PROMEMORIA

in merito al pdl “disposizioni in materia

di protezione umanitaria e di diritto di asilo”

(C.1238, C. 1554, C. 1738, C. 3847, C. 3857 e C. 3883)

Testo unificato adottato come testo base e testi risultanti dagli emendamenti su cui rispettivamente il relatore ed il Governo hanno espresso parere favorevole

L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) desidera esprimere agli onorevoli parlamentari che hanno contribuito alla stesura del testo unificato, adottato come testo base dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, recante disposizioni in materia di protezione umanitaria e di diritto di asilo, il proprio apprezzamento per aver elaborato una proposta di legge riguardante una materia che in Italia non è stata fino ad ora disciplinata in maniera organica. Vale la pena ricordare che questa situazione ha comportato, e tuttora comporta, sotto vari profili, gravi difficoltà e problemi non solo per i richiedenti asilo e rifugiati, ma anche per gli stessi operatori chiamati ad applicare una normativa lacunosa.

L’UNHCR auspica pertanto che i lavori parlamentari portino, in tempi brevi, all’approvazione di un testo in linea con gli standard internazionali ed europei e ribadisce la propria disponibilità, in virtù del mandato conferitogli, a mettere a disposizione di tutte le istituzioni italiane competenti, in particolare del Parlamento e del Governo, la propria expertise.

Con tale spirito di cooperazione, l’UNHCR intende, attraverso questo documento, fornire un contributo al dibattito parlamentare, muovendo alcune osservazioni e suggerimenti finalizzati al raggiungimento di soluzioni ottimali nell’interesse sia dei richiedenti asilo e rifugiati che dello Stato italiano.

Il testo unificato, adottato come testo base dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera, presenta diversi elementi positivi tra i quali, in particolare, si sottolineano i seguenti:

Ø l’esplicita menzione di “genere”, “orientamento sessuale” e l’appartenenza ad un determinato “gruppo etnico” come criteri validi per un eventuale rischio di persecuzione ai fini della concessione dello status ai sensi dell’articolo 1 (A) della Convenzione del 1951, basandosi su una corretta interpretazione della summenzionata Convenzione;

Ø l’intenzione di dare piena attuazione all’effettiva applicazione del dettato costituzionale ex-articolo 10 (3);

Ø la previsione di non espellere, perlomeno temporaneamente, alcune categorie di persone per motivi umanitari;

Ø la decentralizzazione del processo decisionale in prima istanza, che ridurrà sensibilmente i tempi della procedura d’asilo;

Ø la statuizione secondo la quale le Commissioni Territoriali operino in “piena autonomia” e con “indipendenza di giudizio”;

Ø l'introduzione di alcuni meccanismi atti a migliorare la tutela dei richiedenti asilo nelle varie fasi della procedura di ammissione e di riconoscimento dello status di rifugiato, nonché il relativo coinvolgimento dell’UNHCR e di organismi non-governativi;

Ø la previsione secondo la quale le decisioni negative della Commissione territoriale riguardanti l’ammissibilità e la manifesta infondatezza della domanda siano, in linea di massima, almeno soggette ad una convalida da parte del giudice;

Ø la previsione secondo la quale i richiedenti asilo che hanno fatto ricorso contro la decisione di diniego della domanda di asilo in prima istanza possono ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno in attesa della decisione del tribunale.

L’UNHCR vorrebbe, nondimeno, riportare alcune osservazioni e suggerimenti in relazione al disposto dei singoli articoli, accentuando alcuni aspetti considerati preminenti, in riferimento al testo unificato, adottato come testo base, ed ai testi risultanti dagli emendamenti su cui rispettivamente il relatore e il Governo hanno espresso parere favorevole.

Unità familiare (Art. 2, comma 2)

Considerata l’importanza della protezione dell’unità della famiglia, si raccomanda vivamente di mantenere la formulazione originale del testo.

Assistenza linguistica

In vari contesti (presentazione della domanda di asilo, informazioni sulla procedura e notifiche di provvedimenti) sono previste eccezioni all’uso di una lingua comprensibile al richiedente. Ad avviso dell’UNHCR si dovrebbe, in particolare nel contesto delle notifiche e delle informazioni sulla procedura, garantire l’effettiva comprensione da parte del richiedente delle informazioni/provvedimenti che lo riguardano.

