(Sergio Briguglio 25/8/2004)

LA POLITICA DELL’IMMIGRAZIONE PER LAVORO IN ITALIA

1. Introduzione

· Obiettivo: analizzare la politica di immigrazione (per lavoro): funziona? come correggerla?

· Schema:

o Norme principali e conseguenze

o Quale figura di immigrato “accettato” emerge?

o Quale figura di immigrato “reale” (nell’odierno mercato del lavoro)?

o Chiavi di lettura della strategia

o Possibili alternative e prospettive di riforma (armonizzazione europea)

2. Elementi di normativa e politica

· Accesso

o Programmazione flussi: quote (tetti)

o Requisiti:

§ Contratto di soggiorno per lavoro:

- contratto di lavoro preventivo (condizioni non inferiori a contratto collettivo applicabile)

- garanzia di alloggio adeguato (leggi regionali)

- copertura spese di eventuale rimpatrio

§ Accertamento di indisponibilita’ (20 gg., non vincolante)

§ Assenza di motivi ostativi (espulsioni pregresse, reati)

§ Residenza del lavoratore all’estero

o Lavoro autonomo:

§ Quote apposite

§ Nulla-osta all’autorizzazione (es.: iscrizione all’albo o registro):

- eventuale riconoscimento titolo professionale

- entro quota

§ Reddito sufficiente

§ Disponibilita’ delle risorse eventualmente necessarie

§ Disponibilita’ di alloggio

o Nota: impossibilita’ di incontro diretto (necessario per piccole imprese e servizi alla persona):

§ impossibilita’ di accesso legale

§ sanatorie; anni 1988-2002:

- 19.000 ingressi (non stagionali) per anno (tot: 285.000)

- 90.000 sanati per anno (tot: 1.360.000)

· Stabilita’

o Durata:

§ < 2 anni, per rapporto a tempo indeterminato

§ come rapporto, ma < 1 anno, per rapporto a termine

§ nota: in caso di rapporto a termine, il permesso scade comunque con il rapporto (era vero anche prima della L. 189/02)

o Rinnovo:

§ da richiedere con congruo anticipo

§ requisiti:

- come per il rilascio (contratto di soggiorno)

- mezzi di sostentamento sufficienti per il nucleo familiare

o Disoccupazione (per dimissioni o licenziamento): 6 mesi garantiti di ricerca di nuova occupazione (prima della L. 189/02, 1 anno)

o Utilizzazione: anche per lavoro autonomo (es.: co.co.pro.); convertibile alla scadenza

o Durata del permesso rinnovato < durata originaria (prima della L. 189/02: < doppio durata originaria)

o Carta di soggiorno: dopo 6 anni di soggiorno legale

o Lavoro autonomo:

§ durata 2 anni

§ rinnovo: reddito in luogo del contratto

o Problemi col contratto a termine:

§ formalmente impossibile la riassunzione con nuovo contratto a termine con lo stesso datore

§ possibile la riassunzione con contratto a tempo indeterminato, o con altro datore (di difficile reperimento)

§ nei fatti: incompletezza sanabile

o Mantenimento del soggiorno legale per lavoro subordinato condizionato alla titolarita’ di un contratto a tempo indeterminato (salvo applicazione elastica, “all’italiana”, della legge)

· Diritti

o Alcuni, ben garantiti

§ sanita’

§ previdenza

§ accesso a studio e formazione

o Altri, condizionati ad un buon inserimento:

§ ricongiungimento (reddito e alloggio adeguati, durata del permesso > 1 anno)

§ edilizia popolare (solo se regolarmente occupato e titolare di un permesso di durata > 2 anni)

§ assistenza sociale (solo per il titolare di carta di soggiorno; ex L. 388/00)

o Divieto di discriminazione, anche indiretta[1], basata su razza, gruppo etnico o linguistico, ad una determinata confessione religiosa o ad una cittadinanza

o Convenzione OIL 143/75: parita’ di trattamento e di opportunita’ col lavoratore italiano

o Nota: copertura buona per l’immigrato stabilmente inserito; al di sotto di una certa soglia di inserimento,

§ la condizione di indigenza e’ motivo per negare l’assistenza

§ possibile l’esclusione completa (disoccupazione prolungata)

3. L’immigrato “accettato”

· In sintesi:

o Immigrato accettato (ingresso, soggiorno e pinezza di diritti) se titolare dall’inizio di un contratto (destinato a diventare) a tempo indeterminato

o Altrimenti, escluso o a rischio di esclusione (l’instabilita’ del soggiorno riduce il potere contrattuale del lavoratore e puo’ vanificare la parita’ di diritti con il lavoratore nazionale – es.: diritto di scegliere il lavoro, ex art. 4 Cost.)

o Due aspetti fondamentali: contratto dall’inizio e a tempo indeterminato

4. L’immigrato “reale”

· Dall’inizio? L’incontro diretto domanda-offerta

o Impossibilita’ di incontro diretto: impossibilita’ di accesso legale, sanatorie, etc. (vedi sopra)

