Coordinamento europeo per il diritto degli
stranieri a vivere in famiglia
Ricorso
alla Corte di Giustizia delle Comunit Europee per lannullamento della
Direttiva sul ricongiungimento familiare
Cronistoria:
Al Consiglio europeo straordinario di Tampere (15-16 ottobre 1999), gli
Stati membri avevano affermato che L'Unione europea deve garantire l'equo
trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nel
territorio degli Stati membri. Una politica di integrazione pi incisiva
dovrebbe mirare a garantire loro diritti e obblighi analoghi a quelli dei
cittadini dell'UE. [1]
In forza di questa affermazione, la Commissione ha presentato, il 1
dicembre 1999, una proposta di direttiva del Consiglio relativa al diritto al
ricongiungimento familiare (COM [1999] 638 finale).
Come previsto dal Trattato sulla Comunit europea (=TCE), questa
proposta stata trasmessa al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato
economico e sociale e al Comitato delle regioni.
Il Comitato economico e sociale ha espresso il suo parere il 25 maggio
2000, e il Parlamento europeo ha adottato il suo parere in seduta plenaria il 6
settembre 2000, approvando la proposta della Commissione e proponendo alcuni
emendamenti.
Alla luce di questo parere, la Commissione ha presentato per la seconda
volta, il 10 ottobre 2000, una proposta modificata di direttiva del Consiglio
relativa al diritto ricongiungimento familiare (COM [2000] 624 finale).
Al Consiglio europeo di Laeken (14-15 dicembre 2001) si preso atto
delle difficolt collegate alladozione di questa proposta di direttiva. Il
Consiglio ha riaffermato che la fissazione di norme comuni in materia di
ricongiungimento familiare era un elemento importante di una vera politica
comune in materia di immigrazione e ha invitato la Commissione a presentare, al
pi tardi il 30 aprile 2002, una nuova proposta modificata.
La Commissione ha cos presentato una terza proposta il 2 maggio 2002.
Durante il Consiglio Giustizia e affari interni del 27-28 febbraio e
1 marzo 2003, gli Stati membri hanno raggiunto un accordo politico sui termini
di questa terza ed ultima proposta. Tuttavia il Parlamento europeo non si era
ancora pronunciato; infatti solo il 9 aprile 2003 che questa istituzione
adotta, in seduta plenaria, il rapporto della Commissione delle libert e dei
diritti dei cittadini, della giustizia e degli affari interni.
Competenza :
Il Parlamento europeo pu
fare ricorso presso la Corte di Giustizia delle Comunit europee per chiedere
lannullamento di un atto di diritto derivato in virt dellart. 230 del TCE
che stabilisce:
La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimit sugli
atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, sugli atti
del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o
pareri, nonch sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti
giuridici nei confronti dei terzi.
A tal fine, la Corte competente a pronunciarsi sui ricorsi per
incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente
trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione,
ovvero per sviamento di potere, proposti da uno Stato membro, dal Consiglio o
dalla Commissione.
La Corte di giustizia competente, alle stesse condizioni, a
pronunciarsi sui ricorsi che il Parlamento europeo, la Corte dei conti e la BCE
propongono per salvaguardare le proprie prerogative.
()
I ricorsi previsti dal
presente articolo devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere,
secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al
ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto
conoscenza.
Argomenti
riguardanti la forma :
La procedura di adozione della direttiva sul ricongiungimento familiare
ignora il ruolo del Parlamento europeo.
Lart. 67 1 del TCE stabilisce che :
Per un
periodo transitorio di cinque anni dall'entrata in vigore del trattato di
Amsterdam, il Consiglio delibera all'unanimit su proposta della Commissione o
su iniziativa di uno Stato membro e previa consultazione del Parlamento
europeo.
Gli Stati membri hanno raggiunto un accordo politico sullultima
versione del progetto di direttiva durante il Consiglio Giustizia e Affari
Interni il 27 e 28 febbraio 2003. Anche se la direttiva non stata allora
adottata in modo formale, tramite la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale,
stata tuttavia approvata in modo pubblico e ufficiale senza che il Parlamento europeo
avesse potuto esaminare questa versione n formulare le sue osservazioni.
