(Sergio Briguglio 6/10/2003)
LA POLITICA
DELLÕIMMIGRAZIONE IN ITALIA
1) Ingressi
Programmazione (subordinato, autonomo, studio) + asilo,
famiglia + cure, turismo, religiosi...
Subordinato:
-
Uno
o piuÕ decreti annuali
-
PossibilitaÕ di
quote riservate (anche per discendenti da italiani)
-
PossibilitaÕ di
limitazioni per paesi che non collaborano
-
Chiamate
nominative (accertamento di indisponibilitaÕ nazionale e comunitaria 20 gg., reddito congruo, garanzia alloggio, spese rimpatrio)
-
Sponsorizzazioni
(assegno sociale, alloggio, rimpatrio, SSN)
-
Ricerca
lavoro (art. 23, co.4)
Autonomo:
-
Alloggio,
nulla-osta iscrizione albi, reddito > esenzione ticket o
sponsorizzazione, risorse
necessarie
-
Conversione sul
posto da permesso di breve durata
Famiglia:
-
Coniuge,
figli minori anche adottati o affidati, genitori a carico privi di altri
figli in patria o > 65 anni e con figli inabili a mantenerli, figli maggiorenni con
invaliditaÕ totale,
<
III grado inabili al lavoro, figli del coniuge, genitore naturale del minore
regolare
-
Reddito
(ass. sociale: 1; 2 x ass.: < 3; 3 x ass.: > 4)
-
Alloggio
(leggi regionali, certificato dal Comune; idoneita' sanitaria ASL)
-
Mezzi
per il soggiorno e per il rimpatrio, modalitaÕ di alloggio, passaporto valido,
assenza di motivi ostativi
2) Permesso e carta
Permesso:
a)
Richiesta
e rilascio
-
Richiesta
entro 8 gg.; rilascio entro 20 gg.
-
< 30
gg.: solo scheda + passaporto con data di ingresso
-
Durata:
lavoro tempo indeterminato, 2 anni; lavoro tempo determinato, < 1
anno (invece
di 2 anni);
familiari, < 2 anni (invece di durata familiare);
lavoro autonomo, 2 anni; studio, 1 anno; lavoro stagionale, < 9 mesi;
turismo, affari, etc., < 3 mesi
b)
Rinnovo
-
90/60/30 gg. prima (permessi per lavoro tempo
indeterminato/determinato/altri);
non oltre 60 gg. dopo
-
reddito
(autocertificazione e salvo disoccupazione): assegno sociale anche per
familiari a carico
-
durata <
durata (anzicheÕ doppio
durata) rilascio
c)
Rilevamento
impronte per rilascio o rinnovo (escluso cure o < 3 mesi diversi da
lavoro)
d)
Utilizzazione
-
Subordinato,
autonomo, famiglia (conversione al rinnovo)
-
Studio (<
1040 ore annuali, conversione entro quote, anche autonomo)
e)
Conversione
-
Art.
5, co. 9 (poco aplicato)
-
Famiglia
(cessazione vincoli o morte familiare o maggiore etaÕ) => lavoro o studio
f)
Disoccupazione
-
Licenziamento
o dimissioni => > 6
mesi (anzicheÕ
1 anno)
elenchi anagrafici disoccupati ed eventuale rinnovo permesso
Carta:
-
6 anni (anzicheÕ 5 anni) di soggiorno legale e
titolaritaÕ permesso indefinitamente rinnovabile (circ. Mininterno: lavoro a
tempo indeterminato, lavoro autonomo, É?)