A tal proposito, qualora il Parlamento decidesse comunque di non introdurre ulteriori garanzie rispetto alla possibilità dell’uso di una lingua conosciuta dal richiedente asilo, l’UNHCR suggerisce che permanga almeno la formulazione originaria così come riportata nel testo unificato adottato come testo base e che non si accolgano gli emendamenti 5.8, 5.9 e 5.13

Sanzioni a carico di vettori (Art. 5, 2)

L’UNHCR fa notare che, restringere l’esenzione del vettore di linea da eventuali sanzioni per il trasporto di un richiedente asilo ai soli vettori italiani, appare limitativo. In nome del principio di equità di trattamento si propone, pertanto, di estendere l’esenzione prevista anche ai vettori non-italiani.

Si invita quindi a considerare la seguente proposta di emendamento:

· Al comma 2, dopo le parole il vettore di linea, sopprimere le parole di nazionalità italiana.

Richiedenti asilo presenti sul territorio (Art. 5,4)

Si apprezza l’introduzione dell’emendamento 5.4 che contribuisce a precisare i compiti degli Uffici di frontiera in questa fase della procedura. Tuttavia, si fa notare che non è definito in modo esplicito il trattamento da riservare ai richiedenti asilo che arrivino, o tentino di arrivare sul territorio nazionale non attraverso un posto di frontiera e a coloro, regolari o irregolari che siano, che presentano la domanda di asilo in Questura. Onde evitare incertezze interpretative, appare opportuno formulare delle disposizioni anche in merito a tali fattispecie.

Si invita quindi a considerare le seguenti proposte di emendamenti:

· Al comma 4, dopo il primo periodo aggiungere il seguente periodo:

Quando la domanda è presentata in Questura, la stessa procede alla verbalizzazione ai sensi del comma 3 del presente articolo e trasmette la domanda immediatamente, con l’allegata documentazione, alla competente Commissione territoriale.

· Al comma 4, secondo periodo, dopo le parole ingresso nel territorio della Repubblica aggiungere le seguenti:

o, se il richiedente già presente sul territorio non abbia titolo a soggiornare autorizza la permanenza,

· Al comma 4, infine, aggiungere, dopo le parole passaporto o documento trattenuto i seguenti periodi:

Il richiedente, già titolare di un permesso di soggiorno ad altro titolo, ne conserva i diritti inerenti anche dopo il rilascio del permesso di soggiorno per richiesta di asilo.

La presentazione di una domanda di asilo da parte di chi sia già trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea di cui all'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 non sospende il trattenimento e non dà diritto al rilascio del permesso di soggiorno per asilo di cui sopra. Qualora la domanda sia stata avanzata dal richiedente dopo la convalida del trattenimento e la Commissione territoriale non giunga ad una decisione entro i termini stabiliti, il Questore competente può chiedere al tribunale in composizione monocratica che il trattenimento venga prorogato per un ulteriore periodo di un massimo di 15 giorni.

Minori non accompagnati richiedenti asilo (Art. 6)

I minori non accompagnati, poiché particolarmente vulnerabili, necessitano di ulteriori forme di tutela ed assistenza, cui si potrebbe dar seguito all’interno del regolamento previsto dall’art. 3, comma1 o all’interno di un regolamento ad hoc.

E’ comunque auspicabile operare un riferimento esplicito al superiore interesse del minore inserendo, nel testo di legge, il seguente emendamento:

· Dopo il comma 4 aggiungere il seguente comma:

5. In ogni fase del procedimento di cui alla presente legge deve essere preso in considerazione con carattere di priorità il superiore interesse del fanciullo, conformemente a quanto previsto dall’art. 3, comma 1, della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, ratificata e resa esecutiva ai sensi della legge 27 maggio 1991, n. 176.

Esame della domanda di asilo (Art. 7)

Il testo unificato adottato come testo base assegna alle Commissioni territoriali, in questa fase della procedura, inter alia , il compito di esaminare e di decidere su:

• l’ammissibilità in base all’applicazione della nozione del primo paese di asilo, del terzo paese sicuro, e di altri criteri;
• la manifesta infondatezza della domanda;
• il merito della domanda, ritenuta ammissibile e non manifestamente infondata.
• le clausole di esclusione previste dalla Convenzione del 1951.

