RAPPORTO SUPPLEMENTARE

AL RAPPORTO DEL GOVERNO ITALIANO SULL’APPLICAZIONE DEL PATTO INTERNAZIONALE SUI DIRITTI ECONOMICI, SOCIALI E CULTURALI (1966)

IN DISCUSSIONE PRESSO IL COMITATO DELLE NAZIONI UNITE

GINEVRA, 8 - 26 NOVEMBRE 2004

QUINTA BOZZA

INDICE

PREMESSA

LIST OF THE NGOs AND ASSOCIATION MEMBERS OF THE WORKING GROUP

LIST OF THE NGOs AND ASSOCIATION MEMBERS OF THE COMITATO PER LA PROMOZIONE E PROTEZIONE DEI DIRITTI UMANI

EXECUTIVE SUMMARY

PART I

GENERAL FRAMEWORK WITHIN WHICH THE COVENANT IS IMPLEMENTED

1. IMPLEMENTATION OF THE RECOMMENDATIONS SET FORTH IN THE VIENNA DECLARATION AND PROGRAMME OF ACTION OF 1993 (see list of issue n.1, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

2. NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTION IN CONFORMITY WITH THE PARIS PRINCIPLES, GENERAL ASSEMBLY RESOLUTION 48/134, ANNEX (see list of issue n.2, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

3. ENFORCEMENT OF THE COVENANT IN THE DOMESTIC LEGAL ORDER AND RELEVANT CASE LAW (see list of issue n.3, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

4. POSITION OF ITALY ON THE DRAFT OPTIONAL PROTOCOL TO THE INTERNATIONAL COVENANT (see list of issue n.4, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

5. PARTECIPATION OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS IN THE PREPARATION OF THE REPORT (see list of issue n.5, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

6. LEGAL RESPONSABILITY OF ENTERPRISES IN THE FULLFILMENT OF ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS

PART II

ISSUES RELATING TO THE GENERAL PROVISIONS OF THE COVENANT (arts. 1-5)

7. INTERNATIONAL COOPERATION (ART. 2, PARA. 1), see list of issue n.7, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003

8. NON-DISCRIMINATION (ART. 2, PARA. 2)

extent to which migrant workers and refugees are enjoying their economic, social and cultural rights; how applicants for refugee status are afforded economic, social and cultural rights (see list of issue n.9, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

PART III

ISSUES RELATING TO SPECIFIC PROVISIONS OF THE COVENANT (arts. 6-15)

9. Right to work (art. 6).

See list of issue n.11, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Unemployment in Italy is still high. The national plans to combat unemployment have failed to reduce the high unemployment rate, especially among women.

See list of issue n.12, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Problem of high participation of women in the informal labour market, especially in the south of the country.

10. Protection of the family, mothers and children (art. 10)

See list of issue n.18, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: On what grounds divorce is permitted in the State party.

11. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.19, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Forms of discrimination against children born out of wedlock.

12. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.20, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Family violence.

13. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.21, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Trafficking in trafficking in women and children, child prostitution, child pornography.

14. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.22, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Asylum-seekers and entitlement to family reunification.

15. Right to physical and mental health (art. 12)

See list of issue n.28, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: There is very little information in the State party’s report on the right to health. How medical security and health care are being provided to all sectors of the Italian society, including the most vulnerable groups of people, in accordance with the Committee’s general comment No. 14 (2000) on the right to the highest attainable standard of health.

16. Right to physical and mental health (art. 12)

See list of issue n.29E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Problems of HIV/AIDS, drug abuse and alcoholism.

17. Right to education (arts. 13 and 14)

See list of issue n.30, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Children of immigrants, refugees and asylum-seekers equal access to free and compulsory education.

18. Right to education (arts. 13 and 14): the disabled children

19.Right to education (arts. 13 and 14). See list of issue n.31, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Please explain why, despite the considerable budgetary allocations to education, there is a decrease in the number of school population, especially at pre-primary, primary and lower secondary schools. Is the drop in the birth rate the sole reason for this decrease? Please indicate whether school attendance by children of immigrants has reversed this trend.

See list of issue n.32, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: How serious is the problem of dropouts in the State party, especially at the secondary level of education, and what effective measures have been taken to combat it?