Questa carenza fa ben vedere che il Consiglio europeo era deciso ad
adottare la direttiva senza tenere conto della posizione del Parlamento
europeo. Il disprezzo cos manifestato da parte del Consiglio nei riguardi
degli argomenti e delle proposte messi avanti dal Parlamento, e con ci stesso
nei riguardi di questa istituzione, comporta una violazione dellart. 67 del
TCE.
Argomenti
sulla sostanza :
La direttiva sul ricongiungimento familiare non conforme al diritto a
condurre una vita privata e familiare.
* Il principio del rispetto dei diritti fondamentali nel diritto
comunitario
Bench il Trattato di Roma del 1957 non dica nulla sulla questione del
rispetto dei diritti fondamentali, lUnione Europea si impegna, dopo il
Trattato di Maastricht, a rispettare i diritti fondamentali quali sono
garantiti dalla Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti delluomo e
quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in
quanto principi generali del diritto comunitario, conformemente allart. 6 del
TCE. Questi principi sono stati elaborati dalla Corte di Lussemburgo.
Di fatto, con la sentenza Stauder[2] la Corte ritiene che la disposizione
sottoposta al suo controllo non comprende alcun elemento suscettibile di
mettere in causa i diritti fondamentali della persona compresi nei principi
generali del diritto comunitario, di cui la Corte assicura il rispetto.
La Corte ha in seguito riaffermato questo principio nella decisione Defrenne[3] : il rispetto dei diritti fondamentali della persona umana fa
parte dei principi generali del diritto comunitario di cui essa ha la missione
di assicurare losservanza.
Pi tardi si fa riferimento diretto alla Convenzione europea dei
diritti delluomo. Di fatto, questa Convenzione permetter alla Corte di
attingere numerosi principi generali di diritto, rafforzando cos la
costruzione della Comunit in quanto comunit di diritto.
Ma la Convenzione europea del 1950 non la sola fonte dei diritti
fondamentali. Con la sentenza Nola[4] la Corte precisa che nel quadro della sua
missione di assicurare la salvaguardia dei diritti fondamentali, gli strumenti
internazionali riguardanti la protezione dei diritti delluomo ai quali gli
Stati hanno cooperato o aderito, possono ugualmente fornire indicazioni di cui
conviene tenere conto nel quadro del diritto comunitario.
Il diritto comunitario nel suo insieme deve dunque rispettare i diritti
fondamentali, quali sono in particolare previsti dalla Convenzione europea dei
diritti delluomo e dalla Dichiarazione universale dei diritti delluomo.
* Limprecisione o laccezione restrittiva delle nozioni di famiglia
e di membri della famiglia
Oggi sono presenti in Europa tipologie di famiglia molto diverse, a
causa di evoluzioni sia endogene che esogene. Il modello familiare ritenuto
essere il modello europeo, quello della famiglia detta nucleare, in piena
mutazione. Parallelamente, gli immigrati hanno importato modelli familiari in
vigore nei loro paesi, pur facendoli evolvere a causa della situazione di
esilio e a causa del confronto tra questi modelli e gli altri esistenti in
Europa. un fatto che in molti paesi dorigine dei migranti che risiedono in
Europa, certe usanze sono lontane dalle definizioni date solitamente alla
famiglia: genitori sposati e figli minori e/o a carico della coppia di
genitori.
Quando si tratta di regolamentare il diritto degli
stranieri, per es. nellambito del ricongiungimento familiare, e mentre gli
interessati provengono da societ dove i sistemi familiari sono socialmente,
culturalmente, giuridicamente diversi da quello che domina nei nostri codici,
si esige da questi migranti che si conformino al modello della famiglia
nucleare, preso nella sua accezione pi ristretta.
Possiamo inoltre notare che diverse pratiche delle
amministrazioni o delle giurisdizioni, e certe interpretazioni dello statuto
personale, portano talvolta a rinchiudere gli stranieri in regolamenti e codici
da cui potrebbero volere liberarsi, e al quale lesilio darebbe il diritto di
liberarsi.
