MEMORANDUM

Raccomandazioni dell'UNHCR alla Presidenza Italiana dell'Unione Europea

(luglio - dicembre 2003)

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I. INTRODUZIONE

L'Italia assume l'incarico della Presidenza dell'Unione Europea in un momento significativo per le politiche dell'Unione in materia d'asilo. Secondo le scadenze stabilite dai Consigli Europei di Siviglia e di Salonicco, gli strumenti che stabiliscono criteri minimi in tutte le aree identificate dal Trattato di Amsterdam dovrebbero essere adottati entro la fine di questa Presidenza. La Presidenza Italiana sarà cruciale nel determinare il cammino verso la seconda fase della costruzione di una politica comune di asilo. In particolare, l’attuale Presidenza prevede la convocazione di una Conferenza Intergovernativa per rivedere la proposta di un nuovo Trattato, che includerà tra gli altri, nuove clausole sulla dimensione interna ed esterna delle politiche dell'Unione Europea in materia d'asilo e immigrazione. Inoltre, il nuovo Trattato costituirà un fondamento chiaro per le future politiche dell'Unione in materia di cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario.

La Presidenza Italiana è chiamata inoltre a dare un ulteriore impulso alla discussione, iniziata recentemente a livello europeo, sulle misure comuni finalizzate al miglioramento della gestione dei regimi d'asilo negli Stati membri. Ciò include l’impegno a migliorare le capacità di protezione nelle regioni d'origine dei rifugiati e a gestire le domande strumentali e manifestamente infondate, contribuendo in tal modo alla riduzione dei movimenti secondari irregolari. In questo contesto, ci si attende che la Presidenza, insieme alla Commissione Europea, elabori una politica dell’Unione riguardo alla gestione dei flussi migratori, ben strutturata e in accordo con i paesi di origine e di transito. Tale politica implica, tra l'altro, il rafforzamento dei sistemi d'asilo, lo sviluppo di mezzi atti a garantire la protezione nei paesi di primo asilo nelle regioni d'origine, lo sviluppo di strumenti più efficaci per una migliore gestione degli ingressi nell'Unione Europea, così come per la riammissione e il ritorno.

L'UNHCR richiama l'attenzione, a questo proposito, sull’insieme organico di proposte presentate dall’UNHCR al fine di (1) migliorare l'efficienza nei regimi nazionali d'asilo, nel rispetto del principio di equità; (2) proporre un primo passo verso un sistema comune di asilo, nella forma di un meccanismo (il cosiddetto "EU prong") centrato su determinate categorie di richiedenti, laddove esista una presunzione che le loro domande siano manifestamente infondate; (3) migliorare la protezione nelle regioni di origine, che si collega all'iniziativa "Convention Plus" dell'UNHCR.

Per quanto riguarda l'"EU prong", l'UNHCR auspica che la Presidenza Italiana sosterrà gli sforzi per l’istituzione di un regime comune di asilo, rendendo possibile l’approvazione di un meccanismo per il trattamento su base europea delle domande presentate da categorie di persone che presumibilmente non hanno bisogno di protezione internazionale. Tale regime dovrà essere gestito nel pieno rispetto dei principi del diritto del rifugiato, così che i bisogni di protezione siano opportunamente identificati.

La componente regionale della proposta in tre punti dell'UNHCR (“regional prong”), così come l'iniziativa "Convention Plus", si basano sull'Agenda per la Protezione - adottata congiuntamente dall'UNHCR e dagli Stati nel 2002 - che offre un quadro generale delle possibilità di miglioramento della gestione globale dell'asilo. L'Agenda suggerisce, in particolare, strumenti nuovi e pratici per affrontare i problemi nei regimi d'asilo, un argomento particolarmente rilevante per l'Unione Europea. L'UNHCR accoglie con favore l'inclusione, in una recente Comunicazione della Commissione[1], di proposte sui diversi modi in cui l'Unione Europea potrebbe contribuire alla realizzazione dell'Agenda per la Protezione.

Lo scopo dell'iniziativa "Convention Plus" sarà di elaborare accordi speciali per migliorare la ripartizione degli oneri e delle responsabilità tra i paesi del Nord e del Sud e promuovere l'accesso dei rifugiati a soluzioni durevoli. Tali accordi comprenderebbero piani d'azione per affrontare il problema dei movimenti secondari, irregolari da una parte, assicurando una migliore protezione e accesso a soluzioni durevoli nei paesi d'origine, in particolare attraverso un uso mirato dei fondi per lo sviluppo; dall'altra rendendo disponibili maggiori opportunità di reinsediamento e meccanismi d'ingresso protetto. L'UNHCR si augura che la Presidenza Italiana assicurerà il pieno impegno dell'Unione Europea nel processo "Convention Plus". L'UNHCR auspica inoltre che la Presidenza Italiana sostenga gli sforzi della Commissione in proposito - secondo i compiti attribuiti a quest'ultima dal Consiglio di Salonicco[2] - e che segua le eventuali iniziative che alcuni Stati membri potrebbero prendere al riguardo, in collaborazione con l'UNHCR e sulla base delle raccomandazioni di quest'ultimo.

L'UNHCR si augura, inoltre, di continuare la stretta collaborazione, già stabilita con al Presidenza Greca e quelle che l’hanno preceduta, per la realizzazione dell'agenda di armonizzazione dell'Unione Europea, sia nella dimensione interna che esterna. L'UNHCR è disponibile a consultazioni regolari su argomenti che riguardano i principi del diritto internazionale del rifugiato, anche nel contesto della bozza della Direttiva sulle norme minime per la qualifica di rifugiato o beneficiario di protezione sussidiaria e della Direttiva sulle norme minime delle procedure per la concessione e la revoca dell'asilo. L'UNHCR sarebbe lieto di mettere a disposizione la sua vasta esperienza pratica per la ricerca di soluzioni durevoli per i rifugiati, anche nel contesto degli sforzi per migliorare la gestione a livello dell'UE dei regimi d'asilo e il maggior coinvolgimento dell'Unione Europea nel rafforzare la capacità dei paesi d'origine di assicurare asilo e protezione.

Questo Memorandum si basa sulle raccomandazioni già presentate dall'UNHCR alla Presidenza Danese, a giugno 2002 e alla Presidenza Greca, a gennaio 2003. Esso non intende offrire un quadro completo delle posizioni e delle preoccupazioni dell'UNHCR ma vuole invece evidenziare tematiche che l’UNHCR considera d’interesse chiave, in relazione alle imminenti importanti negoziazioni che avranno luogo durante la Presidenza Italiana. Questo Memorandum mette inoltre in luce iniziative e proposte che l'UNHCR ha sviluppato in risposta alle sfide attuali in materia di asilo ed esamina come queste siano legate sia all'agenda della Presidenza che al più ampio dibattito sulla gestione efficace dei regimi d'asilo.[3]

II. L'AGENDA SULL' ASILO

La bozza di Direttiva sulle norme minime per la qualifica di rifugiato o beneficiario di protezione sussidiaria

L'UNHCR si rammarica che questo strumento, fondamentale per un regime d'asilo europeo armonizzato, non sia stato ancora adottato dal Consiglio e si augura quindi che la Presidenza porterà a termine con successo le negoziazioni entro dicembre 2003, così come previsto dal Consiglio Europeo di Salonicco. I punti di maggior preoccupazione dell'UNHCR sono stati già illustrati in vari commenti ed interventi. Pur nella consapevolezza che la maggior parte di questi punti non sono più aperti alla discussione, l'UNHCR si augura che i suoi commenti sulle questioni ancora in fase di negoziazione siano tenuti in considerazione.

L'UNHCR esprime seria preoccupazione per il consideranda proposto per la non considerazione di atti ai quali la popolazione di un paese, o parte di quella popolazione è esposta in maniera generale. Dato il peso interpretativo dei consideranda, tale approccio sembrerebbe escludere un numero considerevole di persone dall’ottenimento dello status di protezione sussidiaria, allorché esse fuggano da violenza generalizzata, conflitti o massicce violazioni dei diritti umani. Ciò creerebbe un inaccettabile vuoto di protezione, poiché la violenza indiscriminata, per sua stessa natura, costituisce una minaccia di grave danno e potrebbe implicare, per coloro che sono minacciati, il bisogno di protezione internazionale.

L'UNHCR si augura, inoltre, che non saranno fatte distinzioni tra i familiari dei rifugiati e quelli dei beneficiari di protezione sussidiaria, e che lo status derivativo possa essere garantito ai familiari, in via di principio e laddove sia compatibile con lo stato legale personale dei familiari in questione.

L'UNHCR fa inoltre appello alla Presidenza Italiana e agli Stati membri affinché gli standard minimi già concordati non siano ridotti nel corso dell'imminente ultimo giro di negoziazioni nel Consiglio. L'UNHCR sottolinea ancora una volta l’importanza che i diritti delle persone che beneficiano della protezione sussidiaria siano il più possibile simili a quelli dei rifugiati ai sensi della Convenzione, poiché simili sono le necessità che emergono da situazioni ugualmente pressanti di vulnerabilità e di bisogno di protezione.

La bozza di Direttiva sulle norme minime per le procedure d'asilo

L'UNHCR ritiene che la bozza di Direttiva sui criteri minimi per le procedure d'asilo possa contribuire a migliorare l'equità, l'efficienza e l'affidabilità delle procedure d'asilo negli Stati membri, a condizione che i criteri adottati siano coerenti con i principi fondamentali dei diritti umani e del diritto internazionale del rifugiato.

L'UNHCR esprime preoccupazione, tuttavia, per il fatto che, allo stato attuale, le negoziazioni sembrano consentire un ampio margine per variazioni nell'ambito dei regimi d'asilo nazionali, e che le clausole sulle quali si è sinora trovato un accordo sono essenzialmente quelle opzionali. Ciò mette in discussione la misura dell'impegno degli Stati membri per un'armonizzazione efficace o una reale definizione di standard minimi.

L'UNHCR rinnova il suo appello alla Presidenza affinché le procedure a tutti i livelli - comprese le procedure accelerate, quelle di ammissibilità e quelle alla frontiera- includano garanzie fondamentali quali: una reale possibilità di accedere alle procedure stesse; un'audizione personale completa realizzata da un funzionario competente; assistenza qualificata in termini di consulenza e aiuto legale; accesso effettivo ad un servizio d'interpretariato, se necessario per tutta la durata della procedura; una decisione motivata di respingimento della richiesta d’asilo e l’accesso ad un rimedio effettivo attraverso un organo di appello indipendente e imparziale.

L'UNHCR esprime inoltre preoccupazione per l'eccessivo affidamento sulle procedure accelerate, che è implicito, ma anche chiaramente espresso, nella bozza di Direttiva. L'UNHCR ritiene che l'obiettivo degli Stati dovrebbe invece essere la velocizzazione delle procedure regolari e la rapida determinazione delle persone bisognose di protezione, non ultimo attraverso l'introduzione di limiti di tempo generali e "frontloading" della procedura rendendo disponibili le risorse necessarie, compreso sufficiente personale qualificato. L'UNHCR ha inoltre tratteggiato nei suoi commenti riassuntivi alla Direttiva, una serie di misure che, a suo parere, contribuirebbero a migliorare l'efficienza delle procedure d'asilo senza compromettere i principi di equità.

In particolare, l'UNHCR insiste affinché sia introdotta una procedura unica per esaminare tutte le domande di protezione internazionale, indipendentemente dal fatto che il bisogno di protezione emerga in base alla Convenzione del 1951 o sia invece fondato su motivi rilevanti ai fini della protezione sussidiaria. Tale approccio sarebbe in linea con la logica della bozza di Direttiva sulle norme minime per la qualifica di rifugiato o beneficiario di protezione sussidiaria, che tratta in maniera esauriente tutti i bisogni di protezione. I criteri procedurali relativi alla determinazione dello status di rifugiato dovrebbero essere validi anche per la determinazione dei bisogni di protezione sussidiaria.

L'UNHCR chiede con insistenza che nozioni come quella di "paesi d'origine sicuri" siano trattate come strumenti procedurali. In questo modo, esse potrebbero essere utilizzate per stabilire i casi da considerare in maniera prioritaria, nonché usate come presunzioni confutabili. Per i casi manifestamente infondati o chiaramente abusivi, quest'approccio potrebbe essere combinato con limiti di tempo più brevi, ma sempre ragionevoli, per la presentazione dell'appello e il completamento dell'iter nonché con procedure di revisione semplificate. Questi concetti non dovrebbero costituire uno sbarramento automatico all'accesso alla procedura d'asilo. Una futura lista vincolante di paesi di origine sicuri, se ci sarà, dovrà far sì che i richiedenti asilo abbiano una possibilità reale di confutare la presunzione di sicurezza nel proprio caso individuale.

In generale, le procedure d'appello potrebbero essere limitate ad un solo grado, anche se le domande dovrebbero, in ogni caso, essere esaminate da un organo indipendente e imparziale e permettere una revisione piena sia del merito che della legittimità. L'effetto sospensivo automatico dovrebbe essere configurato come un principio generale, indipendentemente dal tipo di procedura attraverso la quale si è giunti alla decisione, anche se, in casi chiaramente definiti di domande manifestamente infondate o evidentemente abusive, l'automaticità dell'effetto sospensivo potrebbe essere sospesa. In questi casi, dovrebbe essere garantito un modo effettivo di richiedere l'effetto sospensivo e la decisione di garantire o no tale effetto dovrebbe essere basata su una revisione dei fatti relativi al caso specifico.

Per quanto riguarda il trasferimento della responsabilità di una richiesta d'asilo ad un "paese terzo sicuro", è necessaria una valutazione caso per caso, che tenga in considerazione le circostanze individuali del richiedente. Il paese terzo deve esprimere la disponibilità. Il richiedente dovrebbe avere un effettivo legame con il paese terzo, che sia più significativo che non il semplice transito, così che il trasferimento di responsabilità a quel paese terzo appaia al tempo stesso giusto e ragionevole.

Oltre l'agenda di Amsterdam sull'asilo

Mentre la prima fase dell'agenda sull'asilo si avvicina al completamento, la Presidenza Italiana avrà un ruolo importante nel definire l'agenda per la seconda fase, in cui dovrebbe essere sviluppato un regime comune di asilo. L'UNHCR si augura che la Presidenza userà la Conferenza Intergovernativa prevista a ottobre 2003 per incoraggiare il sostegno alle clausole del Trattato relative al regime comune d'asilo, così come proposto dalla Convenzione per il futuro dell'Europa. Nella loro forma attuale, le clausole relative all'asilo prevedono lo sviluppo di una procedura comune e di uno status uniforme valido in tutta l'Unione. Inoltre, sarebbero assicurate all'Unione le basi giuridiche per l’ulteriore sviluppo della dimensione esterna delle politiche sull'asilo, in piena collaborazione con i paesi terzi interessati.

L’UNHCR ritiene che le clausole proposte assicurerebbero la base per lo sviluppo degli standard comuni, degli strumenti e dei meccanismi necessari per un futuro regime comune d'asilo. Esse consentirebbero inoltre di adottare meccanismi e schemi finalizzati ad assicurare alle persone bisognose di protezione urgente o speciale un ingresso più ordinato e meglio gestito nel territorio dell’Unione Europea, attraverso programmi comuni per il reinsediamento e procedure d'ingresso protette. L'UNHCR accoglie con favore questi sforzi, che possono ridurre la dipendenza dai trafficanti di coloro che sono in cerca di sicurezza. A questo proposito, l'UNHCR prende atto dell'intenzione della Presidenza di organizzare, in stretta collaborazione con la Commissione, un seminario su questi programmi comuni in ottobre e considera quest’occasione quanto mai opportuna per l’analisi dettagliata e da parte di esperti, dei vari elementi legali, politici e pratici di queste proposte.

Per favorire l'armonizzazione, in questa fase transitoria, l'UNHCR ha messo la sua competenza a disposizione delle istituzioni europee, per assisterle nella revisione dell'applicazione dei concetti chiave della legislazione sull'asilo, sia nella giurisprudenza che nella prassi degli Stati membri. Come già proposto, un possibile modo per realizzare l’armonizzazione, sarebbe la costituzione di un organo consultivo a livello europeo che monitori e incoraggi la comunicazione tra gli organi decisionali in materia d’asilo e conseguentemente promuova una maggiore uniformità della giurisprudenza.

L'UNHCR è inoltre favorevole ad una maggiore collaborazione tra i professionisti che operano nel campo dell'asilo, anche per quanto riguardo lo scambio di informazioni e l’analisi delle informazioni sui paesi di origine, la legislazione e le decisioni in materia di asilo. L'UNHCR ritiene che la rete EURASIL, sotto l'egida della Commissione Europea, sia un importante meccanismo per sviluppare linee guida comuni per il trattamento di particolari gruppi di richiedenti asilo.

III. IL LEGAME TRA ASILO E IMMIGRAZIONE

Il miglioramento della gestione dei regimi di asilo nazionali

L'UNHCR ha ripetutamente osservato che i regimi d'asilo nazionali dovrebbero essere equi ed efficienti. Le misure precedentemente illustrate, con riferimento alla Direttiva sulle procedure d'asilo, contribuirebbero a migliorare l'efficienza. Tali misure dovrebbero essere accompagnate dall'impegno ad assicurare un giudizio in primo grado di buona qualità, affidato ad una singola agenzia specializzata centrale. Risorse umane sufficienti e adeguatamente qualificate - non solo per quanto riguarda coloro che prendono le decisioni ma anche gli interpreti - dovrebbero essere investite nel primo grado di decisione ("frontloading"). Dovrebbero inoltre essere disponibili una formazione professionale continua, informazioni accurate, imparziali e attuali sui paesi d'origine e linee guida su questioni interpretative, al fine di promuovere l'adozione di decisioni coerenti. Nel caso in cui le decisioni iniziali sono di qualità, l'organo di appello dovrà tenerne conto; ciò dovrebbe in se stesso portare ad una riduzione degli appelli. Tale approccio è riflesso nella componente nazionale (“domestic prong”) della proposta in tre punti che l'UNHCR ha recentemente presentato per il miglioramento complessivo della gestione dell’asilo, a livello nazionale ed europeo, così come nelle regioni d’origine. L'UNHCR è disponibile a collaborare strettamente con gli Stati membri, per verificare come cambiamenti in specifici regimi d'asilo potrebbero migliorare l'efficienza allo stesso tempo rispettando i principi di equità. L'UNHCR è inoltre pronto a lavorare con la Commissione su alcune delle proposte fatte nella sua Comunicazione sulla politica d'asilo comune e l'agenda per la protezione e la Comunicazione "Verso regimi d'asilo più accessibili, equi e meglio gestiti."[4]

L'UNHCR si augura che la Presidenza Italiana esaminerà ulteriormente l'idea avanzata nell'ambito della componente UE ("EU prong") della proposta in tre punti, così come esposta anche nella Comunicazione dalla Commissione "Verso regimi d'asilo più accessibili, equi e meglio gestiti."[5] L'UNHCR ritiene che queste proposte potrebbero rappresentare un primo, importante passo verso un regime d'asilo comune, attraverso un approccio comune che riduca la pressione sui regimi d'asilo causata da gruppi nazionali costituiti essenzialmente da immigranti economici. Sarà necessario sviluppare un meccanismo comunitario in base al quale i richiedenti asilo provenienti da determinati paesi potrebbero essere trasferiti in strutture di accoglienza comuni e il loro status determinato in una procedura congiunta.

Tale schema, da sperimentare come progetto pilota, non soltanto rappresenterebbe un importante primo passo verso l’instaurazione di un regime d'asilo comune, ma anche una misura speciale per la determinazione dello status di categorie di persone che non hanno probabilmente bisogno di protezione internazionale. Sarebbe anche un primo passo verso una migliore divisione degli oneri all'interno dell'Unione Europea, mentre la maggior parte dei richiedenti asilo, secondo la logica di Dublino II, rientrerebbe probabilmente nella responsabilità degli Stati ai confini esterni dell'Unione.

Il controllo dell'immigrazione e l’accesso all'asilo

L'UNHCR comprende la preoccupazione della Presidenza Italiana di migliorare i controlli alla frontiera e rafforzare le misure finalizzate a combattere il traffico e la tratta di esseri umani. Tuttavia, i meccanismi di controllo dell'immigrazione e la gestione delle frontiere, per la loro stessa natura, non fanno alcuna distinzione tra le persone bisognose di protezione e migranti economici. Qualsiasi futuro strumento di controllo dovrebbe quindi incorporare clausole che garantiscano l’accesso al territorio e all'asilo da parte delle persone bisognose di protezione.

Strategie operative per intercettare i migranti clandestini ai confini esterni e anche in mare aperto, dovrebbero assicurare che i richiedenti asilo e i rifugiati siano rapidamente identificati e indirizzati agli organi competenti per la determinazione dei loro bisogni di protezione internazionale.

Inoltre, i bisogni particolari di donne vulnerabili e bambini, così come di altri gruppi, dovrebbero essere affrontati in via prioritaria. Si deve ricordare che, poiché molti rifugiati possono non trovare modi legali per fuggire o non essere in grado di ottenere documenti di viaggio, la Convenzione del 1951 stabilisce l'esenzione dalla punizione per ingresso o presenza illegali, nelle condizioni stabilite dall'articolo 31. I richiedenti asilo dovrebbero essere distinti da altri migranti irregolari e, in principio, non dovrebbero essere sottoposti a detenzione.

L'UNHCR chiede che la Presidenza Italiana assicuri che gli uffici dell'UNHCR abbiano realmente accesso ai richiedenti asilo. Nel contesto delle procedure di intercettazione, l'UNHCR è disponibile ad esaminare modalità di cooperazione in misure che assicurino l'identificazione e il riferimento alle autorità competenti di richiedenti asilo in buona fede. L'UNHCR è anche disponibile a cooperare con gli Stati membri dell'Unione Europea alla realizzazione delle linee guida e delle procedure stabilite nel curriculum comune per la formazione delle polizie di frontiera. L'UNHCR ritiene che la sua competenza in materia di formazione su questioni di protezione internazionale potrebbe essere utile a qualsiasi iniziativa congiunta dell'Unione Europea.

La riammissione e il ritorno

Per assicurare l'integrità e l’affidabilità delle procedure di asilo nazionali, gli Stati devono essere in grado di poter rimpatriare verso i paesi d'origine gli immigrati irregolari, compresi i richiedenti asilo la cui richiesta sia stata respinta. A questo proposito, l'UNHCR prende atto degli sforzi tesi a migliorare il coordinamento in quest'ambito tra gli Stati membri dell'Unione, così come delle iniziative per stabilire criteri comuni per la messa in atto delle procedure di espulsione. L'UNHCR accoglie con favore, in questo contesto, l'elaborazione di criteri minimi per il trattamento di coloro che sono detenuti in vista dell'espulsione. L'UNHCR esprime la sua disponibilità, soprattutto nel contesto delle operazioni di rimpatrio volontario, ad assistere gli Stati a rendere possibile il rimpatrio volontario dei richiedenti asilo respinti. Tale assistenza potrebbe consistere, tra l’altro, nel diffondere informazioni rilevanti sul paese d'origine e fornire pareri, identificare progetti finalizzati all'assistenza per una reintegrazione durevole nel paese di origine, supervisionare i rimpatriati e fornire di assistenza alla reintegrazione.

L'UNHCR richiama l’attenzione sull’importanza degli accordi di riammissione nel contesto del rimpatrio dei migranti irregolari. Dal punto di vista dell'UNHCR, tuttavia, gli accordi di riammissione dovrebbero innanzi tutto e soprattutto servire a facilitare il ritorno ai paesi d’origine dei cittadini che non hanno bisogno di protezione internazionale. Nella misura in cui cittadini di paesi terzi siano inclusi nella portata di tali accordi, le negoziazioni diverranno inevitabilmente più difficili e inoltre, solleveranno la questione del potenziale ritorno dei richiedenti asilo. Dove la riammissione dei cittadini di paesi terzi sia comunque prevista, tali accordi dovrebbero prevedere opportune clausole e garanzie, tra l'altro per assicurare che i richiedenti asilo abbiano accesso a procedure efficienti ed eque. Gli accordi di riammissione dovrebbero inoltre assicurare, da parte degli Stati riceventi, la consapevolezza che la richiesta d'asilo non è stata esaminata nel merito e di conseguenza assicurare il suo esame da parte di uno dei paesi contraenti. A questo proposito, l'UNHCR ha presentato un certo numero di osservazioni e di proposte alla Commissione; fa quindi appello alla Presidenza Italiana e alla Commissione perché assicurino l'inclusione delle stesse negli accordi standard di riammissione della Comunità, se e quando tali accordi saranno applicabili ai cittadini di paesi terzi.

L’integrazione

L'UNHCR ha accolto favorevolmente le decisioni del Consiglio di Salonicco sullo sviluppo di una nuova politica dell’Unione Europea sull'integrazione. Nel dare espressione concreta alla realizzazione di una delle pietre miliari di Tampere, l'Unione intende sostenere i suoi Stati membri affinché sviluppino politiche e programmi d'integrazione completi, anche per i beneficiari della protezione internazionale in generale. L'UNHCR auspica che i programmi d'integrazione per questi ultimi possano essere uniformati, pur tenendo in considerazione le loro specifiche vulnerabilità e i loro bisogni. E’ questa l’intenzione riflessa anche nella bozza del Trattato dell’Unione Europea preparata dalla Convenzione. L'UNHCR fa appello alla Presidenza e alla Commissione affinché sviluppino proposte concrete per la messa in pratica del capitolo relativo ai rifugiati contenuto nella recente Comunicazione della Commissione su quest'argomento.

Tale azione è particolarmente rilevante e accolta positivamente dai paesi aderenti che solo recentemente si sono trasformati da paesi di transito in paesi di destinazione dei rifugiati. Un ulteriore investimento è necessario per rafforzare la capacità di questi paesi di integrare i rifugiati, evitando così la pressione di movimenti secondari e contribuendo alla ripartizione degli oneri e delle responsabilità all'interno dell'UE.

L'UNHCR fa inoltre appello alla Presidenza affinché crei le condizioni per la discussione tempestiva di una bozza di strumento sullo status e i diritti dei rifugiati di lungo periodo in uno Stato membro, e la possibilità per i rifugiati di stabilire la loro residenza in un altro Stato membro e lì esercitare i diritti acquisiti. Un simile strumento sarebbe di complemento alla Direttiva, adottata di recente, sullo status e i diritti degli immigrati residenti di lungo periodo. Riconoscendo la specifica situazione dei rifugiati, questo strumento complementare dovrebbe permettere un certo numero di eccezioni alle clausole generalmente applicabili agli immigrati residenti, come previsto nella Direttiva sui residenti di lungo periodo.