-
coniuge e figli
minori (per italiani, genitore a carico)
-
reddito
(assegno sociale; progressivo per familiari)
-
alloggio
(solo per familiari)
-
condanne o rinvii
a giudizio artt. 380 e 381 (non colposi) c.p.p. (salvo riabilitazione)
-
Revoca: condanne I
grado => permesso
-
Tempo
indeterminato
3) Diritti:
Minori:
-
Deroga
ingresso e soggiorno familiare del minore soggiornante (Tribunale minorenni)
-
Interesse
superiore del fanciullo in tutti i provvedimenti relativi a unitaÕ familiare
-
Unioni
di fatto (ricongiungimento genitore naturale)
-
Divieto
di espulsione; rimpatrio col
familiare espulso; iscrizione minore irregolare < 14 anni permesso o
carta genitore o affidatario (o permesso per motivi familiari per > 14
anni); permesso
per minore etaÕ negli altri casi; rimpatrio assistito minore non accompagnato
deciso da Comitato minori
-
Conversione
(ai 18 anni) => studio, lavoro o accesso al lavoro detratti dalle quote (assenza
decisione Comitato; presenza in Italia > 3 anni; inserimento >
2 anni programma integrazione gestito da ente con rappresentanza nazionale
iscritto registro art. 42 T.U.; alloggio; regolare attivitaÕ di studio o lavoro
in corso, o contratto di lavoro
-
Collaborazione o
rischio o condanna in eta' minore
-
Inserimento con
associazione convenzionata
-
Lavoro subordinato
o studio
-
Conversione
(studio) o rinnovo (lavoro)
Sanita':
-
Iscritti
obbligatoriamente: regolare
lavoro in corso o collocamento; lavoro, famiglia, asilo, umanitario (art. 18;
art. 19, co.2a co.2d; art. 20; art.40, co.1; detenuti; nota: art. 19,
co.1?), richiesta asilo, attesa adozione, affidamento, acquisto cittadinanza
-
Iscritti
facoltativamente: > 3 mesi (studio, alla pari, residenza elettiva, religiosi, É;
esclusi motivi di cura)
-
Assicurati
obbligatoriamente: tutti i regolari
-
Non
iscritti:
o
Cure
urgenti immediate
o
Altre
prestazioni, previo pagamento
-
Irregolari
o
Cure
urgenti o essenziali, anche continuative; minori,
gravidanza, maternitaÕ, prevenzione, vaccinazioni, malattie infettive,
tossicodipendenza
o
Codice
STP (condizionato a indigenza?; prescrizioni, validita' nazionale, durata 6
mesi, rinnovabile)
o
Divieto
di segnalazione (salvo referto)
-
Cure mediche
o Cooperazione
o Dichiarazione struttura sanitaria; 30 %
anticipato; mezzi di sostentamento e rimpatrio
o Permesso per accompagnatore (copertura spese)
Scuola di ogni ordine e
grado (minori):
-
Anche
irregolari (inclusi esami)
Studio universitario:
-
Parita' con gli
italiani per le misure a sostegno del diritto allo studio
-
Rinnovo
o 1 esame, primo anno; 2 esami, anni successivi,
salvo salute
o < 3 anni fuori corso
-
Accesso a paritaÕ
con gli italiani per soggiornanti con carta o permesso lavoro, famiglia, asilo,
religiosi
Professioni:
-
Iscrizione negli
albi entro quote, previo riconoscimento titoli abilitanti esteri
Previdenza:
-
ParitaÕ
con italiani
-
In
caso di rimpatrio:
o
diritti
maturati conservati anche in assenza di accordo di reciprocitaÕ; godimento dei
diritti a 65 anni, anche in deroga (per regime puramente contributivo) al
requisito di 5 anni di contribuzione; reversibilitaÕ solo in caso di morte
successiva ai 65 anni
o
in
presenza di accordo, trasferimento dei contributi allÕente previdenziale del
paese di provenienza (diritto alla ricostruzione della posizione contributiva
per lo stagionale in caso di reingresso)
o
in
assenza di accordo, liquidazione dei contributi + 5%
Assistenza sociale:
-
> 1
anno, parita' con gli italiani (tutte le prestazioni); salvo assegno sociale e provvidenze che corrispondano a diritti soggettivi normativa assistenza
sociale (riservati carta, da L. 388/00)
4) Allontanamento
Respingimento:
-
Obblighi del
vettore (rimpatrio respinti), sanzioni (mancanza documenti o mancata
segnalazione)
-
Deroga asilo (solo
per domande non inammissibili): non contano i requisiti di reddito, ne' i
divieti di ingresso; non si respinge lo straniero privo di requisiti
Espulsione:
-
Accompagnamento
immediato
o
Ordine pubblico o
sicurezza dello Stato
o
Misura di
sicurezza (380, 381; pericolosita')
o
In sostituzione
della pena: < 2 anni, non sospesa (anche patteggiamento, anche I
grado) per straniero da espellere per irregolarita'
o
Alternativa
alla pena residua < 2 anni per straniero da espellere per
irregolarita'
o
Prevenzione
o
Ingresso
clandestino, con o senza
documenti di identita'
o
Recidiva
o
Irregolarita'
per mancato rinnovo, in caso di rischio di elusione
o
Condanna
definitiva per contraffazione marchi
-
Intimazione (15
gg.)
