della disciplina fissato dal testo unico del 1998.

Il principio ispiratore della riforma è di permettere la permanenza sul territorio nazionale dello straniero per soggiorni duraturi soltanto in relazione all’effettivo svolgimento di un’attività lavorativa. In questo ambito sono garantite all’immigrato adeguate condizioni di lavoro e di alloggio ed è reso sempre possibile il rientro volontario nel Paese di origine, attraverso la garanzia, da parte del datore di lavoro, dei mezzi necessari.

Gli elementi qualificanti del provvedimento sono, in sintesi:

§ l’istituzione di un Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio dell’attuazione delle norme contenute nel testo unico sull’immigrazione, che ha il compito di facilitare la collaborazione tra le diverse amministrazioni interessate;

§ l’integrazione del cittadino extracomunitario, basata sull’effettivo inserimento nel mondo del lavoro. A tale scopo il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato è condizionato alla sottoscrizione del contratto di soggiorno. Il “contratto di soggiorno per lavoro subordinato” fra un datore di lavoro (italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia) e un cittadino extracomunitario viene stipulato presso lo sportello unico per l’immigrazione e deve contenere la garanzia – da parte del datore di lavoro – della disponibilità di un’adeguata sistemazione alloggiativa per il dipendente e l’impegno al pagamento delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza. La sottoscrizione di tale contratto costituisce requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro;

§ al fine di contrastare le immigrazioni clandestine e i relativi traffici, è stato ridisegnato nel suo complesso l’apparato delle sanzioni penali recate dal testo unico ed è stato generalizzato il ricorso all’espulsione mediante accompagnamento coatto alla frontiera, modificando vari aspetti procedurali del ricorso contro il decreto di espulsione e inasprendo le pene per lo straniero espulso che rientri illegalmente nel territorio dello Stato;

§ la nuova disciplina prevede che allo straniero che richiede il permesso di soggiorno o il rinnovo dello stesso sono rilevate le impronte digitali;

§ la razionalizzazione della disciplina dei ricongiungimenti familiari, introducendo alcune limitazioni alle fattispecie di ricongiungimento in precedenza vigenti;

§ una procedura semplificata per il riconoscimento del diritto di asilo, garantendo la tutela da discriminazioni di qualsiasi tipo, ma al tempo stesso evitando che l’asilo sia impropriamente utilizzato per aggirare le disposizioni sull’immigrazione.

La riforma diventerà pienamente operativa quando entreranno in vigore una serie di provvedimenti attuativi, al momento in corso di definizione, previsti dalla legge stessa. Si tratta di:

§ un regolamento generale contenente, tra l’altro, la disciplina del funzionamento dello sportello unico dell’immigrazione;

§ un regolamento concernente le modalità di coordinamento tra le amministrazioni che hanno competenza in materia di immigrazione;

§ un regolamento per la creazione di una rete informatica in materia di immigrazione e di asilo;

§ un regolamento sulle norme in materia di diritto di asilo;

§ un decreto sulle modalità dell’intervento delle navi della marina militare per contrastare gli sbarchi di clandestini.

La legge 189 ha, inoltre, previsto la regolarizzazione dei cittadini stranieri in posizione irregolare che svolgono le mansioni di collaboratori domestici e di prestatori di assistenza familiare. Con un provvedimento successivo, il decreto legge n. 195 del 2002[1], la regolarizzazione è stata estesa anche agli altri lavoratori.

In base ai due provvedimenti sono state presentate, da parte dei datori di lavoro, oltre 700.000 dichiarazioni di emersione per denunciare la sussistenza del rapporto di lavoro e ottenere il permesso di soggiorno.

Attualmente è in corso l’esame delle richieste di regolarizzazione, che dovrebbe concludersi entro il 2003.

Gli a ccordi internazionali in materia di immigrazione

Uno degli strumenti che ha reso possibile una efficace azione di contrasto all’immigrazione clandestina è stato la stipula, da parte del Governo italiano, di una serie di accordi bilaterali in materia di immigrazione.

Si tratta, innanzitutto, degli accordi di riammissione degli stranieri irregolari, previsti dal testo unico sull’immigrazione (art. 11, comma 4), volti ad ottenere la collaborazione delle autorità del Paese straniero nelle operazioni di rimpatrio dei migranti non regolari espulsi dall’Italia o respinti al momento dell’attraversamento della frontiera.

Dal 1996 ad oggi l’Italia ha concluso 28 accordi di questo tipo, di cui 4 con Paesi dell’Unione Europea e gli altri con Paesi di provenienza o di transito degli immigrati clandestini. Intese sono state stipulate con quasi tutti i paesi dell’Est europeo e, in particolare, dell’area balcanica, nonché con alcuni paesi del bacino mediterraneo (Tunisia, Marocco, Algeria). Inoltre, sono in corso le trattative in materia con altri 17 Paesi. Con la Libia, dai cui porti recentemente sono partite numerose imbarcazioni di clandestini dirette in Italia, è in corso di definizione un accordo di collaborazione per il contrasto all’immigrazione clandestina.