IV. LA DIMENSIONE ESTERNA: TROVARE SOLUZIONI DUREVOLI PER I RIFUGIATI

La ripartizione reale degli oneri e delle responsabilità oltre i confini dell'Unione Europea

L'UNHCR raccomanda che la Presidenza Italiana si concentri sul miglioramento della ripartizione degli oneri e delle responsabilità non soltanto all'interno dell'Unione Europea, ma anche tra l'Unione e i paesi terzi, così come stabilito nelle due più recenti Comunicazioni della Commissione in tema di asilo.[6] Ciò dovrebbe includere, tra l’altro, il sostegno alla creazione di regimi d'asilo pienamente sviluppati nei paesi partner. L'UNHCR continua a supervisionare strettamente lo sviluppo delle capacità d'asilo nell'Est e nel sud-est dell'Europa e a contribuire attivamente allo stesso, nonché, dove possibile, ad un dialogo politico effettivo sulle questioni che riguardano l'asilo. E' opinione dell'UNHCR che qualsiasi dialogo e assistenza finalizzati a costruire una capacità di gestione e controllo dell'immigrazione dovrebbero essere accompagnati non solo da misure che istituiscano regimi d'asilo nazionali, ma anche da strumenti che assicurino l'identificazione e l'accesso alla sicurezza per le persone bisognose di protezione internazionale. Azioni concrete per rafforzare la capacità dei paesi che ricevono rifugiati nelle regioni limitrofe all'Unione allargata saranno anche a beneficio dell'Unione Europea, nella misura in cui ridurranno i movimenti irregolari di rifugiati e richiedenti asilo verso gli Stati membri dell'UE.

L'UNHCR ritiene che la Presidenza Italiana sia in una posizione unica per includere un punto specifico che riguardi l'asilo, nel dialogo sul controllo dell'immigrazione con i paesi del bacino del Mediterraneo. I complessi flussi migratori che interessano questa regione, includono un numero notevole di rifugiati e altre persone bisognose di protezione internazionale. L'UNHCR si augura che il programma MEDA accantonerà fondi per la formazione, l'assistenza tecnica e il sostegno infrastrutturale per l'asilo nella regione. L'esperienza guadagnata con la creazione di una piattaforma regionale per il dialogo su questioni relative all'asilo nell'Europa Centrale e dell'Est, può essere utile per sviluppare una strategia regionale di cooperazione sul tema dell'asilo nel bacino del Mediterraneo. Tale strategia dovrebbe includere il riconoscimento del ruolo della società civile e l'importanza dell'informazione e della preparazione dell'opinione pubblica.

A seguito dell'adozione - da parte dei Ministri degli Esteri, nonché della Giustizia e degli Interni - dell'agenda di Salonicco per una maggiore cooperazione tra l'Unione e gli Stati dell'Europa sudorientale, l'UNHCR chiede alla Presidenza Italiana di includere nel dialogo sulla giustizia e gli affari interni, una componente significativa riguardo l'asilo. Ciò dovrebbe servire a dare un ulteriore impeto al processo di riforma legislativa, di costruzione delle istituzioni, di accrescimento delle capacità degli addetti al settore - che includa la formazione professionale - e di sviluppo infrastrutturale. Dovrebbero inoltre essere previste misure che, nell'ambito degli obiettivi di controllo dell'immigrazione, assicurino l'identificazione delle persone in cerca di protezione. L'UNHCR fa appello alla Presidenza affinché dia pieno supporto al nuovo Programma Regionale CARDS sull'asilo, l'immigrazione e le politiche dei visti, che dovrebbe cominciare durante questa Presidenza. L'UNHCR auspica inoltre che, sia nell'ambito della Stabilizzazione e Associazione che del Patto di Stabilità, la Presidenza sottoporrà a stretta revisione gli sviluppi inerenti al ritorno dei rifugiati nell'Europa Sudorientale e sosterrà i programmi per l'integrazione locale dei rifugiati che non possono o non desiderano rientrare.

Migliorare la protezione nelle regioni d'origine

L'UNHCR accoglie con favore la Conclusione di Salonicco sull'asilo, incentrata su regimidi asilo più accessibili, equi e controllati e invita la Commissione ad esaminare tutti elementi che possano assicurare un ingresso più ordinato e meglio gestito nell'UE delle persone bisognose di protezione internazionale. La Conclusione dà inoltre alla Commissione il compito di esaminare modalità e strumenti per accrescere le capacità delle regioni d'origine in termini di protezione, in vista della presentazione al Consiglio, entro giugno 2004, di un rapporto completo che suggerisca le misure da prendere, comprese le implicazioni giuridiche.

L'UNHCR prende nota del riferimento agli Stati membri che desiderino esplorare modi di assicurare una migliore protezione dei rifugiati nelle loro regioni d'origine, in collaborazione con l'UNHCR e accoglie con favore il riferimento specifico ad un pieno partenariato con i paesi interessati, sulla base delle raccomandazioni dell'UNHCR.[7] Il ruolo della Presidenza Italiana sarà ruolo importante per lo sviluppo ulteriore delle Conclusioni.

Come delineato nel foglio di lavoro dell'UNHCR sulla proposta in tre punti, il miglioramento della protezione nelle regioni di origine fa parte di un approccio organico, che si concentra sul rafforzamento della capacità di protezione nei paesi di accoglienza al fine di assicurare una protezione efficace delle persone che ne hanno bisogno, anche attraverso "Gli aiuti allo sviluppo per i rifugiati." Nella misura in cui sia disponibile una protezione efficace, potrebbe essere preso in considerazione anche il ritorno verso i paesi di primo asilo. Gli sforzi in questo senso dovrebbero essere legati ad accordi generali che favoriscano il raggiungimento di soluzioni durevoli, a partire dal miglioramento dell'autosufficienza, e, dove possibile, impegnandosi a rendere possibile il rimpatrio volontario e la reintegrazione sostenibile nei paesi di origine. Il raggiungimento di soluzioni durevoli potrebbe essere perseguito anche attraverso: le "4 R" (rimpatrio, reintegrazione, riabilitazione e ricostruzione); l'integrazione locale, dove possibile, compreso lo "Sviluppo attraverso l'integrazione locale"; impegni multilaterali per l'uso allargato del reinsediamento come strumento di protezione, soluzione durevole e strumento di ripartizione degli oneri.

E' questo l'approccio che l'UNHCR cerca di perseguire con altri partner nell'ambito della sua iniziativa "Convention Plus" e i cui sforzi si augura saranno sostenuti dalla Presidenza Italiana.

L'uso degli aiuti allo sviluppo per questo scopo consentirebbe un reale progresso in quest'area. L'UNHCR si augura quindi che la Presidenza Italiana tradurrà in azioni concrete le Conclusioni di Salonicco e le raccomandazioni fatte dal Consiglio sul legame tra immigrazione e sviluppo, in particolar modo il bisogno di un uso più mirato degli aiuti allo sviluppo per la ricerca di soluzioni durevoli per i rifugiati.[8]

Un simile approccio riveste particolare importanza allorché si cerca di ridurre la pressione per movimenti secondari irregolari, poiché, secondo l'esperienza dell'UNHCR, spesso i rifugiati si spostano a causa della mancanza di una protezione efficace - compresi mezzi per acquisire l'autosufficienza - o di accesso a soluzioni durevoli.[9] L'UNHCR esorta il Consiglio e la Commissione a investire in sforzi per garantire l'accesso dei rifugiati a una protezione efficace nelle regioni d'origine. Inoltre, l'UNHCR vedrebbe con favore ogni possibile sforzo della Presidenza Italiana finalizzato ad assicurare un aumento delle possibilità di reinsediamento come strumento di protezione, soluzione durevole e mezzo di ripartizione degli oneri.

L'UNHCR si augura inoltre che il Consiglio e la Commissione possano contribuire alla preparazione e alla realizzazione delle iniziative della ""Convention Plus"" che mirano precisamente ad affrontare alcune delle sfide qui descritte. L'UNHCR resta disponibile a ricercare con la Commissione e gli Stati membri, modalità e strumenti per aumentare le capacità di protezione nelle regioni di origine.

V. IL PARTENARIATO DELL'UNIONE EUROPEA CON L'UNHCR

Poiché l'UNHCR e la Commissione condividono molti interessi comuni, l'UNHCR si augura che la Presidenza Italiana terrà nella maggior considerazione possibile il rafforzamento del partenariato tra l'Unione Europea e l'UNHCR. Data l'importanza del contributo dell'Unione alle indicazioni strategiche dell'UNHCR e la sua partecipazione nella struttura di gestione dello stesso, l'UNHCR auspica che possa essere formalizzato durante la Presidenza Italiana un ruolo della Commissione più significativo, come osservatore nel Comitato Esecutivo del programma dell'Alto Commissario.

L'UNHCR apprezzerebbe inoltre se i persistenti problemi che riguardano il finanziamento dell'UNHCR potessero essere risolti così da permettere all'UNHCR di realizzare le attività previste dal suo mandato. L'UNHCR ha ripetutamente posto l'accento sulla necessità, da parte dell'UNHCR di un livello di finanziamento sicuro, prevedibile, flessibile, tempestivo e geograficamente equilibrato. L'aumento del sostegno ad una migliore accoglienza dei rifugiati nelle loro regioni di origine è una componente importante dello sforzo di ripartizione degli oneri nel quale l'Unione Europea intende impegnarsi. L'UNHCR conta quindi su un sostegno finanziario continuato e accresciuto non soltanto da parte della Commissione Europea ma anche degli Stati membri.

Al fine di poter contribuire a migliorare la protezione nelle regioni di origine, come precedentemente illustrato, l'UNHCR auspica che, oltre ad adeguati finanziamenti per attività umanitarie, siano anche disponibili fondi di sviluppo a sostegno degli sforzi tesi ad assicurare la sostenibilita del rimpatrio, promuovere l'autosufficienza e, dove possibile, l'integrazione locale nei paesi di primo asilo.

L'UNHCR esprime apprezzamento per la conclusione, in aprile, di un nuovo accordo quadro, finanziario e amministrativo tra l'Unione Europea e le Nazioni Unite così come per la qualità del dialogo con numerosi servizi della Commissione, e si augura che questo progresso si tradurrà in un maggiore sostegno della Commissione ai programmi dell'UNHCR.

L'UNHCR accoglierebbe inoltre con favore la creazione di una linea di finanziamento per l'assistenza agli sfollati, al fine di fornire un quadro finanziario coerente per gli aiuti comunitari e assicurare la copertura delle necessità una volta che sia stata superata la fase iniziale di un'emergenza umanitaria, durante la quale i fondi sono forniti da ECHO. L'UNHCR auspica inoltre un aumento del budget generale di ECHO, così che esso rispecchi i bisogni attuali in materia di assistenza umanitaria.

VI. CONCLUSIONI

L'UNHCR prende atto dell'attenzione riservata dal programma di lavoro della Presidenza Italiana alla lotta contro l'immigrazione clandestina, il traffico e la tratta di esseri umani, così come al rafforzamento congiunto dei controlli di frontiera. L'UNHCR vorrebbe porre l'accento sul fatto che una seria attenzione alle garanzie per le persone bisognose di protezione internazionale non è un lusso ma un obbligo. La sfida consiste quindi nell'assicurare che i flussi migratori misti verso l'Unione Europea siano gestiti in maniera tale da garantire la protezione internazionale ai rifugiati e ai richiedenti asilo bona fide. L'UNHCR è pronto a collaborare in maniera stretta e costruttiva con la Presidenza Italiana per assicurare il rispetto degli obblighi internazionali, al tempo stesso sostenendo la lotta contro il traffico e la tratta.

L'UNHCR ritiene inoltre che l'accresciuta attenzione per una migliore gestione dei regimi di asilo giustifichi sostanziali investimenti in termini politici e finanziari, al fine di assicurare un'efficace protezione nelle regioni di origine dei rifugiati e migliorare l'accesso a soluzioni durevoli.

Nella misura in cui sono rese disponibili alternative reali, tali sforzi avranno il vantaggio di ridurre la pressione a fare affidamento sui trafficanti. L'UNHCR si augura che la Presidenza Italiana offrirà il suo pieno sostegno alle iniziative della "Convention Plus" che l'UNHCR intende prendere al riguardo. L'UNHCR fa affidamento sulla Presidenza Italiana perché contribuisca ad assicurare il successo di queste iniziative, nell'interesse di un miglioramento della gestione globale della protezione dei rifugiati.

UNHCR, luglio 2003

Osservazioni riassuntive dell’UNHCR sulla proposta della Commissione di una

Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato

(COM(2000) 578 definitivo)

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I. Introduzione

1. L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) è lieto dell'opportunità di rendere nota la sua opinione sulla proposta della Commissione di una Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. L’UNHCR desidera innanzitutto esprimere apprezzamento per gli sforzi della Commissione Europea tesi a garantire il funzionamento delle procedure di asilo secondo il diritto comunitario, ricercando il giusto equilibrio tra gli imperativi di correttezza e quelli di efficienza. In quanto tale, la proposta della Commissione fornisce la cornice idonea per le prossime negoziazioni legislative.

2. L’UNHCR nota che la proposta di Direttiva prevede soltanto garanzie minime, permettendo così agli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni procedurali in materia di diritto di asilo più favorevoli di quelle previste nel documento. Dal punto di vista dell’UNHCR, la determinazione di norme minime comuni dovrebbe ispirarsi alla migliore prassi e non basarsi sulle norme più restrittive rilevate negli ordinamenti interni dei singoli Stati membri.

3. La Commissione ha limitato l’applicazione della proposta di Direttiva soltanto alle procedure per la determinazione e la revoca dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967. L’UNHCR avrebbe preferito che la proposta di Direttiva prevedesse un trattamento organico di tutte le domande di protezione, stabilendo così standard minimi per l'applicazione di una procedura unica. In assenza di una procedura unica, i principi di equità e di efficienza richiedono che qualsiasi procedura riguardante richieste di una forma di protezione diversa da quella prevista ai sensi della Convenzione del 1951, sia esaminata secondo le stesse norme e con le medesime garanzie previste in questa proposta di Direttiva. Infatti, la proposta sembra suggerire che sia questo l'approccio preferibile, sebbene lasciato alla discrezione dei singoli Stati membri.

II. Commenti generali

4. L’UNHCR accoglie favorevolmente l'insieme complessivo di garanzie procedurali per i richiedenti, così come gli obblighi dettagliati che le amministrazioni degli Stati membri devono assumersi. Garanzie specifiche applicabili a gruppi con particolari bisogni, come i minori non accompagnati, costituiscono un necessario complemento alle norme generali. La proposta riflette ampiamente gli standard procedurali internazionali contenuti nelle raccomandazioni del Comitato Esecutivo e nelle linee guida dell'UNHCR. L’UNHCR, ad esempio, apprezza che siano state incluse disposizioni riguardanti la necessità di emettere chiare istruzioni per gli organi decisionali, l’istituzione ed il mantenimento di organi decisionali indipendenti e competenti con risorse e formazione adeguate, e la necessità di un preciso rispetto dei requisiti, tra l’altro, per la gestione e la trasmissione di informazioni e l’uso di alcune pratiche quale la detenzione.

5. Allo stesso modo, l'UNHCR apprezza il processo decisionale a tre livelli proposto. L'UNHCR ritiene che la correttezza e l’efficienza potrebbero essere assicurate da due gradi di appello, a condizione che incorporino le necessarie garanzie. Il primo grado di appello potrebbe riguardare sia considerazioni di merito che di legittimità, mentre il secondo esclusivamente questioni di legittimità.

6. La proposta include utili chiarimenti sulla distinzione tra procedure accelerate e di ammissibilità. Tuttavia, l’UNHCR è preoccupato che l’applicazione armonizzata di alcuni strumenti procedurali possa concretizzarsi nel rigetto di un numero rilevante di richieste di asilo, ad esempio, in seguito ad un largo impiego delle nozioni di “paese terzo sicuro” e di “paese di origine sicuro”, o mediante il ricorso a procedure accelerate in un numero relativamente ampio di casi. L’UNHCR esprime inoltre preoccupazione in merito alla proposta di abolire l'effetto sospensivo di un ricorso contro un'eventuale decisione negativa nell'ambito di una procedura accelerata o di ammissibilità.

7. L’UNHCR è generalmente contrario all'istituzione di procedure speciali e parallele per il trattamento di alcune domande. Potrebbe risultate vantaggioso decidere di accelerare particolari fasi della procedura ordinaria, ad esempio, dando priorità all'esame di specifiche categorie di domande, come quelle che appaiono palesemente infondate o quelle presentate da individui in situazioni di particolare vulnerabilità, compresi i minori non accompagnati. La velocizzazione e la semplificazione della procedura possono anche essere ottenute fissando dei termini più brevi, ma ragionevoli, per presentare ricorso contro una decisione negativa o riducendo i tempi richiesti per il completamento dei procedimenti di appello.

III. Principali elementi della proposta della Commissione

8. Secondo l’UNHCR è essenziale che i seguenti punti chiave, contenuti nella proposta della Commissione, siano mantenuti nel testo finale della Direttiva che il Consiglio dovrà adottare:

¨ La garanzia che un richiedente asilo abbia la possibilità concreta di inoltrare la sua domanda il più presto possibile, sia alla frontiera che all’interno del territorio, e che sia permesso al richiedente di rimanere alla frontiera o nel territorio fino a che la sua domanda non sia stata esaminata in modo definitivo[10].

¨ L’obbligo di istruire la polizia di frontiera affinché inoltri le domande presentate alla frontiera alle autorità competenti per l'esame.

¨ Il divieto di limiti di tempo per le richieste di protezione. I richiedenti asilo, cioè, non devono essere obbligati a presentare le loro domande direttamente all’arrivo o entro un certo limite di tempo dopo il loro ingresso, benché possano essere tenuti a rispettare alcune formalità durante la procedura.

¨ Il diritto per i richiedenti asilo di essere informati, in una lingua che essi comprendono, delle procedure da seguirsi e dei loro diritti e doveri nel corso della procedura stessa; il diritto dei richiedenti di disporre dei servizi di un interprete (ogni qualvolta si renda necessario) da pagarsi con fondi pubblici, se l’interprete è stato convocato dall'autorità competente; il diritto per ogni membro adulto di un nucleo familiare di presentare una richiesta di asilo individuale.

¨ L’istituzione di un'unica autorità chiaramente identificabile, e possibilmente centrale (differente dall’organo competente per il controllo al momento dell'ingresso nel territorio), adeguatamente formata e finanziata, con il compito di esaminare le richieste di asilo e di prendere decisioni di prima istanza sulle stesse.

¨ L’istituzione di un organo di revisione indipendente e distinto dall’autorità competente per le decisioni di prima istanza.

¨ Il diritto per il richiedente di ottenere un colloquio individuale con un funzionario competente, che deve, al termine del colloquio, leggerne la trascrizione completa al richiedente al fine di ottenere conferma del contenuto; sono inoltre previste garanzie a tutela della riservatezza dei dati personali del richiedente.

¨ Il diritto del richiedente di presentare appello, con effetto sospensivo, contro una decisione negativa sull’ammissibilità o sul merito della domanda[11]. I richiedenti asilo hanno diritto ad un'assistenza legale gratuita durante tutte le fasi della procedura di ricorso.

¨ Il diritto del richiedente di comunicare con l’UNHCR, o con altre organizzazioni che lavorano per suo conto, in ogni fase della procedura. L’UNHCR e queste organizzazioni devono avere accesso ai richiedenti e ai loro fascicoli personali. L'accesso deve includere i richiedenti che sono detenuti o che si trovano nelle zone di transito aeroportuali, e la possibilità da parte delle suddette organizzazioni, di presentare istanze a tutte le autorità competenti in merito alle richieste di asilo individuali e in ogni fase della procedura.

¨ Il divieto di considerare come "manifestamente infondate", e quindi di esaminare tramite una procedura accelerata, le richieste che possono essere soggette alle clausole di esclusione contenute nell’art. 1 F della Convenzione del 1951, o che sollevino la questione dell'"alternativa di fuga interna".

¨ La chiara distinzione tra le procedure di ammissibilità, che non esaminano il merito di una richiesta, da un lato, e le procedure ordinarie o accelerate che esaminano gli aspetti sostanziali della richiesta, dall'altro; questa distinzione è fondamentale per evitare che richieste che si presumono manifestamente infondate e che quindi richiedono un esame nel merito, siano considerate inammissibili.

¨ Il riconoscimento dell’importanza di concedere il beneficio del dubbio ai richiedenti che hanno fatto un sincero sforzo per sostanziare la loro domanda e le cui dichiarazioni sono coerenti e plausibili, malgrado un’eventuale mancanza di prove per alcune delle dichiarazioni.

IV. Proposte di emendamento

9. Dal punto di vista dell’UNHCR, alcune disposizioni contenute nella proposta di Direttiva necessitano emendamenti o chiarimenti se si vuole garantire la loro compatibilità con la normativa internazionale.

¨ In relazione all'ambito di applicazione della proposta di Direttiva, nessuna disposizione contenuta in questo strumento dovrebbe essere concepita in modo tale da limitare il diritto di un cittadino di uno Stato membro a presentare una richiesta di asilo in un altro Stato membro, in conformità con i principali strumenti internazionali per la tutela dei rifugiati e dei diritti umani.

¨ La proposta di Direttiva potrebbe beneficiare della riformulazione d'alcune definizioni contenute nell’art. 2 al fine di renderle conformi alle definizioni internazionalmente riconosciute. In particolare, questo aspetto riguarda le questioni della “richiesta di asilo”, dello “status di rifugiato” e della “revoca dello status di rifugiato”. Le disposizioni, contenute nell’articolo 26, sulla revoca o l’annullamento dello status di rifugiato dovrebbero essere emendate di conseguenza. Le proposte concrete di emendamento dell’UNHCR si trovano nei commenti dettagliati, contenuti in un documento separato.

¨ La proposta di Direttiva dovrebbe concedere al richiedente asilo la possibilità di prendere visione del verbale del colloquio, in qualsiasi fase della procedura in cui il colloquio stesso possa essere citato e non solo limitatamente alla procedura ordinaria. La presenza di un consulente legale dovrebbe essere estesa a tutti i tipi di procedure, comprese quella di ammissibilità e quella accelerata. Tale presenza è più che mai necessaria in questi casi, in cui le decisioni sono prese in tempi rapidi e l'esito del colloquio potrebbe comportare un pronto allontanamento dal territorio [art. 8 (6) e art. 9 (3)].

¨ Le disposizioni sulla detenzione dei richiedenti asilo (art. 11)[12] concordano generalmente con le norme internazionali e le linee guida dell’UNHCR[13], ad eccezione dell’art. 11 (1) (d) che prevede che si possa ricorrere alla detenzione “nell’ambito di un procedimento avviato per decidere se il richiedente ha il diritto di essere ammesso nel territorio dello Stato". L’UNHCR sottolinea che tale procedura non è definita né esplicitamente regolata, ed è preoccupato che tale disposizione possa permettere la detenzione di un richiedente per l’intera durata della procedura di ammissione al territorio condotta alla frontiera. Perciò, tale disposizione dovrebbe essere chiarita, per evitare che sia in conflitto con le norme internazionali per la detenzione dei richiedenti asilo. L’UNHCR ha sostenuto altrove che un richiedente asilo in attesa di una decisione sulla competenza per l’esame della sua domanda, di norma non dovrebbe essere detenuto[14].

¨ In merito alla nozione di “paese terzo sicuro”, la proposta dovrebbe includere criteri più restrittivi per determinare se un paese terzo possa essere considerato "sicuro". L’accesso alle procedure di asilo non dovrebbe essere negato sull’ipotesi che sarebbe stato possibile cercare protezione altrove. Il respingimento verso “paesi terzi sicuri” potrebbe essere previsto solo qualora il paese terzo si sia esplicitamente impegnato a riammettere il richiedente asilo, a proteggerlo contro il refoulement, a garantire la possibilità di cercare ed ottenere asilo, e ad assicurare che il richiedente sarà trattato secondo standard internazionali riconosciuti. L’UNHCR reputa inappropriato che la responsabilità di esaminare una domanda di asilo derivi dal semplice fatto che il richiedente sia stato presente nel territorio di un altro Stato. Inoltre, l’UNHCR ritiene che stabilire se un paese terzo sia sufficientemente "sicuro" tanto da rinviarvi un richiedente asilo, non sia una questione di carattere generale che può essere risolta allo stesso modo, in ogni circostanza e per ogni richiedente asilo, bensì una questione da affrontare e risolvere su base individuale. L’UNHCR si oppone quindi fermamente all'utilizzazione delle liste di “paesi terzi sicuri”. Per le medesime ragioni, l’UNHCR non può accettare la procedura prevista per dichiarare generalmente sicuro un paese terzo (così come previsto nella sezione II dell’Allegato I), sebbene sia d'accordo, in via di principio, sugli indicatori da utilizzare per decidere se un paese possa essere considerato “sicuro” su base individuale (elencati nella sezione I, Allegato I). L’UNHCR suggerisce che le misure corrispondenti del progetto di Direttiva (art. 22) siano emendate di conseguenza.

¨ La proposta dovrebbe essere più restrittiva sui criteri per considerare una richiesta di asilo come “manifestamente infondata” con lo scopo di esaminarla attraverso una procedura accelerata. Mentre i criteri elencati sono generalmente compatibili con le norme internazionali,[15] dovrebbe essere ricordato che, il fatto che un richiedente asilo possa non essere in possesso di documenti appropriati, possa avere presentato una richiesta di asilo successivamente ad un provvedimento di espulsione, o possa provenire da un paese di origine "sicuro" non necessariamente rende la sua domanda manifestamente infondata. L’UNHCR, quindi, raccomanda che alcune delle disposizioni contenute nell’articolo 28 siano attentamente riviste ed emendate, prendendo in considerazione le preoccupazioni dell’UNHCR così come espresse nel commento dettagliato. L’UNHCR raccomanda che sia chiarita l'applicazione procedurale relativa alla nozione di “paese d'origine sicuro” (Art. 31, Allegato II sezione II) alla luce dell'onere della prova ingiustamente gravoso a carico del richiedente[16].

¨ La proposta dovrebbe prevedere l’effetto sospensivo dei ricorsi contro decisioni negative in tutti i casi, senza distinguere tra le decisioni prese seguendo la procedura ordinaria e quelle prese nell'ambito della procedura accelerata. Ad un richiedente asilo dovrebbe essere concesso di rimanere nel territorio del paese di asilo fino a che non sia stata presa una decisione definitiva in merito al caso o allo Stato competente per l’esame della domanda[17]. L'UNHCR chiede quindi che siano rivedute tutte le eccezioni agli effetti sospensivi del ricorso in appello (articolo 33(2)).

