Riassunto libero dell’articolo:

Visions of the Exceptional: Legal and Theoretical Issues Raised by Transit Processing Centres and Protection Zones.

di G. Noll

in European Journal of Migration and Law, 5/2003, 303 – 341

 

La storia.

 

Dal febbraio 2003, il governo inglese ha iniziato a presentare all’opinione pubblica i propri progetti di trasferire i richiedenti asilo in “Regional Processing Areas” (RPAs) e “Transit Processing Centres” (TPCs).

 

Tali progetti dovevano essere il modo per realizzare la promessa di Blair di dimezzare per il 2003 il numero di richieste di richiedenti asilo presentate nel 2002.

 

Qualche mese prima, la Danimarca aveva iniziato a promuovere un revival europeo del dibattito sulla “protezione nella regione”, e il Regno Unito si era lasciato ispirare dai propri colleghi scandinavi.

Fin dall’inizio, il Regno Unito aveva cercato il supporto degli altri Stati e organizzazioni internazionali.

 

Durante la primavera 2003, i governi olandese, danese e del Regno unito hanno tenuto un numero di incontri informali per sviluppare i concetti, mentre il Regno Unito iniziava ampie discussioni inter alia nel Consiglio EU e nella IGC.

 

Dal momento che l’UK sta spingendo molto per la realizzazione di questo progetto in via pilota, le basi legali e teoretiche dei concetti suggeriti dovrebbero essere chiariti quanto prima possibile.

Comunque, deve essere enfatizzato che le proposte presentate dal Regno Unito e assecondate soprattutto dalla Danimarca rimangono degli obiettivi da realizzare in futuro, dal momento che il dibattito politico all’interno e fuori dall’Europa è ancora in una fase iniziale.

Nella sua essenza, la versione ultima della proposta inglese fa riferimento a due concetti

– quello di “Regional Protection Zones”

– quello di “Transit Processing Centers”

 

Mentre le “Regional Protection Zones” sono collocate nella regione fonte della crisi, i “Transit Processing Centers” sono più vicini alle frontiere esterne dell’Europa, e rappresentano un deterrente per la migrazione non voluta, inclusa quella dei richiedenti protezione.

Nel lungo periodo, la proposta UK può rappresentare una sfida seria alle istituzioni dell’asilo come le conosciamo.

 

Il presente articolo cerca di dimostrare che il Regno Unito, la Danimarca e altri sostenitori stanno intenzionalmente e attivamente creando uno stato di eccezione nel regime internazionale dei rifugiati, nel quale la protezione legale e fattuale di alcune classi di individui è gradualmente superata.

 

Anche se la posizione dell’UNHCR e l’agenda della Commissione meriterebbero un’analisi dettagliata, quest’articolo farà riferimento esclusivamente agli elementi centrali delle proposte del Regno Unito.

Ci sono molte ragioni che motivano questa scelta.

 

- In primo luogo, gli Stati sono i padroni del diritto internazionale, e una proposta lanciata e supportata dagli Stati ha molte più probabilità di avere un impatto sulla realtà dei suggerimenti delle organizzazioni internazionali.

- In secondo luogo, le proposte del Regno Unito segnano il punto di rottura più radicale con le norme internazionali che noi conosciamo.

Non è un’esagerazione dire che l’accoglimento di queste proposte potrebbe davvero significare la fine della Convenzione di Ginevra del 1951.

- In terzo luogo, il Regno Unito ha reso chiaro di essere disposto ad attuare la riforma anche da solo, o in cooperazione con i pochi altri Stati che ne condividano le idee.

Dopo tutto, le risorse del fisco dell’UE sono limitate, e limitata è anche la competenza della Comunità europea in questa area.

Anche se il Regno Unito ha proposto un nuovo ambito di competenze, riguardanti l’impegno dell’UE nella ricezione dei richiedenti asilo nelle regioni di origine, il destino di questa proposta rimane incerto.

 

Il dissenso tra gli Stati membri e i dubbi della Commissione non sono garanzia che la visione inglese sia destinata a rimanere a livello di proposta.

Se dovesse essere attuata in modo unilaterale o in un gruppo di stati più piccolo che comprendano la Danimarca e probabilmente uno o due altri Stati, la pratica di mandare i richiedenti protezione in centri di transito rischia di proliferare nella legislazione interna.