Ammissibilità

L’UNHCR ritiene che sarebbe opportuno distinguere più esplicitamente gli aspetti legati all’ammissibilità da quelli dell’esame nel merito di una domanda di asilo. La valutazione preliminare di una domanda di asilo in base ai criteri del “primo paese di asilo” (cfr. art. 7,3,a) e del “paese terzo sicuro” (cfr. art. 7,3,b) può essere effettuata, a certe condizioni, per deciderne l’ammissibilità della domanda. Valutazioni invece che entrino nel merito della domanda, ad esempio legate all’applicazione di clausole di esclusione, non dovrebbero far parte della decisione sull’ammissibilità, in quanto richiedono un completo ed approfondito esame della domanda in tutti i suoi aspetti. Nel caso di un richiedente asilo ricercato da un tribunale internazionale di cui al paragrafo d) del comma 3, si potrebbe effettivamente considerare la non ammissibilità, in quanto nella fattispecie il richiedente che si trovi in tale condizione, se messo a disposizione degli organi competenti, non sarebbe, presumibilmente a rischio di refoulement.

Pertanto l’UNHCR raccomanda l’adozione del seguente emendamento:

Al comma 3, sopprimere i paragrafi c) ed e).

Per quanto concerne la nozione del “terzo paese sicuro”, l’esperienza dell'UNHCR insegna che il fatto che uno Stato abbia firmato la Convenzione di Ginevra non costituisce, di per sé, la garanzia che questo Stato sia disposto ed in grado di ammettere il richiedente ad una procedura di asilo equa ed imparziale.

Si invita quindi a considerare la seguente proposta di emendamento:

· Al comma 3, lettera (b), dopo le parole sino alla frontiera italiana, aggiungere il seguente periodo:

Oltre a quanto stabilito dal comma 5 del presente articolo, la domanda è comunque da considerare ammissibile se lo Stato firmatario della Convenzione di Ginevra non fornisca sufficienti garanzie per l’ammissione del richiedente ad una procedura equa ed imparziale per la determinazione dello status di rifugiato.

Domande dichiarate non ammissibili o manifestamente infondate

Si nota che per alcune categorie di richiedenti asilo ovvero coloro di cui ai paragrafi (a) e (b) dell’articolo 7, comma 7, non è prevista alcuna forma effettiva di tutela giurisdizionale.

In considerazione delle gravi e irreparabili conseguenze che una decisione errata in questa fase della procedura potrebbe comportare, anche a questa categoria particolare di richiedenti asilo dovrebbe essere garantito l’accesso ad una forma di ricorso efficace o di riesame prima di procedere all’esecuzione dell’espulsione.

Si invita quindi a considerare le seguenti proposte di emendamento:

· Sopprimere al comma 7 le parole a partire da qualora dall’atto scritto e motivato fino alla fine del comma.

· Sostituire il primo periodo ed il secondo periodo del comma 8 con i seguenti:

Il regolamento di cui all'articolo 3 comma 1, definisce le modalità di comunicazione al richiedente della dichiarazione di ammissibilità o manifesta infondatezza della domanda in lingua a lui conosciuta. ll questore, ove il richiedente sia già trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea di cui all’articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n.286, chiede al tribunale in composizione monocratica la proroga del periodo di trattenimento per 15 giorni. Negli altri casi, il Questore dispone il trattenimento del richiedente presso la più vicina sezione speciale disponibile dei centri di permanenza temporanea ed assistenza di cui al comma 9. In entrambi casi il Questore chiede entro quarantotto ore la convalida del provvedimento al giudice del tribunale in composizione monocratica. Il giudice valuta nel provvedimento di convalida anche la legittimità ed il merito della decisione.

Audizione personale

Dalla formulazione dell’articolo 7, comma 10, ove è menzionato che “in caso di esito positivo dell’esame di ammissibilità e di non infondatezza della domanda di asilo la Commissione territoriale procede all’ audizione del richiedente”, si può evincere che nella fase precedente, ovvero nel contesto dell’esame sotto il profilo dell’ammissibilità e della fondatezza, non è prevista un’audizione del richiedente e che quindi la Commissione territoriale possa – o addirittura debba – decidere soltanto in base ai documenti cartacei.

L’UNHCR ritiene che l’audizione personale dell’interessato sia necessaria in virtù del fatto che in tale tipo di esame potrebbero essere valutati degli aspetti delicati e difficili da giudicare quali, ad esempio, i potenziali rischi connessi ad un eventuale rinvio in un paese terzo ai sensi dell’articolo 7, comma 5.

Si invita quindi a considerare la seguente proposta di emendamento:

· Al comma 6, prima delle parole “I provvedimenti che dichiarano ...” aggiungere il seguente periodo:

La domanda può essere dichiarata inammissibile o manifestamente infondata dalla Commissione territoriale soltanto dopo aver proceduto ad una audizione preliminare del richiedente asilo.