20. Cultural rights (art. 15)

See list of issue n.34E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: The State party’s report states that the rights of linguistic and religious minority groups are respected in education. Please explain how these minority rights are actually being implemented.

ALLEGATI

ALLEGATO 1. PROPOSTA DI LEGGE “Istituzione Nazionale Indipendente per i diritti umani”

PREMESSA

The working group for the preparation of this supplementary no- gubernamental report to the fourth periodic report submitted by Italy under art. 16 and 17 of the Convenant (E/C.12/4/Add.13) si è costituito a febbraio 2004 grazie all’iniziativa del VIS –Volontariato Internazionale per lo Sviluppo, una delle organizzazioni non governative aderenti alla rete Comitato per la Promozione e Protezione dei diritti umani.

The Comitato per la Promozione e Protezione dei diritti umani è una rete composta attualmente da 46 ONG ed associazioni italiane (see l'elenco delle ONG e associazioni aderenti a pag.), costituitasi nel 2001 per promuovere l'adempimento, ancora oggi non ottemperato da parte dell'Italia, della risoluzione dell’Assemblea generale delle NU 48/134 del 1993, che “invita gli Stati membri a creare istituzioni nazionali per la promozione e la protezione dei diritti umani” che rispondano ai criteri di pluralismo ed indipendenza.

Dalla fine del 2003, il Comitato si è inoltre impegnato a livello internazionale per l’attuazione dei diritti economici, sociali e culturali con la partecipazione alla Coalizione internazionale di ONG per l’approvazione di un “Protocollo Aggiuntivo” al Convenant.

In the light of the recommendation of the Committee to produce a single consolidated submission representing a broad consensus by a high number of NGOs (GE.00-43093 E, n.6), we decide to join our efforts using the networking experience of the Comitato per la Promozione e Protezione dei diritti umani and to invite some external NGOs and associations particolarmente rilevanti e competenti a prendere parte al gruppo di lavoro.

This report is worked out by 19 of the associations and NGOs which participate to working group, ciascuna fornendo un contributo fondato sulle proprie competenze specifiche, but discussed and approved by the Assembly of all the 45 Comitato members.

This report does not aim to analyse exaustively all the issues relating to the promotion and protection of economic, social and cultural rights, but to offer to the Committee uno spunto di riflessione su alcune questioni da noi ritenute particolarmente rilevanti e sulle quali possiamo vantare una lunga esperienza diretta.

La stessa dizione rapporto supplementare preferita a quella di rapporto parallelo o alternativo vuole significare l’idea di un lavoro che si sofferma su alcune questioni specifiche pur senza contestare la rilevanza di tutte le questioni non trattate per motivi di tempo.

Vogliamo sottolineare che il documento è il primo rapporto supplementare ci risulti sia stato scritto dalle NGOs italiane sui diritti economici, sociali e culturali. Non ci risulta infatti che le NGOs italiane, così attive in materia di diritti civili e politici e di diritti dei bambini e degli adolescenti, avessero prima d’ora partecipato all’esame dei rapporti governativi periodici da parte del Committee.

Tenendo dunque conto che si tratta della prima esperienza non governativa in materia e che solo ora le NGOs italiane cercano di colmare un ritardo che è anche culturale nonché dei limiti di tempo che hanno indubbiamente inficiato l’esaustività del rapporto (in particolare su alcuni importantissimi temi quali povertà, anziani, disabili, housing), il documento costituisce il risultato di un importante processo di discussione, aggregazione e crescita del non profit italiano.

The Commettee generalmente utilizza il contenuto dei rapporti supplementari delle NGOs per compilare la list of issues cui i Governi sono tenuti a rispondere nel corso del processo di esame del Rapporto governativo. Il nostro lavoro è iniziato quanto la list of issues era già stata formulata dal Committee e dunque in un fase avanzata della procedura di esame del rapporto governativo, in any case we hope our contribution could be usefully taken into account by the Committee.

Per facilitare la lettura degli esperti del Committee abbiamo evidenziato reference to list of issues, rapporto e articoli del Patto.