Basti pensare a come il concetto di “Stato terzo sicuro” sia proliferato dalla legislazione danese in quella di altri Stati e come si sia ora trasformata in una norma obbligatoria nella direttiva europea…

 

 

I precedenti. Le “nuove proposte”: Dalla Tragedia alla Farsa?

 

Si parla di nuovo approccio, ma la verità è che i transit processing centres sono stati inventati, attuati e valutati prima.

 

Questi gli esempi portati da Noll:

- la Danimarca già nel 1986 proponeva di costruire dei centri delle Nazioni Unite per i rifugiati che arrivano irregolarmente. Proposta poi abbandonata.

 

- nel 1993, l’Olanda nell’agenda dell’IGC del 1994 avanza l’idea di mandare indietro i richiedenti asilo in uno Stato vicino a quello di origine.

 

Mentre le iniziative multilaterali sono regolarmente fallite, l’idea è stata utilizzata unilateralmente dagli Stati Uniti e dall’Australia.

 

A differenza degli Stati europei, entrambi questi Stati hanno tradizionalmente accolto un numero significativo di stranieri che presentavano domanda di asilo dai luoghi di origine.

Quando il numero dei cosiddetti “arrivi spontanei” iniziò ad aumentare, venne a determinarsi la paura circa la sostenibilità dell’intero sistema.

 

Gli Stati Uniti reagirono alle ondate di rifugiati da Haiti e Cuba permettendo alla Guardia costiera americana e alla Marina statunitense di interdire l’ingresso ai rifugiati che arrivavano via mare, ridirigendo quelli credibili prima in una nave ospedale della marina “The USNS Comfort” ancorata nel porto di Kingston in Jamaica, ed eventualmente nella base statunitense di Guantanamo, a Cuba, per valutare lì le loro domande.

 

Un esempio dei nostri giorni è la “Pacific solution” iniziata dall’Australia, e fatta conoscere in Europa attraverso l’incidente della nave Tampa dell’agosto 2001 (vedi per esempio, Human Rights Watch “Solo su Invito”: la politica australiana dell’asilo).

 

Le navi sono sistematicamente rimosse fuori dalla giurisdizione australiana in stati terzi (Nauru e la Papua New Guinea) dove le richieste di asilo erano esaminate senza controllo giudiziario.

I candidati che ottengono il riconoscimento possono essere sistemati in Australia.

Nonostante le severe critiche, Australia non ha abbandonato il suo modello ed anzi lo promuove internazionalmente…

 

Il dibattito della primavera 2003 dimostra che la soluzione australiana ha costituito una fonte di ispirazione per i governi britannico e danese.

Quello che appare strano ad un osservatore esterno è che non siano stati esaminati gli studi dell’IGC del 1994 – 1995.

Nei documenti relativi, emerge un considerevole scetticismo nei confronti dell’idea di un sistema di asilo in cui le domande sono esaminate a livello esclusivamente regionale.

Il report riassuntivo del 1995 rigetta l’idea, le conclusioni meritano di essere citate per intero.

 

L’idea della protezione in un luogo “esclusivo” incontra ostacoli significativi sul piano morale (politico e umanitario) e legale.

Politicamente, si tratta di uno schema controverso che potrebbe avere un pessimo effetto sulla pubblica opinione.

Inoltre, esso contravviene un numero significativo di previsioni di diritto internazionale e sembra essere incompatibile con le Costituzioni e i sistemi interni a molti Stati.

Da un punto di vista pratico, potrebbe incoraggiare i criminali del traffico internazionale a falsificare identità e nazionalità.

Un attento esame di questi rilievi porta alla conclusione che l’opzione “esclusiva” sia inattuabile e, in quanto tale, non meriti ulteriore elaborazione.

 

C’è una qualche ironia nel fatto che si sia di recente svolta una nuova discussione alla IGC sulle proposte inglesi in materia visto che proposte simili erano già state in precedenza approfondite e scartate.

 

 

“Protection but not migration”: il Vision Paper inglese.

 

Per sostenere la necessità di un cambio nell’attuale sistema di protezione, il Regno Unito nel proprio Vision Paper ha rilevato che l’attuale sistema non va bene, dal momento che

-       l’aiuto ai rifugiati è iniquamente distribuito tra il Nord e il Sud del mondo;

-       tra metà ed i tre quarti di coloro che chiedono asilo in Europa non rientrano nei criteri dei veri rifugiati, mentre ci sono 12 milioni di rifugiati genuini nel mondo secondo l’Acnur

-       il sistema richiede l’immigrazione illegale e favorisce lo smuggling delle persone;

-       le difficoltà nel rimuovere i richiedenti asilo una volta che la loro domanda sia rigettata mina la confidenza pubblica nel sistema e lo rende più attrattivo per i migranti economici.

