M E D I C I S E N Z A F R O N T I E R E
- DIPARTIMENTO
LEGALE -
Dott. Roberto Losciale,
Dott.ssa Angela Oriti
RACCOMANDAZIONI PER
L'EMANAZIONE DEL REGOLAMENTO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 189/2002
LUGLIO 2003
PREMESSA
Attualmente la materia dell'immigrazione regolata dalla legge 189/2002, che intervenuta a modificare parzialmente la precedente normativa regolata dalla legge 40/1998 e dal relativo Regolamento di attuazione 394/99.
CONTESTO
GIURIDICO
Oggetto della questione l'art. 35 comma III della legge 40/1998 riguardo l'assistenza sanitaria e l'accesso degli stranieri al servizio sanitario nazionale, rimasto immutato insieme agli articoli disciplinanti la protezione sociale (ex art.18), con l'avvento della legge 189/2002.
Tale articolo da considerarsi senz'altro all'avanguardia rispetto alla normativa europea, in quanto permette anche agli stranieri irregolarmente presenti sul territorio italiano, di poter usufruire dell'assistenza sanitaria prestata dallo Stato.
Individuiamo pertanto una presa di coscienza, da parte dello Stato italiano, che sul suo territorio vi sono stranieri irregolarmente presenti, ed anche che questi hanno diritto a godere delle cure urgenti ed essenziali, ancorch continuative, di cui necessitino, a parit di condizioni con il cittadino italiano; prevista anche la statuizione in cui si riconosce la gratuit delle cure mediche allo straniero privo di risorse economiche.
Il problema sorge nel momento in cui si avverte la mancanza della armonizzazione e della non univoca interpretazione della legge in generale e dell'art. 35 cit. nello specifico.
L'art 35 infatti disciplina l'accesso al SSN per gli stranieri irregolarmente presenti, attraverso il codice STP (Straniero Temporaneamente Presente) che dovrebbe essere rilasciato in tutti i presidi sanitari in forma assolutamente anonima e gratuita.
Non di rado, invece, l'addetto allo sportello non ha piena conoscenza della normativa e non rilascia il tesserino.
Questo spiega anche in parte, l animus dei progetti di Medici Senza Frontiere in Italia nell' affiancare le strutture sanitarie per il rilascio dei codici STP e far si che un diritto, legalmente riconosciuto, possa essere rispettato.
Caso limite la provincia di Siracusa che, fino al 24 gennaio scorso, non ha in assoluto recepito la normativa nazionale in materia di assistenza sanitaria agli immigrati non in regola con norme relative al soggiorno.
Ben pi grave risulta invece la mancata applicazione di un' altra statuizione prevista dall' art. 35 comma 3, che fino ad ora rimasta disattesa in quanto non oggetto di specifica, nel regolamento di attuazione della legge 40/1998 (art 42 del DPR 394/1999).
Infatti il terzo
comma recita testualmente: "ai cittadini stranieri presenti sul
territorio nazionale non in regola con le norme relative all'ingresso ed al
soggiorno, sono assicurate le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o
essenziali, ancorch continuativeomissis
ANALISI
INTERPRETATIVA
La questione verte sulla interpretazione che viene data alla disposizione ancorch continuative.
Con tale statuizione il legislatore ha voluto sottolineare
l'importanza della continuit della terapia come requisito imprescindibile di
una guarigione, che possa allo stesso tempo onorare lo spirito dell'articolo 35
come diritto a ricevere cure mediche nell' interesse supremo del diritto alla
salute del singolo e della collettivit, e dare piena attuazione al dettato
dell' art 32 della Costituzione Italiana che recita: La Repubblica tutela
la salute come fondamentale diritto dellindividuo e interesse della
collettivitomissis
Tale principio secondo il quale la salute viene riconosciuto come interesse superiore (tale che la si possa difendere anche in deroga alla legge che disciplina i modi in cui si regolamenta la permanenza regolare) espressamente previsto anche nel dettato dell'art. 3 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dellUomo in cui stabilito il divieto dei trattamenti inumani e degradanti, e, senza ombra di dubbio, il fatto di non essere curato ed essere lasciato alla merc di una malattia comporta senzaltro la fattispecie di un trattamento inumano e degradante.
Riconosciuta l'importanza di un bene come la salute, non solo come diritto soggettivo del singolo ma anche come interesse legittimo di una collettivit, non difficile interpretare la previsione del legislatore che senz'altro ha interesse al che una persona, italiana o straniera che sia, una volta intrapresa una terapia medica la porti a termine fino a guarigione completa.
Medici Senza Frontiere ritiene quindi che per cure continuative debbano intendersi tutte quelle prestazioni sanitarie necessarie a non vanificare i trattamenti intrapresi con la prestazione iniziale e la cui interruzione potrebbe causare grave pregiudizio per la salute e per la vita del sofferente.