LIST OF THE NGOs AND ASSOCIATION MEMBERS OF THE WORKING GROUP

LIST OF THE NGOs AND ASSOCIATION MEMBERS OF THE COMITATO PER LA PROMOZIONE E PROTEZIONE DEI DIRITTI UMANI

EXECUTIVE SUMMARY

PART I

GENERAL FRAMEWORK WITHIN WHICH THE COVENANT IS IMPLEMENTED

1. IMPLEMENTATION OF THE RECOMMENDATIONS SET FORTH IN THE VIENNA DECLARATION AND PROGRAMME OF ACTION OF 1993 (see list of issue n.1, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

The Comitato per la promozione e protezione dei diritti umani (Comitato) notes with concern that over the last decade from the World Conference too little has been done to further develop the promotion and protection of economic, social and cultural rights in an long term, integrateted and coherent strategy and approach.

Many recommendations of the Vienna Declaration and Programme of Action, adopted by the World Conference on Human Rights on 25 June 1993 (A/CONF.157/23, 12 July 1993), still remain disattended by Italy.

In particular we regret the disattendance of the Vienna Declaration recommendations on four particularly important issues:

1) mainstreaming education to human rights as indivisible and interdependent fundamental rights.

In the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par.33, 36, 78, 79, 80, 81, 82), la comunità internazionale stated l’importanza fondamentale dell’educazione ai diritti umani al fine di promuovere una cultura universale dei diritti umani e, in particolare, prevenirne le violazioni.

Nel dicembre del 1994, proclamando il Decennio delle Nazioni Unite per l’Educazione ai Diritti Umani (1995-2004), l’Assemblea Generale definì l’educazione ai diritti umani: “un processo permanente attraverso il quale la gente, a qualunque livello di sviluppo e in tutti gli strati della società, impara il rispetto e la dignità degli altri nonché i modi e i metodi per garantire tale rispetto in tutte le società”.

Il diritto all’educazione ai diritti umani trova inoltre, come noto, un solido fondamento in numerosi strumenti del diritto internazionale dei diritti umani, among others art.26.2 della Dichiarazione Universale, art.13 del Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, art.7 della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, art.10 della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne, art.29 e 42 della Convenzione sui diritti dei bambini e degli adolescenti.

We note with concern that in Italy human rights education still remain and optional subject both in primary and secondary schools and in University curricula.

In the Italian Universities, even in the Faculties of Law, human rights still is and optional subject (see this report page).

In primary and secondary Italian schools human rights can be eventually tough by personally sentitive teachers within the teaching of history and civic education (see par. 268, E/C.12/4/Add.13).

The Comitato considers the steps for human rights education undertaken by Italy and illustrated in the paragrafes 265-270 of the State Party report (E/C.12/4/Add.13) absolutely insufficient.

The Comitato remains concerned at the inconsistency with the Vienna recommendations and the legal duties under the international instruments mentioned above, particularly in terms of: mainstreaming human rights at all level of formal and informal education, non selectivity of the consideration of human rights issues, training of trainers, lack of financial and human resousers.

2) Justiciability and self-executing capability of economic, social and cultural rights, as described by the Committe in the General Comment n. 9 (E/C.12/1998/24, CESCR, particularly par. 9, 10 and 11) and General Comment 3 (CESCR, 14/12/1990).

In the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par. 5, 32, 75, 98), the international community stated the fundamental importance of the universality, indivisibility and interdependence of all human rights and freedoms (civil, cultural, economic, political and social rights and freedoms) to promote and protect the whole dignity of the human being, particularly in the perspective of the globalization.

The Vienna Declaration also reaffirmed the major importance of ensuring the objectivity and non-selectivity of the consideration of human rights issues, especially in the aim of international human development of all the persons and all the people of the world.

While the justiciability of civil and political rights is generally taken for granted, regrettably too often violations of economic, social and cultural rights are still not considered enjoying a corresponding right to effective legal remedies.

We do believe that the justiciability of economic, social and cultural rights is absolutely necessary to ensure the real fulfilment of these rights and to guarantee the universality, indivisibility and interdependence of all human rights and freedoms.

This, especially in the present era of globalization and worsening of inequalities and sperequazioni among rich and poor countries and between rich and poor people within the same country (as all the annual reports on Human Development edited by the UNDP pointed out).

The Comitato remains concerned at the inconsistency with the Vienna recommendations and legal duties under the international instruments, particularly on two of the key-issues in terms of justiciability and self-executiness of economic, social and cultural rights: the Optional Protocol to the Convenant and the legal responsability of enterprises.