· Tempo indeterminato? La riforma del mercato del lavoro

o Norme inderogabili a tutela dei lavoratori: contrasto del potere di monopsonio strutturale o dinamico

o Se gli standard minimi sono eccessivi (anche per aumento dell’offerta o contrazione della domanda)

§ disoccupazione involontaria

§ conflitto insiders-outsiders

§ gli insiders godono di una rendita di monopolio a condizione di simultanei

q mantenimento di minimi inderogabili

q limitazione della facolta’ di recesso unilaterale del datore di lavoro (alti costi di sostituzione)

o Inefficienza: prezzi dei beni piu’ alti (se il mercato dei beni e’ monopolistico o protetto) o chiusura di imprese (se e’ in concorrenza con l’estero)

o Se gli insiders sono politicamente forti, l’unica soluzione possibile e’ una dualizzazione del mercato del lavoro:

§ minimi inalterati, validi sia per insiders, sia per outsiders (mascherati da difesa degli outsiders)

§ allentamento della limitazione del recesso per i soli outsiders

o Riforme in Italia:

§ non si toccano art. 18 e simili

§ si amplia di molto la possibilita’ di contratto a termine (D.Lgs. 368/01), con parita’ di salario a parita’ di mansioni rispetto al tempo indeterminato

§ divieti di discriminazione uomo-donna, anziano-giovane, nazionale-straniero (ma anche opposizione a gabbie salariali): gli outsiders appartenenti a categorie svantaggiate non possono offrire il proprio lavoro a livelli salariali piu’ bassi

o Nota:

§ a dispetto delle (piccole) limitazioni imposte sulla successione di rapporti a termine con lo stesso datore, i costi di sostituzione sono abbattuti

§ i divieti di discriminazione proteggono, nei fatti, la categoria forte (non quella svantaggiata):

q (vero o presunto) deficit di produttivita’

q appartenenza alla categoria evidente al datore di lavoro al momento della stipula del contratto

q impossibile neutralizzare il deficit, offrendo il lavoro a un salario piu’ basso

q il datore di lavoro evita di assumere lo svantaggiato (contro la parita’ di opportunita’ sancita dalla Convenzione OIL 143/75)

o Conseguenze:

§ movimento (moderato) verso l’efficienza paretiana, senza peggioramento di alcuna categoria (gli insiders mantengono una rendita di posizione): alto consenso politico

§ outsiders convenienti per tutti e soli i nuovi posti di lavoro (approssimativamente)

§ grande disparita’ tra insiders e outsiders riguardo alla stabilita’

§ difficolta’ di accesso per gli outsiders svantaggiati

§ ampio ricorso al lavoro nero (con violazione delle norme o clausole relative ai minimi)

· In definitiva...

o Vecchi posti, a tempo indeterminato, per gli insiders; nuovi posti, a termine, per gli outsiders

o Immigrato (outsider svantaggiato): lavoro a termine o in nero

o Eccezione: lavoro domestico (licenziamento facile anche in caso di rapporto a tempo indeterminato)

o L’immigrato “accettato” ha, a tutti gli effetti, le caratteristiche di un insider; quello “reale” e’ strutturalmente un outsider

o L’immigrato “reale” e’ destinato all’esclusione

· Risultato

o Illegalita’ (originaria o di ritorno)

o Repressione (espulsione, respingimento, rilevanza penale del soggiorno illegale)

o Potenziale abuso della richiesta di asilo

o Difficile conciliare la prevenzione dell’abuso con i tre elementi base della procedura d’asilo:

§ ricorso giurisdizionale (giudice terzo)

§ ricorso sospensivo (non refoulement)

§ detenzione a costi (finanziari e umani) limitati

o Difficile varare una legge organica sull’asilo (in discussione dal 1997!)

5. Chiave di lettura

· Siamo in presenza di barriere (intervento statale correttivo rispetto al mercato)

· E’ puro protezionismo? o e’ il tentativo (maldestro) di correggere un fallimento del mercato?

· Se e’ protezionismo, e’ vanificato dal lavoro nero o, nell’ipotesi (remota) di repressione efficace del lavoro nero, dal trasferimento della produzione all’estero (liberta’ di movimento dei capitali): pura stupidita’

· Indizio contrario: la rigidita’ delle norme sull’immigrazione trova consenso nelle regioni con piena occupazione, molto meno in quelle a forte disoccupazione (dove il protezionismo avrebbe una certa giustificazione)

· Se e’ il tentativo di curare un fallimento del mercato, si puo’ puntare a una correzione di rotta

· Fallimento del mercato:

o “distanza” tra paesi di emigrazione e paesi di emigrazione

o rischio di indigenza

o welfare in pericolo: nei principi (lasciare che sia l’indigenza a respingere) o nelle strutture (farsi carico dell’indigenza)