o
Irregolarita' per
mancato rinnovo (in assenza di rischio di elusione)
-
Convalida
(non sospensiva) del giudice entro 48 ore + 48 ore (comunicazione del questore)
per lÕaccompagnamento immediato[1]
-
Trattenimento
nel CPT
o
Quando
eÕ impossibile eseguire immediatamente lÕespulsione con accompagnamento alla
frontiera o il respingimento
o
30+30
gg. (anzicheÕ 20+10 gg.)
o
Convalida
entro 48 ore (verifica del merito del provvedimento di espulsione)
o
Ingiunzione
a lasciare lÕItalia entro 5 gg., in caso di impossibilitaÕ o di inefficacia del
trattenimento
-
Ricorso
o
Al
giudice entro 60
gg.
-
Divieto
di reingresso 5-10
anni (anzicheÕ 3-5
anni)
-
Reato
di reingresso non autorizzato dellÕespulso (o di mancato allontanamento post
CPT): arresto 6
mesi Ð 1 anno (anzicheÕ 2 mesi Ð 6 mesi); reiterazione: reclusione 1Ð4 anni
-
Divieto
di espulsione
o
Non
refoulement (Conv. Ginevra + condizioni personali)
o
Salvo
ordine pubblico o sicurezza dello Stato
¤
Minori
¤
Gravide
e puerpere (che provvedono al figlio < 6 mesi)
¤
Coniuge
e familiari di italiani < IV grado conviventi
¤
Carta
di soggiorno
5) Asilo
-
Domanda
inammissibile (e richiesta irricevibile --> non vale deroga alle norme sul
respingimento), se presentata in frontiera o in questura da straniero
o
riconosciuto
rifugiato in altro paese
o
proveniente da
paese terzo sicuro (aderente a Convenzione di Ginevra) in cui non abbia chiesto
asilo pur trascorrendovi un congruo periodo
o
che soddisfi
clausole di esclusione art. 1F Convenzione di Ginevra (crimini contro la pace,
di guerra, contro lÕumanitaÕ, gravi di diritto comune allÕestero, azioni
contrarie alle finalitaÕ dellÕONU)
o
condannato in Italia
per crimini art. 380 c.p.p.
o
pericoloso per la
sicurezza dello Stato
o
appartenente ad
organizzazioni mafiose o terroristiche o dedite al traffico di stupefacenti
-
Permesso
per richiesta di asilo:
o
solo
per domande ammissibili, in assenza o a conclusione di trattenimento
o
durata
3 mesi
o
rinnovabile
fino a decisione della Commissione territoriale (ricorsi esclusi)
-
Trattenimento:
o
possibile
(durata < 20 gg.) per accertamento di identitaÕ o nazionalitaÕ o per
verificare elementi su cui si basa la domanda (in CDI)
o
obbligatorio:
¤
straniero
giaÕ oggetto di espulsione o respingimento (in CPT, con eventuale prolungamento
di 30 gg.)