 

Secondo Noll, l’idea che una modifica del sistema di protezione possa limitare l’immigrazione a casi qualificati è realistica tanto quanto l’idea che un sistema di tassazione operi senza errori o tentativi di frode.

Quindi, l’idea che una modifica nel sistema inglese di asilo permetta di risparmiare del denaro che possa essere trasferito ai 12 milioni di veri rifugiati che si trovano altrove è senza sostanza.

 

Per rimediare al fallimento dell’attuale sistema, il Vision Paper propone un “Pacchetto protezione” che consiste in quattro elementi:

 

1.     Per prima cosa, devono essere creati dei centri di protezione da realizzarsi nelle regioni di origine. L’Acnur sarebbe responsabile di provvedere alla protezione e al supporto umanitario dei rifugiati, e gli standards dovrebbero essere relativi all’art. 3 Cedu.

2.     In tali aree dovrebbero essere automaticamente rinviati coloro che arrivano spontaneamente nel Regno Unito o nei Paesi che cooperano ad un’area di protezione regionale. Tale ritorno scoraggerebbe i migranti economici dall’usare abusivamente le domande di asilo con conseguente diminuzione del numero di applications nel Regno Unito.

3.     A diminuire il numero dei rifugiati dovrebbe contribuire allo stesso tempo il necessario riconoscimento internazionale del bisogno di ridurre le cause che determinano i flussi di rifugiati genuini ed impediscono ai rifugiati di tornare a casa, con varie opzioni che vanno dall’assistenza ai paesi fonti di rifugiati all’intervento militare.

4.     Coloro ai quali sarà riconosciuto lo status di rifugiato nelle aree di protezione regionale verranno mandati in uno Stato membro. In questo modo potrà realizzarsi più facilmente anche una divisione degli oneri economici in materia tra gli Stati europei.

 

I possibili problemi riguardano:

-       la difficoltà di dare un livello di protezione sufficiente nelle aree di protezione regionale in modo da convincere le Corti europee che l’invio in queste aree dei richiedenti asilo arrivati in Europa spontaneamente è legale.

-       l’eventuale mancanza di volontà delle regioni fonte di rifugiati di ospitare aree di questo genere

-       una divisione inadeguata dei costi fiscali e di accoglienza tra gli Stati cooperanti.

 

 

Il Discussion Paper.

 

I contributi inglesi ai dibattiti dell’IGC, al Consiglio Europeo e al Comitato europeo su immigrazione ed asilo hanno introdotto un’importante distinzione tra

- i centri di cui si è appena parlato, da attuarsi nella regione di origine e

- i Transit Processing Centres, che dovrebbero essere realizzati vicino alle frontiere esterne dell’Europa.

Nel Discussion Paper, l’elemento controllo migratorio è stato enfatizzato più chiaramente che nei documenti precedenti.

 

Il funzionamento dei Transit Processing Centres (TPC) è trattato con abbastanza precisione.

Ad eccezione di alcune categorie come quella dei disabili o dei minori, coloro che arrivano spontaneamente in Europa saranno trasferiti in tali centri collocati fuori Europa, che secondo le previsioni, dovrebbero essere diretti dall’OIM e finanziati dagli Stati partecipanti con l’assistenza della Commissione europea.

In tali centri le domande di protezione dovrebbero essere esaminate dall’UNHCR.

I rifugiati riconosciuti dovrebbero essere distribuiti nei diversi Stati europei, su una base di condivisione di responsabilità.

Coloro che si vedranno rigettare la domanda dovranno ritornare a casa e comunque non potranno più rimanere nel TPC.

Nei casi in cui non fosse possibile disporre il ritorno dei richiedenti asilo per la mancanza di sicurezza nei rispettivi Stati di origine, i medesimi “potranno ottenere lo status della protezione temporanea” in Europa, finché la situazione di insicurezza non fosse migliorata.

Il Discussion Paper si occupa anche della questione se i TPC dovrebbero accogliere anche gli “immigrati illegali intercettati in viaggio verso l’Europa prima che facciano una domanda d’asilo, quando abbiano una chiara intenzione di farlo”.