· Ricetta adottata: negare spazio all’immigrato indigente (l’immigrato deve essere e restare inserito stabilmente, altrimenti e’ “espulso”)

· Teoricamente puo’ funzionare (selezione dell’immigrato “bravo”)

· Tuttavia: criterio di accesso

o troppo restrittivo (manca l’incontro diretto: l’insieme degli immigrati ammessi e’ vuoto)

o aggirato, nella realta’, dall’accesso illegale (poi sanato, con vanificazione del criterio)

· Necessaria una soluzione diversa:

o prendere atto della dualizzazione del mercato del lavoro

o riconoscere che l’immigrato e’ un outsider

o individuare criteri per l’ammissione di outsiders attrezzati

· Osservazione: indigenza dovuta a poverta’ di informazione e poverta’ di mezzi

· Ricetta (per l’accesso): prevenire la poverta’ di informazione o la poverta’ di mezzi

6. Ricetta I: prevenire la poverta’ di informazione

· Azioni possibili:

o reclutamento sul posto (improponibile per servizi alla persona e piccole imprese)

o agenzia:

§ illegale: efficiente, ma inefficace rispetto alla prevenzione del fallimento

§ legale: efficace, ma assolutamente inefficiente (OIM: 5000 lavoratori certificati, 60 chiamati, 14 miliardi di lire spesi)

7. Ricetta II: prevenire la poverta’ di mezzi

· Requisiti:

o mezzi di sostentamento (inclusa assicurazione sanitaria) proporzionati alla durata del soggiorno (variabile)

o passaporto

o biglietto di ritorno (o equivalente)

o impronte

· Accesso al mercato del lavoro

· Proroga del permesso in presenza di nuovi mezzi

· Conversione in caso di inserimento “stabile”

· Rimpatrio (senza oneri per lo Stato) in caso di sopraggiunta indigenza o di impossibilita’ di proroga e conversione

· Quote solo in caso di limiti relativi ad accoglienza o integrazione

· Precedenti: sponsorizzazione, autosponsorizzazione, alvoro autonomo (affetti da esiguita’ di quote, necessita’ di legami in Italia o di liste all’estero)

· Effetti:

o illegalita’ non necessaria

o repressione non necessaria

o asilo e altri diritti fondamentali (es.: minori) tutelati

· Diritto di immigrazione: requisiti, senza discrezionalita’ (salvo quote in casi eccezionali)

· Stabilita’: due alternative possibili:

o revoca, dopo la conversione, in caso di condizione di indigenza prolungata (di durata commisurata al periodo di contribuzione): minore stabilita’

o quote in caso di diffusa indigenza: minore certezza di diritto

8. Armonizzazione europea

· Commissione

o diritto (salvo quote in casi eccezionali):

§ requisiti oggettivi

§ ricorso giurisdizionale contro il diniego

o ricerca sul posto consentita (timidamente)

o rigidita’ su rinnovo e revoca (destabilizzazione)

· Parlamento

o come Commisisone, ma con esplicita possibilita’ di ricerca di lavoro (per un tempo fissato)

· Consiglio

o esclusa la possibilita’ di ricerca di lavoro

o minor rigidita’ su revoca e rinnovo (per ragioni pratiche)

o discrezionalita’ (Irlanda, Germania, Italia, Austria, Grecia)

· Costituzione

o codecisione

o quote comunque possibili (incompatibili con un pieno “diritto di immigrazione”)

9. Conclusioni

· Slogan pericolosi:

o “No alla discriminazione nel mercato del lavoro”

o “Un conto sono gli immigrati, altro i rifugiati”

o “No alla destrutturazione del mercato del lavoro”

o “Diritti per gli immigrati legali, severita’ con quelli illegali”

· Slogan alternativo: “Diritto di accesso, parita’ di opportunita’”

· I Governi europei si muovono su una strada gia’ sperimentata e sbagliata

· Commissione e Parlamento (nuovi) conserveranno il patrimonio di idee migliori sviluppato dai predecessori? e avranno forza sufficiente per imporlo al Consiglio?

· Criteri vigenti per l’ingresso e soggiorno per lavoro autonomo sostanzialmente validi; fino ad oggi: quote esigue

· A.C. 5808 (scorsa legislatura):

o mezzi di sostentamento pari all’importo dell’assegno sociale per il periodo autorizzato

o conversione entro-quote in presenza di promessa di contratto di lavoro o di prestazione di garanzia

· DDL Viviani et al.: conversione extra-quote del titolo di soggiorno in permesso di soggiorno per lavoro, in presenza di promessa di contratto di lavoro

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[1] “Costituisce discriminazione indiretta ogni trattamento pregiudizievole conseguente all’adozione di criteri che svantaggino in modo proporzionalmente maggiore i lavoratori appartenenti ad una determinata razza, ad un determinato gruppo etnico o linguistico, ad una determinata confessione religiosa o ad una cittadinanza e riguardino requisiti non essenziali allo svolgimento dell’attività lavorativa”