Di fatto in Italia uno straniero privo di permesso di soggiorno, si trova in una situazione paradossale, per cui fintanto che si trova all'interno di un presidio sanitario gode di una specie di "immunit" da eventuali controlli da parte delle forze di polizia; in tal modo pu senz'altro godere appieno di quanto previsto dall'art. 35 della legge 40/1998[1].
Tale "immunit" viene a cessare nel momento in cui lo straniero esce dalla struttura; pu infatti essere controllato, tradotto in Questura, in quanto irregolarmente presente sul territorio, ed espulso dallo Stato.
Tale provvedimento, ovviamente, verrebbe ad interrompere il trattamento terapeutico cui sottoposto.
La pratica ci dimostra come a fronte di molteplici ricorsi depositati avverso i decreti di espulsione, adducendo motivi di ordine sanitario, questi siano stati tutti respinti dai Giudici tranne uno, l'unico caso che si verificato presso il Tribunale di Trento.
In tale evenienza il Magistrato di turno ha accolto la tesi
della difesa che argomentava riguardo l'impossibilit di effettuare la
medesima terapia, cui era all'epoca sottoposto l'espulso in Italia, nel suo
paese di origine.
In caso di terapia salvavita, come ad esempio la dialisi o la chemioterapia, la sua interruzione a causa di una espulsione, porterebbe senz'altro alla morte dell'ammalato; di fatto quindi, l'Italia verrebbe a rendersi responsabile di una vera e propria condanna a morte del sofferente.
Come sappiamo l'Italia ripudia la condanna a morte (art. 27 comma 4 Costituzione) e tanto meno riconosce alcuna forma di eutanasia che possa essere di supporto a qualunque decisione si possa prendere nei confronti della interruzione di un trattamento terapeutico, a qualunque titolo, tantomeno a causa di un provvedimento amministrativo, quale un decreto di espulsione.
Tanto premesso, appare evidente la mancata applicazione di tale previsione legislativa che possa garantire appieno il rispetto della dignit delluomo, indipendentemente dalla propria nazionalit.
Le modifiche che intendiamo proporre rispetto alla l.
189/2002 discendono dalla suddetta interpretazione dellart. 35, co.3 l. 40/98
e potrebbero essere inserite nel regolamento di attuazione, andando a influire
unicamente sugli artt.13, 5 e 18 della l.189/2002.
ESPULSIONE (ART.13)
La situazione, su esposta, innanzitutto causata dall assenza di una disposizione che espressamente renda inespellibili soggetti affetti da gravi patologie e sottoposti a trattamento terapeutico, cosa che di fatto nega il diritto dello straniero di usufruire delle cure continuative menzionate nel citato testo di legge.
Se al contrario il termine fosse interpretato univocamente nel senso da noi suggerito, risulterebbe di assoluta evidenza come lesecuzione del provvedimento di espulsione non potrebbe che pregiudicare la salute dellinteressato, vanificando i trattamenti intrapresi con la prestazione iniziale.
Per questi motivi
riteniamo che lintroduzione di un divieto di espulsione per le persone che si
trovano nella situazione esaminata valga semplicemente a dare adeguata
attuazione alle disposizioni gi previste nella l. 40/98 e non modificate nella
189/2002 a favore degli stranieri irregolarmente soggiornanti, garantendone un
univoca interpretazione, senza in alcun modo stravolgere il dettato normativo.
Lesigenza che si trova alla base di questa previsione, non contraddice il
testo di legge ed contenuta implicitamente nello stesso, ma necessita di
venire adeguatamente specificata. Ricordiamo inoltre che lart.19 l. 40/98 fa
divieto di espulsione, salvo che nei casi previsti dallart.13, co.1, nei
confronti, tra le altre categorie, delle donne in stato di gravidanza o nei mesi successivi alla
nascita del figlio cui provvedono.
La ratio di questa esclusione sicuramente quella di non recare pregiudizio alla salute della madre, oltre che a quella del nascituro, impedendo un sereno svolgimento del periodo di maternit. Riteniamo che questa stessa ratio debba estendersi, ad esempio, al caso di un malato oncologico o ad un paziente sottoposto a dialisi che non pu ovviamente rinunciare alla prosecuzione del trattamento senza da ci ricevere grave danno.
VINCOLI CUI
DEVE ESSERE SOTTOPOSTO IL DIVIETO DI ESPULSIONE
Al fine di evitare strumentalizzazioni e garantire invece solo chi ha effettivamente diritto a questa tutela appare indispensabile corredare dei necessari vincoli il divieto di espulsione e specificare adeguatamente i casi ad esso soggetti.