UNHCR Ginevra, luglio 2001

Osservazioni riassuntive dell'UNHCR

sulla proposta modificata della Commissione Europea di una

Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato

(COM. (2002) 326 definitivo)

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I. COMMENTI GENERALI

L'Ufficio dell'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) è lieto di presentare i seguenti commenti relativi alla proposta emendata della Commissione Europea di una Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (Documento COM (2002) 326/ 2) pubblicata il 18 giugno 2002. I commenti dell'UNHCR del luglio 2001 sulla proposta iniziale, pubblicata il 20 settembre 2000, non hanno perduto, per molti aspetti, la loro validità. Questo documento pone l'accento sulle principali osservazioni dell'UNHCR sulla proposta emendata. Saranno seguite separatamente da ulteriori annotazioni più dettagliate sotto forma di commento alla proposta.

L'UNHCR accoglie con favore il fatto che alcune delle osservazioni iniziali avanzate in relazione alla proposta iniziale siano state prese in considerazione. Queste includono: l'abolizione di alcune restrizioni all'applicazione dei principi fondamentali e delle garanzie relative alle procedure accelerate (ma non alle procedure alla frontiera), l'accesso all'assistenza legale durante tutte le fasi della procedura; l'obbligatorietà della formazione necessaria (invece che elementare) per quanti sono coinvolti nell'identificazione dei richiedenti asilo e nella determinazione dello status di rifugiato. La revisione tuttavia non è del tutto positiva. La proposta sembra avere perduto considerevolmente in logica ed in termini di progresso verso una reale armonizzazione.

L'UNHCR spera che gli Stati membri siano disposti a superare l'apparente riluttanza ad impegnarsi in una maggiore armonizzazione procedurale. Gli standard minimi proposti non sono vincolanti; le eccezioni ammesse sono molto numerose e alcune clausole permettono agli Stati membri di mantenere, su punti importanti, leggi e regolamenti interni che potrebbero divergere dalla proposta di Direttiva. Il risultato di tali disposizioni è di rallentare l’obiettivo dell’armonizzazione. Certamente, nel lungo periodo, i costi legati all'adattamento legislativo a livello nazionale sarebbero controbilanciati dai benefici risultanti da un efficiente regime di asilo realmente comune.

L'UNHCR ha rilevato un approccio generale più restrittivo nella proposta emendata di Direttiva. L'UNHCR esprime preoccupazione riguardo all'ampia formulazione dei poteri di detenzione, all'utilizzazione crescente delle procedure accelerate, alla sospensione di un numero considerevole di principi e garanzie nelle procedure che si svolgono alla frontiera, e all'eccessivo ampliamento delle eccezioni permesse rispetto al principio dell'effetto sospensivo del ricorso. La presentazione della proposta (Capo III) indica che le "procedure ordinarie" sono considerate come un procedimento piuttosto eccezionale, mentre le procedure accelerate si applicano e sembrano servire soprattutto a respingere o scoraggiare la maggioranza delle domande inoltrate negli Stati membri. Tali restrizioni sembrano riflettere, più in generale, un cambiamento di prospettiva: da un'identificazione efficiente e sicura degli individui bisognosi di protezione alla limitazione dell'abuso reale o presunto, se non alla limitazione pura e semplice degli arrivi di richiedenti asilo.

L'UNHCR condivide pienamente la preoccupazione di stabilire procedure di asilo più efficienti difendendo al tempo stesso il principio di equità. Questo è nell'interesse di tutte le parti coinvolte, anche per assicurare la credibilità e l'efficienza rispetto ai costi dei regimi di asilo. Dovrebbe essere raggiunto un maggiore livello di efficienza rispetto a quello attuale, inter alia, con l'istituzione di una procedura unica per la determinazione di tutte le domande di protezione internazionale, con una particolare attenzione alla qualità delle decisioni di prima istanza. Nell'ambito di tali procedure, bisognerebbe dare la priorità all'esame di alcune categorie di domande e soprattutto introdurre un periodo limite di tre mesi per tutti i procedimenti di primo grado. Se gli Stati mettessero a disposizione le risorse necessarie per rispettare questa scadenza, non ci sarebbe bisogno di procedure e di strumenti legali separati che creano problemi di protezione.

II. COMMENTI SPECIFICI

In considerazione del fatto che una versione commentata più dettagliata della proposta sarà presentata a breve, i commenti dell'UNHCR sono qui strutturati intorno ad alcuni principi fondamentali e non seguono necessariamente la struttura dei capi. Dove non è indicato altrimenti, i riferimenti agli articoli sono quelli della proposta di Direttiva.

CAPO I - AMBITO DI APPLICAZIONE E DEFINIZIONI

Procedura unica per tutte le richieste di protezione internazionale

L'articolo 1 limita l'ambito di applicazione della proposta di Direttiva alle procedure di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato. Mentre l'articolo 3(3) apre la possibilità di applicare le clausole della Direttiva a richieste di protezione sussidiaria, è chiaro che esse non rientrano necessariamente nel testo della proposta stessa.

L'UNHCR ribadisce che una procedura unica che esamini le domande di protezione internazionale aumenterebbe considerevolmente l'efficienza dei regimi d'asilo già in funzione per l'identificazione di persone che necessitano di tale protezione, sia nell'interesse delle persone in questione che al fine della riduzione dei costi. Alla luce delle discussioni di esperti e del vasto consenso su questa questione durante le Consultazioni Plenarie sulla protezione internazionale, sarebbe deludente se venisse persa l'opportunità di introdurre una procedura unica. L'esame di una richiesta in base alla Convenzione di Ginevra del 1951 permette di ottenere informazioni che potrebbero essere utilmente usate non solo per la definizione dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra ma anche per le categorie che rientrano nella protezione sussidiaria. Le circostanze che costringono le persone a fuggire dal loro paese sono complesse e spesso di natura composita. L'identificazione dei bisogni di protezione non può, quindi, essere fatta in modo settoriale. I casi devono essere esaminati nel loro complesso, ciò che può essere meglio raggiunto nell'ambito di una procedura unica che fornisca un insieme unico di norme procedurali e di garanzie. Essi dovrebbero inoltre essere esaminati secondo un criterio gerarchico, con la prima determinazione da effettuarsi in base alla Convenzione del 1951. Se tuttavia le procedure fossero mantenute separate, sarebbe necessario applicare le stesse norme e le medesime salvaguardie anche per l'identificazione delle persone che necessitano di forme di protezione sussidiaria.

L'UNHCR sottolinea inoltre che l'articolo 2(b) definisce una "richiesta di asilo" come una richiesta di protezione internazionale unicamente ai sensi della Convenzione del 1951. In base al diritto internazionale generale, invece, il termine asilo ricopre un ambito più ampio rispetto a quello garantito dalla Convenzione di Ginevra e dovrebbe includere anche forme di protezione complementari e sussidiarie. Pertanto, la definizione del termine nel suddetto articolo, così come il suo utilizzo in altre parti del documento, è poco appropriata.

CAPO II - PRINCIPI FONDAMENTALI E GARANZIE

L'UNHCR è generalmente soddisfatto dei principi fondamentali e delle garanzie che dovrebbero essere applicate in ogni procedura di asilo. Rimangono tuttavia alcune preoccupazioni, illustrate qui di seguito.

Accesso alle procedure

L'articolo 5 (1) indica che la mancata presentazione della richiesta di asilo in tempi brevi potrebbe essere considerata come un motivo, anche se non l'unico, per il rigetto della richiesta stessa. L'UNHCR vorrebbe sottolineare il fatto che esistono molte ragioni valide che possono ritardare la presentazione di una richiesta, fra le quali, per esempio, l'intervenuta necessità di consultare come prima cosa un legale, traumi e sensibilità di carattere culturale. Mentre il ritardo nel presentare una richiesta può essere un elemento da considerare nel valutare la richiesta, ciò non dovrebbe costituire un motivo di rigetto di per sé, qualora sia l'unico motivo o solamente uno tra i motivi.

Inoltre, mentre l'UNHCR non ha obiezioni al requisito che la richiesta sia fatta di persona (articolo 5(2)), tale requisito non dovrebbe essere usato per inibire l'accesso alla procedura stessa, come potrebbe per esempio accadere nella circostanza in cui la persona sia detenuta.

Per assicurare che le autorità di frontiera non filtrino le domande inoltrate, è importante secondo l'UNHCR, chiarire che costoro devono solamente registrare le domande di asilo e trasmetterle alle autorità competenti e non trattare le domande come dispone attualmente l'articolo 5(6).

Attenzione per le questioni di genere e i casi speciali

L'UNHCR vorrebbe incoraggiare nella Direttiva una maggiore sensibilità verso le questioni di genere. Mentre sono comprese misure speciali per i minori non accompagnati (articolo 15), la Direttiva manca di analoghe disposizioni speciali riguardanti le domande inoltrate da donne, da vittime di tortura o di abusi sessuali e da individui traumatizzati. I traumi e la particolare vulnerabilità legati alla violenza sessuale o a fattori culturali potrebbero essere uno dei moitvi del ritardo nella presentazione della richiesta. Tali motivi potrebbero anche indurre queste persone ad acconsentire inizialmente ad essere incluse in una richiesta unica inoltrata dal capofamiglia e, solo in un secondo momento, ad inoltrare una richiesta individuale. Ritardi di questo tipo non dovrebbero, quindi, portare ad un respingimento della richiesta come disposto, tra gli altri dall'articolo 5(4).

Mentre alcune misure speciali rispetto alla questione dei colloqui personali possono essere dedotte dall'articolo 11(2)(a), sarebbero tuttavia utili dei riferimenti più espliciti, come nell'articolo 15, ai provvedimenti necessari per rispondere ai bisogni specifici delle donne richiedenti asilo, vittime di tortura o di violenza sessuale o di individui traumatizzati. Queste disposizioni dovrebbero includere il diritto per le donne richiedenti asilo di essere intervistate da un'intervistatrice e da un'interprete donna e, comunque, la certezza di colloqui a porte chiuse (articolo 11(1)), al fine di garantire un'assoluta riservatezza, a meno che la richiedente non chieda altrimenti. E' opinione dell'UNHCR che misure speciali ed eccezioni siano necessarie anche riguardo alla detenzione (articolo 17), compresa quella alla frontiera (articolo 35). Per quanto riguarda i bambini, sarebbe utile un'integrazione dell'articolo 15 con un riferimento esplicito al principio dell'"interesse superiore del bambino".

L'UNHCR, inoltre, suggerisce l'uso nella Direttiva di parole di genere neutro.

Diritto di soggiorno durante l'esame della richiesta.

L'UNHCR apprezza che ai richiedenti asilo sia permesso di rimanere sul territorio degli Stati membri, fintanto che sia pendente la decisione sulla richiesta di asilo (articolo 6(1)). L'UNHCR, tuttavia, esprime preoccupazione per il fatto che tale diritto sia limitato alla procedura di primo grado, come da articolo 2 (e). Data l'importanza del trattamento cui i rifugiati possono essere sottoposti, al richiedente dovrebbe essere concesso di rimanere fino a quando una decisione definitiva sulla sua richiesta non sia stata presa, a meno che non siano applicabili al suo caso particolari eccezioni (si vedano in proposito le osservazioni UNHCR in merito agli appelli).

L'accesso all'UNHCR

L'articolo 9(1) (c) stabilisce che ai richiedenti asilo non viene negata la possibilità di comunicare con l'UNHCR. Nella pratica, tuttavia molti richiedenti non sono messi nella condizione di farlo, per molte ragioni. Dovrebbe quindi essere data ai richiedenti un'opportunità reale di comunicare con l'UNHCR.

Effettiva comunicazione con i richiedenti asilo

In una procedura in cui molto dipende dalla testimonianza degli individui, le informazioni sul richiedente asilo e l'effettiva comunicazione con lo stesso sono essenziali. Non è possibile alcuna sostanziale procedura se non esiste un'appropriata informazione su materie spesso complesse. L'UNHCR esprime perciò preoccupazione per le clausole dell'articolo 9 (1) in base al quale le informazioni devono essere fornite al richiedente in una lingua che "è ragionevole supporre il richiedente possa capire" piuttosto che in una lingua che egli capisce. Lo stesso può dirsi in relazione al ruolo dell'interprete (articolo 11 (2)(b)). L'esperienza dimostra che molto spesso il presupposto che un richiedente parli la lingua ufficiale del proprio paese di origine può rivelarsi erroneo. Se, tuttavia, la difficoltà a fornire informazioni e un servizio di interpretariato in una lingua compresa dal richiedente è dovuta alla sua mancanza di collaborazione e alla sua mala fede, dovranno essere previste specifiche eccezioni. Gli interpreti dovrebbero inoltre essere messi a disposizione ogni volta che sia necessario invece che laddove sia ragionevole, come previsto attualmente dall'articolo 9 (1) (b).

L'UNHCR esprime inoltre preoccupazione per la possibilità che il colloquio personale possa essere omesso, nel caso in cui l'autorità competente non sia in grado di fornire un interprete (articolo 10 (2)(c )). L'esposizione dei fatti a nome del richiedente, piuttosto che attraverso un colloquio personale, nel caso in cui un interprete non sia disponibile, come disposto dall'articolo 10 (3), Par. 2, non può eliminare il bisogno fondamentale di una comunicazione effettiva con il richiedente.

Accesso all'informazione, alla consulenza e all'assistenza legali

L'UNHCR accoglie con favore la clausola in base alla quale ai richiedenti asilo deve essere fornita l'opportunità di consultare un legale o un altro consulente su questioni relative alla propria richiesta di asilo, come previsto nell'articolo 13(1). L'UNHCR accoglie anche con favore la disposizione secondo la quale l'assistenza legale gratuita deve essere messa a disposizione del richiedente in caso di appello, come disposto dall'articolo 13 (2). L'UNHCR apprezzerebbe inoltre che le limitazioni all'accesso da parte dei legali e da altri consulenti non impedissero il diritto del richiedente asilo di consultare effettivamente un legale.

L'articolo 14(1) prevede, per il richiedente asilo e per il suo consulente legale, alcune limitazioni di accesso alle informazioni contenute nel fascicolo del richiedente. Mentre l'articolo 7 (1)(b) giustamente dispone che gli Stati membri assicurino che notizie precise sul paese di origine saranno rese disponibili alle autorità competenti, esso non esclude che le fonti su cui tali informazioni sono basate possano essere precluse all'esame del richiedente asilo o del suo legale. Tale approccio pone il richiedente asilo e l'autorità accertante in posizioni di disparità.

L'UNHCR raccomanda che le informazioni e le loro fonti possano non essere accessibili al richiedente solo nei casi in cui sia evidente che la divulgazione di tali informazioni comprometterebbe la sicurezza nazionale o la sicurezza delle organizzazioni o delle persone che forniscono le informazioni in questione.

Detenzione dei richiedenti asilo

La conferma del principio generale secondo cui i richiedenti asilo non dovrebbero essere trattenuti, è di per se accolta con favore. Tuttavia l'UNHCR nutre delle serie preoccupazioni in merito all'ampia formulazione del potere di trattenere, nei casi in cui il trattenimento sia "oggettivamente necessario per un esame efficiente della domanda" (articolo 17(1), par.1) o "necessario per giungere rapidamente ad una decisione"(articolo 17(2)). L'UNHCR ritiene che tale formula sia troppo vaga e generica per giustificare una misura cosi severa quale la privazione della libertà. Potrebbe essere interpretata, ad esempio, come un'autorizzazione al trattenimento del richiedente asilo per motivi di rapidità amministrativa o per convenienza pratica.

L'UNHCR sostiene che l'elenco delle possibili eccezioni alla regola generale di non detenere il richiedente asilo, fornito nelle Conclusioni del Comitato Esecutivo N. 44 (XXXVII) del 1986, continui a soddisfare l'interesse degli Stati. Le eccezioni (insieme alla guida esplicativa menzionata dalle linee guida dell'UNHCR sulla detenzione) alle quali, se necessario, si può ricorrere sono:

(i) Verificare l'identità

Riguarda i casi in cui l'identità è sconosciuta o è in dubbio.

(ii) Determinare gli elementi su cui si fonda la richiesta per lo status di rifugiato o per l'asilo

Il richiedente asilo può essere detenuto esclusivamente per un colloquio preliminare al fine di accertare gli elementi sui quali si basa la richiesta di asilo. Questo comporta un'analisi dei fatti essenziali, come ad esempio il motivo della richiesta d'asilo, e non si dovrebbe estendere alla determinazione nel merito della richiesta e di altri aspetti sostanziali. Questa eccezione al principio generale non può essere usata per giustificare la detenzione durante l'intero processo di determinazione dello status o per un periodo di tempo illimitato.

(iii) Casi in cui il passaporto e/o i documenti di identità del richiedente asilo siano illeggibili oppure egli abbia usato documenti falsi per ingannare le autorità dello Stato in cui ha intenzione di chiedere asilo

Deve essere appurata la mancanza di buona fede da parte del richiedente nel sottoporsi al procedimento di identificazione. Per quanto riguarda i richiedenti asilo che usano documenti falsi o che viaggiano senza nessun documento, la detenzione è ammessa quando sia provata l'intenzione di ingannare le autorità o di rifiutarsi di cooperare con esse. I richiedenti asilo che arrivano senza documenti perché non sono stati in grado di ottenerli nel loro paese di origine, non dovrebbero essere detenuti per questo motivo.

(iv) Proteggere la sicurezza nazionale e l'ordine pubblico

I casi in cui esista evidenza che il richiedente asilo ha dei precedenti penali e/o legami che potrebbero far presupporre l’esistenza di in pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza nazionale.

L'UNHCR apprezza l'interesse degli Stati membri, evidente nella proposta della Direttiva, ad affrontare i problemi legati all'abuso del diritto di asilo e, a questo proposito, usare la detenzione quale deterrente. L'UNHCR quindi è disponibile a discutere ancora i termini in cui tali questioni possano essere risolte senza compromettere le norme fondamentali sui diritti umani.

Sarebbe utile fornire una lista di principi guida sulla detenzione, contenente ad esempio disposizioni specifiche per i minori e per altre categorie di persone vulnerabili che dovrebbero essere detenute solo come ultima possibilità e per il minor tempo possibile. Inoltre, l'UNHCR considera importante che la Direttiva fornisca alternative valide alla detenzione come ad esempio l'obbligo di residenza presso centri di accoglienza con limitazioni alla libertà di movimento, o l'obbligo di firma. Suggerimenti in proposito possono essere trovati anche nelle Linee guida dell'UNHCR sugli standard e le norme relativi alla detenzione dei richiedenti asilo.

A causa della gravità dei provvedimenti di detenzione, l'UNHCR accoglie con favore l'obbligo del riesame periodico dell'ordine di detenzione. L'articolo 17 prevede questa opportunità senza che essa sia necessariamente richiesta dal detenuto.

Effetti del ritiro implicito o esplicito della richiesta di asilo

L'UNHCR nota che, secondo la proposta di Direttiva, il ritiro implicito o esplicito di una richiesta di asilo può portare sia all'interruzione che al rigetto della richiesta stessa. E' opinione dell'UNHCR che qualsiasi revoca di una richiesta dovrebbe portare ad un'interruzione del suo esame e ad una chiusura della pratica piuttosto che ad un respingimento.

CAPO III - PROCEDURE DI PRIMO GRADO

Distinzione fra ammissibilità ed esame nel merito della richiesta

L'UNHCR nota che alcune considerazioni sui criteri di ammissibilità (articolo 25) sono state inserite nelle procedure accelerate. Questa mancanza di distinzione fra questioni di ammissibilità, che sono di natura formale, e l'esame nel merito della richiesta, rischia di creare confusione fra livelli estremamente diversi di valutazione di una richiesta di asilo. L'UNHCR raccomanda con forza che le questioni di ammissibilità formale di una richiesta siano trattate in un capo a parte, chiaramente distinto dalle questioni riguardanti il merito sostanziale di una richiesta, così come avveniva inizialmente. Per sottolineare la distinzione fra questioni d'ammissibilità e di merito di una richiesta, l'UNHCR raccomanda un cambiamento nella terminologia: laddove questioni di ammissibilità formale determinino una decisione definitiva in una procedura di asilo, gli Stati membri possono dichiarare inammissibile una richiesta invece che "respingerla". Questa distinta terminologia riflette in maniera adeguata il fatto che un rifiuto di ammissibilità non si fonda su un esame di merito della richiesta.

Allo stesso modo, come osservazione generale, gli Stati membri potrebbero rendersi conto del fatto che trattare una richiesta palesemente fondata o manifestamente infondata può essere più efficace che esaminare preventivamente le questioni di ammissibilità. L'UNHCR apprezza che questa possibilità sia prevista nella proposta di Direttiva ed incoraggia gli Stati a considerarla in termini più generali.

Per quanto riguarda le cause di inammissibilità proposte nella proposta di Direttiva, l'UNHCR osserva quanto segue:

Secondo l'articolo 25 (d) una richiesta di asilo può essere considerata inammissibile se una richiesta di estradizione è stata inoltrata da uno Stato membro dell'UE o da un altro Stato terzo "sicuro". E' opinione dell'UNHCR che l'approccio proposto sia problematico, poiché mette insieme una decisione su una richiesta di asilo ed una distinta procedura di estradizione. L'UNHCR, nell'ambito della proposta della Commissione Europea di una decisione quadro del Consiglio per le procedure di mandato e arresto europeo negli Stati membri, ha proposto che in tali casi le procedure di asilo siano sospese e siano riprese e portate a termine solo dopo la fine del processo. Questo può essere fatto sia nello Stato in cui la procedura di asilo era inizialmente in corso oppure mediante un trasferimento della competenza per la richiesta di asilo ad uno Stato membro dell'UE o un altro paese terzo sicuro verso il quale ha luogo l'estradizione.

Con riferimento all'articolo 25 (e) l'UNHCR nota che l'incriminazione del richiedente da parte di un tribunale penale internazionale costituisce materia di esclusione e quindi riguarda il merito del caso, ciò che potenzialmente coinvolge complesse questioni legali. Questo fatto deve essere pertanto preso in considerazione nella fase di analisi sostanziale della procedura e non può essere lasciato alla fase di ammissibilità formale.

L'UNHCR prende atto dell'inclusione della nozione di paese terzo "sicuro" in base all'articolo 25 (c) 27 e 28, e l'elaborazione di questa nozione nell'Allegato 1. Dal punto di vista dell'UNHCR, l'applicabilità e quindi l'utilità di questa nozione è dubbia, dal momento che i paesi ora alla periferia dell'Unione entreranno presto nell'UE.

Come risulta chiaramente dal preambolo della Convenzione del 1951 sui rifugiati e dalle numerose Conclusioni del Comitato Esecutivo, i problemi riguardanti la protezione dei rifugiati hanno rilevanza internazionale e nessuna soluzione soddisfacente può essere raggiunta in mancanza di cooperazione internazionale. E' per questa ragione che l'UNHCR accoglie generalmente con favore gli accordi multilaterali come quelli stipulati dall'Unione Europea per definire i criteri ed i meccanismi che determinano lo Stato competente per l'esame delle richieste di asilo, e che mirano ad assicurare effettiva protezione alla persona interessata. Le preoccupazioni dell'UNHCR in merito al concetto proposto di paese terzo "sicuro" sono le seguenti:

Secondo l'articolo 28 (1) (a) gli Stati membri possono chiedere di trasferire ad un paese terzo la responsabilità dell'esame di una richiesta di asilo, "qualora il richiedente abbia avuto la possibilità di ottenere protezione dalle autorità di quel paese". L'UNHCR considera inappropriato far derivare la responsabilità di uno Stato terzo dalla mera presenza del richiedente sul suo territorio. La mera presenza è spesso il risultato di circostanze fortuite. L'UNHCR raccomanda pertanto la cancellazione dell'articolo 28(1)(a).

L'UNHCR esprime ugualmente riserve relativamente alla possibilità per gli Stati membri di rifiutare al richiedente l'accesso alle procedure - e inviarlo in un paese terzo - solamente perché in base all'articolo 28 (1) (b) "vi sono motivi per ritenere che il richiedente sarà ammesso (…)". L'UNHCR rimane dell'idea che il trasferimento di un richiedente asilo ad un paese terzo non dovrebbe avere luogo almeno che non siano soddisfatte le seguenti condizioni:

· che il paese terzo abbia espressamente acconsentito a riammettere la persona nel suo territorio ed esaminare la richiesta di asilo; quindi l’attuale paragrafo dovrebbe essere sostituito dall’assicurazione che “il paese terzo acconsente ad ammettere il richiedente nel suo territorio ed a considerare la domanda di asilo nel merito";

· che lo Stato terzo proteggerà il richiedente dal refoulement e lo tratterà secondo gli standard riconosciuti dei diritti umani fondamentali, fino a quando non sarà trovata una soluzione definitiva, vale a dire che il paese è da considerare "sicuro" per quel particolare richiedente. In questo contesto l'adesione alla Convenzione del 1951 e al suo Protocollo del 1967 e la rispettiva prassi degli Stati rimangono un fattore critico;

· che il richiedente abbia legami o stretti contatti con il paese terzo così che sembri ragionevole e giusto sollecitarlo a presentare in maniera prioritaria in quel paese la sua richiesta di asilo; a questo proposito, l’intenzione del richiedente asilo, se giustificata, dovrebbe essere, per quanto possibile, presa in considerazione.

Senza queste garanzie, i richiedenti asilo potrebbero facilmente trovarsi "in orbita". Se un paese è sicuro oppure no, non è una richiesta generica alla quale si possa rispondere in maniera identica per ogni richiedente asilo che mette piede in quel particolare paese. La decisione riguardo il trasferimento del richiedente asilo in un paese terzo, per l'esame della richiesta, deve essere presa sulla base di un'analisi del caso individuale. E' per questa ragione che l'UNHCR è molto scettico sull'uso di liste di paesi. Ne consegue che l'UNHCR ha forti riserve sull'articolo 27 della proposta. L'onere di provare che il paese terzo non è sicuro non spetta al richiedente asilo, ma al paese che desidera rimuovere il richiedente dal proprio territorio.

La "regola" delle procedure accelerate

E' significativo che l'intero capo sulle decisioni di prima istanza della proposta di Direttiva si riferisca solamente alla procedura accelerata. In questo senso, il titolo previsto nella proposta di Direttiva non sembra appropriato.