Con alcuni Paesi, e specificatamente con quelli a più alta pressione migratoria quali Albania, Tunisia e Marocco, sono stati perfezionati pacchetti di intese di portata più ampia che prevedono non soltanto accordi di riammissione, ma anche intese di cooperazione di polizia, nonché accordi in materia di lavoro (con Albania e Tunisia tali accordi prevedono articolati meccanismi di inserimento dei loro cittadini nel mercato del lavoro nazionale).

In particolare, nei decreti annuali sui flussi di ingresso del lavoratori extracomunitari sono previste quote riservate per gli stranieri provenienti da Paesi che hanno stretto accordi globali di cooperazione in materia di immigrazione. Inizialmente (dal 1998), tali quote erano riservate ai cittadini albanesi, marocchini e tunisini. Dal 2002, il regime privilegiato è stato esteso a Nigeria, Moldavia, Sri Lanka ed Egitto.

Negli ultimi anni anche l’Unione europea ha attivato una serie di trattative in materia. Al momento, sono stati conclusi due accordi comunitari di riammissione (con Hong Kong e Macao) e sono in corso trattative con altri 9 Paesi.

Il diritto di asilo

Il diritto di asilo è tra i diritti fondamentali dell’uomo riconosciuti dalla nostra Costituzione. L’articolo 10, terzo comma, della Costituzione prevede, infatti, che lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

In base a tale principio l’Italia ha aderito alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951[2], che definisce lo status di rifugiato, e alla Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990, sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea[3].

La modalità per il riconoscimento dello status di rifugiato sono contenute nel decreto-legge n. 416 del 1989[4] (la cosiddetta “legge Martelli”), che ha pienamente recepito i princìpi propri della Convenzione di Ginevra, in particolare facendo venire meno la "riserva geografica" inizialmente posta dall’Italia al momento di aderire alla Convenzione, in base alla quale l’Italia si impegnava all’osservanza dell’atto solo nei confronti degli stranieri provenienti da determinati Paesi. Attualmente pertanto il riconoscimento dello status di rifugiato interessa gli stranieri provenienti da qualsiasi Paese estero.

In attesa di una legge organica in materia, la citata legge Fini-Bossi ha modificato e integrato le disposizioni della legge Martelli.

Lo straniero che intende entrare nel territorio nazionale per essere riconosciuto rifugiato deve rivolgere istanza motivata all’ufficio di polizia di frontiera. Sino alla definizione della procedura di riconoscimento, allo straniero viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo (art. 1 D.L. 416/1989).

Non è consentito l’ingresso in Italia agli stranieri che intendano chiedere il riconoscimento della condizione di rifugiato qualora l’interessato:

§ sia stato già riconosciuto rifugiato in altro Paese;

§ provenga da altro Paese, diverso da quello di appartenenza, che abbia aderito alla convenzione di Ginevra, nel quale abbia trascorso un periodo di soggiorno, non considerandosi tale il tempo necessario per il transito nel relativo territorio sino alla frontiera italiana;

§ abbia commesso crimini di guerra o altri gravi delitti nel proprio Paese;

§ sia stato condannato in Italia per uno dei delitti previsti dall’articolo 380 del codice di procedura penale[5];

§ risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato o appartenente ad associazioni di tipo mafioso o terroristiche o dedite al traffico di stupefacenti.

In tali casi lo straniero viene respinto alla frontiera.

Nel caso sia necessario verificare la nazionalità o l’identità del richiedente asilo, oppure se questi è in posizione irregolare, la legge n. 189 del 2002 ha previsto il trattenimento in appositi centri per il tempo strettamente necessario alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato.

Le domande dei richiedenti asilo sono esaminate dalle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato, introdotte dalla L. 189 del 2002 e istituite presso le prefetture-uffici territoriali del Governo.

Tali commissioni, una volta ricevuta dal questore la documentazione necessaria per il riconoscimento dello status di rifugiato, provvedono entro trenta giorni all’audizione del richiedente, adottando la decisione nei successivi tre giorni. Tempi più brevi sono previsti nei casi in cui sia stato disposto il trattenimento nei centri di identificazione o di permanenza.

Il richiedente al quale non sia riconosciuto lo status di rifugiato deve invece lasciare il territorio nazionale.