On the issue of the draft Optional Protocol to the Convenant please see this report on page; while on the issue of the legal responsability of enterprises please see this report on page.

3) effective recognition and fulfilment/enforcement of the right to development.

As enshrined since art.55 and 56 of the UN Charter, peace and well-being in the world community are based on the respect for the principle of equal human rights and fundamental freedoms and self-determination of peoples. In the Declaration on the Right to Development, the General Assempbly, in its resolution 41/128 of 4 December 1986, recognised the right to sustainable human development as a universal and inalienable right and an integral part of fundamental human rights.

The Vienna Declaration strongly reaffirmed the fundamental importance of the human right to sustainable human development, as established in the Declaration on the Right to Development, and called for an effective international cooperation for the realization of the right and the elimination of the obstacles to the human development of all peoples (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par. 10, 11, 72, but also 4, 8, 9, 13, 14, 25, 66)

After Vienna and over all the last decade, international organizations, NGOs, individuals have done a lot to narrow the traditional divide between development policies and actions and human rights policies and actions.

Development and human rights have had for a long time distinct traditions and strategies, but now we all know that human rights can add value to the agenda for development and that human rights and human development, united in a broader alliance, each can bring new energy and strength to the other.

The weakness of an effective human rights education in Italy, as the misunderstood question of the justicialbility and self-executiness of economic, social and cultural rights and the lack of an Italian Indipendent National Insititution to promote and protect all human rights for all people constitute obstacles in the pursuing of coherent, integrated and long term strategy and actions of international cooperation for human development.

On the weaknesses of the Italian international cooperation and the position on the recognition of the right to development in a legally binding international instrument, please see this report on page.

4) need for a National Human Rights Independent Institution.

After the recommendations set forth in the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par.34, 36, 74, 85, 86, 69) and in the Resolution n. 48/134 adopted by the UN General Assembly in 1993 many countries in the world have established National Independent Institutions to promote and protect all human rights.

Italy lacks of an independent human rights insititution and still remains inconsistent with the legal obbligations mentioned above and also with the recommendation of the General Comment n. 10: “The role of national human institutions in the protection of economic, social and cultural rights” (E/C.12/1998/25, CESCR).

On the need of an Italian National Independent Institution to promote and protect all human rights please see this report on page.

In questa sede, the Comitato wants to remember that the lack of an Italian National Independent Institution to promote and protect all human rights constitutes an obstacle to mainstream human rights education, to pursue justiciability and self executiness of economic, social and cultural rights and to pursue the mutually reinforcing interrelationship between development, democracy and human rights in a long term international cooperation strategy.

Come intende il governo dare continuità alla programmazione di lungo periodo per la promozione e protezione dei diritti economici, sociali e culturali, as forseen by the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par.71)?

Il Comitato auspica l’elaborazione of a long term, integrateted and coherent national strategy able to promote and protect all human rights in their indivisibility and interdependence, beyond the frequency of turnovers which characterize the Italian political arena.

Il Comitato auspica che il governo italiano elabori una programmazione di lungo termine e partecipi attivamente alla costruzione di una posizione comune avanzata e consapevole dell’Unione Europea su tutte le questioni di particolare rilevanza in materia di diritti umani, siano esse di competenza nazionale o sottoposte al principio di sussidiarietà comune.

Il Comitato regret che il governo italiano nel recente periodo abbia invece rinunciato ad un contributo critico originale su tali questioni, utilizzando in più occasioni il richiamo ad una posizione europea in via di definizione per non assumere pubblicamente una posizione politica propria, in particolare su alcune importantissime questioni quali: the Optional Protocol to the Convenant, the legal responsabilità of enterprises, immigrazione

An other problem in Italy is the fulfilment of the commitments undertaken at international level and their enforcement at national and local level.

L’autorizzazione alla ratifica è l’atto giuridico con il quale il Parlamento italiano consente all’esplicazione di effetti giuridici nell’ordinamento interno di obbligazioni assunte sul piano internazionale attraverso la stipula di Accordi, Trattati, Convenzioni.