La principale funzione del TPC è individuata nel suo essere un deterrente contro l’abuso del sistema d’asilo.

 

 

All’incontro del Comitato europeo su immigrazione ed asilo del 7 aprile 2003, la delegazione inglese ha aggiunto un altro elemento importante fondendo RPA e TPC in un solo e stesso modello per il controllo migratorio e la protezione dei rifugiati.

I richiedenti non riconosciuti rifugiati potranno anche essere inviati nei RPA, ma per motivi umanitari, gli spostamenti potrebbero andare anche nella direzione opposta, con trasferimento da RPA ai TPC.

 

The Danish Memorandum.

 

Alla fine dell’aprile del 2004, il Memorandum danese documenta i risultati raggiunti in seguito alle discussioni informali tra i governi danese, olandese ed inglese.

Esso riflette uno spostamento della riflessione da questioni generali di principio a questioni di tipo operativo, e alla preparazione per la realizzazione di un progetto pilota.

Il Memorandum passa dal termine Regional Protection Area a quello di Protection Zone definito come una “zona in uno Stato nella regione vicina ad uno specifico Stato di origine che offre effettiva protezione ai rifugiati e alle persone displaced”.

Il termine “Transit Processing Centre” è invece mantenuto e definito come “centro di ricezione chiuso che valuta le richieste di asilo, collocato fuori dallo Stato di destinazione”.

 

Si discute sui criteri in base ai quali assumere la decisione su dove il processo di esame della singola domanda di asilo dovrà essere condotto (nel centro di protezione, nella zona nel Paese o nel Paese di destinazione?).

Si dice che un criterio potrebbe essere quello relativo alla cooperazione del richiedente asilo alla propria identificazione: una indisponibilità alla cooperazione potrebbe renderlo immediatamente trasferibile in un Transit Centre.

Ma si parla pure di “lottery selection” come uno dei possibili criteri.

 

Transit processing Centres.

 

L’UNHCR ha da sempre sostenuto che i TPC dovrebbero essere messi in Europa.

Comunque, i tre Stati non si sono lasciati convincere e hanno detto che sulla questione si potrà tornare in futuro.

Se gli standard sono accettabili, secondo tali Stati, l’UNHCR non sarà molto preoccupato del fatto che i centri siano collocati dentro o fuori dall'Europa. Non si capisce se questa conclusione sia stata raggiunta sulla base di segnali dell'UNHCR oppure dalla debolezza dello stesso di fronte ad importanti donatori.

 

Quanto alla procedura:

 

La procedura di determinazione dello status di rifugiato nei centri di transito non ha bisogno di essere assolutamente identica a quella presente a livello nazionale finché è conforme agli standard dell’Acnur.

Ad esempio, nel caso del programma australiano di esame offshore, la giurisdizione australiana non si applica ai richiedenti asilo e una sistema più veloce basato sull’administrative review è stato stabilito ed attuato.

 

 

 

 

 

Joint considerations.

 

Con riguardo alle Zone di protezione e ai “Transit Processing Centres”, sembra esserci accordo sul fatto che prima della loro realizzazione, devono essere adottati degli accordi di riammissione tra lo Stato di destinazione e lo Stato ospitante, cosi come tra lo Stato ospitante e il paese di origine.

 

Quanto ai costi, il Memorandum reitera le precedenti analisi inglesi quando dice che “il costo per persona può inizialmente apparire non proporzionato, ma tale costo dovrebbe essere visto considerando i risparmi che si potrebbero ottenere nel medio e nel lungo termine”.

Secondo Noll, è dubbio che questi risparmi si materializzeranno è dubbio, e dovremmo dedicare attenzione a questa questione sotto.

Il Memorandum comunque presume che ci sarà un notevole risparmio richiamando le esperienze americane e australiana.

 

 

Le idee di Noll (riassunte) su alcuni problemi di natura giuridica e pratica che potrà porre l’apertura dei centri extraterritoriali.

 

Per chiarirci le idee sulla possibilità e la legalità dei progetti indicati, dobbiamo chiederci qual è il vero e dichiarato obiettivo alla base di tali progetti.

Esso è quello di ridurre il numero degli arrivi spontanei negli Stati di destinazione.

 

Gli Stati che hanno proposto questi costosi progetti non l’hanno fatto per garantire più protezione, ma per garantire meno arrivi, per cui per diminuire i costi, sarà inevitabile che nei centri extraterritoriali si finisca per offrire un grado di protezione inferiore.

