Tribunale amministrativo regionale Campania – sez. Napoli

ordinanza 5.5/8.6.2004 n. 544 – rel. Polidori

Ricorso […] per l'annullamento previa sospensione dell'esecuzione, dei seguenti provvedimenti: decreto del Prefetto di Napoli, emesso in data 12 dicembre 2003, con il quale è stato disposto il rigetto della dichiarazione per la legalizzazione di lavoro irregolare di extracomunitari addetti al lavoro subordinato, presentata dal sig. Ambrosio Umberto in favore del ricorrente; ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale; […]

Fatto e Diritto

1. Con il ricorso in epigrafe viene chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del decreto del prefetto di Napoli, emesso in data 12 dicembre 2003, con cui è stata respinta la domanda di regolarizzazione, ai sensi dell'art. 1 della legge 9 ottobre 2002, n. 222 (di conversione, con modificazioni, del decreto legge 9 settembre 2002, n. 195), presentata dal datore di lavoro del lavoratore extracomunitario ricorrente.

L’impugnato decreto prefettizio costituisce, in realtà, una mera applicazione della rigorosa disposizione normativa contenuta nell’art. 1, comma 8, lett. b), della citata legge 9 ottobre 2002, n. 222, che esclude dalla regolarizzazione i lavoratori extracomunitari che risultino segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore in Italia, ai fini dell'ammissione nel territorio dello Stato.

Con ordinanza cautelare, pronunciata all’esito della camera di consiglio del 5 maggio 2004, il Collegio ha accolto l’istanza di sospensione presentata in via incidentale dal ricorrente, in quanto la norma dell’art. 1, comma 8, lett. b), suscita seri dubbi circa la sua conformità all’art. 3, comma 1, della Carta Costituzionale.

Il Collegio intende, quindi, sollevare d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lett. b), della legge 9 ottobre 2002, n. 222, perché lo stesso sembra porsi in contrasto con il principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione, che vieta di trattare in modo identico situazioni tra loro diverse.

2. Innanzi tutto, occorre considerare che le ragioni della segnalazione cui si riferisce l’art. 1, comma 8, lett. b), non sono tra loro omogenee, essendo costituite o dalla "circostanza che la presenza di uno straniero costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale" (art. 96, comma 2, della Convenzione applicativa dell’Accordo di Schengen del 19 giugno 1990, resa esecutiva dalla legge 30 settembre 1993, n. 388), o dal "fatto che lo straniero è stato oggetto di una misura di allontanamento, di respingimento o di espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto d’ingresso o eventualmente di soggiorno, fondata sulla non osservanza delle regolamentazioni nazionali in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri" (art. 96, comma 3, della citata convenzione applicativa dell’Accordo di Schengen).

Nonostante l'evidente diversità di tali fattispecie (tra loro non comparabili, anche perché la seconda può dipendere da una semplice irregolarità amministrativa), tuttavia le stesse determinano l’identico effetto di precludere la regolarizzazione della posizione dell’extracomunitario, a differenza di quanto previsto all’art. 1, comma 8, lett. a), della citata legge 9 ottobre 2002, n. 222, secondo il quale le disposizioni in materia di legalizzazione del lavoro irregolare non si applicano ai rapporti di lavoro riguardanti lavoratori extracomunitari "nei confronti dei quali sia stato emesso un provvedimento di espulsione per motivi diversi dal mancato rinnovo del permesso di soggiorno, salvo che sussistano le condizioni per la revoca del provvedimento in presenza di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale".

Pertanto, il Collegio rileva che, mentre in base all’art. 1, comma 8, lett. a), della legge 9 ottobre 2002, n. 222, lo straniero espulso dall’Italia - laddove sussistano le condizioni per la revoca del provvedimento di espulsione, in presenza di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale - può ottenere la regolarizzazione della sua posizione; tale possibilità non è invece prevista dall’art. 1 comma 8, lett. b), legge 9 ottobre 2002, n. 222, in caso di segnalazione ai fini dell'ammissione nel territorio dello Stato derivante da un provvedimento di espulsione da un paese dell’area Schengen.

4. Al riguardo sono emersi due distinti orientamenti in seno alla giurisprudenza dei Tribunali amministrativi regionali.

Secondo il primo (TAR Veneto, Sez. III, 14 gennaio 2004, n. 43, in materia di applicazione dell’art. 33, comma 7, della legge 30 luglio 2002, n. 189 - come sostituito dall’art. 9 della legge 9 ottobre 2002, n. 222 - il cui testo corrisponde a quello dell’art. 1, comma 8, dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222), è irrilevante la questione di costituzionalità delle disposizioni che, da una parte, consentono allo straniero espulso dall’Italia di ottenere la regolarizzazione della sua posizione mentre, dall’altra, escludono tale possibilità in caso di espulsione disposta da uno Stato dell’area Schengen e risultante da segnalazione inserita nel sistema informativo previsto dalla Convenzione applicativa dell’Accordo di Schengen, perché è possibile interpretare tali disposizioni in senso conforme alla Costituzione, ossia nel senso che l’Amministrazione italiana, ai fini del diniego di regolarizzazione, deve preventivamente informarsi sulle ragioni della segnalazione. In sostanza, secondo questo orientamento, la fattispecie ostativa prevista dall’art. 1 comma 8, lett. b), non può essere interpretata nel senso di creare un vero e proprio automatismo tra la segnalazione e il divieto di regolarizzare la posizione dell’extracomunitario, pena il vizio di costituzionalità.