Decisione sulla domanda di asilo da parte della Commissione territoriale (Art. 8)

L’inserimento dell’emendamento 8.4 desta non poca preoccupazione. La considerazione da parte della Commissione territoriale degli aspetti di cui ai paragrafi a) - f) è parte integrale dell’istruttoria in quanto essi rappresentano comunque elementi da considerare, su base individuale, per giungere ad una valutazione complessiva della situazione specifica del richiedente. L’emendamento proposto tuttavia introdurrebbe un automatismo inaccettabile in quanto gli elementi di cui sopra prevaricherebbero in modo non giustificato su altri elementi attinenti al merito della domanda. In particolar modo appare problematico il fatto che l’applicazione di criteri di ammissibilità (“primo paese di asilo” e “terzo paese sicuro”) porterebbero ad un respingimento della domanda, ovvero al non riconoscimento dello status di rifugiato, laddove questi criteri spesso non hanno alcuna incidenza nella valutazione del merito della domanda.

Si rileva, inoltre, che quanto previsto al paragrafo f) non dovrebbe, in linea di massima, portare all’applicazione di una clausola di esclusione in quanto la rispettiva formulazione dell’art.1, F della Convenzione del 1951 stabilisce che il richiedente può essere escluso soltanto se il “crimine grave di diritto comune” sia stato commesso “al di fuori del Paese di accoglimento e prima di esservi ammesso”.

Si suggerisce, pertanto, di non inserire l’emendamento proposto nel testo di legge.

Clausole di esclusione

Si desidera inoltre rilevare che quanto previsto dal paragrafo f) non dovrebbe, in linea di massima, portare all’applicazione di una clausola di esclusione, in quanto la rispettiva formulazione dell’articolo 1,F della Convenzione del 1951 stabilisce che il richiedente può essere escluso soltanto se il “crimine grave di diritto comune” sia stato commesso “al di fuori del Paese di accoglimento e prima di esservi ammesso”.

Si raccomanda pertanto di non inserire l’emendamento proposto, in questa formulazione, nel testo della legge.

Diniego del permesso di soggiorno (Art. 10, 1)

Mentre la Convenzione del 1951, nel contesto delle possibili deroghe al principio del non-refoulement, contempla il criterio della “sicurezza dello Stato”, non vi è alcun riferimento alla “tutela delle relazioni internazionali”, cosi come previsto dall’articolo 10, comma 1. Estendere tali deroghe a fattispecie non contemplate dal diritto internazionale rappresenta una violazione del diritto in questione.

Si invita quindi a considerare la seguente proposta di emendamento:

· Al comma 1, dopo le parole sicurezza dello Stato, sopprimere le parole:

o di tutela delle relazioni internazionali.

Programmi di rimpatrio volontario (Art. 10, 3)

Apparirebbe opportuno prevedere che, anche per coloro la cui procedura di determinazione dello status di rifugiato si sia conclusa con esito negativo, sia possibile avvalersi di eventuali programmi di rimpatrio volontario.

Si invita quindi a considerare la seguente proposta di emendamento:

· Al comma 3, dopo le parole all’ufficio di polizia di frontiera, aggiungere il seguente periodo:

Inoltre si applica quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 8.

Accoglienza/assistenza (Art. 14)

Considerando che con il presente testo si intende regolamentare, in modo organico, il sistema di asilo in Italia, appare opportuno porre, con questa legge, anche la base per la trasposizione della Direttiva 2003/9/CE del 27.1.2003 recante norme minime relativa all’accoglienza dei richiedenti asilo nei stati membri.

Si invita quindi a considerare le seguenti proposte di emendamento:

· Al comma 1, prima delle parole Gli enti locali anteporre il seguente periodo:

Con decreto legislativo da emanare entro 6 mesi dall’entrata in vigore della presente legge, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e l’UNHCR, il Governo dà attuazione alla Direttiva comunitaria 2003/9/CE del 27.1.2003 recante norme minime relative all’accoglienze dei richiedenti asilo negli stati membri. Con lo stesso decreto si definiscono inoltre gli altri aspetti riguardanti l’accoglienza e l’assistenza dei richiedenti asilo sul territorio.

· Al comma 1, sostituire le parole possono accogliere con la seguente parola: accolgono

UNHCR Roma, 10 febbraio 2004