A livello centrale opera la Commissione nazionale per il diritto di asilo con compiti di indirizzo e coordinamento delle commissioni territoriali, di formazione e aggiornamento dei componenti delle medesime commissioni, di raccolta di dati statistici oltre che poteri decisionali in tema di revoche e cessazione dello status concessi.

Nel caso di profughi che lasciano il proprio Paese non a causa di misure di discriminazione individuale cui siano stati sottoposti, bensì al verificarsi di gravi eventi (guerra civile, violenze generalizzate, aggressioni esterne, catastrofi naturali ecc.) non è prevista nel nostro ordinamento la possibilità di richiedere il riconoscimento dello status di rifugiato.

Tuttavia, il testo unico sull’immigrazione consente di far fronte a emergenze umanitarie causate da eventi eccezionali. In tali circostanze è possibile per il Governo determinare con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri gli interventi di protezione temporanea necessari per accogliere in maniera tempestiva e adeguata le popolazioni sfollate che dovessero raggiungere in massa il territorio italiano (art. 20, D.Lgs. 286/1998).

Attualmente sono all’esame della Camera dei deputati le proposte di legge A.C. 1238 ed abbinate volte a definire una disciplina organica del diritto di asilo. Il 2 luglio 2003 si è giunti alla formulazione, da parte del relatore presso la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera, di una proposta di testo unificato dei progetti di legge. La proposta definisce la composizione e i compiti delle Commissioni territoriali e della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto di asilo; individua in dettaglio le modalità per la presentazione e l’esame delle domande di asilo; stabilisce misure di assistenza e di integrazione.

Si segnala, inoltre, che nell’ambito del disegno di legge comunitaria per il 2003 (A.S. 2254), in discussione presso l’Assemblea del Senato, è stato presentato un emendamento che prevede il recepimento della Direttiva 2003/9/CE, recante norme minime per l’accoglienza dei richiedenti asilo.

Le iniziative dell’Unione europea

Il tema dell’immigrazione è divenuto una questione centrale per l’Unione europea soprattutto a partire dal 1999, quando il Consiglio europeo di Tampere ha stabilito che l’Unione elaborasse una politica comune in materia di asilo e immigrazione.

Da allora le azioni comunitarie si sono indirizzate su quattro direttrici:

§ partenariato con i Paesi d’origine dei flussi migratori;

§ regime europeo comune in materia di asilo;

§ equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi;

§ gestione efficace dei flussi migratori.

In particolare, sono in vigore provvedimenti comunitari in materia di:

§ riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento;

§ definizione di favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali;

§ protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati;

§ accoglienza dei richiedenti asilo;

§ parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.

Il recente Consiglio europeo di Salonicco (19-20 giugno 2003) ha proseguito nel processo di elaborazione di una politica comune in materia adottando alcune importanti decisioni, tra le quali:

§ l’istituzione di una agenzia per la cooperazione nella gestione e controllo comune delle frontiere esterne, anche marittime, dell’Unione;

§ l’adozione di un sistema di visti comuni;

§ l’armonizzazione dei passaporti europei che dovrebbero trasformarsi in futuro in passaporti elettronici contenenti i dati biometrici del portatore;

§ l’istituzione di una politica comune in materia di asilo e di rimpatrio dei clandestini;

§ il rafforzamento del partenariato con i Paesi terzi;

§ il finanziamento di 140 milioni di euro nel periodo 2004-2006 da destinare alla gestione delle frontiere esterne, allo sviluppo del sistema dei visti e al programma di azione sul rimpatrio.

[1] D.L. 9 settembre 2002, n. 195 (conv. L. 9 ottobre 2002, n. 222), Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari.

[2] La Convenzione di Ginevra è stata ratificata dall’Italia con la legge 24 luglio 1954, n. 722, Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951. Anche le modifiche apportate alla Convenzione dal Protocollo di New York sono state recepite nel nostro ordinamento con la legge 14 febbraio 1970, n. 95.

[3] La Convenzione è stata ratificata con la L. 23 dicembre 1992, n. 523, Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, con processo verbale, fatta a Dublino il 15 giugno 1990.

[4] D.L. 30 dicembre 1989, n. 416 (convertito in legge, con modificazioni, con L. 28 febbraio 1990, n. 39), Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Si tratta della prima legge organica in materia di immigrazione e di asilo, successivamente abrogata dalla legge n. 40 del 1998 (ora confluita nel testo unico in materia di immigrazione), ad eccezione dell’articolo 1, tuttora vigente, recante la disciplina dell’esercizio del diritto di asilo.

[5] Si tratta dei delitti per i quali il codice prevede l’arresto obbligatorio in flagranza: i delitti per i quali è stabilita la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni, delitti contro la personalità dello Stato, rapina, estorsione, illegale fabbricazione, vendita e detenzione di armi, delitti per finalità di terrorismo o di eversione ecc.