Se vero che talvolta lesilio favorisce labbandono
di pratiche che ostacolano la libert individuale, talvolta ha, al contrario,
come conseguenza, in un primo tempo, di rafforzare la rigidit delle famiglie
migranti nellapplicazione di ci che ritengono essere la tradizione. Per
timore degli sconvolgimenti provocati dalla situazione di emigrazione, esse
possono volgersi ad uninterpretazione integrista dei codici sociali o
giuridici che sono, peraltro, in piena evoluzione nel loro paese dorigine. Una
vera volont di integrazione in Europa potrebbe benissimo, a causa di questo
fatto, passare attraverso uninterpretazione il pi possibile aperta di cosa
sono i legami familiari, e quindi aiutare i migranti a liberarsi di leggi o
codici che non sono pi in uso da loro o dai quali hanno voluto fuggire,
permettendo loro di partecipare ai cambiamenti che si stanno verificando nelle
nostre societ.
Il
regolamento n 343/2003 del Consiglio dEuropa, detto anche Dublino 2, d
(cap. 1, art. 2, comma i), ii) e iii)), a proposito della determinazione dello
Stato membro responsabile dellesame di una domanda di asilo, una lista di
coloro che, in rapporto a questo esame, devono essere considerati come membri
di una stessa famiglia e che quindi possono ricongiungersi con una persona che
risiede nel territorio dellUnione. Questa lista comprende: i) il coniuge del richiedente
asilo o il partner non legato da vincoli di matrimonio che abbia una relazione
stabile, qualora la legislazione o la prassi dello Stato membro interessato
assimili la situazione delle coppie di fatto a quelle sposate nel quadro della
legge sugli stranieri; ii) i figli minori di coppie di cui al punto i) o del
richiedente, a condizione che non siano coniugati e siano a carico,
indipendentemente dal fatto che siano figli legittimi, naturali o adottivi
secondo le definizioni del diritto nazionale; iii) il padre,la madre o il
tutore quando il richiedente o rifugiato minorenne e non coniugato;
In ogni caso, larmonizzazione del diritto europeo in materia di
ricongiungimento familiare deve definire unaccezione precisa di cosa sono i
membri di una famiglia ai quali deve essere aperta la possibilit di
ricongiungersi con uno straniero residente in Europa, e questa accezione deve
rispettare realmente il diritto a mantenere i legami di assistenza, i legami
affettivi, i legami educativi, diritto che comporta in filigrana la nozione ora
stabilita del diritto a vivere in famiglia.
* La violazione del diritto al rispetto della vita privata e
familiare da parte della direttiva sul ricongiungimento familiare
Tra i diritti fondamentali si trova il diritto a condurre una vita
privata e familiare normale, garantito dallart. 8 della Convenzione europea
sui diritti delluomo, come pure dagli articoli 12 e 16 3 della Dichiarazione
universale dei diritti delluomo.
Il diritto al ricongiungimento familiare parte integrante di questo
diritto alla vita privata e familiare normale.
Daltronde, altri due strumenti europei mirano specificatamente al
ricongiungimento familiare. Si tratta anzitutto della Carta sociale europea che, per assicurare lesercizio effettivo del
diritto dei lavoratori migranti e delle loro famiglie alla protezione e
allassistenza, dispone che le Parti che stabiliscono il contratto devono
facilitare per quanto possibile il ricongiungimento della famiglia del
lavoratore migrante autorizzato a stabilirsi sul territorio; quindi la Convenzione
europea del 1977 relativa
allo statuto del lavoratore migrante residente sul territorio della Parte che
stipula il contratto, ai termini della quale il conniuge e i figli non sposati
sono autorizzati a raggiungere il lavoratore migrante gi residente. Bench
questa Convenzione si applichi solo ai lavoratori migranti presenti sul
territorio di uno degli Stati firmatari, i principi che essa comporta hanno una
portata di valore universale.