Normalmente la legge di ratifica prevede la “piena ed intera esecuzione” di tale Atto internazionale e per far ciò talvolta in essa sono contenute, oltre alle formule rituali, anche specifiche disposizioni provisions volte ad esempio ad eliminare ostacoli che si frappongono alla piena applicazione fulfilment di uno o più dei principi ovvero ad introdurre disposizioni qualora l’ordinamento interno fosse in qualche punto carente.

Nel caso del Convenant, la legge di autorizzazione alla ratifica, legge 25 ottobre 1977, n. 881, con cui è stato anche attuato il Patto sui diritti civili e politici ed il Protocollo facoltativo allo stesso, il legislatore italiano non ha ritenuto di introdurre alcuna specifica disposizione e pertanto le disposizioni del Patto, dalla loro entrata in vigore il 15 ottobre 1978, sono pienamente vincolanti per l’Italia.

Probabilmente lo sarebbe comunque laddove si invocasse l’articolo 10 della Costituzione, secondo il quale l’ordinamento giuridico italiano “si conforma” alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.

I principi contenuti nel Convenant, come quelli del coevo Patto diritti civili e politici, in quanto sviluppo e forma giuridicamente vincolante della Dichiarazione universale dei diritti umani, sono di rango equivalente ai principi costituzionali.

Nonostante quanto appena ricordato e considerato anche il lungo tempo trascorso dall’entrata in vigore delle provisions –quasi 30 anni- che l’Italia ha avuto per dare piena applicazione alle stesse, si nota una quasi totale mancanza di conoscenza di tale strumento da parte di giudici ed avvocati. Sono stati infatti pochissimi i casi in cui i giudici nel decidere una controversia si sono basati ed hanno fatto riferimento anche alle rilevanti corresponding disposizioni del Patto (see page ).

Se è pur vero che in larga misura può dirsi che l’ordinamento italiano già contiene e tutela i diritti enunciati nel Patto, tuttavia non sembra vi sia stata alcuna specifica attenzione a “leggere” tali diritti alla luce delle disposizioni del Patto: una prova esemplare è la mancanza di statistiche attendibili ed orientate al rispetto del Patto anche per rispondere in modo preciso e documentato alle richieste di dati e cifre formulate dal Committee.

Le asserzioni del Governo italiano risultano quindi altamente generiche e poco documentate: questo è ben evidenziato in particolare dalla debolezza dell’impianto delle risposte ai punti 11, 28 del IV Rapporto periodico.

Perché il governo non riesce ad individuare dei parametri corretti per la rilevazione statistica e a fornire delle statistiche attendibili per consentire di valutare il grado di adempimento alle provisions del Convenant, come anche degli altri strumenti internazionali dei diritti umani?

Cita casi rapporto

Il Comitato quindi invita il Governo italiano a predisporre, in relazione ai singoli aspetti del Patto, dei misuratori statistici che siano in grado di mostrare gli sforzi compiuti per incrementare il tasso di adempimento ai provisions, consentendo il raffronto con le cifre fornite in precedenza.

Il Comitato chiede inoltre che ogni deliberazione legislativa o amministrativa adottata venga accompagnata dalla valutazione di impatto sui D.U.

2. NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTION IN CONFORMITY WITH THE PARIS PRINCIPLES, GENERAL ASSEMBLY RESOLUTION 48/134, ANNEX (see list of issue n.2, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

In Italia non esiste tuttora una Istituzione nazionale indipendente di promozione e protezione dei diritti umani come prevista dai cd. principi di Parigi, Risoluzione n. 48/134 del 1993 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e come auspicata da questo Committee fin dal General Comment 10: “The role of national human institutions in the protection of economic, social and cultural rights” (E/C.12/1998/25, CESCR).

Tale Istituzione, laddove esistente, avrebbe infatti il compito di “promuovere e assicurare l’armonizzazione e l’implementazione della legislazione nazionale, delle pratiche e dei meccanismi regolativi con gli strumenti internazionali dei diritti umani dei quali lo Stato è parte” (principio 3b).

Ad essa, inoltre, come espresso nei principi 3f) e 3g) spetterebbe il rilevante ed incisivo ruolo di “assistere nella formulazione di programmi di insegnamento e di ricerca sui diritti umani e prendere parte alla loro esecuzione nelle scuole, università e circoli professionali” e di “pubblicizzare i diritti umani incrementando la consapevolezza collettiva attraverso l’informazione e l’educazione…”

La mancanza di una Istituzione nazionale siffatta evidenzia ancor di più la situazione di vuoto si trovano in Italia il rispetto e prima ancora la stessa conoscenza dei diritti umani fondamentali.