Gli Stati membri hanno interesse ad assicurare più in generale che le procedure siano maggiormente efficienti, piuttosto che ad introdurre una molteplicità di procedure parallele. Uno strumento efficace per assicurare l'efficienza è quello di definire dei tempi limite per tutte le procedure, in particolar modo per le procedure di primo grado. L'UNHCR propone pertanto un tempo limite generale di tre mesi per giungere ad una decisione sulla richiesta di asilo in primo grado. Questo tempo limite può essere esteso per ragioni particolari, come per esempio l'esame di un caso molto complesso. Tuttavia l'esperienza dimostra che la stragrande maggioranza delle domande di asilo tende a provenire dai cittadini di un limitato numero di Stati, ciò che rende possibile creare delle competenze riguardo alle informazioni sui paesi di origine. Tale tempo limite è, secondo il parere dell'UNHCR, più efficace rispetto a quello previsto dall'articolo 24.

L’impegno dell’Unione Europea a combinare la rapidità con la qualità della decisione, porterà anche alla riduzione del numero di appelli, che tendono ad essere particolarmente lunghi. In alcuni paesi questo potrebbe richiedere ulteriori finanziamenti e formazione professionale. Sarebbe altresì utile porre l’accento sulla fase istruttoria, piuttosto che a quella del contraddittorio, per ottenere le informazioni rilevanti in una maniera più collaborativa, basata sulla fiducia reciproca.

Come sottolineato nei commenti precedenti, la procedura di asilo può essere accelerata in diversi modi, compresi: dando la precedenza a specifiche categorie di domande; stabilendo delle proroghe più brevi ma ragionevoli per gli appelli; riducendo il tempo richiesto per l'esaurimento del processo di appello; e semplificando e/o definendo delle priorità nel contesto degli appelli e dei riesami. Invece di stabilire procedure di riesame accelerate separate, potrebbe essere data la priorità, nell'ambito della procedura ordinaria, all'esame di determinate categorie di richieste, come quelle manifestamente infondate e palesemente fondate, quelle provenienti da minori non accompagnati /separati che chiedono asilo e altre categorie di persone vulnerabili.

Le domande palesemente fondate meritano una pronta attenzione dal momento che coinvolgono persone i cui casi non solo possono essere trattati in modo efficace e veloce, ma che sono state esposte cosi chiaramente a seri pericoli da meritare che sia loro assicurata sicurezza e stabilita al più presto possibile.

Rispetto alle domande manifestamente infondate, l'UNHCR nota che l'articolo 29 (a) non tiene in considerazione alcuni elementi rilevanti per la protezione sussidiaria. L'UNHCR desidera ricordare la Conclusione del Comitato Esecutivo N.30, che si riferisce alle domande manifestamente infondate come a quelle che non hanno "alcun nesso nè con i criteri per il riconoscimento dello status di rifugiato rifugiato (…), nè con altri criteri che giustifichino la concessione dell'asilo";

Come notato in precedenza, l'asilo in questo senso è più ampio dello status di rifugiato secondo la Convenzione sui rifugiati del 1951.

L'UNHCR non concorda con l'articolo 29 (c) che dispone una procedura accelerata per un richiedente che " sia manifestamente escluso dallo status di rifugiato". Secondo l'esperienza dell'UNHCR, le decisioni di esclusione dallo status di rifugiato sono complesse e richiedono un attento esame della richiesta di asilo, non solo per le gravi conseguenze per il richiedente stesso ma anche per far sì che qualsiasi prova rilevante possa essere raccolta e considerata come parte della procedura di determinazione dello status. L'UNHCR auspica, quindi, che questo paragrafo non sia adottato.

In base agli Articoli 30 e 31 e all'Allegato II una richiesta può anche essere considerata manifestamente infondata qualora il richiedente provenga da un "paese di origine sicuro". L'UNHCR riconosce che le domande di asilo possono essere presentate da persone provenienti da paesi nei quali non esistono, in generale, seri rischi di persecuzione. L'UNHCR non ha obiettato in linea di principio all'uso di questa nozione come strumento procedurale che consente l'esame con procedure accelerate. Sarebbe tuttavia importante specificare più chiaramente nell'articolo 31, che l'uso di tale strumento procedurale non aggrava l'onere della prova a carico del richiedente asilo e che rimane essenziale valutare pienamente nel merito ogni caso individuale.

L'articolo 32 della proposta di Direttiva descrive altri motivi per esaminare le domande di asilo con una procedura accelerata. Secondo la Conclusione N.30 (XXXIV) del 1983 del Comitato Esecutivo dell'UNHCR, i regimi d'asilo devono essere in grado di determinare rapidamente i casi evidenti di frode, abuso e falsa dichiarazione. L'articolo 32 sembra descrivere le domande che ricadono in generale in questa categoria, ma le preoccupazioni riguardo ad alcune delle disposizioni, come sottolineato nei precedenti commenti, rimangono. In particolare l'articolo 32 (h) sembra esulare dall'ambito di applicazione dei casi previsti nella Conclusione N.30 del Comitato Esecutivo.

Nonostante quanto detto sopra, l'UNHCR considera importante ricordare che la principale misura per accelerare l'esame di una richiesta di asilo è di natura pratica: la sostanza della richiesta deve prestarsi ad un esame ed ad una decisione immediata.

Procedure separate alla frontiera

L'UNHCR nota che le disposizioni sulle procedure alla frontiera, che sono separate e parallele alle procedure ordinarie ed accelerate, sono state incluse per volontà degli Stati membri. Non c'è ragione per cui l'esame dei requisiti di legge nei casi di asilo esaminati alla frontiera differisca considerevolmente da quelli valutati all'interno del territorio. Data l'importanza della testimonianza personale nella determinazione delle domande di asilo, la mancanza del requisito del colloquio personale solleva particolari preoccupazioni. L'UNHCR raccomanda l'inclusione nell'articolo 35 (1) delle salvaguardie fondamentali contenute negli Articoli 7, 8(1), 9, 10(1), 12,12 e 16(3) della proposta di Direttiva.

Inoltre, dato che la permanenza alle frontiere o nelle zone di transito è generalmente equivalente alla detenzione e non può essere considerata una situazione adatta alla determinazione dello status di rifugiato, la permanenza di un richiedente asilo alla frontiera dovrebbe protrarsi per il minor tempo possibile, ed essere soggetta a revisione giudiziaria. Sarebbe particolarmente importante, nelle procedure iniziate alla frontiera, dare la precedenza alle domande manifestamente infondate e a quelle palesemente fondate e disporre delle eccezioni e delle speciali misure per le persone vulnerabili e per i minori, nel pieno rispetto dell'unità familiare.

CAPO IV - PROCEDURE DI APPELLO

Effetto non sospensivo delle procedure di appello

L'UNHCR nota con favore che il richiedente ha il diritto ad impugnare la decisione sulla propria richiesta di asilo e, per esempio, chiedere il riesame di tutti gli aspetti formali e sostanziali da parte di un giudice (un tribunale o un altro organo indipendente ed imparziale).

L'UNHCR nutre forti preoccupazioni riguardo le ampie eccezioni al principio dell'effetto sospensivo dell'appello, rispetto ad una decisione negativa, enumerate negli Articoli 29(2), 39(3) 39(4) e 40(1) e (3). Se al richiedente non è permesso di attendere sul territorio dello Stato membro, il rimedio a tale decisione è di fatto inefficace. Anche le domande manifestamente infondate, come definite nelle Conclusioni del Comitato Esecutivo, devono essere suscettibili di una qualche forma di revisione. L'UNHCR potrebbe accettare limitazioni dell'effetto sospensivo automatico di un appello in casi chiaramente circoscritti di manifesta infondatezza, a condizione che un tribunale o un altro organo indipendente abbia riesaminato e confermato il rifiuto dell'effetto sospensivo, tenendo in considerazione il probabile risultato dell’appello.

E' opinione dell'UNHCR che le garanzie previste nel paragrafo precedente siano fondamentali, date le conseguenze potenzialmente molto gravi di un'erronea determinazione nell'ambito della prima istanza. Tale requisito dovrebbe essere considerato alla luce della necessità di rispettare il principio di non refoulement, che prevede eccezioni strettamente definite. Questo principio dovrebbe essere osservato in tutti i casi, indipendentemente dal fatto che la decisione negativa sia presa nell'ambito di una procedura di ammissibilità istituita per l'applicazione del concetto di paese terzo "sicuro" o in un esame nel merito.

Alla luce di quanto detto sopra, l'UNHCR esprime preoccupazione per le eccezioni previste nell'articolo 39 (2) 39(4) e propone che l'articolo 39(3) sia emendato così da essere applicato solo a casi che siano stati dichiarati manifestamente infondati. Secondo l'UNHCR, le eccezioni al riesame della decisione di non garantire l'effetto sospensivo, previste dall'articolo 40(3) (a), (3) (b) e 3(d), dovrebbero essere cancellate.

III. CONCLUSIONI

L'UNHCR apprezza la decisione degli Stati membri dell'Unione Europea e l'iniziativa della Commissione di armonizzare le loro procedure nel quadro del Trattato di Amsterdam. L'adozione di uno strumento comunitario ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, si tradurrà in procedure di asilo più efficienti e sicure in tutta l'Unione.

L'UNHCR nutre, tuttavia, alcune preoccupazioni in merito all'approccio complessivo, che tende a dare spazio agli standard più bassi presenti nelle legislazioni nazionali e nelle pratiche degli Stati membri. Il rischio di un'armonizzazione verso il basso sarà inevitabilmente maggiore se la Direttiva conterrà ampie possibilità di deroga e margini di discrezionalità. L'UNHCR spera vivamente che migliori pratiche prevarranno, in piena conformità con gli standard internazionali.

Tenendo presente queste preoccupazioni, l'UNHCR ha avanzato le osservazioni precedenti. Per alcuni aspetti della proposta, come ad esempio la nozione di paese terzo "sicuro", di paese d'origine sicuro o di procedura accelerata, l'UNHCR ha notato che l'enfasi posta sugli strumenti procedurali rischia di mettere in second’ordine i concetti ed i principi fondamentali sui cui si suppone che la determinazione dello status di rifugiato debba fondarsi.

L'UNHCR è nondimeno perfettamente consapevole della necessita di stabilire procedure efficienti per aumentare la credibilità del regime di asilo. Diverse proposte sottolineate in precedenza, avrebbero, secondo l'UNHCR, il considerevole vantaggio di aumentare l'efficienza senza sacrificare la sicurezza o i principi fondamentali. Esse includono fra le altre:

· l'istituzione di una procedura unica per la determinazione di tutte le domande di protezione internazionale, così da evitare che si debbano iniziare procedure separate per la protezione sussidiaria in caso di diniego dello status sulla base della Convenzione sui rifugiati del 1951;

· la definizione di tempi massimi ristretti per tutte le decisioni nelle procedure di prima istanza;

· la determinazione in via prioritaria delle istanze relative ad una determinata tipologia di casi, ad esempio quelli manifestamente infondati o palesemente fondati, i casi speciali come quelli che riguardano minori;

· una decisa attenzione alla qualità delle decisioni prese in prima istanza, da migliorare con risorse e formazione adeguate, al fine di ridurre il numero degli appelli;

· la limitazione degli appelli ad un unico livello sia per gli aspetti formali che sostanziali;

· l'accelerazione delle procedure di appello per i casi manifestamente infondati, compresa la riduzione dei termini per la presentazione dell'appello;

· la previsione di un limitato numero di eccezioni al principio di effetto sospensivo (automatico) dell'appello, con l'obbligo di revisione e autorizzazione del diniego dell'effetto sospensivo, da parte di un giudice.

Per un'armonizzazione ulteriore nell'Unione Europea del procedimento decisionale in materia di asilo, l'UNHCR incoraggia la costituzione di un comitato consultivo, per monitorare il processo decisionale delle autorità amministrative competenti per le decisioni in primo grado e ridurre gradualmente le discrepanze nella giurisprudenza. L'UNHCR è disponibile ad offrire la collaborazione dei suoi esperti per l'istituzione ed il funzionamento di tale organo. Con un sistema efficiente di informazioni aggiornate provenienti dai paesi di origine a disposizione dell'autorità accertante, tale organo consultivo potrebbe sostenere l'armonizzazione delle interpretazioni divergenti della Convenzione sui rifugiati del 1951 o la Direttiva sulle qualifiche.

L'UNHCR si attende di continuare il dialogo con la Commissione e gli Stati membri su queste come su altre questioni salienti, che sono affrontate da altri strumenti rilevanti dell'Unione Europea.

UNHCR Ginevra, gennaio 2003

Commenti aggiuntivi dell'UNHCR alla proposta modificata di una

Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato

(COM (2000) 578 definitivo)

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Introduzione

In vista della discussione tra gli Stati membri dell'Unione Europea sulla proposta di Direttiva riguardo le procedure di asilo e in linea con il suo ruolo di supervisione, l'UNHCR coglie l'occasione per presentare ulteriori commenti alla proposta di Direttiva, così come attualmente delineata.

L'UNHCR segue con attenzione le negoziazioni fino a questo punto e teme che la Direttiva possa non stabilire standard minimi appropriati. In contraddizione con l'obiettivo di raggiungere una sostanziale armonizzazione delle procedure di asilo, la proposta di Direttiva prevede ampie clausole opzionali, eccezioni e deroghe, anche a consolidati principi del diritto internazionale del rifugiato, dei diritti umani e del diritto amministrativo in generale. L'UNHCR osserva che non è stato possibile trovare un accordo sulla definizione di detenzione per i richiedenti asilo e i motivi che la rendono ammissibile. L'UNHCR esprime, inoltre, preoccupazione per le restrizioni nell'accesso all'assistenza e alla rappresentanza legale, tra l'altro, nelle procedure di appello. Mentre accoglie con favore il riferimento specifico all'interesse superiore del bambino, l'UNHCR si rammarica che non siano state incluse clausole specifiche che assicurino un approccio più attento alle questioni di genere.

L'UNHCR spera che nella discussione imminente, l'attenzione sarà focalizzata sulla necessità di stabilire standard comuni per procedure di asilo corrette ed efficienti e che i commenti dell'UNHCR, sia quelli precedenti che quelli illustrati qui di seguito, saranno seriamente presi in considerazione[18].

Articolo 23 - Procedure di esame

L'UNHCR nota l'introduzione di un - benché relativamente generoso - limite di tempo per le decisioni riguardo le richieste di asilo, così come il riferimento alla possibilità di stabilire delle priorità per la valutazione dei casi nelle procedure di primo grado. Questa prassi è accettabile, nella misura in cui sia data priorità ai casi ben fondati, a quelli manifestamente infondati e ai casi speciali.

Articolo 23 A - Procedure specifiche

Mentre la proposta precedente stabiliva specifiche eccezioni a principi e garanzie fondamentali definiti nella Direttiva, la proposta attuale sembra lasciare alla discrezione degli Stati membri le deroghe a tali principi e garanzie fondamentali. Questo cambiamento suscita preoccupazione, nella misura in cui la proposta manca di definire chiaramente i principi e le garanzie ai quali non sono permesse eccezioni. Tale approccio inoltre, non contribuisce all'obiettivo dell'armonizzazione degli standard procedurali.

Articolo 25 - Domande inammissibili

Al fine di sottolineare la necessaria distinzione tra gli aspetti attinenti l'ammissibilità di una domanda di asilo e quelli attinenti la sostanza o il merito della stessa, l'UNHCR propone l'uso coerente del termine respingimento con riferimento ad una decisione negativa sulla sostanza della domanda, e l'utilizzo invece dell'espressione dichiarare o considerare inammissibile in caso di decisioni sull'ammissibilità. Di conseguenza, l'UNHCR ritiene che le parole e può respingerla dovrebbero essere cancellate dall'articolo 25(2) e (3) della proposta di Direttiva.

Articolo 26 - Applicazione del concetto di paese di primo asilo

Nell'esperienza dell'UNHCR, il riconoscimento di un individuo come rifugiato, da parte di uno Stato o dell'UNHCR, non implica necessariamente l'effettiva protezione della persona nel paese in questione. Inoltre, il termine protezione equivalente non è definito. E' opinione dell'UNHCR che, in linea con la Convenzione del 1951 sullo status dei rifugiati e come stabilito dalle Conclusioni di Lisbona sulla "protezione efficace,"[19] il richiedente asilo o il rifugiato dovrebbe potersi avvalere di "protezione efficace" nel paese di primo asilo.

Articolo 28 - Applicazione del concetto di paese terzo sicuro

Nei suoi commenti precedenti, l'UNHCR aveva evidenziato come il concetto di "paese terzo sicuro" sia destinato a perdere la sua validità con l'allargamento previsto nel 2004 quando, paesi che sono ora alla periferia dell'UE diventeranno membri a pieno titolo. Se il concetto dev'essere mantenuto, l'UNHCR desidera reiterare che la responsabilità primaria di assicurare protezione spetta allo Stato nel quale la domanda è stata presentata. Un trasferimento di tale responsabilità può essere previsto in determinate circostanze, allorché esista un legame o un collegamento significativo che renderebbe ragionevole per il richiedente presentare la sua domanda in quello Stato e laddove lo Stato sia sicuro, ovvero abbia la capacità e la volontà di determinare i bisogni di protezione internazionale e di assicurare una protezione efficace[20], se necessario. Il semplice transito attraverso un paese terzo non costituisce generalmente un legame significativo. L'UNHCR esprime particolare preoccupazione riguardo alla proposta di espandere l'applicazione del "concetto di paese terzo sicuro" così da includere paesi con i quali il richiedente non ha necessariamente legami e attraverso i quali non è neppure passato, ma avrebbe la possibilità di chiedere protezione e sarebbe ammesso negli stessi.

Articolo 29 - Domande infondate

Secondo l'UNHCR, una richiesta di asilo che può essere respinta come infondata è una richiesta che non risponde né agli standard per il riconoscimento dello status di rifugiato e neppure a quelli per la concessione di protezione sussidiaria.

L'Articolo 29(2) identifica un certo numero di categorie nelle quali - così come per le domande manifestamente infondate le richieste possono, in particolare, essere respinte. A questo proposito, il riferimento alla nozione di rilevanza minima nell'Articolo 29(2)(a) introduce un criterio vago per la determinazione dell'infondatezza della richiesta e l'UNHCR suggerisce perciò che sia eliminato.

Articolo 30 A - Designazione dei paesi di origine sicuri

L'UNHCR è favorevole a che l'identificazione di paesi d'origine generalmente sicuri si basi su informazioni provenienti da diverse fonti, compreso l'UNHCR. La procedura per determinare tali paesi dovrebbe essere sufficientemente flessibile da prendere in considerazione i cambiamenti sia improvvisi che graduali in un determinato paese d'origine.

Articolo 31 - Applicazione del concetto di paese d'origine sicuro

L'UNHCR non è contrario al concetto di "paese d'origine sicuro", laddove esso sia usato come uno strumento procedurale per l'assegnazione di queste domande a procedure accelerate, specialmente nei procedimenti di ricorso. Dal punto di vista dell'UNHCR, tuttavia, la presunzione che il richiedente proviene da un paese sicuro deve poter essere effettivamente oppugnabile. Ogni caso individuale dovrebbe continuare ad essere pienamente esaminato nel merito. L'UNHCR esprime la preoccupazione che la proposta di Direttiva, così come attualmente formulata, attribuisca l'onere della prova interamente al richiedente al quale spetta la responsabilità di presentare le ragione per le quali un paese, nel suo caso specifico, non può essere considerato sicuro.

Articoli 35 e 35A - Procedure di frontiera

L'UNHCR esprime forte preoccupazione per le clausole riguardanti le procedure di frontiera, che permettono un numero maggiore di importanti eccezioni da principi e garanzie generali, in rapporto a versioni precedenti della proposta di Direttiva. Secondo l'UNHCR, le procedure di asilo, sia all’interno del paese che alla frontiera, dovrebbero essere basate sugli stessi principi e garanzie fondamentali.

Pur accogliendo con favore il fatto che l'articolo 35(3) stabilisca un tempo limite per il trattenimento in un'area riservata alla frontiera - equivalente a detenzione- l'UNHCR nota che ciò implica la possibilità che i richiedenti siano soggetti automaticamente ad un trattenimento di quattro settimane, senza possibilità di verifica giurisdizionale. Inoltre, eccezioni e misure speciali dovrebbero essere previste per le persone vulnerabili, individui con bisogni speciali, in particolare minori e donne richiedenti asilo, e il diritto all'unità familiare dovrebbe essere pienamente rispettato.

Articolo 35A - Procedure di frontiera

L'UNHCR esprime forte preoccupazione per l'introduzione di ulteriori eccezioni alle garanzie procedurali per categorie specifiche di richieste nel contesto delle procedure di frontiera. Secondo la formulazione attuale dell'articolo 35A, nessun principio e garanzia minima sembrano essere validi in alcuni casi e l'accesso alla procedura di asilo (e al territorio) può essere negato completamente. Ciò rischia di essere in deroga a norme e principi del diritto internazionale del rifugiato e dei diritti umani. Di conseguenza, secondo l'UNHCR, questa clausola dovrebbe essere cancellata.

Nel caso essa sia mantenuta, sarà necessario affrontare le questioni seguenti:

¨ Un'audizione personale del richiedente asilo da parte dell'organo competente per la determinazione della necessità di protezione internazionale deve aver luogo per ogni caso; inoltre, altri principi e garanzie fondamentali dovrebbero essere previsti per tutti i casi trattati in una procedura di frontiera.

¨ Prima del rinvio di un richiedente - che rientri nell'articolo 35A(1)(a), o (b) - in un paese terzo, il richiedente asilo o il rifugiato in questione dovrebbe avere la possibilità di confutare efficacemente la presunzione di sicurezza nel paese terzo. Sono inoltre necessarie assicurazioni sulla riammissione e l'accesso ad una procedura di asilo o la possibilità di riavvalersi della protezione efficace del paese terzo.

¨ L'articolo 35A(1)(c) introduce l'espressione pericolo per la comunità in generale che non è definita nel diritto internazionale del rifugiato.

Articolo 37 - Norme procedurali

Secondo l'UNHCR, qualsiasi deroga ai principi e alle garanzie procedurali, in particolar modo riguardo all'assicurare l’audizione personale e la presenza di un interprete, se necessario, dovrebbe essere chiaramente enunciata. Le parole quando sia tecnicamente possibile, contenute nell'articolo 37(1) dovrebbero essere sostituite.

Inoltre, l'UNHCR è seriamente preoccupato dalla clausola della decadenza per legge dallo status di rifugiato in determinati casi di cessazione, così come stabilito dall'articolo 37(4). Che lo status di rifugiato cessi o no, dovrebbe sempre essere determinato attraverso una procedura, e l'onere di provare che i criteri delle clausole di cessazione sono stati pienamente soddisfatti spetta al paese di asilo. Le persone interessate devono avere la possibilità di presentare tutte le considerazioni e ragioni per confutare l'applicabilità delle clausole di cessazione.

Articolo 39 - Effetto sospensivo dei procedimenti di verifica e di ricorso

L"UNHCR rimane seriamente preoccupato dalle ampie possibilità di deroga dal principio dell'effetto sospensivo dell'appello, permesse dall'articolo 39(2) e (3) della proposta di Direttiva.

L’UNHCR insiste sul fatto che, date le potenziali serie conseguenze di un’erronea determinazione dello status in primo grado, l’effetto sospensivo dell’appello è un principio fondamentale, da vedere alla luce del principio di non-refoulement. Nessuna eccezione a questo principio fondamentale dovrebbe essere permessa, benché in determinati e ben definiti casi di domande “manifestamente infondate” o “chiaramente abusive” così come definiti dalla Conclusione No. 30 del Comitato Esecutivo, l’applicazione automatica dell’effetto sospensivo dell’appello potrebbe essere rimossa. Anche in questi casi, tuttavia, dovrebbe essere garantita una qualche forma di verifica da parte di un organo indipendente. Essa potrebbe prendere la forma di verifica e conferma del diniego dell’effetto sospensivo, tenuto conto delle probabilità di successo di un appello.

Per assicurare che tale verifica abbia luogo, prima che il respingimento sia messo in atto, l’UNHCR suggerisce di aggiungere all’articolo 39(4) una clausola che indichi esplicitamente che una decisione sulla concessione dell’effetto sospensivo sarà basata sulla verifica del caso e una valutazione delle possibilità di successo di un appello.

In questi casi dovrebbe sempre essere permesso ai richiedenti di restare finché non sia stata presa una decisione sull’effetto sospensivo. L’articolo 39(5), che stabilisce eccezioni al principio dell’esame giurisdizionale di una decisione di diniego dell’effetto sospensivo prima che un richiedente possa essere espulso, sarebbe contrario a principi riconosciuti dal diritto internazionale del rifugiato, così come stabilito nella Conclusione No. 30 del Comitato Esecutivo. Tale Conclusione prevede una verifica semplificata, ma non la possibilità che non ci sia nessun tipo di verifica prima che una decisione negativa sia attuata.

L’UNHCR è particolarmente preoccupato dall’ampio spettro di circostanze, previste nell'articolo 39(3) della proposta di Direttiva, nelle quali l’effetto sospensivo dell’appello può essere negato: da considerazioni di ammissibilità a circostanze che vanno al di là di ciò che potrebbe essere considerato “manifestamente infondato” o “chiaramente abusivo”. Se la clausola fosse adottata nella sua forma attuale, una domanda la cui infondatezza sia stata determinata in primo grado, sarebbe difficilmente sottoposta ad un successivo scrutinio da parte di un organo indipendente.

¨ Articolo 39(3)(b)(i) - Possono esistere valide ragioni per cui un richiedente asilo presenta documenti o informazioni falsi riguardo la sua identità o nazionalità. Questo comportamento, di per sé, non esclude la possibilità di un fondato timore di persecuzione e non dovrebbe portare al diniego dell’effetto sospensivo dell’appello.

¨ Articolo 39(3)(b)(ii) - Il fatto che un richiedente asilo non ha fornito informazioni che consentano di stabilire, con un grado ragionevole di certezza, la sua identità o nazionalità potrebbe non essere necessariamente indicativo di malafede. I richiedenti asilo sono spesso costretti a fuggire illegalmente o obbligati dai trafficanti a disfarsi dei propri documenti. L’UNHCR suggerisce quindi che questa parte della clausola sia cancellata.