Innanzitutto, le patologie in presenza delle quali si vuole introdurre il divieto devono essere non solo gravi ma anche necessario che siano non diagnosticate, diagnosticabili o curabili adeguatamente ed effettivamente nel paese dorigine. Questa previsione necessaria in quanto per le persone cui sia stata diagnosticata nel proprio paese dorigine una determinata patologia e che vogliano venirsi a curare nel nostro, gi prevista la possibilit di ottenere un permesso di soggiorno per cure mediche, previo rilascio di un apposito visto da parte delle rappresentanze diplomatiche del nostro paese nel paese dorigine (art. 36 D.lgs. 286/98).
Allo stesso modo, la possibilit di cura nel paese dorigine deve essere introdotta per far s che beneficino della garanzia solo coloro che, se rimpatriati, vedrebbero posta seriamente a rischio la loro condizione di salute o la loro stessa vita. Non per sufficiente una generica possibilit di cura, ma altres necessario che lo straniero possa beneficiare effettivamente nel suo paese dorigine di cure adeguate alle esigenze imposte dalla malattia di cui soffre.
Riteniamo inoltre indispensabile che la gravit della patologia venga valutata in base al prudente apprezzamento del medico; anche questa previsione risponde allesigenza di definire adeguatamente la categoria dei soggetti beneficiari del divieto di espulsione e vale ad introdurre nella disposizione normativa un elemento di imparzialit. possibile inoltre far rientrare le patologie in oggetto nellelenco delle malattie esenti di cui al d.m. 28 maggio 1999, n.329 e successive modifiche, tranne per le patologie che non potevano non essere state gi diagnosticate nel paese dorigine.
DISCIPLINA DEL LAVORO (ART.18)
Essendo le patologie previste dal d.m. esenti e potendosi venire a creare in tal modo una situazione di non parit con il cittadino italiano che partecipa al sistema sanitario attraverso il gettito fiscale, appare necessario prevedere quantomeno la facolt di lavorare per il soggetto titolare della su indicata situazione. La possibilit di lavorare risponderebbe quindi allesigenza di non far gravare la situazione del soggetto unicamente sullo Stato e darebbe oltretutto allo stesso la possibilit di condurre una vita normale nel nostro paese.
Rimane comunque il
fatto che, come previsto dallart.35, 4, l. 40/98, le prestazioni in oggetto sono
erogate senza oneri a carico dei richiedenti qualora privi di risorse
economiche sufficienti, fatte salve le quote di partecipazione alla spesa a
parit con i cittadini italiani.
Per prevedere in modo chiaro la facolt di lavorare in capo ai soggetti considerati, ottenendo quindi una situazione simile a quella prevista ex art.14 del D.P.R. 394/99 permesso di soggiorno per motivi di studio o formazione si potrebbe prevedere che ai servizi previsti dallart.18, co.4, della nuova legge, possano accedere anche i titolari di permesso di soggiorno per motivi straordinari.
Il legislatore pu indicare eventuali modalit di svolgimento della prestazione lavorativa e prevedere un monte massimo di ore che il malato dedichi al lavoro o considerare un numero variabile di ore a seconda del tipo di patologia in questione.
PERMESSO DI SOGGIORNO (ART.5)
Ancor pi importante che, da un punto di vista sostanziale, nel momento in cui si definisce linespellibilit di una determinata categoria di soggetti, non si pu consentire che gli stessi rimangano sul territorio dello Stato come irregolari. In assenza della previsione di un titolo di soggiorno per le persone affette da gravi patologie, si verrebbe a creare la situazione per cui lammalato che si vede notificare un provvedimento di espulsione avrebbe come unica possibilit quella di impugnarlo, senza avere la possibilit di dimostrare immediatamente il proprio particolare status. Con il rilascio di un titolo di soggiorno si eviterebbero quindi la continua sottoposizione a controlli di identit ed arresti e laccompagnamento nei centri di permanenza temporanea, misure che di fatto impediscono laccesso del malato alle cure.
Va inoltre
ricordato che gli stranieri per i quali sono vietati lespulsione e il
respingimento, ivi comprese le donne in stato di gravidanza, hanno diritto a ricevere un permesso di
soggiorno, come previsto dallart.28 del
D.P.R. 394/99. Il legislatore ha quindi gi previsto espressamente che i
soggetti inespellibili abbiano un titolo valido per rimanere nel nostro paese;
le donne in stato di gravidanza, in particolare, hanno un permesso che vale dal
terzo mese di gestazione ai sei
mesi successivi alla nascita del figlio (vd. Art.19 D.lgs. 286/1998).