Viceversa, secondo un altro orientamento (TAR Lombardia, 3 maggio 2004, n. 1607), l’Autorità italiana non ha alcun obbligo di effettuare la consultazione dello Stato che ha effettuato la segnalazione, la quale è di per sé stessa ostativa alla regolarizzazione, senza alcuna necessità di indagare le ragioni per cui è stata effettuata.

5. Ritiene il collegio che - stante il chiaro disposto dell’art. 1, comma 8, lett. b), della legge 9 ottobre 2002, n. 222 - il legislatore abbia effettivamente previsto il divieto di regolarizzare la posizione dell’extracomunitario espulso da un paese dell’area Schengen quale conseguenza automatica della segnalazione ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato e, quindi, che la norma in esame si ponga in contrasto con il principio di uguaglianza sancito dall’art. 3, comma 1, della Carta Costituzionale, sotto un duplice profilo.

Da una parte, come sopra esposto, sono accomunate, quanto agli effetti preclusivi della regolarizzazione, ipotesi di segnalazione tra loro del tutto differenti (minaccia all’ordine e alla sicurezza pubblica ed espulsione per inosservanza delle disposizioni in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri), ed è noto che la ragionevolezza delle scelte legislative vieta di trattare in modo eguale situazioni soggettive profondamente diverse.

Dall’altra, non appare giustificata la disparità di trattamento che viene a determinarsi tra situazioni del tutto simili. L’art. 1, comma 8, lett. a), consente infatti allo straniero espulso dall’Italia di ottenere la regolarizzazione, laddove sussistano le condizioni per la revoca del provvedimento espulsivo in presenza di circostanze riguardanti il suo inserimento sociale. Viceversa, l’art. 1, comma 8, lett. b), non lascia alcun margine di apprezzamento circa la possibilità di rimuovere la segnalazione, quali che ne siano le ragioni, e quindi non consente di effettuare - pur nel ristretto ambito della gestione dei flussi di immigrazione clandestina, oggetto di normativa per sua natura di carattere eccezionale - alcuna valutazione in ordine all’avvenuto inserimento sociale dello straniero parimenti espulso da un paese dell’area Schengen.

Ora, l’avere escluso, in capo all’Autorità amministrativa competente a disporre la regolarizzazione, qualunque possibilità di valutazione discrezionale in relazione al caso concreto, sembra al collegio indice della non manifesta infondatezza della violazione dei principi fondamentali di ragionevolezza, desumibile dall’art. 3 della Costituzione, e di buon andamento dell’Amministrazione, di cui all’art. 97 della Costituzione. E non vi è dubbio che il principio di uguaglianza, nonostante il riferimento letterale dell’art. 3 Cost. ai cittadini, debba ritenersi esteso agli stranieri, allorché si tratti della tutela dei diritti inviolabili dell’uomo (Corte Costituzionale n. 104/1969).

Al riguardo, è appena il caso di sottolineare che la giurisprudenza della Corte ha, da tempo ed in più occasioni, rilevato come l’ordinamento giuridico appaia sempre più orientato ad escludere rigidi automatismi, avulsi da un confacente rapporto di adeguatezza e di proporzionalità nel caso concreto, e ciò sia nel campo penale che in quello amministrativo.

6. La questione di legittimità costituzionale appare rilevante - già nella fase cautelare del presente giudizio - in quanto, da un lato, in base alla delibazione sommaria tipica della trattazione dell’incidente di sospensione, le censure prospettate nel ricorso appaiono prive di pregio giuridico in quanto l’impugnato decreto del Prefetto di Napoli costituisce, come già evidenziato, una mera applicazione dell’articolo 1, comma 8, lett. b), della legge 9 ottobre 2002, n. 222, e, dall’altro, l’esecuzione degli atti amministrativi gravati sarebbe suscettibile di provocare l’irreversibile e gravissimo pregiudizio delle posizioni giuridiche soggettive del ricorrente.

Pertanto, la presente fase cautelare della controversia, ad avviso del Collegio, non può essere definita indipendentemente dalla risoluzione della sollevata questione di legittimità costituzionale (che, per le ragioni sinteticamente indicate, appare non manifestamente infondata), dal momento che l’istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato dovrà essere definitivamente accolta oppure respinta, a seconda che la disposizione normativa denunciata sarà o meno dichiarata incostituzionale (in parte qua) nella sede competente.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sezione IV, visto l’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della sollevata questione di legittimità costituzionale, ordina la sospensione dell’ulteriore corso del giudizio iniziato con il ricorso indicato in epigrafe e deferisce alla Corte Costituzionale la definizione della costituzionalità, in parte qua, dell’art. 1, comma 8, lettera b) della legge 9 ottobre 2002, n. 222, in relazione all’art. 3, comma 1, della Carta Costituzionale.

Dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale. Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.