¨ Articolo 39(3)(b)(iii) - L’UNHCR è preoccupato dall’eccezione al principio dell’effetto sospensivo dell’appello, formulata in maniera ampia in termini di: se la maggior parte delle informazioni fornite sono incoerenti, contraddittorie, improbabili o prive di fondamento. Sulla base dell’esperienza del’UNHCR, richiedenti con istanze apparentemente improbabili, possono nondimeno essere dei rifugiati. Ciascun caso dev’essere determinato individualmente nel merito e soprattutto in casi del genere, una verifica può essere l’occasione di rivedere incoerenze e informazioni apparentemente contraddittorie o improbabili. L’UNHCR raccomanda pertanto che questa clausola sia eliminata e che sia inclusa una clausola a parte riguardante il beneficio del dubbio.

¨ Articolo 39(3)(b)(v), (vi) e (viii) – L’UNHCR nota che possono esistere circostanze in cui no straniero già nel territorio del paese d’asilo e che abbia avuto ampie possibilità di presentare la sua domanda, non lo faccia per motivi comprensibili: ad esempio, quando la permanenza possa essere assicurata da visti per altri motivi, o allorché subentrino circostanze sur place. Inoltre, i richiedenti asilo possono soffrire traumi e shock, che possono essere la causa del ritardo nell’avvicinare le autorità. La mancata presentazione della domanda immediatamente o al più presto possibile, non esclude di per sè un possibile fondato timore di persecuzione e non dovrebbe essere fatto affidamento su questo elemento per decidere la manifesta infondatezza di una richiesta. Allo stesso modo, una domanda fatta per rimandare un’imminente decisione che porterebbe nell’espulsione non dovrebbe portare al diniego dell’effetto sospensivo della verifica.

¨ Articolo 39(3)(b)(vii), (x) e (xi) – I richiedenti asilo possono avere dei buoni motivi per non soddisfare i requisiti stabiliti nell’articolo 9A(2)(a) e (b) della proposta di Direttiva, cosí come descritti nel paragrafo 3(b)(vii), o di “lasciare che siano prese loro le impronte digitali 3(b)(x), o di soddisfare il requisito di andare in un centro di accoglienza o di presentarsi/fare rapporto alle autorità competenti in una data specifica 3(b)(xi). (....)”. Il non recarsi in un centro di accoglienza non ha alcuna relazione con standard procedurali minimi ed è estraneo alla decisione di concedere l’effetto sospensivo dell’appello ad una decisione negativa sull’asilo. L’UNHCR raccomanda che queste clausole siano eliminate o che siano soggette ad una valutazione di malafede o seria inosservanza dei requisiti senza un buon motivo.

¨ Articolo 39(3)(b)(ix)- La clausola nega l'effetto sospensivo al richiedente che costituisce un pericolo per la sicurezza dello Stato membro o per la comunità (...). Che cosa renda un richiedente un pericolo per la sicurezza o la comunità non è definito. E’ opinione dell’UNHCR che queste motivazioni per negare l’effetto sospensivo dovrebbero essere strettamente definite, ad esempio legando il pericolo per la comunità ad una condanna in giudizio definitivo per un crimine particolarmente grave.

¨ Articolo 39(3)(b)(c) – La clausola propone che sia negato l’effetto sospensivo in casi apparentemente manifestamente infondati. L’UNHCR è a conoscenza di un numero non indifferente di casi in cui la decisione di manifesta infondatezza in primo grado è stata poi capovolta in appello. Si raccomanda che questa clausola sia eliminata.

¨ Articolo 39(3)(b)(e) – Come notato precedentemente a proposito degli articoli 35 e 35A, non esiste, dal punto di vista dell’ UNHCR, alcuna ragione perché il regolare procedimento legale (“due process of law”) per le richieste presentate alla frontiera sia sostanzialmente diverso che per le richieste presentate nel paese d’asilo. L’UNHCR raccomanda perciò che questa clausola sia eliminata.

Articolo 42 - Non discriminazione

Il principio di non discriminazione è un principio importante del diritto internazionale del rifugiato e dei diritti umani. L’UNHCR si rammarica che questa importante clausola sia stata rimossa e si augura che sia nuovamente inserita nel testo.

UNHCR Ginevra, agosto 2003

Osservazioni dell’UNHCR sulla proposta della Commissione Europea di una

Direttiva del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione

(COM(2001) 510 definitivo)

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1. Il 12 settembre 2001, la Commissione Europea ha reso nota una proposta di Direttiva del Consiglio recante norme minime per l'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale.

Con questa proposta la Commissione ha completato l’intera serie di misure legislative in materia d’asilo stabilite nell’articolo 63 del Trattato di Amsterdam e previste dal Consiglio Europeo di Tampere come primo passo legislativo per lo sviluppo di un regime comune europeo in materia di asilo.

2. La proposta della Commissione definisce un’interpretazione comune dei criteri per la determinazione dello status di rifugiato in base alla Convenzione del 1951 e dal Protocollo del 1967, introduce criteri per la concessione di forme di protezione sussidiaria e stabilisce standard minimi di trattamento delle le persone che rientrano nelle categorie sopra menzionate.

3. L’UNHCR ha spesso sottolineato che, poiché una delle caratteristiche principali dello status di rifugiato è il suo carattere internazionale e poiché inoltre il riconoscimento dello status ai sensi della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 ha determinati effetti extraterritoriali, è essenziale che gli Stati che hanno aderito a questi strumenti internazionali applichino, in maniera armonizzata e reciprocamente coerente, gli standard fondamentali della definizione di rifugiato.

4. È stato generalmente riconosciuto che, per quanto la definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione del 1951 e nel Protocollo del 1967 sia correttamente applicata, esistono alcune categorie di persone bisognose di protezione che non rientrano nello stretto ambito di applicazione di questi strumenti. Questi rifugiati, di competenza dell'UNHCR, comprendono, ad esempio, coloro che fuggono dagli effetti indiscriminati della violenza in situazioni di conflitto armato, anche in assenza di specifici elementi di persecuzione. Per far fronte ai bisogni di queste persone, l’UNHCR ha di conseguenza promosso l’adozione di forme di protezione complementari o sussidiarie.

5. L’UNHCR, in generale, accoglie favorevolmente la proposta della Commissione e si augura che lo strumento comunitario eventualmente adottato, garantisca, in modo effettivo, la realizzazione degli obiettivi affermati al Consiglio Europeo di Tampere, a proposito della piena e completa applicazione della Convenzione di Ginevra e della garanzia di protezione a tutte le persone che ne hanno bisogno. La nozione di “piena applicazione della Convenzione in ogni sua componente” implica assicurare, a tutte le persone che cercano protezione, l'accesso a procedure eque ed efficaci per la determinazione dello status di rifugiato o di forme sussidiarie di protezione, indipendentemente dalla nazionalità o dal paese d'origine. L’UNHCR, quindi, auspica che gli Stati membri continueranno ad esaminare tutte le domande di asilo presentate da persone che non sono cittadini dello Stato membro interessato.

Valutazione generale della proposta

6. In generale l'UNHCR condivide l’orientamento di molte delle clausole chiave; l’UNHCR accoglie con favore il fatto che la proposta:

(i) Riafferma che la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 sono la pietra miliare del regime giuridico internazionale della protezione dei rifugiati e mette in evidenza come il regime di protezione sussidiaria previsto dalla proposta di Direttiva sia complementare e aggiuntiva al regime di protezione previsto da questi due strumenti.[21]

(ii) Stabilisce che il riconoscimento dello status di rifugiato è un atto dichiaratorio.[22]

(iii) Riconosce che il Manuale dell’UNHCR sulle procedure e i criteri per la determinazione dello status di rifugiato fornisce agli Stati una guida valida per la determinazione dello status di rifugiato.[23]

(iv) Riconosce che, ai fini della determinazione dello status ai sensi della Convenzione del 1951, è irrilevante se la persecuzione temuta provenga dallo Stato, da partiti o da organizzazioni che controllano lo Stato o da entità non statali, a condizione che, in quest'ultimo caso, lo Stato non voglia o non possa fornire un’effettiva protezione. [24] Questo approccio è conforme alla prassi della maggioranza degli Stati e riflette inoltre la tradizionale posizione dell’UNHCR come definita anche nel suddetto Manuale.[25]

(v) Riconosce inoltre che, ai fini della determinazione dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951, è irrilevante che il richiedente asilo possieda effettivamente le caratteristiche razziali, religiose, nazionali, sociali o politiche che attraggono l’azione persecutoria, o che invece tali caratteristiche gli siano soltanto attribuite dagli agenti di persecuzione.[26]

(vi) Riconosce che il rischio di punizione per renitenza alla leva o diserzione può, di per sé, costituire una valida motivazione per una richiesta di asilo qualora la ragione della renitenza o della diserzione siano basate sul rifiuto del richiedente di partecipare ad azioni militari incompatibili con le sue profonde convinzioni morali, religiose o politiche.[27]

(vii) Riconosce che le clausole di cessazione dello status di rifugiato debbano essere applicate dopo un esame caso per caso e che l’onere della prova deve ricadere sullo Stato membro che ha attribuito tale status. [28]

(viii) Contiene misure speciali per la protezione dei minori non accompagnati e prevede che “l'interesse superiore del bambino” debba essere la considerazione principale degli Stati membri nell'applicare la Direttiva.[29]

(ix) Riconosce che la persecuzione può essere riferita al genere e che un gruppo sociale può essere definito, inter alia, sulla base del genere o dell’orientamento sessuale. [30]

(x) Stabilisce che la nozione di “familiari” del rifugiato comprende non solo il coniuge e i figli minori ma anche altri parenti stretti che vivevano insieme come parte del nucleo familiare al momento della fuga dal paese d’origine, e che erano, in quel momento, del tutto o in parte a carico del richiedente asilo.[31]

(xi) Sottolinea che gli Stati membri hanno la facoltà di introdurre, o mantenere, standard di trattamento più favorevoli sia rispetto ai criteri per la concessione dello status che ai diritti e ai benefici derivanti dallo stesso.[32]

(xii) Stabilisce in generale un adeguato livello di trattamento per i rifugiati e per i beneficiari della protezione sussidiaria tenendo conto, non solo delle clausole della Convenzione del 1951, ma anche degli sviluppi a livello internazionale in tema di diritti umani a livello internazionale.[33]

7. L’UNHCR esprime tuttavia preoccupazione per il fatto che alcune delle definizioni nella proposta di Direttiva differiscono da quelle contenute in rilevanti strumenti internazionali.[34] E' inoltre fonte di preoccupazione il fatto che alcune delle disposizioni contenute nella proposta di Direttiva ed nei rispettivi commenti non corrispondono, secondo l’UNHCR, ad una interpretazione legale. Inoltre, alcune clausole, così come presentate nella proposta, non sono in linea con i principi del diritto internazionale del rifugiato né con le posizioni dell’UNHCR.

Commenti specifici

8. Le osservazioni che seguono si concentrano su quegli aspetti della proposta di Direttiva che, secondo l’UNHCR, necessitano di chiarimenti o di emendamenti per assicurare la piena conformità agli standard internazionali. Le osservazioni seguono la struttura della proposta di Direttiva.

Articolo 2(a)

9. L’espressione “protezione internazionale” è usata, in questo contesto, per indicare la protezione accordata da uno Stato membro, sia nella forma di status di rifugiato che in quella di protezione sussidiaria. Pur riconoscendo che questo uso del termine è comune, l’UNHCR vorrebbe evidenziare che, dal punto di vista del diritto internazionale, la protezione internazionale è quella che la comunità internazionale accorda, tramite organi e meccanismi speciali, ad individui o a gruppi.

10. Il regime di protezione internazionale dei rifugiati esiste indipendentemente dal fatto che uno Stato abbia accettato la responsabilità di proteggere il rifugiato in questione. In conformità con i paragrafi 1 e 8 dello Statuto dell'UNHCR, adottato dall’Assemblea Generale con la risoluzione 428(V) del 1950, l'Alto Commissariato per i Rifugiati è responsabile della protezione internazionale dei rifugiati.[35] La protezione che gli Stati accordano ai rifugiati non è, nel senso stretto del termine, una “protezione internazionale,” ma una protezione nazionale accordata in ottemperanza ad un obbligo internazionale.[36] Secondo l’UNHCR, è più appropriato utilizzare per questa forma di protezione nazionale il termine "asilo".

Articolo 2(c)

11. Il termine “rifugiato” è riferito, in questo articolo, ad un “cittadino di paesi terzi o apolide che possiede i requisiti stabiliti dall’articolo 1(A) della convenzione di Ginevra…”. Questa definizione non riporta pertanto le parole esatte contenute nella definizione della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967, poiché esclude dal proprio ambito i cittadini degli Stati membri. Sebbene sia estremamente improbabile che i cittadini dei paesi membri possano avere motivi validi per chiedere asilo, questa considerazione non dovrebbe avere effetto alcuno sul modo in cui la definizione di rifugiato della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967, che è internazionalmente accettata, è trasposta nei sistemi giuridici nazionali dei 15 Paesi firmatari. La portata della definizione di rifugiato contenuta in questi strumenti internazionali vincolanti non può essere oggetto di riserve, in virtù delle disposizioni dell’articolo 42 della Convenzione; né possono le clausole della Convenzione essere limitate sulla base della nazionalità, come si evince dal principio di non discriminazione contenuto nell'articolo 3. Per assicurare la piena compatibilità con la Convenzione del 1951, l’UNHCR raccomanda che la proposta si riferisca non solo ai “cittadini di paesi terzi”, ma in generale agli stranieri.

Articolo 2(d)

12. L’espressione “status di rifugiato” è definita come “lo status riconosciuto dallo Stato membro ai cittadini di paesi terzi o apolidi aventi la qualita’ di rifugiati ed ammessi e/o autorizzati a soggiornare in quanto tali nel territorio dello Stato membro stesso”.

13. L’UNHCR desidera sottolineare che il termine “status di rifugiato” può, secondo il contesto, indicare due nozioni diverse. Il paragrafo 28 del Manuale dell’UNHCR sulle procedure e i criteri per la determinazione dello status di rifugiato stabilisce che: “una persona è un rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 quando soddisfa i criteri enunciati nella definizione. Questa condizione si realizza necessariamente prima che lo status di rifugiato sia formalmente riconosciuto.”[37]In questo senso “status di rifugiato” indica la condizione di essere un rifugiato. La proposta di Direttiva sembra invece utilizzare il termine “status di rifugiato” per indicare l'insieme di diritti, benefici e doveri che scaturiscono dal riconoscimento di una persona come rifugiato. Questo secondo significato, secondo l’UNHCR, è meglio descritto dall’uso della parola “asilo.”[38]

Articoli 2 (g) e 2(h)

14. Per le ragioni indicate precedentemente riguardo alla terminologia degli articoli 2(a) e 2(d), l’UNHCR raccomanda di usare il termine “asilo” al posto del termine “protezione internazionale”. Nell'eventualità dell'adozione, questi due articoli potrebbero essere uniti in un solo paragrafo e il termine “asilo”, presente attualmente alla quinta riga dell'attuale 2(g), potrebbe essere sostituito con il termine “status di rifugiato ai sensi della Convenzione”. Di conseguenza, secondo l’UNHCR, l'attuale paragrafo 2(h) diventerebbe superfluo.

Articolo 2 (j)(ii)

15. Secondo questa disposizione il nucleo familiare del richiedente asilo include i figli del richiedente ed i figli della coppia (vale a dire quelli del richiedente e del coniuge o del convivente in una relazione stabile), ma non include i figli del coniuge o del convivente. L'UNHCR ritiene che questa distinzione sia ingiustificata e che pertanto dovrebbe essere corretta.

Articolo 2(k)

16. L’UNHCR interpreta le parole “in relazione alla domanda di asilo”, contenute nella frase finale di questa clausola, come indicanti che, in effetti, “i membri della famiglia che accompagnano il richiedente asilo” sono solo quei componenti della famiglia che si trovano nel paese, senza essere essi stessi richiedenti asilo. L’UNHCR raccomanda che, per evitare confusione, in particolare riguardo all'articolo 6(1) sia usata questa terminologia, piuttosto che quella contenuta nel testo attuale.

Articolo 3

17. L’UNHCR desidera richiamare di nuovo l'attenzione sui commenti all'articolo 2(c) e riguardanti l'ingiustificata restrizione all'accesso all’asilo per i cittadini di paesi terzi e per gli apolidi. Secondo l’UNHCR è necessario assicurare che tutte le persone che cercano protezione, indipendentemente dal loro paese d’origine, abbiano il diritto all'esame delle loro richieste.

Articolo 5

18. L’UNHCR accoglie favorevolmente l’approccio olistico della Direttiva alla protezione internazionale, come incorporato nell'articolo 5, salvo le ingiustificate limitazioni basata sulla nazionalità di cui sopra.

19. L’UNHCR vorrebbe far notare che l’ultima parte dell’articolo 5(2) che si riferisce a “non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di quel paese” potrebbero essere inappropriata nel contesto della protezione sussidiaria. Secondo la definizione di rifugiato di cui all’articolo 1(A) della Convenzione del 1951 “l'avvalersi della protezione” del paese di nazionalità ha un significato particolare che è strettamente collegato alla nozione di “fondato timore di persecuzione”. L’UNHCR raccomanda, dunque, che la definizione riguardante i beneficiari di protezione sussidiaria, sia riferita piuttosto alla non volontà o all'impossibilità di ritornare nel proprio paese di nazionalità o di precedente residenza abituale. L'UNHCR desidera inoltre sottolineare che l'uso del “fondato timore”, con riferimento alla protezione sussidiaria, potrebbe dar luogo ad una inutile confusione con la definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione del 1951 e nel Protocollo del 1967.

20. L'UNHCR desidera, inoltre, puntualizzare che, al fine di rispecchiare correttamente il testo dell'articolo 1(A)(2) della Convenzione del 1951, l’ultima frase del commento sull’articolo 5(1) dovrebbe essere così formulata: “Il timore deve essere tale che il richiedente asilo non vuole o non può avvalersi della protezione del paese di cui è cittadino, oppure, nel caso in cui il richiedente non abbia una nazionalità, non può o non vuole ritornare nel paese di residenza abituale.”

Articolo 6(1)

21. Questo articolo stabilisce che “gli Stati membri provvedono a che i familiari al seguito siano ammessi a godere del medesimo status del richiedente la protezione internazionale”. L'UNHCR desidera ribadire quanto affermato nel commento all’articolo 2(k), nel quale è stato raccomandato di chiarire che il termine “familiari al seguito” si riferisce soltanto a persone che non hanno esse stesse presentato una domanda di asilo.

22. Inoltre, l’UNHCR desidera puntualizzare che non tutti i familiari a carico di un rifugiato o di un beneficiario di protezione sussidiaria sono automaticamente eleggibili allo status derivativo di rifugiato o di protezione sussidiaria. Il riconoscimento dello status derivativo non sarebbe appropriato se il membro della famiglia avesse una nazionalità diversa da quella del richiedente asilo. In questo caso, al membro della famiglia dovrebbe essere concesso un permesso di soggiorno e la possibilità di continuare a mantenere normali relazioni con il suo paese di cittadinanza. Il rilascio di un permesso di soggiorno non sarebbe evidentemente necessario se il membro della famiglia fosse un cittadino del paese d’asilo. Il riconoscimento automatico dello status derivativo è, in effetti, invocato soltanto nel caso in cui il membro della famiglia sia un cittadino dello stesso Stato del richiedente asilo o un apolide.[39] L’UNHCR raccomanda quindi che siano aggiunte all'articolo 6(1) le parole “a meno che tale status non sia incompatibile con il loro status esistente” o altre parole con lo stesso significato.

Articolo 7(b)

23. L’UNHCR nota il riferimento ad un “ragionevole rischio” e considera che ciò sia in linea con gli standard dell’UNHCR.[40] In ogni caso, per assicurare che lo standard della prova sia realistico, considerando la particolare condizione dei rifugiati, l’UNHCR raccomanda di sostituire la parola “sia” con “possa essere” (ciò che, più in generale, sarebbe anche in linea con l’articolo 7(c) della proposta di Direttiva).

Articolo 7 (e)

24. L’UNHCR esprime la preoccupazione che la disposizione all’articolo 7(e) possa essere letta come un requisito probatorio generale. Non dovrebbe essere richiesto, a chi afferma di aver bisogno di una protezione internazionale, di produrre “prove attendibili da cui risulti che le leggi o i regolamenti in vigore ed in applicazione nel paese d’origine autorizzano o tollerano la persecuzione o l’inflizione di altri danni gravi ed ingiusti nei confronti del richiedente.” L'informazione riguardante l'esistenza di tali leggi o regolamenti fa parte del procedimento di accertamento dei fatti stabilito nell’articolo 7(a) che richiede che chi prende le decisioni debba esaminare “tutti i fatti rilevanti che si riferiscono al paese d’origine…”. In qualche caso potrebbe succedere che leggi esistenti (di per sé in linea con il diritto internazionale) abbiano l'effetto di condonare la persecuzione, ad esempio, quando fossero applicate in maniera arbitraria o discriminatoria Per evitare ogni possibile interpretazione errata, questa clausola dovrebbe essere eliminata.

Articolo 8(2)

25. L'articolo 8(2) prevede che “il fondato timore di essere perseguitato o di subire comunque un danno grave e ingiusto può essere basato su attività svolte dal richiedente dopo la sua partenza dal paese d’origine, salvo che sia accertato che tali attività sono state intraprese con l'unico intento di creare le condizioni necessarie per una domanda di protezione internazionale."

26. L’UNHCR riconosce che ci potrebbero essere delle situazioni in cui un individuo, che si trova fuori dal paese d’origine e che non ha un fondato timore di persecuzione, agisca in un determinato modo al solo scopo di “costruire” una richiesta d’asilo. L'UNHCR comprende che gli Stati debbano far fronte a notevoli difficoltà per accertare la validità delle affermazioni del richiedente e concorda con gli Stati sul fatto che tali pratiche strumentali dovrebbero essere scoraggiate. Allo stesso modo, però, l’UNHCR deve insistere nell'affermare che il principio in questione è stabilire se la vita o la libertà della persona possano essere, in conseguenza delle sue azioni, a rischio in caso di ritorno nel paese d'origine e non di stabilire in via prioritaria che cosa abbia generato questo rischio. Non esiste una connessione, né logica né empirica, tra la fondatezza del timore di essere perseguitati o di soffrire un danno grave e ingiusto e il fatto che la persona possa aver agito in modo tale da creare i presupposti per la richiesta d'asilo.[41]

27. Se lo scopo dell’articolo 8(2) è quello di assistere gli Stati nell’individuare le cosiddette domande “self-serving che, a volte, creano problemi di prova e di credibilità, sarebbe preferibile, secondo l’UNHCR, affrontare la questione caso per caso, nel contesto della valutazione della credibilità del richiedente e sotto il profilo dell'onere della prova.[42] Secondo l’UNHCR quindi, un’analisi appropriata di questi casi non richiede una valutazione del se il richiedente asilo abbia agito in “malafede” (come menzionato nel memorandum esplicativo) quanto piuttosto, come per ogni altro caso, del se il richiedente risponda ai requisiti della definizione, tenuto conto di tutti i fatti rilevanti relativi alla domanda. [43]

28. Per quanto riguarda i beneficiari della protezione sussidiaria, è difficile per l'UNHCR immaginare come il fondato timore di soffrire un danno grave e ingiusto possa essere il risultato di attività che il richiedente ha intrapreso dopo aver lasciato il suo paese d'origine. Per esempio, è difficile immaginare che attività intraprese dal richiedente nel paese di asilo possano essere la causa di un fondato timore di subire un danno grave ed ingiustificato risultante da “violenza indiscriminata perpetrata in situazioni di conflitto armato.” [44]

Articolo 9

29. Le clausole dell'articolo 9, che si riferiscono alle cause della persecuzione, sono accolte favorevolmente in quanto riconoscono e codificano ciò che l'UNHCR considera come lo stato del diritto internazionale in proposito, ovvero l'irrilevanza del fatto che il danno temuto provenga da agenti statali o non statali. Esistono tuttavia due aspetti dell’articolo 9 che sono fonte di una certa preoccupazione.

30. L'UNHCR vorrebbe innanzitutto invitare alla cautela rispetto a quanto stabilito nell’articolo 9(2). Secondo quest'articolo, nel caso in cui la protezione da parte dello Stato sia disponibile, il timore di essere perseguitati o, in alternativa, di soffrire un danno grave e ingiusto “deve essere considerato infondato.” L’UNHCR ritiene che questa disposizione sia troppo categorica e non esprima in maniera adeguata la complessità della valutazione.

31. In secondo luogo, rispetto all’articolo 9(3), la questione della disponibilità della protezione dello Stato (o la mancanza della stessa) è un fattore da considerare nel caso in cui la minaccia di persecuzione provenga da agenti non statali.[45] Questa clausola equipara la protezione nazionale fornita dagli Stati, al controllo del territorio esercitato da organizzazioni internazionali o da autorità "quasi statali". Secondo l’UNHCR questa equiparazione è inappropriata. Infatti, un’organizzazione internazionale potrebbe avere (com'è stato il caso del Kosovo o di Timor Est) una certa autorità amministrativa e un controllo del territorio su base transitoria o temporanea, ma tali funzioni non possono essere interpretate come sostitutive di tutta la serie di misure normalmente attribuite all’esercizio della sovranità nazionale. Analogamente, le autorità "quasi statali" potrebbero controllare parti del territorio. Questo controllo (che è spesso contestato e piuttosto mutevole) non può tuttavia essere visto come un'alternativa valida alla protezione nazionale fornita dagli Stati, non ultimo perché gli obblighi derivanti dal diritto internazionale in materia di diritti umani potrebbero non corrispondere necessariamente a quelli degli Stati firmatari degli strumenti internazionali sui diritti umani. L'UNHCR raccomanda, quindi, che questo provvedimento sia eliminato dalla Direttiva proposta.

Articolo 10

32. L’UNHCR accoglie favorevolmente questo tentativo di dare una struttura ed un significato uniformi ad una nozione che, per anni, è stata applicata dai vari Stati in maniere largamente differenti. In generale l’UNHCR concorda con l’analisi proposta, compreso, in particolare, il riconoscimento del fatto che non si prenderà normalmente in considerazione se il danno temuto derivi da agenti statali e che la ragionevolezza di trovare tale alternativa dipenderà sia dalle circostanze in quella parte del paese considerata come alternativa, che dalle circostanze individuali del richiedente asilo.

33. Secondo l’UNHCR, tuttavia, l’espressione “protezione interna”, come introdotta in questo contesto, non è definita e potrebbe essere confusa con altre nozioni di protezione cui si fa riferimento nella proposta di Direttiva. L’espressione più usata comunemente per riferirsi a questa situazione è “alternativa di fuga interna” oppure "alternativa di trasferimento interno." Tenere questo in considerazione richiederebbe soltanto un cambiamento nel secondo paragrafo dell’articolo 10(1) sostituendo la frase “considerano poco probabile che la protezione all’interno del paese possa sostituire efficacemente la protezione internazionale “ con “presumono che la protezione internazionale sia necessaria.”