¤
straniero
espellibile o respingibile in assenza di richiesta asilo (in CDI; durata <
20 gg. + tempi tecnici)
-
CDI:
o
garantiti
¤
interpretariato,
informazione legale e informazione su diritti e doveri
¤
visite (>
4 ore al giorno) di ACNUR, ONG autorizzate, legali, familiari, cittadini
italiani (su richiesta)
¤
uscita
quotidiana nelle ore 10-17, previa comunicazione
¤
ulteriori
allontanamenti (solo in caso di trattenimento facoltativo), previa
autorizzazione
o
allontanamento
non autorizzato dal CDI: rinuncia alla domanda
-
Commissione
territoriale: funzionario
carriera prefettizia (presidente), funzionario polizia di Stato, rappresentante
ente locale, rappresentante ACNUR, funzionario MAE (allÕoccorrenza)
-
Commissione nazionale: compiti di indirizzo, formazione,
coordinamento commissioni territoriali, monitoraggio flussi rifugiati,
consulenza per decreto ex art. 20,
revoca e cessazione status
-
Esame:
o
procedura
ordinaria:
¤
decisione entro 35
gg.
¤
ricorso al giudice
ordinario (non sospensivo)
o
procedura
semplificata (per trattenimento obbligatorio):
¤
decisione
entro 20 gg.
¤
riesame
da parte di Commissione territoriale integrata da un membro Commissione
nazionale, su richiesta entro 5 gg. da trattenuto in CDI, giudicata non
manifestamente infondata da presidente Commissione territoriale
¤
ricorso
al giudice non sospensivo, salvo concessione, su richiesta, da parte del
prefetto
-
Esito:
o
riconoscimento
con rilascio di permesso di 2 anni rinnovabile (con durata < 2 anni)
o
rigetto,
con espulsione,
salvo rilascio di altro permesso,
¤
con
intimazione, in caso di titolare (da subito) di permesso per richiesta asilo,
senza rischio di imboscamento
¤
con
accompagnamento immediato, negli altri casi
o
rigetto
con rilascio permesso motivi umanitari ex art. 5, co. 6 (rilasciabile e rinnovabile anche senza
documento di viaggio)
-
Assistenza:
o
possibile
accoglienza per richiedenti asilo non trattenuti, rifugiati, titolari di permesso per motivi
umanitari ex art. 5, co. 6, nei
servizi di accoglienza territoriali (cofinanziati da ente locale e Mininterno,
coordinati dallÕANCI)
o
erogazione di
contributo economico al richiedente asilo non trattenuto neÕ accolto
o
cure urgenti o
essenziali per il richiedente asilo trattenuto
o
iscrizione al SSN
per il titolare di permesso per richiesta asilo, per il rifugiato e per il
titolare di permesso per motivi umanitari ex art. 5, co. 6
o
parificazione del
rifugiato allÕitaliano ai fini dellÕassistenza sociale
1) La politica degli ingressi: una possibile chiave
di lettura
á
Asimmetria asilo-immigrazione: diritto
dÕasilo, non di immigrazione
á
Scarsa
differenza rispetto allÕinserimento post-ammissione (ÒequiparazioneÓ sulla base di convenzioni
internazionali)
á
Grande
differenza rispetto allÕammissione:
o
Rifugiato: condizione soggettiva =>
autocertificazione => ammissione fino a prova contraria
o
Immigrato: irrilevante la condizione
soggettiva => nessuna protezione dallÕallontanamento, nessuna ammissione
automatica, convenienza paese dÕarrivo
á
Chi
decide che
cosa eÕ conveniente?
á
In
prima battuta: composizione interessi di chi vende (lavoro) e chi lo compra
=> mercato
á
Mercato
ideale:
allocazione ottimale delle risorse
á
Possibili
fallimenti del mercato: concorrenza imperfetta, costi sociali non incorporati
dai prezzi (beni non tutelati: esternalitaÕ negative), etc. => intervento
statale
á
Quali
sono i beni da tutelare?