In questo quadro giuridico internazionale si possono anche citare i Patti
internazionali del 1966, sui diritti civili e politici, e sui diritti
economici, sociali e culturali,
che riconoscono che la famiglia lelemento naturale e fondamentale della
societ e che, a questo titolo, essa ha diritto alla protezione e
allassistenza della societ e degli Stati. La Convenzione n 143
dellOrganizzazione Internazionale del Lavoro invita gli Stati a facilitare il ricongiungimento
familiare di tutti i lavoratori migranti residenti legalmente sul territorio.
La Convenzione Internazionale sulla protezione dei diritti di tutti
i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, adottata dallAssemblea generale delle Nazioni Unite
nel dicembre del 1990 ed entrata in vigore il 1 luglio 2003, ingiunge agli
Stati di prendere le misure che ritengono appropriate e che sono di loro
competenza per facilitare il ricongiungimento dei lavoratori migranti con il
loro coniuge o con le persone che hanno con essi rapporti che, in virt della
legge applicabile, producono effetti equivalenti al matrimonio, come pure coi
loro figli a carico, minori o non sposati.
Daltra parte, anche se la Convenzione relativa allo statuto dei
rifugiati del 1951 non
prevede il diritto al ricongiungimento familiare, lAtto finale della conferenza che adott questa
Convenzione lo fa esplicitamente. Il Comitato esecutivo dellAlto
Commissariato per i Rifugiati
richiama ugualmente a pi riprese che il principio dunit della famiglia
proclamato negli strumenti internazionali e che gli Stati dovrebbero
assicurarsi che questa unit sia mantenuta. Esso si pronuncia a favore di un
approccio pragmatico e flessibile che tenga conto degli elementi di dipendenza
finanziaria, fisica e psicologica.
anche indispensabile ricordare la Convenzione internazionale
relativa ai diritti del bambino
e la sua volont di vegliare a che il bambino non sia separato dai genitori
(vedere sotto).
Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti delluomo,
possibile per gli Stati prevedere quali siano le condizioni dellesercizio del
diritto a condurre una vita privata e familiare normale nei limiti imposti
dallart. 8.
Tuttavia, porre delle condizioni di esercizio di tale diritto non significa
svuotarlo di significato. Ora, proprio ci che fa questa direttiva. A pi
riprese, e allo scopo pi o meno confessato di controllare i flussi migratori
e non di lavorare per lintegrazione, il Consiglio pone delle condizioni che
permetteranno solo in modo molto marginale lesercizio del diritto al
ricongiungimento familiare.
- solo i coniugi e i figli minori possono beneficiare del ricongiungimento
familiare; per i concubini, cՏ semplicemente una possibilit di beneficiare
di questo diritto. Non si dice nulla a proposito di altri tipi di struttura
familiare;
- si fissa un periodo di attesa di due anni o anche di tre, se la legislazione
dello Stato membro lo prevede;
- il diritto al ricongiungimento familiare sar subordinato alla condizione
della capacit di accoglienza dello Stato membro;
- il rifiuto del ricongiungimento familiare potr essere basato su motivi
di ordine pubblico o di sicurezza interna, mettendo da parte la nozione di
giurisprudenza comunitaria di ordine pubblico (minaccia individuale, reale,
attuale, ecc.);
- la direttiva indica come titolari del diritto al ricongiungimento
familiare le persone che possono dimostrare di avere diritto al soggiorno
duraturo. Le persone che beneficiano di protezione sussidiaria sono dunque
escluse.
Gli Stati membri, attraverso il Consiglio, non si limitano a intaccare il
diritto al ricongiungimento familiare tramite le condizioni di esercizio di
questo diritto. Questi attacchi sono anche presenti nelle condizioni di
soggiorno previste nei riguardi dei membri della famiglia beneficiari del
ricongiungimento familiare. Cos, questi membri della famiglia ricevono solo
unautorizzazione di soggiorno della durata di almeno un anno; possibile
proibire loro lesercizio di unattivit professionale per un periodo che pu
arrivare ad un anno; il diritto al soggiorno pu essere rimesso in discussione
se la persona che ricongiunge ha una relazione stabile con unaltra persone o
se si stabilisce che si tratta di un matrimonio di compiacenza.