34. Per quel che riguarda il commento della Commissione all’articolo 11(1)(d), la seconda frase elenca una ragione per l’inadempimento dell’obbligo militare (“obiezione di coscienza”) insieme ai vari modi in cui questi obblighi possono essere evitati ("assenza senza permesso, renitenza alla leva o diserzione”). Inoltre l'affermazione contenuta in quella frase secondo cui l'azione penale o la sanzione per il rifiuto di ottemperare agli obblighi di leva per questioni di coscienza "non rivestono generalmente carattere di persecuzione," contraddice direttamente il testo dell'articolo 11(1)(d).

35. Inoltre, in relazione all’articolo 11(2)(c), il commento della Commissione dà l’impressione che le persone che fuggono da guerre civili o conflitti armati difficilmente potranno essere riconosciute come rifugiati ai sensi della Convenzione. L’esperienza dimostra, tuttavia, che la maggioranza delle guerre civili o dei conflitti armati interni si fondano su differenze etniche, religiose o politiche che hanno precisamente come vittime coloro che fuggono dal conflitto. La guerra e la violenza stesse sono spesso usate come strumenti di persecuzione.

Articolo 12

36. L’UNHCR accoglie anche favorevolmente questo chiarimento sul significato dei motivi di persecuzione definiti nell’articolo 1 della Convenzione del 1951 e, in generale, concorda su quanto indicato in proposito nella proposta. L’UNHCR raccomanda, comunque, che l’articolo 12(c) relativo al significato di “nazionalità” contenga anche, dopo la parola “cittadinanza” nel primo rigo, le parole “o la mancanza di questa” in modo da riflettere pienamente il suo significato. Inoltre, l’UNHCR raccomanda che l’articolo 12(d), relativo all'appartenenza ad un “determinato gruppo sociale", faccia riferimento espressamente a fattori esterni come una delle caratteristiche che identificano e definiscono il determinato gruppo sociale.[46]

Articolo 13

37. L’UNHCR apprezza che quest'articolo faccia sue le clausole di cessazione dell’articolo 1C della Convenzione del 1951 e che attribuisca allo Stato l’onere della prova nei casi di cessazione dello status di rifugiato.

38. L’UNHCR raccomanda, comunque, che il commento a quest'articolo sia emendato in modo tale da riflettere la posizione generalmente accettata che, in determinate circostanze, il rifugiato può essere in grado di ottenere un rinnovo del suo passaporto senza perdere il suo status di rifugiato. [47]

Articolo 14

39. L’UNHCR accoglie favorevolmente il fatto che questa clausola usi il linguaggio dell’articolo 1F della Convenzione del 1951 e che codifichi alcuni principi fondamentali relativi all’esclusione, accettati dalla dottrina e dalla prassi degli Stati, compreso il bisogno di una condotta individuale pienamente consapevole per far scattare l’esclusione e il fatto che debbano essere garantiti i diritti procedurali.

40. In relazione al commento all’articolo 14(1)(a) tuttavia, l’UNHCR sottolinea come l’affermazione che “…la protezione o l’assistenza ricevuta dall’organo o dall’agenzia delle Nazioni Unite deve avere per effetto di eliminare in modo duraturo il fondato timore di persecuzione della persona” non ha alcuna base né giuridica né empirica. Né esiste alcuna base giuridica per fare far dipendere l'applicabilità di questa clausola di esclusione da un requisito di continuità nella protezione o nell’assistenza ricevuta dalle Nazioni Unite.

41. L’UNHCR desidera inoltre notare come il commento all’articolo 14(1)(c)(i) vari rispetto al testo della Convenzione del 1951, nella misura in cui la Convenzione non richiede che gli strumenti che definiscono i crimini internazionali, cui la clausola fa riferimento debbano essere stati accettati da tutti gli Stati coinvolti o che ciascuno di essi vi abbia aderito.

Articolo 15

42. L’UNHCR rileva l’approccio adottato dalla Direttiva proposta di definire i motivi per la protezione sussidiaria, che sarebbero rilevanti solo laddove l'esame della domanda di asilo abbia portato alla conclusione che al richiedente non può essere attribuito lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967. L’UNHCR sottolinea che, nella maggioranza dei casi, i tipi di minaccia elencati all’articolo 15 potrebbero indicare una forte presunzione a favore dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione, fatta eccezione, forse, per coloro che fuggono gli effetti indiscriminati di violenze e relativi disordini in situazioni di conflitto, senza che esistano elementi di persecuzione o alcun collegamento con uno dei motivi indicati nella Convenzione. E' per quest’ultima categoria di persone che la protezione sussidiaria riveste una funzione importante. In considerazione di questo, gli elementi elencati all’articolo 15 dovrebbero essere rivisti per assicurare che l’applicabilità della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 non sia compromessa dal ricorso alle forme di protezione sussidiaria.

Articolo 17(1)(b)

43. Quanto stabilito dall’articolo 17(1)(b) relativamente a gravi crimini non politici (e che si riferisce ai beneficiari di protezione sussidiaria) dovrebbe essere emendato eliminando, alla fine del paragrafo, le parole “come rifugiato.”

Articolo 20^*

44. Mentre l’UNHCR accoglie favorevolmente la disposizione relativa alle informazioni che le persone riconosciute come bisognose di protezione internazionale dovrebbero ricevere, s’interroga invece sull’utilizzo della terminologia “in una lingua che esse presumibilmente comprendono." L’UNHCR raccomanda che le clausole in proposito rispecchino quelle della proposta della Commissione di una Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, nella quale si usano le parole “in una lingua ad essi comprensibile.” [48]

Articolo 21

45. L’UNHCR apprezza che, come notato nel commento a questa clausola, molti Stati membri considerino la protezione sussidiaria come una misura temporanea. Tuttavia, come è sottolineato anche nel memorandum esplicativo,[49] in realtà il bisogno di protezione temporanea è spesso altrettanto lungo quanto quello di protezione ai sensi della Convenzione del 1951. Alla luce di ciò, l’UNHCR raccomanda che il permesso di soggiorno previsto per i beneficiari della protezione sussidiaria abbia la stessa durata di quello per i rifugiati ai sensi della Convenzione. Se dovesse risultare, in anticipo rispetto alla scadenza del permesso di soggiorno, che la protezione sussidiaria non è più necessaria, sarebbe in ogni caso applicabile la disposizione di cessazione dell’articolo 16.

Articolo 24

46. L’accesso al lavoro e alle opportunità di formazione professionale è un altro ambito nel quale la proposta di Direttiva tratta i rifugiati ai sensi della Convenzione in maniera diversa dai beneficiari di protezione sussidiaria. L'UNHCR ritiene che, per quanto riguarda l’accesso al lavoro, non esistano validi motivi di trattare i beneficiari della protezione sussidiaria diversamente dai rifugiati ai sensi della Convenzione dal momento che la proposta stessa prevede lo stesso trattamento per tutti i beneficiari di protezione internazionale per quanto riguarda l'accesso alla casa, alla previdenza sociale e alle cure mediche. L'UNHCR, sostiene quindi che i beneficiari della protezione sussidiaria, una volta ottenuto tale status, dovrebbero avere diritto al lavoro, a beneficiare della formazione professionale disponibile, di esperienze lavorative e di altre opportunità formative relative al lavoro.

Articolo 28(3)

47. Al fine di allineare questa disposizione con le disposizioni simili contenute nella proposta della Commissione di una Direttiva del Consiglio relativa agli standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri,[50] l’UNHCR propone che le parole “in ordine di priorità” siano aggiunte alla fine della frase “gli Stati membri provvedono affinché i minori non accompagnati siano alloggiati” nel primo rigo dell’articolo 28(3).

Articolo 31

48. Secondo questa disposizione, i rifugiati ai sensi della Convenzione possono frequentare programmi di integrazione una volta che sia stato concesso loro l’asilo, mentre l'accesso a tali programmi da parte dei beneficiari di protezione sussidiaria può essere posticipato fino ad un anno dal riconoscimento dello status. Ancora una volta, per le ragioni illustrate nei commenti all’articolo 21, l’UNHCR ritiene che questa differenza di trattamento sia ingiustificata.

Articolo 33

49. Il meccanismo previsto dall’articolo 33 per instaurare “una cooperazione diretta e lo scambio di informazioni tra le autorità competenti” potrebbe utilmente includere opportunità di cooperazione e scambio di informazioni con l’UNHCR. Questo ruolo per l’UNHCR sarebbe in linea con il suo mandato di supervisione dell’applicazione delle convenzioni internazionali per la protezione dei rifugiati e con l’articolo 35 della Convenzione del 1951.

Conclusione

50. Com'è evidente dai commenti riportati, l'UNHCR accoglie in generale con favore questa proposta della Commissione Europea. La proposta fornisce basi adeguate per la discussione delle questioni rilevanti e costituisce un importante passo avanti nel processo di costruzione di un regime di asilo europeo comune.

51. L’UNHCR ritiene tuttavia che alcuni aspetti della proposta della Commissione necessitino di revisione, al fine di assicurare l’auspicata piena conformità ai principi di protezione internazionale, così come la realizzazione degli obiettivi fondamentali dello strumento comunitario proposto.

L’UNHCR ha proposto queste osservazioni e suggerimenti nello spirito della sua attuale e stretta cooperazione con la Commissione e con gli Stati membri. L’UNHCR è fiducioso che tali suggerimenti saranno presi nella dovuta considerazione e si rifletteranno appropriatamente nel testo finale della proposta di Direttiva del Consiglio.

UNHCR Ginevra, novembre 2001

Verso una definizione dell'Agenda Europea sull'asilo

Raccomandazioni dell'UNHCR al Consiglio Europeo straordinario di Tampere

(ottobre 1999)

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I. Introduzione

1. L'Ufficio dell'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) attribuisce grande importanza al Vertice Europeo di Tampere, al fine di rilanciare il processo di creazione di un'area di libertà, sicurezza e giustizia nel quadro delle nuove disposizioni del Trattato dell'Unione Europea, così come modificato dal Trattato di Amsterdam. Il Vertice dovrebbe prestare la massima attenzione al tema dell'asilo come una delle aree importanti della giustizia e degli affari interni sottoposte alla "comunitarizzazione," ovvero la crescente cooperazione fra gli Stati membri, secondo quanto previsto dalle disposizioni rilevanti del Trattato di Amsterdam.

2. L'UNHCR auspica che il Vertice Europeo di Tampere stabilisca lo spazio politico nel quale si possa sviluppare un approccio all'asilo basato sulla tutela dei diritti fondamentali dei rifugiati e dei richiedenti asilo. Di fronte alle attuali tendenze, tale approccio richiederà una precisa volontà politica. Manifestando tale volontà gli Stati europei, tradizionalmente in prima linea per quanto riguarda l'evoluzione del diritto dei rifugiati, si porrebbero come un esempio corretto da seguire in tutto il mondo. L'importanza degli orientamenti futuri dell'Unione Europea, riguardo agli standard e alle politiche d'asilo, va ben oltre il contesto europeo: essi sono destinati ad influenzare anche l'atteggiamento dei paesi d'asilo che non sono membri dell'Unione Europea.

3. Conformemente alla Dichiarazione n.17 del Trattato di Amsterdam, l'UNHCR auspica di essere pienamente coinvolto nella preparazione e nella successiva attuazione delle strategie dell'Unione Europea in materia d'immigrazione ed asilo che saranno adottate dal Vertice.

II. L'applicazione delle disposizioni del Trattato di Amsterdam

4. L'UNHCR auspica che il Vertice di Tampere segni l'inizio di un processo che si concretizzi nella definizione di una strategia sull'asilo e l'immigrazione organica, concertata ed aperta, per la futura Unione Europea allargata. I diversi strumenti legislativi e le diverse misure dell'Unione Europea, che dovranno essere formulati nei prossimi cinque anni, successivamente all'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, dovranno essere sviluppati all'interno di un quadro strategico che tenga conto delle loro interrelazioni e della loro importanza relativa e che stabilisca l'ordine in cui questi strumenti potranno essere meglio approntati. E' opinione dell'UNHCR che un approccio coerente richieda innanzi tutto lo sviluppo di norme minime comuni per l'applicazione del diritto sostanziale d'asilo, seguite da misure per l'armonizzazione delle procedure d'asilo, programmi di protezione complementare e dispositivi di protezione temporanea.

5. Tale strategia integrata deve concentrarsi sulla politica di asilo e la sua dimensione di protezione internazionale ed assicurare che l'asilo sia preservato nella sua qualità di concetto giuridico e non sia subordinato agli aspetti politici, di sicurezza o di carattere socioeconomico delle politiche in materia di immigrazione. L'asilo è un diritto fondato su standard internazionali in materia di diritti umani, e non su un'offerta politica soggetta a misure discrezionali di natura amministrativa, quali ad esempio le quote per immigrati.

6. L'esecuzione delle disposizioni in materia d'asilo contenute nel Trattato di Amsterdam, dovrebbe mirare alla completa armonizzazione procedurale e sostanziale del diritto di asilo stesso. L'UNHCR si appella agli Stati membri affinché assicurino che i futuri strumenti vincolanti dell'Unione Europea in tema di asilo siano coerenti con il diritto internazionale dei rifugiati e con gli standard internazionali relativi alla tutela dei diritti umani, come quelli contenuti nella Convenzione del 1951, nel relativo Protocollo del 1967 e nella Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, così come stabilito negli articoli 6 e 63 del Trattato di Amsterdam.

7. Nel codificare l'attuale serie di strumenti non vincolanti sull'asilo, è necessario riesaminare le loro debolezze – che in passato hanno causato difficoltà nella loro attuazione - al fine di adottare misure correttive e garanzie aggiuntive tali da rendere i futuri strumenti vincolanti veramente efficaci per garantire un’adeguata protezione. Esiste anche la necessità di garantire la coerenza degli strumenti giuridici che devono essere sviluppati in base al Titolo IV, così da evitare che le misure comuni in materia di immigrazione e di gestione delle frontiere influiscano negativamente sul diritto di chiedere e di godere asilo.

8. L'UNHCR fa appello al Vertice affinché si impegni a concretizzare le disposizioni del Trattato di Amsterdam in materia di asilo. Nell'eseguire queste disposizioni è necessario evitare il pericolo di un livellamento verso il basso; esiste il pericolo che la procedura del voto all'unanimità si traduca in uno spostamento verso il minimo comune denominatore, a meno che non ci sia un forte impegno a lavorare di comune accordo e ad adottare standard che siano coerenti con quelli definiti dal diritto internazionale.

9. Inoltre, la difficoltà di raggiungere un accordo unanime potrebbe indurre gli Stati membri a svuotare della loro sostanza le disposizioni di Amsterdam in materia di asilo e a limitarne il contenuto all'armonizzazione di aspetti procedurali che interessano gli Stati, escludendo invece le questioni sostanziali della protezione relativa ai diritti del rifugiato. Questa potenziale perdita di sostanza è stata messa in luce recentemente dal dibattito sulla proposta della Commissione riguardo la protezione temporanea.

III. Verso un'armonizzazione della politica dell'Unione Europea in materia di asilo

10. Gli Stati membri dell'Unione Europea hanno compiuto notevoli sforzi per armonizzare le loro politiche e la prassi in materia di asilo, ma molto rimane ancora da fare. Secondo l'UNHCR, una politica comune in materia di asilo dovrebbe racchiudere i seguenti cinque elementi chiave: i) una comune e corretta interpretazione della definizione internazionale di rifugiato, come stabilito dalla Convenzione del 1951; ii) procedure di asilo eque e rapide, completate da nuove proposte riguardanti situazioni specifiche (come la protezione temporanea nei casi di afflussi in massa); iii) un'adeguata ripartizione delle responsabilità nell'accoglienza dei richiedenti asilo, senza trasferirne il peso a quegli Stati che meno sono in grado di sostenerlo; iv) sistemi e procedure adeguate per gestire il rimpatrio delle persone che non necessitano di protezione internazionale; v) una politica preventiva per fare fronte alle violazioni dei diritti umani ed alle cause principali della fuga dei rifugiati o dello sfollamento forzato.

11. L'UNHCR ritiene che la futura politica di asilo dell'Unione Europea debba partire dalla piena applicazione della definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione del 1951. Un futuro strumento dell'Unione Europea finalizzato all'armonizzazione nell'applicazione della definizione di rifugiato dovrebbe riconoscere che le richieste di asilo che derivano dalla persecuzione da parte di agenti terzi rientrano nell'ambito della Convenzione del 1951 e che il criterio fondamentale in base al quale concedere la protezione internazionale è il rischio che la persona in questione possa subire un danno grave, ovvero la sussistenza di un fondato timore di persecuzione, indipendentemente dall'agente di persecuzione. Coloro che rispondono pienamente ai criteri stabiliti per ottenere lo status di rifugiato in base alla Convenzione del 1951 dovrebbero godere l'insieme dei diritti contenuti nella Convenzione e non, invece, ricevere una forma di protezione sussidiaria di seconda classe.

12. L'UNHCR ribadisce la necessità di sviluppare e armonizzare forme complementari di protezione, per soddisfare bisogni non coperti dall'applicazione della Convenzione del 1951. Ogni persona che sia riconosciuta bisognosa di protezione dovrebbe beneficiare di un elevato livello di tutela giuridica e di benessere socioeconomico, che derivino da uno status garantito in conformità a criteri oggettivi e non basato sulla discrezionalità amministrativa. Gli Stati membri dell'Unione Europea, nel determinare le esigenze di protezione complementare, sono invitati a ricercare i modi migliori per utilizzare la competenza dell'UNHCR sulle questioni di protezione, tenendo nella giusta considerazione sia il suo ruolo di supervisione in base alla Convenzione del 1951, sia le altre attività che esso svolge in base al proprio mandato.

13. L'UNHCR favorisce, in genere, l'adozione fra gli Stati di accordi finalizzati ad identificare il paese responsabile dell'esame della richiesta di asilo, poiché tali accordi possono aiutare ad evitare il problema dei rifugiati "in orbita" e garantire l'esame nel merito della richiesta di asilo da parte di uno degli Stati contraenti. L'UNHCR ha quindi accolto con favore l'entrata in vigore della Convenzione di Dublino, a condizione che la sua applicazione sia regolata da procedure eque e trasparenti e nel dovuto rispetto dei criteri fondamentali alla base dell'istituto della protezione, come la salvaguardia dell'unità familiare.

14. La trasformazione dell'attuale meccanismo di Dublino in uno strumento giuridico dell'Unione Europea, come previsto dal Trattato di Amsterdam, dev'essere basata sul rispetto di una serie di criteri concordati per attribuire la competenza dell'esame della domanda di asilo, in modo tale da garantire l'accesso alla procedura in almeno uno degli Stati membri dell'Unione Europea. Questo nuovo meccanismo dovrebbe anche contenere una clausola umanitaria per evitare la separazione dei membri di una famiglia o situazioni che compromettano le esigenze di protezione dei richiedenti asilo attraverso un'applicazione rigida dei criteri di attribuzione della competenza.

15. L'armonizzazione dei criteri e delle procedure per la determinazione dello status di rifugiato può influenzare positivamente l'applicazione appropriata del meccanismo di Dublino ed assicurare un trattamento non discriminatorio di tutte le domande di asilo, indipendentemente dal paese responsabile per l'esame della domanda.

16. L'UNHCR si aspetta che il Vertice riaffermi che procedure d'asilo eque ed adeguate, basate sui standard internazionali del diritto procedurale di asilo, rappresentino l'essenza del regime di asilo degli Stati membri. Tali procedure soddisfano la duplice esigenza di identificare coloro che hanno bisogno di protezione internazionale e quanti non ne hanno e possono, in linea di principio, essere respinti verso il paese di provenienza. L'UNHCR raccomanda quindi che ogni Stato membro adotti una procedura unica per determinare in maniera organica tutte le esigenze di protezione

17. L'UNHCR è a favore dell'adozione, nel medio termine, di una procedura d'asilo unica nell'Unione Europea. L'UNHCR ritiene che questo sia un modo per garantire l'effettiva armonizzazione delle procedure di asilo degli Stati membri e per risolvere le attuali considerevoli differenze ed eccezioni che possono tradursi in trattamenti discriminatori ed incoraggiare movimenti secondari di richiedenti asilo.

18. Il futuro regime comune dell'Unione Europea in materia di asilo dovrebbe concretizzarsi in uno snellimento ed in una semplificazione delle procedure, nell'interesse sia dei richiedenti asilo che delle autorità. L'accelerazione delle procedure per l'esame delle domande di asilo può essere raggiunta, fra l'altro, con uno snellimento delle procedure di appello. Una procedura di primo grado dotata delle risorse necessarie, equa ed efficiente, può garantire risultati più rapidi e, di conseguenza, assicurare un'adeguata assistenza legale e sicurezza materiale ai richiedenti che ne hanno diritto. Eliminando ritardi inutili, essa può anche limitare abusi e ridurre il rischio che procedure prolungate diventino di per sé un fattore di richiamo.

19. L'UNHCR appoggia il ricorso alla protezione temporanea come uno strumento pratico che consente agli Stati di dare una risposta concreta ad un'esigenza urgente di protezione soprattutto nei casi di afflusso in massa di richiedenti asilo che si spostano forzatamente a causa della guerra, di espulsioni di massa o di violenze generalizzate. In tali casi può essere poco pratico applicare procedure individuali di determinazione dello status. L'UNHCR ritiene di dover avere un ruolo consultivo obbligatorio nell'ambito di tutti gli accordi che riguardano l'avvio, il riesame, e la conclusione del regime di protezione temporanea.

20. I programmi di protezione temporanea dovrebbero essere chiaramente distinti dalle forme complementari di protezione; mentre, infatti, la protezione temporanea è applicabile nei casi di afflussi improvvisi e in massa, le forme complementari di protezione devono risultare da procedure individuali di determinazione dello status. Gli accordi di protezione temporanea non devono essere concepiti ed applicati come un surrogato della protezione del rifugiato contenuta nella Convenzione del 1951, secondo la discrezionalità dell’amministrazione pubblica, ma piuttosto come una variante dell'ammissione e del rifugio temporaneo basata sua una determinazione "prima facie" e di gruppo della necessità di protezione internazionale.

21. Qualsiasi meccanismo futuro di coordinamento per la protezione temporanea, stabilito a livello dell'Unione Europea, dovrebbe comprendere un accordo sugli standard di trattamento per i beneficiari e non essere limitato solo a questioni procedurali ed amministrative. L'UNHCR è fermamente convinto che ai beneficiari della protezione temporanea debbano essere accordati diritti che tengano nella giusta considerazione il fatto che molti di essi rispondono a tutti i criteri necessari per ottenere il riconoscimento dello status secondo la Convenzione del 1951.

22. La politica europea in materia d'asilo dovrebbe essere ispirata dai principi di solidarietà internazionale e di ripartizione degli oneri. Ogni futuro meccanismo di ripartizione degli oneri nell'Unione Europea dovrebbe essere complementari agli sforzi in questo senso a livello mondiale - ad esempio contribuendo ai programmi dell'UNHCR e provvedendo al reinsediamento dei rifugiati - e non a danno degli stessi. Bisognerebbe tenere conto dell'onere sostenuto dai paesi geograficamente vicini alla regione in crisi. La ripartizione degli oneri può aiutare a garantire il rispetto dei principi fondamentali di protezione dei rifugiati, ma non può divenire un presupposto di tale protezione. La politica europea dovrebbe, inoltre, tenere nella dovuta considerazione anche fattori umanitari, quale la protezione dell'unità familiare, e considerazioni culturali, che possono richiedere eccezioni all'applicazione dei criteri stabiliti in materia di ripartizione degli oneri.

23. Un meccanismo regionale di ripartizione degli oneri dovrebbe essere concepito in maniera completa per includere azioni prima della partenza (prevenzione, preparazione per la gestione delle emergenze, azioni politiche, militari e di peacekeeping), durante gli spostamenti (protezione e assistenza ai rifugiati ed agli sfollati), e così via fino al raggiungimento di soluzioni durevoli (ritorno volontario, integrazione o reinsediamento).

24. Per quanto concerne l’elaborazione di uno strumento sostitutivo della Convenzione di Dublino, l'applicazione di un corretto ed effettivo meccanismo di ripartizione degli oneri trarrebbe vantaggio dall'armonizzazione delle condizioni di ammissione e dei criteri minime riguardanti il trattamento dei suoi beneficiari. Questo può aiutare a prevenire trattamenti discriminatori e successivi movimenti secondari.

25. Al fine di preservare l'integrità dei regimi d'asilo degli Stati membri dell'Unione Europea, devono essere sviluppate appropriate procedure per il rimpatrio delle persone che non sono bisognose di protezione internazionale, a patto che esse siano state esaminate in base ad una procedura formale di determinazione dello status di rifugiato che applichi correttamente i relativi criteri. Tali programmi di ritorno possono essere promossi attraverso la conclusione di accordi di riammissione o di clausole in materia di riammissione all'interno di accordi di cooperazione. Nel caso in cui questi accordi includano anche il rinvio dei richiedenti asilo i cui casi non sono stati esaminati in Stati terzi dove costoro avrebbero potuto trovare protezione, essi devono contenere tutele sufficienti, affinché le persone respinte possano effettivamente cercare asilo in questi paesi.

26. La sfida europea dell'asilo non può essere lanciata solo in Europa. Gli Stati europei hanno un chiaro interesse a collocare la loro politica in materia d'asilo e d'immigrazione all'interno di un più vasto programma, che si leghi alle questioni politiche, alla tutela dei diritti umani e allo sviluppo nei paesi e nelle regioni d'origine. Un approccio organico ai problemi dell'asilo e dell'immigrazione deve tner conto dell'intera sequenza dei movimenti forzati di persone, dalle loro cause alle loro eventuali soluzioni. Un elemento chiave di tale approccio è l'azione preventiva nei confronti delle violazioni dei diritti umani e di altre cause di fuga dei rifugiati e di sfollamento forzato.

27. L'UNHCR condivide l'impegno rivolto a fare uscire il dibattito sull'asilo da un contesto incentrato sulla restrizione e sulla deterrenza e a trasferirlo invece in una dimensione che sia impegnata in iniziative più costruttive di politica estera. L'UNHCR ritiene che esistano solidi motivi per istituzionalizzare la cooperazione fra i "tre pilastri"dell’Unione sulle questioni dell'immigrazione e dell'asilo, sperimentata di recente nelle attività del Gruppo di lavoro ad alto livello sull'immigrazione e l'asilo.