Non potendo per rientrare la situazione del malato grave nei casi previsti dallart.28 cit. (quando la legge dispone il divieto di espulsione, il questore rilascia il permesso di soggiorno:- per minore et, per motivi familiari, per cure mediche, per motivi umanitari) necessario che venga rilasciato un permesso per motivi straordinari, come previsto dallart. 5, co.6, l. 6 marzo 1998, n.40. Si tratta di un articolo presente nella nuova legge e non modificato nella parte concernente i motivi straordinari e che auspichiamo possa quindi vedere inserita espressamente, in sede di regolamento di attuazione, la possibilit di rilasciare detto permesso per le categorie di cui si va discutendo. Lart.5 cit. al suo sesto comma recita: il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altres adottati sulla base di convenzioni e accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili negli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano.
A sostegno della possibilit di concedere tale titolo di soggiorno si possono addurre una serie di principi costituzionali che in vario modo richiamano il diritto alla salute e alla dignit della persona che in mancanza del rilascio del titolo, verrebbero immancabilmente lesi. La nostra Costituzione infatti allart.2. riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo, allart. 3, stabilisce che tutti i cittadini hanno pari dignit sociale e sono uguali davanti alla legge e infine espressamente allart. 32 tutela la salute come diritto dellindividuo o interesse della collettivit, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Ricordiamo inoltre, tra gli obblighi internazionali che lo Stato Italiano tenuto a rispettare, la gi citata Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dellUomo che, al suo art.3, prevede il divieto dei trattamenti inumani e degradanti.
CONCLUSIONI
Con le modifiche interpretative proposte si vuole quindi tutelare la posizione di chi affetto da gravi patologie, consentendo che possa divenire titolare, non solo di diritti come gi previsto dalla legge, art.35 cit., ma anche di doveri, a condizione di parit con i cittadini italiani. Si inteso quindi garantire il malato in tutto il periodo della sua permanenza in Italia, prevedendo un combinato disposto normativo, che tuttavia non modifica la legge attualmente vigente, ma intende unicamente impedire il verificarsi di situazioni lesive di diritti costituzionalmente garantiti.
Crediamo che la proposta non rischi di ingenerare un fenomeno di reazione a catena, in quanto incide su situazioni particolari e limitate. Le limitazioni da cui stata corredata rendono particolarmente difficile infatti che soggetti che non siano titolari delle condizioni definite nella proposta, possano beneficiare della tutela.
In sintesi quindi, in base alle proposte da noi avanzate, le persone cui sia stata diagnosticata una grave patologia o che siano gi in cura per la stessa nel nostro paese:
1. dovranno essere considerate inespellibili (art.13);
2. potranno richiedere un permesso di soggiorno per motivi straordinari al fine di rimanere legalmente nel nostro paese (art.5);
3. avranno altres facolt di lavorare, in modo da contribuire alla spesa pubblica e quindi al pagamento delle cure cui sono sottoposti (art 18) .
Si tratta, lo ribadiamo, di previsioni che dipendono in modo consequenziale da una corretta interpretazione del termine continuative riferito alle cure di cui possono godere gli stranieri irregolarmente soggiornanti, in base all art.35, 3, l. 40/98; in particolare linespellibilit si basa sulla necessit di assicurare in maniera effettiva lo svolgimento delle cure continuative, mentre la concessione di un titolo di soggiorno discende logicamente dal bisogno di garantire le persone rientranti nelle categorie protette dal detto divieto di espulsione, evitando che si vengano a trovare in posizione irregolare qualora fermate o sottoposte a controllo (come peraltro gi previsto per gli stranieri per i quali sono vietati lespulsione e il respingimento dallart.28 del D.P.R. 394/99).
Per dare collocazione alle previsioni suggerite, si osserva che sarebbe
sufficiente apportare le seguenti modifiche agli artt., 13, 5 e 18 della
l.189/2002, in sede di regolamento di attuazione, aggiungendo i seguenti comma:
Art. 13 Nessuna misura di
allontanamento potr essere presa nei confronti dello straniero affetto da
patologia grave, non diagnosticata, diagnosticabile o curabile adeguatamente ed
effettivamente nel paese dorigine. La gravit della patologia deve essere
valutata in base al prudente apprezzamento del medico. Per patologie gravi
possono intendersi quelle rientranti nel d.m. 28 maggio 1999, n.329 e successive
modifiche, tranne che si tratti di patologie che non potevano non essere state
gi diagnosticate nel paese dorigine.
Art. 5 Agli
stranieri per i quali sono vietati lespulsione e il respingimento, ai sensi
dellart.13, co,della presente legge, rilasciato permesso di soggiorno per
motivi straordinari.
Art.18, 4 Ai servizi previsti dal centro per limpiego, fermo restando quanto
previsto dallart.39, 7, DPR 394/99, possono accedere anche i titolari di
permesso di soggiorno per motivi straordinari.