 

Quali saranno gli stranieri oggetto di invio nei centri extraterritoriali?

 

Nella sezione dedicata ai Transit Processing Centres, il Memorandum si riferisce esclusivamente ai casi considerati manifestamente infondati.

 

Il Memorandum suggerisce di seguire “la proposta dell’UNHCR”: nel suo suggerimento relativo alla creazione di processing centres all’interno dell’Unione europea, l’UNHCR fa riferimento ai “richiedenti asilo che provengono da paesi designati o di origine che sono principalmente fonte di migranti economici che entrano nel canale asilo (Geneva , Marzo 2003).

Il criterio in particolare potrebbe essere quello di includere “nazionalità in generale con una percentuale di rigetto (delle domande di asilo) molto alta, ad es. superiore al 90 per cento”.

Nel Memorandum non si dice a quale “percentuale di rigetto” si fa riferimento – se alla percentuale relativa al numero dei rigetti relativi ai richiedenti di una certa nazionalità all’interno di un singolo Stato di destinazione o all’insieme delle percentuali di rigetto delle domande presentate dagli stranieri di una determinata nazionalità nel sistema globale di protezione dei rifugiati.

Per Noll, quest’ultimo dovrebbe essere l’approccio corretto, dal momento che esso minimizzerebbe il rischio di distorsioni dovute alle pratiche di una certa giurisdizione.

Uno sguardo alle statistiche dell’Acnur dimostra che pochissime nazionalità integrano il criterio percentuale suggerito nel Memorandum danese.

Soltanto Algeria, Ex Yugoslavia, Macedonia, Mali, Messico, Sierra Leone, Ucraina, Vietnam, infatti, attualmente vi rientrano.

E’ chiaro che la riduzione nel numero totale di richieste spontanee indicato dal Regno Unito non può essere raggiunto applicando questo criterio.

Senza contare che l’efficienza dei centri di transito sarebbe ulteriormente ridotta, dal momento che i richiedenti provenienti dagli Stati di origine sicura indicati sarebbero avvisati dai loro smugglers di cambiare nazionalità nel richiedere asilo all’interno dell’Europa.

Ad ogni modo, il Memorandum danese indica tre criteri per scegliere le persone per la rimozione: la nazionalità, l’arrivo senza documenti, il luogo della richiesta. Non è chiaro se questi criteri governino la rimozione verso le zone di protezione, i centri di transito o entrambi.

 

Il criterio della nazionalità sarà presumibilmente rilevante per lo spostamento verso i Centri di Transito e potrà governare lo spostamento verso la zone di protezione, insieme all’ultimo criterio il possibile luogo della presentazione della richiesta.

 

Il criterio dell’arrivo senza documenti è causa di problemi, dal momento che è noto che un largo numero di stranieri chiedono l’asilo in Europa senza la documentazione necessaria.

Chi arriva via mare potrebbe non avere alcun documento dal momento che non passa controlli migratori.

Mandare le persone ai TPC dando loro meno protezione materiale e procedurali per motivi legati all’assenza della documentazione necessaria potrebbe violare l’art. 31 della Convenzione di Ginevra, che proibisce l’imposizione di “penalità, sulla base dell’ingresso o della presenza irregolare, ai rifugiati”, se essi si presentano senza ritardo e spiegano il motivo del loro ingresso irregolare.

 

Da un punto di vista dottrinale, la questione di quali standard devono essere applicati in PZ e in TPOC non può essere determinata in una lista enumerata ed esaustiva.

 

 

Il problema della discriminazione.

 

Se certe nazionalità sono mandate nei centri che offrono meno protezione di fatto e di diritto, mentre costano di più dei procedimenti territoriali, ci sono ragioni per avanzare argomenti relativamente alla loro discriminazione.

Dal momento che le nazionalità selezionate per i centri sono trattate differentemente dalle altre, la proporzionalità di questa discriminazione di trattamento può essere posta in dubbio.

Una norma che potrebbe essere richiamata in materia è l’art. 14 della Cedu, che obbliga le Parti contraenti ad assicurare il godimento tra gli altri dell’art. 3 della Cedu senza alcuna discriminazione dovuta tra le altre, all’origine nazionale.

 

 

Si potrebbe poi configurare la decisione di mandare degli stranieri in un centro extra territoriale come un’espulsione collettiva:

 

Contro l’art. 4 del Quarto protocollo annesso alla Cedu.