28. L'UNHCR auspica che sia data sufficiente attenzione alla dimensione della protezione sia nei programmi paese, che sono stati sinora sviluppati nel Gruppo di lavoro ad alto livello, che in quelli che saranno delineati e realizzati in futuro. I programmi per l'accoglienza nella regione, e/o per il ritorno nei paesi di origine, devono essere ispirati ad una serie di principi di protezione quali la sicurezza fisica, le garanzie legali ed il benessere socioeconomico.

29. Le misure volte a rafforzare le capacità di protezione nei paesi della regione d'origine non sollevano tuttavia gli Stati membri dalla responsabilità di adempiere ai loro obblighi di protezione verso quanti cercano asilo nel loro territorio.

IV. Conclusioni

30. L'UNHCR è profondamente convinto che una futura politica europea comune ed armonizzata in materia d'asilo debba basarsi saldamente sull'applicazione corretta e completa della Convenzione del 1951. Il diritto di cercare e di godere asilo deve restare un diritto umano ed ogni suo successivo sviluppo ed applicazione in Europa deve essere rafforzato dal processo di armonizzazione dell'Unione Europea.

31. Una politica europea in materia di asilo, completa e lungimirante, che rispetti i principi del diritto internazionale per la protezione dei rifugiati, sarà a beneficio dei rifugiati, dei richiedenti asilo e allo stesso tempo degli Stati. L'applicazione delle rispettive disposizioni del Trattato di Amsterdam rappresenta un'occasione importante per raggiungere questo traguardo.

32. Il futuro allargamento dell'Unione, con l'adesione dei paesi candidati dell'Europa centrale è un fattore importante nel processo di armonizzazione della politica europea di asilo. Questi paesi hanno bisogno di essere ulteriormente assistiti nello sviluppo di regimi d'asilo globali e sostenibili che soddisfino i requisiti dei membri dell'appartenenza all'Unione Europea, così come i criteri internazionali per la protezione dei rifugiati. La preparazione per il futuro ingresso nell'Unione Europea costituisce un'occasione unica: essa consente di aiutare questi Stati ad adottare e ad applicare le misure legislative ed amministrative necessarie a sviluppare la capacità istituzionale necessaria; essa offre inoltre l'opportunità di aiutarli a trasformarsi da paesi di transito per i richiedenti asilo in paesi di accoglienza per i rifugiati.

UNHCR, 23 luglio 1999

Rafforzare il processo di Tampere

Raccomandazioni dell’UNHCR al Vertice di Laeken

(dicembre 2001)

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I. Introduzione

1. La riunione straordinaria del Consiglio Europeo, tenutasi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, ha rappresentato una tappa fondamentale per lo sviluppo di una politica comune in materia di asilo e di immigrazione. L'incontro ha sottolineato che la libertà, la sicurezza e la giustizia di cui godono i cittadini dell'Unione Europea devono essere accessibili "a coloro che sono stati legittimamente indotti dalle circostanze a cercare di ottenere accesso al territorio [dell'Unione]".

2. L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) auspica che il Consiglio Europeo di Laeken darà un ulteriore impulso allo sviluppo di un regime europeo comune in materia d’asilo basato, così come proclamato dal Consiglio di Tampere, sulla “piena applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente” e “il rispetto assoluto del diritto di chiedere asilo”. Nel cinquantesimo anniversario della Convenzione del 1951, l’UNHCR fa appello al Vertice di Laeken perché riaffermi il primato della Convenzione e del Protocollo del 1967 nell'ambito del regime internazionale di protezione dei rifugiati.

3. Il Vertice di Laeken si tiene in un momento di mobilitazione, a livello europeo e mondiale, finalizzata a combattere in maniera efficace il terrorismo internazionale. L'UNHCR ricorda che la Convenzione del 1951 non offre rifugio ai terroristi, né concede immunità da procedimenti penali. La Convenzione, infatti, fornisce agli Stati gli strumenti necessari per escludere dalla protezione coloro che si sono resi colpevoli di atti di terrorismo.

II. Lo sviluppo di un regime comune d'asilo

4. L’UNHCR esprime apprezzamento per la presentazione da parte della Commissione, dell'intero pacchetto di proposte in materia d’asilo, previste dall’articolo 63 del Trattato di Amsterdam. L’UNHCR accoglie inoltre con favore l’adozione nel Consiglio, di due misure comunitarie relative all’asilo, vale a dire: la decisione del Consiglio che crea un Fondo Europeo per i Rifugiati e la Direttiva del Consiglio relativa a norme minime per la concessione della protezione temporanea. Il Vertice di Laeken ha luogo a metà del quinquennio di transizione stabilito dal Trattato di Amsterdam per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia; una maggiore determinazione politica è ora necessaria per raggiungere gli obiettivi e rispettare le scadenze previste dal Trattato.

5. Nei suoi commenti alle varie proposte legislative in materia d’asilo fatte dalla Commissione, l’UNHCR ha indicato i modi per assicurare la piena compatibilità tra gli elementi chiave degli strumenti proposti e gli standard internazionali. L’UNHCR rinnova il suo appello agli Stati membri affinché si impegnino concretamente ad assicurare che gli strumenti che devono essere adottati dal Consiglio siano basati su standard elevati di protezione che rispondano ad esigenze di giustizia per i rifugiati. I risultati delle negoziazioni del Consiglio devono evitare il "minimo comune denominatore" in termini di protezione.

6. Lo sviluppo di un regime comune d'asilo dovrebbe avere come priorità l'armonizzazione della definizione di rifugiato, nel quadro di una piena e completa applicazione della Convenzione del 1951. Una posizione comune su chi abbia i requisiti di rifugiato e chi no, dovrebbe essere alla base di tutti gli altri elementi del regime comune d'asilo. L’UNHCR si augura che le Conclusioni di Laeken possano fornire delle indicazioni politiche per le negoziazioni dei futuri strumenti comunitari relativi alle norme minime per la qualifica dello status di rifugiato e per la concessione della protezione sussidiaria.

III. La gestione dei flussi migratori

7. Le migrazioni irregolari sono un fenomeno che coinvolge sia i paesi di destinazione che i paesi d'origine. La problematica delle migrazioni irregolari, come si presenta oggi, è spesso legata a quella dell’asilo. Pertanto, l’UNHCR ha un legittimo interesse ad assicurare che il problema delle migrazioni irregolari sia affrontato in modo da rispettare gli interessi degli Stati europei, salvaguardando, al tempo stesso, i principi in materia di protezione dei rifugiati.

8. L’UNHCR auspica che il Vertice di Laeken fornisca le indicazioni e gli orientamenti politici necessari per definire politiche migratorie costruttive in materia di lavoro, di ricongiungimento familiare e di studio. Secondo l’UNHCR, queste politiche potrebbero allentare la pressione sul regime d'asilo e ristabilire la giusta distinzione: gestire le migrazioni attraverso politiche migratorie e gestire il fenomeno dell’asilo con politiche d'asilo.

9. L’UNHCR, inoltre, si augura che, mentre l’Unione Europea sta sviluppando una politica comune in materia di ammissione per motivi di lavoro, un'attenzione particolare sia prestata ai rifugiati qualificati e che si trovano nei paesi di primo asilo e che possono contribuire in modo positivo al mercato del lavoro dell’Unione. Una speciale quota per il reinsediamento di un certo numero di rifugiati sarebbe in linea con gli obiettivi sia economici che umanitari della gestione delle migrazioni.

IV. La dimensione esterna

10. L’UNHCR nota la crescente attenzione dell’Unione Europea verso la dimensione esterna della sua politica. L’UNHCR accoglie favorevolmente questo sviluppo e chiede all’Unione di includere nei programmi di assistenza per i paesi terzi una componente significativa riguardante l'asilo. L’UNHCR crede che la cooperazione in materia di asilo con i paesi terzi e l’assistenza agli stessi debbano basarsi su una corretta individuazione delle necessità e delle priorità di questi paesi partner. L’UNHCR è pronto a collaborare per sviluppare programmi più efficaci al fine di assicurare protezione e trovare soluzioni adeguate.

11. L’UNHCR auspica che il Vertice di Laeken chieda ai paesi candidati dell’Europa centrale di rafforzare le proprie strutture legislative ed amministrative per far sì che i rispettivi regimi d'asilo siano conformi agli standard europei ed internazionali. Poiché i paesi candidati potrebbero non avere mezzi sufficienti per raggiungere questi obiettivi e quindi non essere in grado di trasformarsi da semplici punti di transito in veri e propri paesi di accoglienza per i rifugiati, è necessario che sia loro fornita assistenza, prima dell'ingresso nell’Unione Europea. Tale assistenza dovrebbe includere il sostegno finanziario alle attività dell’UNHCR in materia di formazione di competenze, già in corso o programmate in questi paesi.

12. Come confermato dal Vertice di Tampere, un approccio organico è fondamentale per una politica europea comune in materia d'asilo e d'immigrazione. L’UNHCR crede che il Gruppo di lavoro ad alto livello su asilo ed immigrazione dell’Unione Europea possa contribuire alla realizzazione di strategie organiche e rilevanti per tutti e tre i "pilastri" per affrontare il problema delle migrazioni clandestine e dei flussi misti dal punto di vista della protezione. L’UNHCR chiede al Vertice di Laeken di fornire al Gruppo di lavoro il necessario sostegno politico e finanziario, così che possa continuare con successo il suo lavoro.

13. Raggiungere soluzioni durevoli per le crisi di rifugiati che si protraggono nel tempo è un elemento fondamentale per un approccio integrato ai movimenti forzati di popolazioni. L'UNHCR ha fatto appello a tutti gli Stati del mondo, affinché sostengano i suoi sforzi tesi alla ricerca di soluzioni durevoli per queste situazioni: rimpatrio volontario verso i paesi d’origine, integrazione locale nei paesi di primo asilo oppure reinsediamento in paesi terzi. I costi politici, finanziari ed umanitari derivanti dalla mancata individuazione di soluzioni durevoli sono ben più gravosi: i rifugiati saranno umiliati dall'annosa, forzata permanenza nei campi o saranno costretti a spostarsi illegalmente, con l'aiuto di organizzazioni criminali. L'UNHCR chiede quindi al vertice di Laeken di destinare una percentuale del budget dell'Unione Europea allo sviluppo di soluzioni durevoli nei paesi d'origine o di primo asilo nella regione stessa e di incoraggiare i paesi di accoglienza a sostenere queste soluzioni.

14. L’UNHCR chiede al Vertice di Laeken di riconoscere l'UNHCR come partner nell'affrontare la sfida di fornire protezione efficace e soluzioni ai rifugiati. L'UNHCR e l'Unione Europea condividono numerosi interessi: l'agenda europea sull'asilo, le problematiche dell'asilo nel quadro dell'allargamento europeo, le relazioni tra asilo e immigrazione, la prevenzione e la gestione di crisi umanitarie, la distribuzione di aiuti umanitari, nonché la ricerca attiva di soluzioni durevoli. L'UNHCR auspica che il vertice di Laeken terrà nella dovuta considerazione le implicazioni politiche e finanziarie derivanti dal rafforzamento del partenariato tra l'Unione e l'UNHCR.

UNHCR Ginevra, novembre 2001

Osservazioni dell'UNHCR sulla Comunicazione della Commissione Europea

"Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo"

(COM (2000) 755 definitivo)

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Introduzione

1. L'UNHCR accoglie con favore la pubblicazione della Comunicazione della Commissione Europea del 22 novembre 2000, su una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per le persone alle quali è stato concesso asilo. L'UNHCR ritiene che il documento, pubblicato insieme ad una comunicazione sulla prospettiva di una politica comune in materia di immigrazione, contribuisca allo sviluppo di un approccio più strategico e aperto per quanto riguarda la crescita di una politica europea d'asilo regolamentata e coerente.

2. L'UNHCR condivide le sfide e gli obiettivi fissati per una procedura d'asilo comune ed uno status uniforme e sottolinea l'obbligo di mantenere un approccio all'asilo basato sui diritti dell'uomo e la necessità di sviluppare un regime d'asilo comune insieme alle misure comuni per rafforzare la capacità dell'Unione di gestire i flussi migratori. L'UNHCR richiama l'attenzione sul fatto che i principi alla base di una procedura comune in materia d'asilo e di uno status uniforme non dovrebbero essere subordinati alle esigenze sociali, economiche e demografiche di una politica comune in materia di immigrazione. Inoltre, nessuna misura volta a combattere la criminalità organizzata e transnazionale, compreso il terrorismo, dovrebbe interferire con i diritti e le libertà fondamentali, compreso il diritto di chiedere e godere asilo.

3. L'UNHCR ricorda che l'armonizzazione procedurale e sostanziale del diritto di asilo non giova solamente agli interessi degli Stati membri, limitando i movimenti secondari, ma contribuisce anche ad un trattamento equo e non discriminatorio dei rifugiati e dei richiedenti asilo. Laddove i richiedenti asilo hanno una sola possibilità di vedere esaminata la loro domanda da parte di uno degli Stati membri dell'Unione Europea, le norme, gli strumenti ed i meccanismi che disciplinano le procedure ed i regimi di asilo degli stessi Stati membri devono essere armonizzati affinché sia assicurato un trattamento equo.

4. L'UNHCR accoglie favorevolmente la tendenza generale della Comunicazione, che presenta l'ulteriore armonizzazione dei regimi di asilo degli Stati membri come un contributo necessario al processo di rafforzamento della protezione internazionale, riaffermando e dove necessario integrando la Convenzione del 1951, semplificando le procedure d'asilo e perseguendo una maggiore uniformità nello status di rifugiato.

La procedura unica

5. Nelle sue osservazioni preliminari sulla Comunicazione,[51] l'UNHCR ha accolto con favore la proposta di considerare l'istituzione di una procedura unica in tutti gli Stati membri al fine di esaminare le richieste di protezione in un’unica procedura, piuttosto che in procedure diverse e separate. L'UNHCR riafferma che il corretto funzionamento della procedura unica presuppone consenso su cosa costituisca una richiesta di asilo che giustifichi l’ottenimento di una qualche forma di protezione. Secondo l'UNHCR, una richiesta di asilo valida può essere presentata da persone che rientrano nell'ambito di applicazione della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967, così come da persone che fuggono dagli effetti indiscriminati di un conflitto armato o da violenza generalizzata (anche laddove non si registri alcun elemento specifico di persecuzione).

6. Inoltre, nell'attuazione di tale procedura unica, ogni richiesta d'asilo deve essere valutata secondo una determinata sequenza, iniziando con l'esame delle disposizioni della Convenzione del 1951, seguita da un'analisi della possibile applicazione di clausole contenute in altri strumenti internazionali in materia di diritti umani e, se necessario, da una valutazione delle ragioni umanitarie che possono ostacolare il rientro. L'esame di tutte le richieste di protezione deve essere compito di un unico organo qualificato e competente, e deve includere anche la possibilità di riesaminare la decisione di non accordare lo status in base alla Convenzione e offrire invece uno status sussidiario. L'UNHCR concorda con il fatto che l'esame delle circostanze non legate al bisogno di protezione, ma che rendono impossibile il rimpatrio, dovrebbe essere lasciato alla discrezione degli Stati membri e non deve essere necessariamente parte della procedura unica o, in generale, del processo di armonizzazione delle procedure del diritto d'asilo.

7. L'UNHCR crede che l'istituzione di una procedura unica contribuirà a rendere le procedure di asilo più rapide, più efficienti e più efficaci in rapporto ai costi. Ciò andrà anche a beneficio dei richiedenti asilo che, altrimenti, potrebbero dovere aspettare per periodi di tempo a volte inaccettabili prima che sia presa una decisione sulla loro domanda e, nel caso in cui si trattasse di una decisione negativa, avrebbero ulteriori difficoltà a lasciare il paese in cui avevano cercato asilo.

L'accesso al territorio e l'ammissione alla procedura

8. Tra gli elementi chiave della procedura comune d'asilo, la comunicazione solleva il problema dell'ingresso sul territorio e dell'ammissione alla procedura di asilo, insieme alla politica riguardo i visti e i controlli effettuati ai confini esterni. L'UNHCR ribadisce la preoccupazione che l'impegno del Consiglio Europeo a Tampere per l'assoluto rispetto del diritto di cercare asilo possa essere minacciato, se non si metteranno in pratica adeguate misure protettive per attenuare gli effetti negativi che i controlli sull'immigrazione possono avere sulle persone che necessitano di protezione e che cercano sicurezza all'interno dell'Unione Europea. Il problema dell'accesso al territorio è effettivamente di grande importanza per qualsiasi regime di asilo; la migliore procedura di asilo e di un'accezione ampia dello status di rifugiato non sono di alcuna utilità se i rifugiati non possono realmente accedere al territorio ed essere ammessi alle procedure.

9. La Commissione propone che un approccio comune sia adottato anche in relazione alle misure degli Stati membri per il rilascio dei visti e i controlli alla frontiera, al fine di gestire meglio l'accesso ai rispettivi regimi di asilo, compreso l'obbligo dei visti in caso di afflusso in massa, imminente o in corso. L'UNHCR, comunque, sottolinea la necessità di non collegare il problema dei visti, ed in generale il problema delle misure relative al controllo delle frontiere e alla gestione degli arrivi, con la necessità di garantire la sicurezza a quanti fuggono da una persecuzione o da un conflitto. In caso di afflussi in massa i richiedenti asilo dovrebbero essere ammessi, almeno temporaneamente, e ricevere protezione per tutto il tempo necessario, mentre la politica dei visti non dovrebbe interferire con tali misure di protezione.[52]

10. La comunicazione si riferisce anche alla possibilità di semplificare la procedura dei visti in determinate situazioni. Secondo il punto di vista dell'UNHCR, questa semplificazione potrebbe includere il rilascio di visti umanitari a quanti si trovano in pericolo nel proprio paese d'origine e che necessitano di protezione internazionale. L'UNHCR accoglierebbe favorevolmente l'adozione di un approccio europeo comune per il rilascio di tali visti umanitari, come un modo per aiutare le persone in pericolo a cercare protezione nel territorio dell'Unione Europea. Tuttavia, tale approccio dovrebbe essere sviluppato come misura di protezione piuttosto che come uno strumento di gestione dei flussi migratori e dei controlli alle frontiere.

La determinazione dello status nella regione

11. L'UNHCR apprezza la proposta della Commissione di prendere in esame la possibilità di un futuro sostegno dell'Unione Europea all'istituzione di schemi per la determinazione delle domande nei paesi confinanti con gli Stati che producono le maggiori popolazioni di rifugiati. Per quanto questa determinazione nella regione sarebbe il preludio al successivo reinsediamento negli Stati membri dell'Unione Europea, così come suggerito dalla Comunicazione, è importante ricordare che la selezione delle domande nella regione, come l'accoglienza organizzata dei rifugiati a seguito di un processo di reinsediamento, è un completamento e non una sostituzione, dell'obbligo degli Stati membri di esaminare una richiesta d'asilo inoltrata da chi cerca protezione direttamente nel loro territorio. La valutazione dei bisogni di protezione in vista di un successivo reinsediamento non dovrebbe essere limitata all'applicazione della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967. Piuttosto, essa dovrebbe includere le domande che implicano una definizione allargata di rifugiato, come quella utilizzata dall'UNHCR in base al suo mandato. Questo significa che, oltre a coloro che sono stati riconosciuti come rifugiati in base alla Convenzione del 1951 e al Protocollo del 1967, anche quanti sono fuggiti ad una violenza indiscriminata scaturita da situazioni di conflitto o di guerra possono essere accettati come rifugiati e possono avere i requisiti necessari per il reinsediamento negli Stati membri.

12. Il sostegno dell'Unione Europea alla determinazione delle domande nella regione è inteso come un elemento per la formazione nei paesi interessati di una competenza specifica in materia, che permetta loro di esaminare le domande d'asilo e offrire protezione per tutto il tempo necessario. Tuttavia, bisogna ricordare che la determinazione dello status di rifugiato è, e rimane, una responsabilità dei governi ospitanti e che tale attività deve essere basata su standard concordati e guidata da strumenti e meccanismi quali quelli sviluppati nel Manuale dell'UNHCR sulle Procedure e i criteri per la determinazione dello status di rifugiato e nelle Conclusioni del Comitato Esecutivo dell'UNHCR. I programmi di cooperazione, volti ad assistere i governi ospitanti nell'esame delle domande d'asilo, dovrebbero prevedere la partecipazione dell'UNHCR e dei suoi partner.

13. Il sostegno dell'Unione Europea alla determinazione delle domande d'asilo come parte dello sviluppo del regime di asilo nella regione, deve essere integrato da un'assistenza finalizzata ad aumentare la capacità dei paesi ospitanti in materia di accoglienza e protezione per quanti hanno ottenuto una decisione positiva, in modo da assicurare loro sicurezza fisica, legale e benessere socioeconomico. Gli schemi di determinazione delle domande dovrebbero essere sviluppati come parte di un più ampio approccio alla formazione di competenze in materia d'asilo, che includa l'adozione di un quadro legislativo organico, attività tese a creare competenze istituzionali e il miglioramento delle capacità professionali degli operatori.

La determinazione della competenza per l'esame di una domanda di asilo

14. La comunicazione invita a riflettere sulla necessità di una revisione dei meccanismi di Dublino, nell'ambito dell'istituzione di una procedura comune per l'ammissibilità delle richieste d'asilo. Tuttavia, fino ad oggi, questo non si è concretizzato in un cambiamento nell'approccio adottato nella proposta della Commissione di uno strumento legislativo Comunitario che dovrebbe sostituire la Convenzione di Dublino. L'UNHCR ha sostenuto l'adozione di un regime in cui la competenza ad esaminare una domanda di asilo spetti allo Stato membro in cui la richiesta è stata depositata. Nell'ambito di tale regime, il trasferimento verso un altro Stato membro, sarebbe giustificato solo dall'esistenza di legami o collegamenti significativi del richiedente con quest'ultimo Stato membro specifico. Si ritiene che tale regime sia più equo ed economicamente più efficace rispetto a quello attuale, come d'alta parte è emerso dalla recente valutazione del regime di Dublino, fatta dalla Commissione stessa.

15. Nel caso in cui gli Stati membri dell'Unione Europea, nel gestire un sistema di assegnazione delle responsabilità per l’esame delle richieste d’asilo, concedano ai richiedenti asilo una sola possibilità di vedere esaminata la loro domanda, al richiedente deve essere assicurato un trattamento equo e non discriminatorio in tutto il territorio dell'Unione Europea. L'UNHCR sottolinea che la credibilità di ogni meccanismo di trasferimento della responsabilità è condizionata dall'esistenza di norme armonizzate in diverse aree dell'asilo, sia sostanziali che procedurali, quali ad esempio una procedura comune ed un'interpretazione uniforme della definizione di "rifugiato."[53]

I criteri comuni, gli strumenti e i meccanismi per la procedura d'asilo

16. L'UNHCR concorda con la Commissione sul fatto che l'adozione del pacchetto legislativo di norme minime comuni sulla politica e le pratiche in materia d'asilo, come richiesto dall'articolo 63 del Trattato di Amsterdam, può essere considerato un significativo passo avanti nel processo di armonizzazione nell'Unione Europea, a condizione che la nozione di "criteri minimi" sia interpretata in maniera ampia e il suo contenuto espresso in modo dettagliato. L'UNHCR crede che la corretta applicazione dei provvedimenti sull'asilo contenuti nel Trattato di Amsterdam, una volta adottati, richiederà una regolare revisione e, se necessario, una legislazione e dei regolamenti di attuazione complementari. L'UNHCR accoglie perciò favorevolmente l'istituzione di organi di revisione e coordinamento (come i Comitati di Contatto) che possono facilitare le consultazioni tra gli Stati membri in merito alla corretta applicazione degli strumenti legislativi comunitari in materia d'asilo. L'UNHCR crede anche che lo sviluppo della giurisprudenza nei tribunali nazionali e nella Corte di Giustizia Europea, in relazione all'interpretazione e all'applicazione degli strumenti Comunitari in materia di asilo, possa contribuire ad un'ulteriore armonizzazione.

17. La comunicazione non comprende molti dettagli riguardo le possibili scelte e prospettive per un'ulteriore armonizzazione o persino standardizzazione degli strumenti e dei meccanismi utilizzati nelle procedure d'asilo degli Stati membri. Nel caso in cui in futuro questo sia preso in considerazione, per esempio attraverso studi, mediante lo sviluppo di strumenti analitici, o il rafforzamento della cooperazione amministrativa, l'UNHCR si augura che le proposte saranno basate su alti standard di protezione e sufficientemente dettagliate. Bisognerebbe ricordare che la proposta di una Direttiva sulle norme minime per le procedure d'asilo permette agli Stati membri ampi margini di discrezionalità nell'usare o meno determinati concetti e meccanismi procedurali. Tale discrezionalità potrebbe minare quell'insieme di principi internazionali, accuratamente costruito, in materia di diritto procedurale dell'asilo.[54]

18. L'UNHCR sostiene che l'attribuzione di nuove aree di competenza alla Corte di Giustizia della Comunità Europea, in base all'articolo 68 del Trattato di Amsterdam, possa agevolare un'ulteriore armonizzazione del processo di asilo negli Stati membri dell'Unione Europea, a condizione che la Corte di Giustizia rafforzi ed allarghi la dottrina e la giurisprudenza con elementi chiave del diritto d'asilo procedurale e sostanziale, come stabilito, tra l'altro, dalla Corte Europea dei Diritti Umani. Se i tribunali nazionali o la Corte di Giustizia della Comunità Europea dovessero deliberare sull'interpretazione o l'applicazione di uno qualsiasi degli strumenti comunitari d'asilo, l'UNHCR è pronto a dare la sua opinione, quale supervisore dell'interpretazione e dell'applicazione degli strumenti riguardanti il diritto dei rifugiati.

19. L'UNHCR sostiene la proposta della Commissione di migliorare - inizialmente attraverso il rafforzamento della comunicazione, sia a livello di coloro che prendono le decisioni politiche che degli operatori del settore - la raccolta e la diffusione di informazioni esaurienti, accurate, oggettive e aggiornate sulle statistiche in materia di asilo, sui paesi di origine e sull'applicazione dei principi legali e di protezione nei procedimenti di asilo degli Stati membri e le conseguenze sulla determinazione delle domande individuali. L'UNHCR si augura di essere strettamente a contatto con qualsiasi rete informativa futura, nonché di contribuire attivamente alla valutazione congiunta delle situazioni nei paesi specifici e all'applicazione di particolari principi di protezione o legali.