L’istituzione di Istituzioni di garanzia per l’individuo, come prova l’elevato numero di richieste di intervento da parte dei cittadini nella recente esperienza del Personal Data Protection Authority (Garante per la tutela dei dati personali) istituito nel 1997, dimostra il livello di attesa delle persone per avere un interlocutore cui rivolgersi in modo diretto ed efficace.

A questo si aggiunga che non appare completamente risolto lo spazio di garanzie riconosciuto ai non cittadini, che siano legalmente residenti o non (see pages)

Il fattore linguistico e quello economico sono inoltre ulteriori aspetti che rendono più difficile l’accesso pieno alla giustizia, in particolare come si è detto per i non italiani. (see pages)

Sul piano amministrativo, ad eccezione del ricordato Garante per la tutela dei dati personali, cui è conferito per legge il compito di promuovere e proteggere in modo indipendente il diritto fondamentale alla dignità e riservatezza delle persone (privacy), non esistono altre strutture incaricate di un controllo indipendente sul rispetto dei diritti umani.

Vi sono proposte legislative nell’attuale parlamento per l’istituzione di un Garante dei fanciulli e l’ormai ventennale tentativo di istituire il difensore civico nazionale, ma finora non hanno avuto esito alcuno.

Proprio in relazione alla mancanza di una Istituzione nazionale indipendente di promozione e protezione dei diritti umani come prevista dai cd. principi di Parigi e dalla Risoluzione n. 48/134 del 1993 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, si sottolinea mancanza nemmeno considerata in the State Party report (E/C.12/4/Add.13), il Comitato ha predisposto e nel dicembre 2002 ha presentato pubblicamente una proposta di legge –in allegato 1- ed ha quindi iniziato una difficile opera di sollecitazione per far in modo che la proposta sia discussa ed approvata dal Parlamento.

La proposta di legge è modellata sui principi della Risoluzione 48/134 e dei principi di Parigi, di cui accoglie anche la parte facoltativa, relativa alla possibilità di ricevere reclami e segnalazioni e decidere sui casi sottoposti.

Quella proposta è un’istituzione autorevole, indipendente ed efficace, con funzioni di formazione e informazione, coordinamento, controllo e impulso legislativo della complessa materia dei diritti umani, diritti che sono innanzitutto universali, indivisibili, interdipendenti; che coinvolgono ambiti sempre nuovi, dai diritti civili e politici a quelli economici e sociali, culturali e ambientali.

La competenza dell’istituzione, costituita e composta con caratteri di pluralismo e rappresentatività, si esplica sia in politica interna sia in politica estera, poiché lo Stato italiano, come ogni altro Stato, è responsabile delle violazioni dei diritti umani sia all’interno del proprio territorio che all’estero, sia nei confronti di chi possiede la cittadinanza italiana che di chi non la possiede.

L’articolato provvede quindi ad istituire e disciplinare le funzioni, la composizione, le attribuzioni e i poteri affidati alla Commissione italiana per la protezione e la promozione dei diritti umani, di seguito denominata “Commissione di garanzia dei diritti umani”.

La Commissione, costituita come organismo autonomo ed indipendente avente lo scopo di proteggere e promuovere i diritti fondamentali della persona, enunciati dalla Costituzione e generalmente riconosciuti dal diritto internazionale, “opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione Alla stessa in quanto organismo indipendente, ad essa è garantita autonomia contabile, organizzativa, patrimoniale, finanziaria e gestionale. La Commissione è composta da undici membri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, per adeguare la composizione alla Risoluzione delle Nazioni Unite del 1993, in modo che sia “assicurata la rappresentanza pluralistica delle forze sociali (di società civile) coinvolte nella promozione e nella protezione dei diritti umani, particolarmente con poteri che rendano effettiva la cooperazione

La designazione sarà quindi effettuata, con modalità da stabilirsi successivamente, dalle associazioni ed organi rappresentativi delle categorie individuate nei Principi di Parigi (Presidenti delle Camere, organizzazioni non governative maggiormente rappresentative nell’attività nazionale ed internazionale a difesa dei diritti umani e protezione contro la discriminazione organizzazioni non governative maggiormente rappresentative nell’attività nazionale ed internazionale a difesa dei diritti umani e protezione contro la discriminazione, organizzazioni sindacali, Consiglio superiore della magistratura, Consiglio nazionale forense, Ordine nazionale dei medici e Ordine nazionale dei giornalisti, Consiglio universitario nazionale).