o
Sicurezza
o
Protezione
del disoccupato
o
Stato
sociale
á
Possibili
esternalitaÕ causata da ÒdistanzaÓ
á
Conseguenze
della distanza:
o
migrante
incognito
o
migrante
povero
o
migrante
disinformato e/o debole
á
Migrante
incognito => rischio per la sicurezza
á
Migrante
povero => rischio di concorrenza troppo aggressiva
á
Migrante
disinformato e debole => rischio di indigenza:
o
indifferenza dello Stato => effetto
repulsivo (equilibrio), ma violazione diritti fondamentali
o
assistenza statale => costo e assenza
di equilibrio
á
Necessari
interventi correttivi rispetto al mercato:
o
Sicurezza
—
conoscibilitaÕ
o
Protezione
del disoccupato — standard minimi o accertamento di
indisponibilitaÕ (misure protezionistiche)
o
Stato
sociale: concomitanza di due elementi — due possibilitaÕ: agire sul versante
informazione o sul versante autosufficienza
á
Italia
1987-2002:
prevenire mancanza di informazione: chiamata nominativa dallÕestero (contratto preventivo), con
varianti: reddito, alloggio, indisponibilitaÕ, quote
á
Anni
Õ90:
o
22.000
ingressi (non
stagionali) per anno
o
79.000
sanati per
anno
á
Esperienza
ONG: quasi tutte le 22.000 chiamate corrispondono a escamotages => 80-100 % degli accessi corrispondono a
regolarizzazioni ufficiali o mascherate
á
Conferma
nei primi anni 2000 (700.000 sanati dalla Bossi-Fini)
á
Almeno
una delle condizioni eÕ troppo restrittiva
á
Principale
candidato: contratto preventivo
o
sempre
presente; fenomeno pressocheÕ costante
o
motivo:
servizi alla persona o piccola impresa richiedono incontro diretto
preventivo
=> ingresso o prolungamento del soggiorno illegali per cercare lavoro
á
Errore: contratto preventivo come
cura della mancanza di informazione
á
In
realtaÕ: il contratto puoÕ essere solo lÕeffetto della cura (non indicata)
á
La
cura
dovrebbe consistere in un meccanismo che consenta lÕincontro domanda-offerta
senza richiedere il soggiorno illegale
á
PossibilitaÕ:
o
reclutamento
dallÕestero:
improponibile per famiglie e piccole imprese
o
intermediazione (agenzia):
-
illegale
=> funziona, ma con incertezza sullÕinserimento effettivo
-
legale
(es.: OIM) => 60 chiamate su 5000 iscritti certificati, con una quota
residua di 1200 ingressi
2) Una possibile politica alternativa
á
Necessaria
una rivoluzione copernicana: prevenire lÕincapacitaÕ di rimpatrio
á
Ricetta
(compatibile con il quadro esistente): conversione turismo-lavoro:
o
quota
di risorse
corrispondente al Òminimo inserimento accettabileÓ (assegno sociale;
disponibilitaÕ alloggio; assicurazione sanitaria; Òbiglietto di ritornoÓ)
o
ingresso
e soggiorno autorizzati sulla base dellÕammontare
di risorse
disponibili
á
GiaÕ
sperimentato per il turismo (400.000 per anno in Italia)
á
Da
estendere al problema dellÕaccesso al lavoro:
o
attivitaÕ
saltuarie => rinnovo
o
attivitaÕ
stabili => conversione (stabilizzazione)
á
Degrado delle condizioni al di sotto
della soglia o mancato rinnovo => rimpatrio (straniero non invitato, diverso da nazionale)
á
Esperienze
simili (L.
40/98)
o
Sponsorizzazione:
-
sostentamento
nella ricerca di lavoro (mezzi, alloggio, iscrizione SSN) e spese rimpatrio
garantite da un terzo
-
quote
inutilmente basse (15000 per il 2000, 15000 per il 2001)
-
grande
successo (150000?)