Inoltre, imponendo condizioni di et e condizioni di integrazione perch
un figlio possa beneficiare del ricongiungimento familiare, questa direttiva si
pone contro gli articoli 3 e 9 della Convenzione internazionale sui diritti del
bambino che stata firmata e ratificata dallinsieme dei paesi membri dellUE.
Questa direttiva, adottata a dire del Consiglio in uno spirito di integrazione,
alquanto paradossale. Essa subordina il rispetto alla vita familiare di un
bambino al fatto che egli sia integrato. Ora, come si pu facilitare la
realizzazione dellintegrazione di un bambino se privato proprio del quadro
familiare che sarebbe il pi indicato per favorire lintegrazione voluta?
In generale, questa direttiva, oltre a rendere il ricongiungimento pi
difficile, comporta una vera e propria precarizzazione del soggiorno di coloro
che sono ricongiunti:
-
Laccesso al lavoro del coniuge che beneficia del ricongiungimento familiare
pu essere proibito per la durata di un anno, rendendo cos fragile la
situazione finanziaria dellinsieme della famiglia. Si tratta di una vera
discriminazione indiretta verso le donne. I coniugi che vengono ricongiunti
sono infatti donne per oltre il 90% dei casi; esse non possono in questo modo
arrivare allautonomia finanziaria, e saranno poste di fatto sotto la tutela
delluomo che hanno raggiunto. La subordinazione ancora rafforzata dal fatto
che esse potranno vedersi ritirare il titolo di soggiorno, se si verifica che
il loro coniuge ha una relazione stabile con unaltra persona. In questo modo
si istituisce un vero diritto al ripudio, poich queste donne, perdendo il
titolo di soggiorno, perdono anche tutti i diritti che dovrebbero normalmente
proteggerle in caso di separazione.
-
Nellinsieme del testo i criteri economici prevalgono sulla protezione e i
diritti degli individui. La disposizione che prevede che durante un anno il
ricongiungimento familiare potr essere rimesso in discussione se le condizioni
di alloggio e di salario sono cambiate, significa concretamente che una persona
licenziata, oltre a perdere il suo lavoro, potr perdere anche il diritto a
vivere in famiglia.
Si potrebbero moltiplicare gli esempi, dato che proprio la filosofia
generale di questo testo che va contro alcuni principi e diritti fondamentali.
Proprio quando ci si propone di integrare nella futura Costituzione europea la
Carta dei diritti fondamentali, ladozione da parte degli Stati membri di testi
che sono contrari ai principi di questa Carta lancia un segnale inquietante per
quel che riguarda il rispetto da parte dellUnione dei principi da essa stessa
affermati. Il rispetto della vita privata e familiare, la proibizione di
discriminazioni in funzione dellet sono, per esempio, ricordati in un testo
che sarebbe svuotato della sua sostanza se la direttiva sul ricongiungimento
familiare venisse adottata. Sarebbe un segnale molto negativo inviato a tutti
coloro che per mesi hanno lavorato perch lEuropa si doti di un trattato
costituzionale che permetta di affermare i valori e i principi fondatori di una
Unione Europea allargata.
Per assicurare allo stesso tempo il
rispetto del ruolo del Parlamento europeo nella procedura di adozione degli
atti comunitari e leffettivo rispetto dei diritti fondamentali, vi invitiamo
dunque a ricorrere alla Corte di Giustizia delle Comunit Europee.
Luglio 2003
Testo preparato
congiuntamente da un gruppo di giuristi del Coordinamento Europeo per il
Diritto degli Stranieri a Vivere in Famiglia (Bruxelles) e del Groupe
dInformation e de Soutien des Travailleurs Immigrs (GISTI) Paris.
[1] Punto 18 delle conclusioni del Consiglio europeo.
[2] C.G.C.E., 12 novembre 1969, Eric Stauder c/ Ville d'Ulm, Racc., 419 e ss. Concl. ROEMER
[3] C.G.C.E., 15 giugno 1978, aff.149/77, Gabrielle Defrenne c/ SABENA, Racc. 1365.
[4] C.G.C.E., 14 maggio 1974, J. Nold, Kohlen und Baustoffgrosshandlung c. Commission, aff. 4-73., Racc. 491.