I componenti della Commissione (che durano in carica cinque anni) eleggono nel loro ambito un presidente ed un vice presidente.

Ulteriore garanzia di indipendenza riguarda la prevista incompatibilità con qualunque altro tipo di incarico e l’impossibilità di revocare il mandato a Presidente e componenti.

Infatti, per l’intera durata dell’incarico, il presidente ed i componenti della Commissione non possono, pena la revoca dalla carica, esercitare attività professionale e di consulenza, né essere amministratori o dipendenti di enti pubblici o privati. Se dipendenti di pubbliche amministrazioni, essi sono collocati in aspettativa.

Oltre che per la naturale scadenza del mandato o per decesso, l’incarico di componente cessa esclusivamente in caso di dimissioni o sopravvenuta accertata mancanza dei requisiti e delle qualità richiesti per la nomina.

Tra i compiti attribuiti alla Commissione si segnalano quelli di:1- promuovere la cultura dei diritti umani, avvalendosi di tutti gli strumenti idonei; 2- creare un foro permanente di pubblico confronto e discussione nel settore della tutela dei diritti umani; 3- istituire, al proprio interno, un osservatorio per il monitoraggio del rispetto dei diritti umani in Italia ed all’estero; 4- formulare, anche di propria iniziativa, proposte al Governo sulla materia; 5- promuovere la firma di accordi internazionali in materia di diritti umani; 6- cooperare con analoghi organismi internazionali o istituzioni di altri paesi; 7- ricevere da singoli soggetti (o da associazioni) segnalazioni relative a specifiche violazioni o limitazioni dei diritti umani e adottare i conseguenti provvedimenti; 8- promuovere l’adozione di codici di condotta da parte delle categorie professionali; 9- predisporre annualmente una relazione sull’attività svolta e sulla situazione relativa all’attuazione ed al rispetto dei diritti umani in Italia ed all’estero.

I poteri attribuiti alla Commissione sono articolati in poteri di accertamento, controllo e denunzia.

In primo luogo, è prevista una generale facoltà di richiedere informazioni e documenti a soggetti pubblici e privati, fatti salvi i casi di segreto professionale d’ufficio o di Stato previsti dai relativi articoli del codice di procedura penale. Inoltre, si stabilisce che la Commissione, qualora ne ricorra la necessità, possa disporre accessi, ispezioni e verifiche dei luoghi, previa autorizzazione, in mancanza della collaborazione del/dei soggetto/i tenuti a farli effettuare, del presidente del tribunale competente per territorio, in relazione al luogo in cui le stesse devono essere effettuate.

In relazione a specifiche ipotesi di denuncia, la Commissione può istruire un vero e proprio procedimento, al termine del quale può adottare provvedimenti intesi a far cessare il comportamento censurato. La procedura relativa, nel rispetto del principio di trasparenza, avrà particolare riguardo alle modalità con cui assicurare le necessarie garanzie a tutela della vittima. La procedura che si svolge avanti alla Commissione ha natura giustiziale ma non giurisdizionale e pertanto, qualora dovessero riscontrarsi ipotesi di reato queste sarebbero di competenza degli organi giudiziari.

La Commissione ha inoltre il potere di nominare il proprio personale e di adottare norme interne di regolamentazione in particolare per la disciplina degli uffici e per gli aspetti finanziari, oltre che per definire le procedure della sua azione.

Oltre alle fattispecie di reato previste dall’ordinamento qualora dai casi lamentati si riscontrasse la lesione di diritti penalmente tutelati, la Commissione ha il potere di imporre sanzioni amministrative pecuniarie a coloro che violino gli obblighi di informazione e documentazione. Le sanzioni amministrative sono modulate secondo importi pecuniari differenziati, in base alla circostanza che i soggetti obbligati possano rifiutare di fornire informazioni e documenti ovvero possano fornire informazioni non veritiere. Sanzioni sono inoltre previste nel caso di inosservanza dei provvedimenti adottati dalla Commissione per far cessare il comportamento lamentato.