-
sponsor
italiani: probabile escamotage; sponsor stranieri (circa il 50%): uso proprio
-
limite
principale:
mancanza di conoscenze nel paese dÕarrivo (simile allÕimpossibilitaÕ di
incontro diretto); superabile con sponsorizzazione pubblica (mai utilizzata)
á
Autosponsorizzazione:
o
autosufficienza
o
residui di quote per sponsorizzazione
non utilizzati dopo 60 gg. (inesistenti, salvo paesi con accordi)
o
liste nei consolati (inesistenti,
salvo paesi con accordi)
o
utilizzata
solo per paesi con accordi (Albania, Tunisia, Marocco)
o
Albania
(OIM):
-
1200
ingressi
-
400
contatti
-
300
giaÕ occupati
-
100
partecipanti a corso formazione
-
70
occupati
-
30
fallimenti
-
30/1200=2.5%
< percentuale fallimenti < 30/400=7.5%
á
Differenze tra autosponsorizzazione e
conversione turismo-lavoro: nella seconda
o
niente
quote basate su stime del fabbisogno del mercato
o
niente
liste
=> ridotto lÕintervento
statale
3) Esame critico
á
Obiezione
1:
difficoltaÕ allontanamento straniero sotto soglia o con
permesso non rinnovabile
o
Risposta:
fotocopia passaporto + impronte + biglietto
-
allontanamento senza
spesa per lo Stato; possibile
appena necessario (dopo ricorso);
-
non necessarie
sanzioni (divieto di
reingresso) neÕ detenzione
(CPT): nessun danno eÕ stato apportato alla collettivitaÕ
o
Nota: impronte a garanzia della possibilitaÕ di recupero della
sovranitaÕ dello Stato (parzialmente ceduta allo straniero ammesso a esercitare
la libertaÕ di movimento)
á
Obiezione
2: concorrenza troppo aggressiva per il
disoccupato nazionale
o
Risposta:
accertamento di indisponibilitaÕ
á
Obiezione
3: limiti
nelle capacitaÕ di accoglienza
o
Risposta:
possibili tetti
(o diluizioni,
nello spazio e nel tempo)
á
Benefici: se la soglia corrisponde al
vero inserimento minimale (non inutilmente alta), e se non ci sono tetti
numerici, il flusso illegale eÕ privo di senso
á
La
conversione turismo-lavoro definisce una sorta di diritto di immigrazione: il migrante ha diritto ad
essere ammesso purcheÕ
o
sia
conosciuto e riconoscibile
o
non
sia un concorrente troppo aggressivo per il disoccupato nazionale
o
non
rappresenti un onere netto per il paese dÕarrivo
á
Nota
I: garantiti i beni da tutelare
á
Nota II: garantito
il diritto dÕasilo (domande
dÕasilo abusive non necessarie)
4) Armonizzazione europea
á
Proposta
di direttiva
sulle condizioni di ingresso e soggiorno per lavoro
o
Richiesta
di Òpermesso di soggiorno Ð lavoratoreÓ: dallÕestero o da soggiorno legale (turismo, ricerca lavoro,
etc.)
o
Requisiti:
-
contratto per attivitaÕ per cui lo
straniero sia qualificato
-
prova
della ÒnecessitaÕ economicaÓ (accertamento di indisponibilitaÕ per 4 settimane)
o
Permesso
revocabile per
disoccupazione
> 3 mesi negli ultimi 12 (per i primi 2 anni), > 6 mesi su
12 (successivamente)
o
Nota:
per il lavoro autonomo, ai fini della revoca, la condizione di disoccupazione prolungata
eÕ sostituita da quella di prolungato ricorso allÕassistenza pubblica, con la stessa misura
temporale
o Possibile, per limiti di accoglienza, imposizione di tetti o sospensione di rilascio di permessi; necessaria la definizione di criteri per la gestione di graduatorie dei richiedenti
o Tutte le limitazioni devono essere motivate e comunicate agli Stati membri e alla Commissione
5) Conclusioni
á
Trend
italiano (L. 189/02): ritorno alla sola chiamata dallÕestero (+ intermediazione possibile: nuovo art. 23)
á
Armonizzazione
europea:
o
possibile
accesso al permesso per lavoro per lo straniero legalmente presente ad altro
titolo
o
condizione
di revoca: onere per il welfare
o
accertamento
di indisponibilitaÕ
o
assenza
di quote, salvo il caso di limiti nella capacitaÕ di accoglienza
á
Apparente
accordo con il
modello di conversione turismo-lavoro
á
In
realtaÕ:
parere contrario
dei rappresentanti di tutti i Governi