20. Nel lungo periodo, l'UNHCR vedrebbe con favore l'istituzione di un centro europeo di documentazione per la raccolta, la diffusione e la valutazione delle informazioni sui paesi d'origine, cosi come su temi e tendenze in materia di diritto e di protezione. Questo centro dovrebbe, per quanto possibile, operare in maniera aperta e trasparente ed essere accessibile a politici, professionisti, organizzazioni internazionali, rappresentanti delle ONG e docenti universitari. L'UNHCR potrebbe avere un ruolo nell'amministrazione delle strutture di tale centro e partecipare agli incontri tra esperti; attraverso il centro, i dati in possesso dell'UNHCR e la sua esperienza sarebbero messi a disposizione degli organi amministrativi e giudiziari che si occupano di asilo in tutti gli Stati membri.

21. L'UNHCR sostiene gli sforzi della Commissione finalizzati a promuovere una stretta cooperazione tra gli Stati membri, le istituzioni dell'Unione Europea e le organizzazioni internazionali nell'ambito della raccolta di dati e dell'analisi delle tendenze. L'UNHCR è pronto a fornire la sua assistenza nella redazione di Piani di azione e dei Rapporti annuali dell'Unione Europea proposti in quest'ambito, nonché nella preparazione di una futura legislazione comunitaria che incrementi lo scambio, l'analisi ed il confronto di queste statistiche. Inoltre, l'UNHCR è disposto a cooperare con la Commissione Europea e gli Stati membri alla formazione di funzionari nei paesi candidati ad entrare nell'UE per quanto riguarda la raccolta, l'analisi e la divulgazione delle statistiche sull'asilo. L'UNHCR chiede alla Commissione e agli Stati membri di prendere in considerazione la possibilità di uniformare la raccolta e l'analisi dei dati dei vari Stati membri, relativi all'asilo e all'immigrazione, eventualmente tramite la creazione di un ufficio statistico centrale e specializzato.

Lo status uniforme

22. Nel caso in cui l'Unione Europea volesse introdurre, nel lungo periodo, uno status uniforme di rifugiato per tutti coloro che sono stati riconosciuti bisognosi di protezione, tale status non dovrebbe indebolire e tantomeno sostituire, lo status di rifugiato basato sulla Convenzione del 1951. L'UNHCR è contrario all'introduzione di uno status uniforme che rispecchi in modo insufficiente la peculiarità e la natura distinta dello status di rifugiato definito dalla Convenzione, che ha una dimensione internazionale e produce effetti extraterritoriali. Lo status di rifugiato deve essere formalmente dichiarato, se gli Stati devono adempiere ai loro obblighi derivanti dalla specificità della Convenzione e dalla natura distinta dello status di rifugiato come definito nella Convenzione stessa.[55]

23. L'UNHCR sostiene le proposte dell'Unione Europea - che fanno parte dell'impegno ad armonizzare i diritti e i benefici delle persone bisognose di protezione non protette dalla Convenzione del 1951 - di rendere gli standard di trattamento delle persone che rientrano nella definizione ampia di rifugiato quanto più possibile simili a quelli applicabili per i rifugiati secondo la Convenzione[56] stessa. La questione di quali diritti e benefici debbano essere accordati ai rifugiati, affinché possano vivere con dignità fino a quando non sia trovata una soluzione stabile, deve essere basata sui loro bisogni piuttosto che sui principi in base ai quali il loro essere rifugiati è stato definito. L'UNHCR ricorda che un'eventuale differenza tra la il trattamento dei rifugiati secondo la Convenzione e il trattamento di altri che hanno bisogno di protezione, può soltanto derivare dalla diretta applicabilità degli strumenti internazionali sui rifugiati piuttosto che da provvedimenti legislativi nazionali o, in futuro, da disposizioni legislative comunitarie.

24. L'UNHCR appoggia la richiesta del Vertice di Tampere di offrire ai residenti di lungo periodo l'opportunità di ottenere la nazionalità dello Stato membro in cui hanno ottenuto tale status. Nella misura in cui strumenti legislativi adeguati porteranno la situazione dei rifugiati ad essere equivalente a quella dei residenti di lungo periodo, tale richiesta è in linea con l'articolo 34 della Convenzione del 1951, che esorta gli Stati d'asilo a facilitare l'assimilazione e la naturalizzazione dei rifugiati.

25. Un futuro strumento legislativo della Commissione Europea sullo status di residente e sui diritti dei cittadini di paesi terzi da lungo tempo sul territorio dell'Unione Europea dovrebbe, secondo l'UNHCR, includere clausole sul trattamento di quanti beneficiano di protezione sussidiaria, similmente alle clausole che garantiscono i diritti dei rifugiati. I bisogni delle persone che beneficiano di protezione sussidiaria sono, per molti aspetti, simili a quelli dei rifugiati. Ciò è particolarmente rilevante nel caso in cui le persone esercitano il proprio diritto alla libertà di circolazione nel territorio dell'Unione. Sia i rifugiati che i beneficiari di protezione sussidiaria dovrebbero godere di un trattamento equo e non discriminatorio in merito al loro status di residenti ed ai loro diritti e benefici anche quando si siano spostati in un altro Stato membro.

Il reinsediamento

26. L'UNHCR considera con favore la proposta di esaminare un possibile programma europeo comune di reinsediamento, come un'iniziativa importante per raggiungere un accoglimento dei rifugiati negli Stati membri dell'Unione Europea più ordinato ed equilibrato. Tale programma dovrebbe, in particolare, tenere conto dei bisogni di protezione dei gruppi più vulnerabili e, oltre che dei rifugiati che rientrano nella definizione della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967, salvaguardare anche le necessità di quanti rientrano nella più ampia definizione di "rifugiato" adottata dall'UNHCR.

27. Una politica comune di reinsediamento deve essere valutata nel merito, come una delle possibili soluzioni durevoli al problema dei rifugiati e pertanto da non confondere con i meccanismi finalizzati a regolare l'accesso al territorio degli Stati membri. L'UNHCR avrebbe preferito che il problema del reinsediamento fosse stato affrontato in un capitolo a parte della Comunicazione, piuttosto che elencato sotto il titolo "Accesso al territorio." Il reinsediamento e l'asilo sono due responsabilità distinte e separate e, come indica la Comunicazione, il reinsediamento deve essere considerato complementare e non pregiudiziale al trattamento appropriato delle domande d'asilo depositate spontaneamente al confine o sul territorio di uno Stato membro dell'Unione.

28. Nello sviluppare una politica comune sul reinsediamento è necessario affrontare una serie di questioni, quali: il metodo di selezione, l'identificazione delle categorie di persone che sono eleggibili ai fini del reinsediamento e la registrazione di quanti devono essere reinsediati nei paesi di primo asilo. Inoltre, è necessario raggiungere un accordo su una serie di misure da applicare all'interno degli Stati membri quali, ad esempio, i servizi immediati ed essenziali da fornire ai rifugiati reinsediati, i criteri per la collocazione dei rifugiati reinsediati, il ruolo dei ministeri, delle ONG, e di altri attori coinvolti nell’attuazione dei programmi di reinsediamento, il livello e l'ambito dei criteri di determinazione, gli accordi di finanziamento ed i programmi di integrazione per gruppi con particolari bisogni.

Gli aspetti di politica estera

29. L'UNHCR concorda con l'attenzione crescente per la dimensione esterna dello sviluppo di un regime comune d'asilo, come menzionato anche nella Comunicazione. L'UNHCR è a favore dell'inclusione di una significativa componente dell'asilo nei programmi dell'UE di assistenza e cooperazione con gli Stati terzi. Tale assistenza e cooperazione devono essere basate su un'appropriata identificazione dei bisogni e delle priorità dei paesi beneficiari. In particolare questo è il caso dell'assistenza fornita ai paesi candidati prima del loro ingresso nell'UE.

30. L'UNHCR ritiene che gli aspetti di politica estera del regime comune di asilo debbano essere affrontati nel quadro di una strategia organica, che dovrebbe includere: affrontare le cause all’origine della fuga dei rifugiati, rafforzare la preparazione e la capacità di risposta nelle emergenze, fornire un'effettiva protezione e trovare soluzioni durevoli. Il partenariato con i paesi d'origine e con le regioni vicine costituisce un elemento essenziale di tale strategia, che deve coinvolgere tutti gli attori di una certa rilevanza, comprese le organizzazioni internazionali e la società civile.

31. L'UNHCR crede che la questione della solidarietà e della condivisione della responsabilità meriti particolare attenzione nello sviluppo della dimensione estera del futuro regime comune d'asilo dell'Unione Europea. La questione non dovrebbe essere limitata a situazioni di afflussi su larga scala o alla ricerca di un equilibrio nel numero di richiedenti asilo e di rifugiati accolti all'interno dell'Unione Europea, ma dovrebbe anche essere affrontata in una prospettiva globale ed in maniera organica. Questo approccio dovrebbe includere misure comunitarie nei confronti dei paesi di origine e di transito, quali: azioni preventive, preparazione alla gestione delle emergenze, così come la formazione nella regione di competenze specifiche in materia di asilo; il supporto comunitario agli Stati membri che si trovano alle prese con un numero considerevole di richiedenti asilo che cercano protezione nel loro territorio; il contributo comunitario all'individuazione di soluzioni durevoli finalizzate all'integrazione dei rifugiati e al loro reisediamento negli Stati membri.

32. Lo sviluppo di un approccio comune nella ripartizione degli oneri e nella solidarietà, sia all'interno dell'Unione Europea che fra l'Unione ed altre regioni, dovrebbe essere finalizzato al rafforzamento del rispetto dei principi fondamentali alla base della protezione dei rifugiati ed al mantenimento dell'integrità dei regimi d'asilo degli Stati e non essere usato come uno strumento per la gestione dell'immigrazione. Qualsiasi contributo dell'Unione Europea che sia finalizzato ad aumentare le capacità di protezione degli Stati che confinano con i paesi d'origine, deve essere parte di uno sforzo concertato da parte di tutti gli attori rilevanti, compresi gli Stati, le organizzazioni internazionali, gli organi regionali, le istituzioni finanziarie, le organizzazioni non governative e la società civile. L'accesso all'asilo ed all'adempimento da parte degli Stati dei loro obblighi in materia di protezione, non dovrebbero dipendere dal fatto che accordi per la suddivisione della responsabilità siano già in atto.

Il rimpatrio

33. L'UNHCR sostiene gli sforzi per sviluppare un approccio comune in materia di rimpatrio, che possa contribuire a preservare l'integrità delle procedure di selezione degli Stati, nei casi in cui la procedura d'asilo si concluda con il respingimento della domanda. L'UNHCR ritiene che debba essere sempre data la priorità al rimpatrio volontario. Il rispetto da parte degli Stati membri dei loro obblighi nei confronti dei rifugiati, non deve dipendere dall'esistenza o dall'effettiva applicazione dei programmi per il rimpatrio.

34. L'UNHCR sostiene gli sforzi dell'Unione Europea finalizzati a fare della questione del ritorno un punto essenziale nel dialogo con i paesi d'origine. Questi paesi hanno la responsabilità - ma spesso non la volontà - di riammettere i propri cittadini, compresi i richiedenti asilo che non sono stati riconosciuti. I rimpatri dovrebbero essere attuati nel rispetto dei diritti fondamentali e dei bisogni elementari delle persone che devono essere rimpatriate. Tale dialogo potrebbe dover includere la negoziazione di accordi per il rimpatrio, compresi accordi per la supervisione dello stesso e l'assistenza alla reintegrazione. L'esecuzione appropriata di tali accordi dovrebbe permettere una reintegrazione sostenibile nel paese d'origine e non produrre frizioni con i membri dalla comunità locale che erano rimasti nel paese.

Gli aspetti istituzionali

35. L'UNHCR accoglie con favore il riferimento nella Comunicazione alla necessità di rafforzare il partenariato nello sviluppare ulteriormente l'agenda europea in materia d'asilo. L'UNHCR ha apprezzato la proficua collaborazione con la Commissione nella preparazione dei diversi strumenti legislativi, e spera di continuare la collaborazione riguardo alle proposte di iniziative comunitarie di lungo periodo in materia di asilo. Il partenariato dell'UNHCR con la Commissione si fonda sulla Dichiarazione N.17 allegata al Trattato di Amsterdam che è stato ulteriormente formalizzato attraverso uno scambio di lettere conclusosi nel luglio 2000.

36. Alla luce delle sue responsabilità nei confronti dei richiedenti asilo e della collaborazione di lunga data con gli organi competenti in materia di asilo, l’UNHCR conta su una stretta collaborazione con l'Unione Europea che dovrà mettere in pratica i vari elementi della Comunicazione della Commissione. L'UNHCR si attende inoltre di partecipare all'elaborazione di studi di esperti e, laddove sia opportuno, ai futuri programmi comunitari in materia d'asilo, compresi quelli a favore di schemi comuni di reinsediamento; alla preparazione di strumenti legislativi aggiuntivi come parte della procedura comune e di armonizzazione dello status; al monitoraggio dello sviluppo della giurisprudenza europea in materia di asilo. Tale partecipazione, tuttavia, è in funzione della disponibilità di contributi finanziari sufficienti da parte dell'Unione Europea.

37. L'UNHCR è anche pronto a partecipare, ad hoc e in qualità di esperto, a qualsiasi Comitato di Contatto o gruppo di coordinamento che venga istituito per vigilare sull'applicazione del futuro quadro legislativo comunitario nelle rispettive legislazioni nazionali e sulla pratica degli Stati membri. Tali comitati, incaricati di facilitare la ricezione e l'applicazione armonizzata di disposizioni legislative rilevanti, potrebbero giovarsi della guida e del consiglio che l’UNHCR, mette a disposizione su richiesta o di propria iniziativa.

38. L'UNHCR concorda con la Commissione che l'ulteriore armonizzazione delle politiche dell'Unione Europea in materia d'asilo solleverà questioni riguardanti il rapporto fra la legislazione dell'Unione in preparazione e gli standard internazionali in materia di protezione, compresa la Convenzione del 1951. Sorgerà anche il problema della rappresentanza della Comunità nelle organizzazioni regionali ed internazionali che operano nel campo dell'asilo, compreso il Comitato Esecutivo dell'UNHCR. L'UNHCR ritiene che la legislazione dell'UE in preparazione possa contribuire considerevolmente all'avanzamento dei principi della protezione internazionale dei rifugiati. D'altra parte, l'UNHCR auspica che la politica dell'Unione Europea in materia d'asilo, che è ancora in fieri, sarà tra l'altro costruttivamente caratterizzata dal processo attuale delle Consultazioni Globali lanciate in occasione del 50esimo anniversario della Convenzione del 1951 e finalizzate a revitalizzare il regime della protezione internazionale.

39. Nel lungo periodo, la questione dell'accessione della Comunità Europea alla Convenzione del 1951 ed al Protocollo del 1967 potrebbe emergere come una conseguenza dell'attribuzione alla Comunità di una parte rilevante delle responsabilità degli Stati membri in materia d'asilo. Al momento, non è ancora chiaro se il diritto comunitario permetta realmente alla Comunità di accedere alla Convenzione del 1951 ed al Protocollo del 1967. Inoltre, affinché tale accessione possa avvenire, sarebbe necessario emendare la Convenzione del 1951, il cui articolo 39 prevede l'accessione solo da parte di Stati.

UNHCR Ginevra, novembre 2001

UNHCR

Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati

Tel.: 06 80 21 21 - Fax: 06 80 21 23 24

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[1] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa alla politica comune in materia di asilo e all'Agenda per la protezione COM(2003) 152 finale, 26 marzo 2003).

[2] Conclusioni della Presidenza – Consiglio Europeo di Saloniccco, 19 e 20 giugno 2003, par. 26.

[3] Vedi "UNHCR’s three-pronged proposals”, UNHCR Working paper, UNHCR Ginevra, giugno 2003, e “Convention Plus”: Questions and Answers, UNHCR Ginevra “Convention Plus” Unit, aggiornato al 20 maggio 2003.

[4] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa alla politica comune in materia di asilo e all'Agenda per la protezione (COM(2003) 152 definitivo) 26 marzo 2003); Comunicazione dalla Commissione, “Verso regimi di asilo più accessibili, equi e meglio gestiti” (COM(2003) 315 definitivo) 3 giugno 2003.

[5] (COM(2003) 315 definitivo) 3 giugno 2003.

[6] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo relativa alla politica comune in materia di asilo e all'Agenda per la protezione (OM(2003) 152 definitivo) 26 marzo 2003) e Comunicazione dalla Commissione, "Verso regimi di asilo più accessibili, equi e meglio gestiti" (COM(2003) 315 definitivo) 3 giugno 2003.

[7] Conclusioni della Presidenza – Consiglio Europeo di Saloniccco, 19 e 20 giugno 2003, par. 26.

[8] Conclusioni del Consiglio sull'integrazione delle questioni relative alle migrazioni nelle relazioni dell'Unione Europea con i paesi terzi: migrazione e sviluppo, 19 maggio, par. 11.

[9] UNHCR e Migration Policy Isntitute, Summary Conclsuions on the concept of “effective protection” in the context of secondary movements of refugees abd asylum-seekers, Lisbon Export Seminar, 9-10 dicembere 2002.

[10] Il testo potrebbe essere migliorato chiarendo che la permanenza di un richiedente alla frontiera di uno Stato membro dev'essere più breve possibile.

[11] Sono tuttavia proposte alcune eccezioni, commentate di seguito nel testo, riguardo l'effetto sospensivo dei ricorsi.

[12] L'UNHCR ritiene che la detenzione del richiedente asilo potrebbe essere disciplinato più dettagliatamente nella Direttiva sulle norme minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo; la Direttiva sulla norme minime per procedure di asilo dovrebbe per lo meno includere un chiaro riferimento a tale direttiva.

[13] EXCOM Conclusions 44 (XXXVII) del 1986, UNHCR Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers, 1999.

[14] Implementation of the Dublin Convention: Some UNHCR Observations, maggio 1998.

[15] EXCOM Conclusion 30 (XXXIV) del 1983.

[16] Per quanto riguarda i requisiti per definire un paese terzo "sicuro", l'UNHCR ritiene che quelli che si riferiscono alla sicurezza dei paesi di origine siano in genere giusti ed equi.

[17] EXCOM Conclusion 8 (XXVIII) (vii) del 1977 stabilisce che " al richiedente asilo dovrebbe essere permesso di rimanere nel paese fintanto che sia pendente un ricorso ad un'autorità amministrativa di livello superiore o ad un tribunale". La EXCOM Conclusion 30 (XXXIV) del 1983 sulle domande manifestamente infondate stabilisce che "un richiedente la cui domanda sia stata respinta dovrebbe avere la possibilità di avere una revisione della decisione prima dell'espulsione alla frontiera o prima dell'allontanamento coattivo dal territorio." Nell'ambito dell'articolo 3 della Convenzione Europea sui Diritti Umani, la Raccomandazione N. (98) 13 del Consiglio dei Ministri stabilisce che, affinché il rimedio sia efficace, l'esecuzione del provvedimento di espulsione deve essere sospesa.

[18] Vedi commenti precedenti dell’UNHCR in “ Osservazioni riassuntive dell’UNHCR sulla proposta modificata della Commissione Europea di una Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (COM(2002) 326 definitivo)” del gennaio 2003; inoltre “UNHCR annotated comments on the amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (COM(2002) 326 final of 18 June 2002, presented to the Commission” del febbraio 2003.

[19] Summary Conclusions on the concept of “effective protection” in the context of secondary movements of refugees and asylum-seekers, Lisbon Expert Seminar, 9-10 dicembre 2002.

[20] Ibid.

[21] Preambolo, paragrafi 3 e 17.

[22] Preambolo, paragrafo 10.

[23] Preambolo, paragrafo 11.

[24] Articoli 9(1) e 11 (2)(a).

[25] Manuale UNHCR, paragrafo 65.

[26] Articolo 11(2)(b).

[27] Articolo (11)(1)(d)(ii).

[28] Articolo 13(2).

[29] Articolo 28 e preambolo paragrafo 23.

[30] Articolo 12(d) e preambolo paragrafo 15

[31] Articolo 2 (j).

[32] Articolo 4.

[33] Capo V.

[34] L'UNHCR riconosce che le definizioni contenute nella bozza di Direttiva hanno valore solo in rapporto a questo strumento e, come tali, non influenzano - e in realtà non potrebbero farlo - l'interpretazione di altri strumenti. Fa tuttavia notare che, nell'elaborazione di qualsiasi documento futuro, sarebbe opportuno utilizzare il linguaggio e la terminologia generalmente accettati, così da evitare confusione riguardo ai concetti.

[35] L'Assemblea Generale ha riaffermato le responsabilità e le funzioni dell'UNHCR nell'ambito della protezione internazionale in numerose Risoluzioni, sin dal 1957.

[36] L'espressione "protezione internazionale" venne suggerita dal delegato francese durante il dibattito all’ECOSOC e all'Assemblea Generale per l'adozione dello Statuto dell'UNHCR (invece dell'espressione "protezione legale," adottata invece nella bozza in discussione). L'obiettivo della proposta, come spiegato dal delegato francese, era quello di sottolineare la differenza tra la protezione internazionale, accordata dall'UNHCR, e la protezione nazionale, accordata invece dagli Stati (ECOSOC, sessione n.9, 1949, resoconto della riunione n.326, pp. 628-629; e GAOR, sessione n.4, Terza Commissione, Resoconto della riunione n.256). Il rapporto tra la protezione internazionale accordata dall'UNHCR e quella nazionale accordata dagli Stati, ovvero l'asilo, è illustrato nella "Nota sull'Asilo" presentata dall'Alto Commissario nel corso delle 28esima Sessione del Comitato Esecutivo dell'UNHCR (Doc. EC/SCP/4 del 24 Agosto 1977). In quella nota, l'Alto Commissario sottolineava che " un individuo che abbandona il proprio paese di origine a causa di persecuzione o di un fondato timore di essa,, ha un bisogno primario ed essenziale di ricevere asilo in un altro paese. (…) Nell'esercizio della sua funzione di fornire protezione internazionale, l'Alto Commissario cerca di assicurare che i rifugiati ricevano effettivamente asilo e di promuovere tra gli Stati delle politiche di asilo liberali…."

[37] Manuale dell'UNHCR, paragrafo 28. E' sottolineato che, con riferimento a ciò, la bozza di Direttiva sembra usare l'espressione di due modi diversi, nella misura in cui il paragrafo 10 del Preambolo riconosce il carattere declaratorio della decisione che determina lo status di rifugiato.

[38] Questo significato si ritrova in molti studi sul diritto internazionale, in molti strumenti di diritto internazionale, in molte Costituzioni e legislazioni nazionali, comprese quelle di Stati membri dell'Unione Europea (v. ad esempio, l'articolo 16 della Costituzione tedesca e la sezione 51 della legge tedesca sugli stranieri; il preambolo della Costituzione francese, e le due leggi francesi del 11.05.98 e del 25.07.52; L'articolo 3 della legge spagnola sull'asilo; L'articolo 10 della Costituzione italiana e l'articolo 1 della legge 39/90; l'articolo 1 della portoghese 15/98).

[39] Manuale dell'UNHCR, paragrafo 184.

[40] Manuale UNHCR, paragrafi 37 - 50.

[41] E' da notare che ciò è riconosciuto nel commento della Commissione all'articolo stesso.

[42] Ad esempio, il riferimento alla logica delle dichiarazioni è, dal punto di vista dell'UNHCR, una valutazione pertinente ai fini dell'attendibilità e non un principio o un requisito di per sé.

[43] In questo senso, il riferimento a questa disposizione contenuto nel memorandum esplicativo è di difficile interpretazione. Infatti, esso asserisce il diritto degli Stati di partire dal presupposto che le attività impugnate non costituiscono motivi per il riconoscimento, ma prosegue poi (secondo l'UNHCR, a ragione) sottolineando che qualora il rischio di persecuzione o di danno grave sia mostrato, il bisogno di protezione deve essere riconosciuto.

[44] Questo è uno dei motivi di protezione sussidiaria elencati nell'articolo 15 della proposta di Direttiva.

[45] Laddove la persecuzione proviene dallo Stato, la questione della disponibilità di protezione da parte dello Stato non si pone. La mancanza di protezione da parte dello Stato non è un requisito generale della definizione di rifugiato.

[46] Il riferimento fatto dall'Articolo 12 (d) a "… gruppi di individui che sono trattati come 'inferiori' agli occhi della legge" potrebbe essere formulato in maniera più accurata, così da comprendere tutti i gruppi sociali definiti sulla base di qualità esteriori.

[47] Manuale dell'UNHCR, paragrafo 120.

* N.d.T. Le osservazioni dell’UNHCR si basano sulla versione in lingua inglese della proposta di Direttiva che, nell’articolo 20, fa riferimento ad “una lingua che esse presumibilmente comprendono” ( “a language likely to be understood by them”). Va rilevato che, nella traduzione ufficiale in lingua italiana (come pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.C051 del 26/02/02) questa espressione è tradotta con “una lingua che queste siano in grado di comprendere.” E’ evidente che i commenti dell’UNHCR, di cui sopra, non sarebbero pertinenti se si facesse riferimento alla versione italiana del testo.

[48] V. articoli 7 (a), (e) e (f0 della proposta, COM (2000)578 finale (2000/0238(CNS)).

[49] V. paragrafo 4 del Memorandum esplicativo, in cui si nota che, mentre il regime di protezione sussidiaria si basa sulla premessa che il bisogno di tale protezione sia di natura temporanea, "…in realtà il bisogno di protezione sussidiaria si rivela, molto spesso, più duraturo."

[50] V. articolo 25 (2) della proposta COM (2001) 181 definitivo (2001/0091(CNS)).

[51] Comunicazione della Commissione Europea "Verso una procedura d'asilo comune e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione, per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo," osservazioni preliminari dell'UNHCR, UNHCR Ginevra, gennaio 2001.

[52] EXCOM Conclusion 22 (XXXII) on Protection of Asylum-seekers in Situations of Large-Scale Influx.

[53] Revisiting the Dublin Convention: Some reflections by UNHCR in response to the Commission staff working paper, UNHCR Ginevra, gennaio 2001.

[54] Per un Commento dell'UNHCR sulla proposta di Direttiva: Osservazioni dell'UNHCR sulla proposta della Commissione di una Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati Membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, UNHCR Ginevra, luglio 2001.

[55] Vedi anche le Osservazioni Preliminari dell'UNHCR alla Comunicazione della Commissione.

[56] Questo approccio, con poche eccezioni, è stato adottato dalla Commissione nella sua proposta per una Direttiva del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione.