Documento di lavoro dell'UNHCR

PROPOSTA RIVEDUTA "COMPONENTE UE"

 

 

A.    Genesi e fondamento logico della riveduta proposta "Componente UE"

 

1.             Nel giugno del 2003, l'UNHCR ha presentato una proposta in tre punti componenti nel contesto del dialogo con gli stati membri dell'Unione Europea. La proposta era focalizzata sulla cooperazione multilaterale e su una giusta condivisione di oneri e responsabilità, obiettivi identificati tanto dalla Commissione Europea[1] quanto presenti nell'Agenda per la Protezione[2]. La proposta conteneva elementi utili a promuovere soluzioni nelle regioni di origine e a migliorare i sistemi nazionali di asilo, nonché una componente UE. Quest'ultima mirava ad incoraggiare gli stati membri dell'UE ad affrontare il fenomeno dei flussi misti, composti da richiedenti asilo e migranti per motivi economici, attraverso un esame congiunto delle richieste d'asilo ritenute manifestamente infondate, provenienti da particolari paesi d'origine che normalmente non generano rifugiati. La proposta nel suo complesso, e la componente UE in particolare, hanno dato vita ad un intenso dibattito.

 

2.      Nonostante in Europa il numero complessivo di domande d'asilo sia diminuito, restano serie preoccupazioni su un inadeguato utilizzo delle procedure d'asilo nonché i traffici ed il contrabbando che spesso le accompagnano. Al tempo stesso, il rapido avvicinarsi della scadenza di maggio 2004, fissata a Tampere, per raggiungere un accordo sulle fondamenta di un sistema comune europeo d'asilo, ha accentuato la tendenza verso una riduzione dell'armonizzazione, maggiori eccezioni e persino deroghe agli standard fissati, come evidenziato in particolare dalle discussioni sorte attorno alla Bozza di Direttiva sulle Procedure di Asilo.

 

3.      Nei mesi successivi, abbiamo assistito anche ad un'accresciuta consapevolezza delle probabili sfide che i sistemi d'asilo degli stati membri dovranno affrontare con l'imminente ingresso nell'UE di 10 nuovi stati membri nel maggio 2004, il tutto abbinato all'entrata in vigore dei nuovi Regolamenti "Dublino II" e Eurodac[3]. Questa combinazione di fattori potrebbe in effetti modificare l'andamento delle domande d'asilo all'interno dell'UE allargata. La registrazione ed il rilevamento delle impronte digitali previste da Eurodac significheranno che probabilmente i richiedenti asilo potranno essere identificati più facilmente se tentano di spostarsi da un paese all'altro dell'UE. Un numero molto maggiore di richiedenti asilo può essere rimandato verso gli stati che costituiscono i nuovi confini dell'UE, dai quali presentare le domande di asilo, visto che per il Dublino II è il paese di accesso all'UE quello responsabile di esaminarle. Tali rinvii potrebbero di conseguenza sommergere i sistemi d'asilo meno ben strutturati e contribuire ad alimentare i movimenti irregolari all'interno dell'UE. Infine, il sovraccarico di alcuni sistemi d'asilo nazionali potrebbe mettere a repentaglio il processo stesso di armonizzazione, come pure il rispetto degli standard basilari di protezione.

 

4.      Alla luce sia delle considerazioni relative alle precedenti proposte che del nuovo pensiero sugli sviluppi dell'asilo in Europa, l'UNHCR ha riveduto la "componente UE" della propria proposta. La revisione suggerita intende prendere in considerazione

·      le preoccupazioni dei futuri stati dell'UE posti ai confini esterni dell'UE allargata in quanto saranno probabilmente i più colpiti dall'applicazione del Dublino II e dell'Eurodac;

·      le preoccupazioni degli stati membri dell'UE, in particolare quelle relative ai flussi migratori misti e al rimpatrio di coloro che non necessitano di protezione internazionale; e

·      l'obiettivo più a lungo termine del processo di armonizzazione dell'UE teso a stabilire un sistema comune d'asilo europeo.

 

5.             La proposta della componente UE riveduta dell'UNHCR viene qui presentata come un passo ulteriore verso la condivisione delle responsabilità all'interno dell'UE nel provvedere all'accoglienza, al processo decisionale ed al raggiungimento di soluzioni durature per richiedenti asilo e rifugiati. In breve, propone di esaminare certe categorie di richieste d'asilo in Centri di Accoglienza dell'UE. Coloro che nel corso di questo esame saranno riconosciuti bisognosi di protezione internazionale verranno insediati nei paesi membri dell'UE che vi partecipano, in accordo con i criteri di condivisione degli oneri concordati, mentre quanti non verranno ritenuti bisognosi di protezione internazionale saranno prontamente rimpatriati nei rispettivi paesi d'origine nell'ambito di operazioni congiunte dell'UE sostenute da un'organizzazione internazionale come l'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM). Altre categorie di richiedenti asilo continueranno a venir valutate in base al sistema d'asilo nazionale applicato nel paese membro responsabile della valutazione della richiesta. Queste disposizioni, che andranno stabilite in modo incrementale, vengono descritte nei paragrafi che seguono. Gli elementi strutturali prevedono la creazione di Centri di Accoglienza dell'UE e di un'Agenzia per l'Asilo dell'UE, le cui basi giuridiche verranno determinate da una o più Decisioni o Regolamenti del Consiglio.

 

B.    Elementi procedurali proposti

 

Registrazione e pre-esame

 

6.             La proposta componente UE riveduta dell'UNHCR raccomanda che la registrazione e il pre-esame passino progressivamente dall'ambito di una gestione a livello nazionale ad una a livello UE. Inizialmente, quindi, questi accertamenti continuerebbero ad essere svolti da funzionari nazionali, se necessario assistiti da personale messo a disposizione attraverso l'Agenzia per l'Asilo dell'UE, laddove manchi la capacità di farlo o i sistemi siano sommersi da un forte afflusso. La Registrazione ed il pre-esame, comunque, diverrebbero progressivamente un compito europeo che

·      registri i dati personali dei richiedenti asilo;

·      avvii i richiedenti asilo alla procedura d'asilo nazionale o ai Centri di Accoglienza dell'UE, a seconda delle categorie fissate nel sottostante paragrafo 7;

·      identifichi i membri familiari che possono essere riuniti[4];

·      invii per l'assistenza ad una organizzazione come l'OIM le vittime di traffici senza problemi di protezione e che desiderino far rientro nei propri paesi d'origine; e

·      si occupi del rimpatrio nei paesi d'origine di persone non richiedenti asilo, il tutto in base ai relativi accordi per la loro riammissione e con l'adeguata assistenza dell'OIM.

Categorie di richieste d'asilo da valutare nei Centri di Accoglienza dell'UE

 

7.             Per determinare quali richieste d'asilo vadano valutate presso i Centri di Accoglienza dell'UE, l'UNHCR suggerisce che i casi siano identificati o in rapporto alle misure necessarie a garantire un'efficace applicazione di Dublino II e Eurodac, e/o sulla base del paese d'origine del richiedente asilo. Le categorie di richieste di asilo che gli stati membri dell'UE potrebbero accettare di valutare nei loro Centri di Accoglienza comprenderebbero:

·      casi nei paesi membri dell'UE laddove il numero di trasferimenti sulla base del Dublino II e l'effetto Eurodac minacciasse di mettere a repentaglio l'effettiva applicazione di questi strumenti;

·      casi presenti in vari stati membri dell'UE e provenienti da paesi d'origine i cui richiedenti asilo vengono per lo più regolarmente respinti dai paesi di destinazione; e/o

·      casi presenti in vari stati membri dell'UE provenienti dai paesi d'origine, che richiedono, a causa della loro complessità, un accorpamento delle risorse allo scopo di determinarne lo status.

 

8.             In questo modo, gli stati potrebbero riunire e condividere i propri esperti e le proprie esperienze. Se tutte le richieste di asilo riguardanti una particolare categoria venissero esaminate dallo stesso Centro (o gruppo di Centri se il numero delle domande lo giustificasse), si ridurrebbe il numero degli spostamenti irregolari secondari e la probabilità di domande di asilo multiple. Sarebbe necessaria una certa flessibilità nel risolvere i casi selezionati, allo scopo di adattarsi ai cambiamenti nel numero o nella natura degli arrivi.

 

Il processo per valutare le richieste di casi specifici nei Centri di Accoglienza dell'UE

 

9.             Si prevede che il processo decisionale nei Centri di Accoglienza dell'UE porterebbe ad uno status uniforme valido in tutta l'Unione per quanto attiene alle persone bisognose di protezione internazionale. Le procedure ed il processo decisionale

·      riguarderebbero decisioni di prima istanza prese, in fase transitoria, da funzionari nazionali dello stato interessato, supportati da funzionari, interpreti, ecc. distaccati dall'Agenzia per l'Asilo dell'UE e in fase successiva, direttamente da funzionari UE dell'Agenzia per l'Asilo dell'UE; e

·      riguarderebbero appelli decisi in fase transitoria sulla base del sistema nazionale in vigore nello stato membro interessato (se necessario, con l'assistenza dell'Agenzia per l'Asilo dell'UE) e, in fase successiva, da una Commissione indipendente per il Riesame delle Domande d'Asilo dell'UE, istituita con apposito strumento atto a determinarne composizione e mandato; inoltre

·      seguirebbero una consolidata procedura d'asilo regolamentata da una nuova Decisione o un nuovo Regolamento del Consiglio, allo scopo di determinare lo status del rifugiato e la protezione sussidiaria, sostanzialmente sulla base della Direttiva Relativa alle Qualifiche Richieste.

 

Insediamento delle persone bisognose di protezione internazionale attraverso accordi di condivisione degli oneri

 

10.          L'insediamento di persone bisognose di protezione internazionale negli stati membri dell'UE sulla base di criteri concordati rappresenta un elemento chiave della proposta dell'UNHCR. In caso contrario, è probabile che l'onere, potenzialmente insopportabile, di ospitare ed integrare le persone bisognose di protezione internazionale, ricadrà soprattutto sugli stati membri situati ai confini esterni dell'Unione. La consapevolezza, da parte dei richiedenti asilo, che i casi accettati dai Centri


di Accoglienza dell'UE verranno alla fine insediati nei vari stati membri, anziché solo nello stato in cui è ubicato il Centro di Accoglienza, rappresenta un incentivo per i richiedenti a restare nel Centro di Accoglienza al quale sono stati assegnati finché non verrà presa una decisione, riducendo così il numero degli spostamenti irregolari all'interno dei paesi membri. I criteri per una distribuzione equanime terrebbero conto:

·      dei legami effettivi, compresi quelli familiari, educativi o culturali;

·      della capacità di assorbimento degli stati membri; e

·      del contributo dato alla condivisione degli oneri, per esempio, dagli stati membri che ospitano sul proprio territorio Centri di Accoglienza dell'UE.

 

11.          L'assistenza all'integrazione verrebbe fornita attraverso un (rilanciato) Fondo Europeo per i Rifugiati, contribuendo così anche alla condivisione degli oneri.

 

Il rientro nei paesi di origine delle persone non bisognose di protezione internazionale

 

12.          Un'azione collegiale da parte dei paesi membri dell'UE per assicurare il pronto rientro nei paesi di origine delle persone ritenute non bisognose di protezione internazionale[5], consentirebbe di sostenere congiuntamente l'onere del rimpatrio dei casi respinti. Elementi importanti sono rappresentati dagli accordi di riammissione, affiancati, per esempio, dall'imminente bozza di Direttiva sul riconoscimento reciproco delle decisioni di rimpatrio che deve essere presentata all'inizio del 2004, nonché da altri incentivi di sostegno. Un'azione collegiale degli stati membri dell'UE è vantaggiosa per i seguenti motivi:

·      negoziare anticipatamente gli accordi di riammissione contribuisce ad assicurare che i casi respinti possano essere prontamente trasferiti e a condizioni accettabili;

·      tali negoziati sono facilitati dal peso politico congiunto dell'UE e degli stati membri;

·      i richiedenti asilo respinti provenienti dallo stesso paese di origine possono essere tenuti insieme (e se esiste una possibilità che fugano, trattenuti) prima della deportazione e rimpatriati più facilmente come gruppo; e

·      l'onere del rimpatrio dei richiedenti asilo respinti viene sostenuto congiuntamente dall'UE e dagli stati membri, piuttosto che ricadere unicamente sullo stato che ospita il Centro di Accoglienza dell'UE.

 

Il ruolo delle organizzazioni internazionali e degli altri protagonisti

 

13.          Un'azione collegiale dell'UE nell'ambito delle linee tracciate in precedenza, consentirebbe all'UE di utilizzare il sostegno e l'assistenza di organizzazioni internazionali e di organizzazioni non governative (ONG), compresi gruppi locali della società civile. Il ruolo di supervisione e monitoraggio dell'UNHCR, in base al suo Statuto e congiuntamente all'articolo 35 della Convenzione del 1951 riguardante lo Status dei Rifugiati, potrebbe per esempio realizzarsi attraverso

·      un monitoraggio complessivo che assicuri l'integrità e la trasparenza del processo, anche attraverso un'appropriata condivisione dei dati;

·      la fornitura da parte dell'UNHCR della consulenza di esperti, di formazione ed altro sostegno alla creazione di competenze, specialmente nei paesi membri in procinto di entrare nell'UE; e

·      in una fase successiva, la fornitura di una funzione di consulenza e di sostegno all'Agenzia per l'Asilo dell'UE e alla Commissione per il Riesame delle Domande d'Asilo dell'UE, una volta che queste siano state istituite.

 

14.          L'assistenza da parte delle ONG nei Centri di Accoglienza dell'UE, comprendente la fornitura di consulenze e pareri, rivestirebbe un particolare valore per gli stati membri aventi competenze ridotte. Nel caso dell'OIM, le funzioni potrebbero includere l'offerta di assistenza

·      alle vittime dei traffici non bisognose di protezione internazionale, che desiderino tornare nei propri paesi di origine e inviate all'OIM dagli stati membri dopo il pre-esame;

·      coloro che non fanno richiesta di asilo e che ritornano nel loro paese di origine; o

·      assistenza per il rientro dei richiedenti asilo ritenuti non bisognosi di protezione internazionale dopo il pre-esame.

 

C. Elementi strutturali proposti

 

L'Agenzia per l'Asilo dell'UE

 

15.          La creazione di un'Agenzia per l'Asilo dell'UE rappresenta un elemento integrante della proposta riveduta dell'UNHCR. Al pari dell'Agenzia dell'UE per la Gestione della Cooperazione Operativa ai Confini Esterni, recentemente concordata ed approvata nel novembre 2003 dal Consiglio dei Ministri, l'Agenzia per l'Asilo dell'UE potrebbe costituire degli uffici nei vari stati membri e la Sede in un paese membro. Il suo personale verrebbe inizialmente distaccato dalle agenzie nazionali per l'immigrazione o l'asilo e poi, con l'espandersi dell'Agenzia, reclutato in maniera indipendente. Le funzioni iniziali dell'Agenzia sarebbero essenzialmente relative alla formazione di competenze ed alla fornitura di assistenza, per poi ampliarsi una volta che l'Agenzia fosse diventata pienamente operativa. Tali funzioni potrebbero pertanto includere progressivamente:

·      Sostegno a e successivamente disbrigo di registrazione/pre-esame dei richiedenti asilo nei punti d'entrata o nei Centri di Accoglienza dell'UE;

·      rapido dispiegamento di personale con potere decisionale, interpreti, ecc. per gestire afflussi particolari o problemi di competenze;

·      fornitura di formazione, esperti, informazioni sul paese di origine, ecc. agli stati membri per rafforzarne le competenze e contribuire ad armonizzare il processo decisionale;

·      in una fase successiva, decisioni di prima istanza nell'ambito di una procedura d'asilo dell'UE collegialmente applicata;

·      costituzione e gestione di una Commissione indipendente per il Riesame delle Domande d'Asilo dell'UE;

·      coordinamento ed amministrazione delle soluzioni di insediamento all'interno dell'UE; e

·      coordinamento del rimpatrio delle persone ritenute non bisognose di protezione internazionale.

 

I Centri di Accoglienza all'interno dell'UE

 

16.          La proposta contempla anche la creazione di Centri di Accoglienza per richiedenti asilo all'interno dell'UE. Un certo numero di questi centri, per esempio, potrebbe venir aperto nei pressi dei confini marittimi e terrestri dell'UE per facilitare l'accoglienza ed il rimpatrio. In attesa di valutazione, i richiedenti asilo verrebbero ospitati in questi centri, sia che provengano dallo stato membro in cui si trova il Centro, che da altri paesi membri dell'UE, il tutto sulla base di accordi appropriati. Tali Centri di Accoglienza dell'UE avrebbero le seguenti caratteristiche:

·      tutti i richiedenti asilo facenti parte di casi specifici in linea di principio verrebbero ospitati in questi centri mentre vengono esaminate le loro richieste;

·      si fornirebbero una sistemazione ed un'accoglienza decorose, che tengano in considerazione i bisogni particolari delle persone vulnerabili, compresi i bambini[6];

·      il finanziamento avverrebbe col sostegno di un (rilanciato) Fondo Europeo per i Rifugiati;

·      i Centri di Accoglienza dell'UE sarebbero in linea di principio aperti; si potrebbe fare un'eccezione nel caso in cui un determinato Centro venisse preposto alla valutazione di categorie di casi presunti essere manifestamente infondati, e provenienti da prestabiliti paesi di origine, in cui è probabile che la maggior parte dei richiedenti venga respinta e rimpatriata, casi per i quali delle procedure semplificate consentirebbero una valutazione equa ma rapida delle richieste[7].

 

Le basi giuridiche: Regolamento(i) o Decisione(i) della CE

 

17.          Le basi giuridiche delle proposte suesposte dovrebbero venir fissate da uno o più Regolamenti o Decisioni del Consiglio. Si tratterebbe di "misure per i rifugiati e gli sfollati", le quali "promuovono sforzi equilibrati tra gli stati membri nell'affrontare e sostenere le conseguenze legate all'accoglienza di rifugiati e sfollati", come previsto nell'Articolo 63 (2b) del Trattato Consolidato. Sono contemplate due fasi attuative, che inizialmente prevedono una valutazione congiunta (inter-statale) basata sulla legislazione nazionale dello stato in cui si trova il Centro di Accoglienza dell'UE, ed in conformità con i Regolamenti della CE e gli standard internazionali. In seguito, tale accorpamento del processo decisionale e delle risorse potrebbe condurre ad una valutazione collegiale da parte dell'UE attraverso l'Agenzia per l'Asilo dell'UE. Nel costituire gradatamente questi meccanismi, saranno necessari strumenti per regolare materie quali:

·      la creazione di Centri di Accoglienza dell'UE, comprese appropriate disposizioni per l'accoglienza nonché una base per la valutazione dei casi sul posto;

·      la creazione di un'Agenzia per l'Asilo dell'UE, compresa una Commissione per il Riesame delle Domande d'Asilo dell'UE, nonché la composizione ed il mandato di questi organismi;

·      il riconoscimento in tutta l'UE delle decisioni di asilo prese collegialmente;

·      i criteri di distribuzione nell'UE degli insediamenti di coloro che vengono riconosciuti bisognosi di protezione internazionale;

·      gli sforzi congiunti per il rimpatrio dei casi respinti; e

·      l'interazione tra le disposizioni dell'UE e le legislazioni nazionali.

 

D.   Aspetti simili e differenze rispetto all'originaria proposta componente UE dell'UNHCR

 

18.          La proposta componente UE riveduta è simile all'originaria proposta dell'UNHCR nei seguenti aspetti chiave:

·      l'accoglienza e la valutazione rimangono all'interno dei confini dell'UE;

·      l'insediamento delle persone accettate avviene attraverso accordi di condivisione degli oneri;

·      condivisione degli oneri nelle operazioni di rimpatrio;

·      ruolo di monitoraggio da parte dell'UNHCR.

 

19.          Tenendo presente gli sviluppi successivi, la proposta riveduta è comunque più esauriente riguardo ai seguenti punti:

·      viene configurata una struttura amministrativa più chiara (Centri di Accoglienza dell'UE; Agenzia per l'Asilo dell'UE; Commissione per il Riesame delle Domande d'Asilo dell'UE);

·      la valutazione a livello dell'UE non vale più per "i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine prestabiliti che siano primariamente dei migranti per motivi economici e che ricorrano al canale dell'asilo", bensì per le categorie elencate nel precedente paragrafo 7;

·      tiene conto dei probabili problemi che gli stati membri dell'UE, e in special modo i paesi ubicati ai confini esterni, dovranno affrontare in conseguenza dell'applicazione del Dublino II e dell'Eurodac;

·      i Centri di Accoglienza dell'UE sono in linea di principio aperti, a meno che non ci si trovi di fronte a circostanze eccezionali, quali quelle evidenziate nel precedente paragrafo 16;

·      le decisioni vengono prese, in linea di principio, in base ad una procedura regolare piuttosto che una accelerata;

·      la proposta fornisce un meccanismo affinché le disposizioni per l'accoglienza, la valutazione e l'insediamento/rimpatrio passino progressivamente dal livello nazionale a quello comunitario.

 

E.    Il bisogno di un'azione urgente

 

20.          Vi è un urgente bisogno di approcci comuni europei per affrontare il legame asilo/migrazione, per mantenere l'integrità delle Direttive del Consiglio e di altri accordi raggiunti nell'ambito del processo di armonizzazione, compresi il Dublino II e l'Eurodac, e per evitare il sovraccarico di zone d'asilo prive di adeguate risorse.

 

21.          Riducendo il numero dei dibattiti nazionali sull'asilo, può diventare possibile anche guardare con occhi nuovi alla bozza di Direttiva del Consiglio sulle procedure d'asilo. Questa Direttiva è stata oggetto di preoccupazioni, comprese quelle portate all'attenzione della Presidenza Italiana dall'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati con la sua lettera e Aide Mémoire del 20 novembre 2003.

 

22.          La proposta qui illustrata è più ambiziosa della precedente, ma sono anche più evidenti la necessità di un'azione collegiale e di un più chiaro indirizzo sul come possa essere realizzato il sistema comune d'asilo europeo, particolarmente in vista dell'imminente allargamento dell'UE nel 2004.

 

 

UNHCR Ginevra

22 dicembre 2003

SCHEMA DELLA PROPOSTA RIVEDUTA "COMPONENTE UE" DELL'UNHCR

 

La registrazione ed il pre-esame, allo scopo di una valutazione sostanziale, assegnano alcune categorie di richiedenti asilo alle procedure dell'UE e le rimanenti alle procedure nazionali d'asilo

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

UNHCR Ginevra

22 dicembre 2003