Perché il Governo italiano non ha ancora ritenuto di dare attuazione agli obblighi assunti nel 1993 con la Risoluzione n. 48/134 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite presentando un disegno di legge?

Il Comitato auspica che tempestivamente il Governo prenda in esame e sostenga l’iter parlamentare della proposta di legge del Comitato?

3. ENFORCEMENT OF THE COVENANT IN THE DOMESTIC LEGAL ORDER AND RELEVANT CASE LAW (see list of issue n.3, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

La ratifica contestuale con la legge 25 ottobre 1977, n. 881, del Convenant e del Convenant on civil and political rights ed del Protocollo facoltativo a quest’ultimo, ha creato delle occasioni di confusione tra gli operatori del diritto (ad esempio in una sentenza del Tribunale di Lagonegro del 1984 si cita erroneamente il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici anziché il Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali), tuttavia nelle motivazioni delle sentenze i giudici nella quasi totalità dei casi hanno fatto riferimento ad uno dei due Patti in particolare e non soltanto genericamente alla legge di ratifica, e nei casi restanti è comunque possibile stabilire a quale Patto l’organo giudicante volesse riferirsi esaminando il testo della decisione.

Dunque la giustificazione contenuta nel Rapporto par.28 (E/C.12/4/Add.13), ossia che non sarebbe possibile risalire a quali sentenze citino effettivamente il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, in quanto esse farebbero genericamente riferimento alla sola legge di ratifica, è del tutto inconsistente e priva di fondamento, ed invece denuncia la totale mancanza di approfondimento del Governo italiano nella stesura del Rapporto.

Infatti, si è agevolmente verificato in quali casi la giurisprudenza abbia effettivamente richiamato il Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali o il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici: quest’ultimo, ad esempio, è applicato prevalentemente in ambito penale, ove si richiamano i principi a tutela dell’imputato contenuti nell’art. 14.

Queste considerazioni emergono sulla base di una apposita ricerca condotta tra le sentenze e le ordinanze della Suprema Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale, ed anche tra alcune sentenze di merito di particolare rilevanza che sono state riportate nelle raccolte giurisprudenziali.

Nel periodo preso in esame (1980 – 2003) sono state rinvenute solo 16 sentenze che richiamano espressamente il Covenant, invocando il rispetto dei diritti ivi sanciti negli artt. 1-15, e di queste ben 13 in materia di diritto del lavoro citano l’art. 7.

Tale netta predominanza non è casuale: infatti i manuali universitari e di preparazione alle carriere in magistratura o avvocatura annoverano the Convenant tra le fonti internazionali del diritto del lavoro, il che comporta che esso è conosciuto e normalmente utilizzato in ambito labour jurisprudence.

Le sentenze in materia di diritto del lavoro, suddivise per Organo emanante, sono le seguenti: Corte Cost n. 103/1989; Cass., sez. lav., 18-08-2003, n. 12076; Cass. civ., sez. Lavoro, 05-06-2001, n. 7617 - Pres. Santojanni Md - Rel. Amoroso G - P.M. Sepe Ea (diff.) - Lovaglio c. Ist. Poligrafico Zecca Stato; Cass. civ., sez. Lavoro, 08-07-1994, n. 6448 - Pres. De Rosa M - Rel. Vidiri G - P.M. Tondi C (Conf.) - Iodice ed altri c. S.I.P. - Società Italiana per l'esercizio Telefonico; Cass. civ., sez. Unite, 29-05-1993, n. 6031 - Pres. Brancaccio A - Rel. Genghini M - P.M. Di Renzo M (Conf) - Cirio, Bertolli, De Rica S.p.A. c. Strino; Cass. civ., sez. Unite, 29-05-1993, n. 6030 - Pres. Brancaccio A - Rel. Genghini M - P.M. Di Renzo M (Conf) - Snam S.p.A. c. Ballali; Cass. civ., sez. Lavoro, 18-09-1991, n. 9695 - Pres. Ruperto C - Rel. Berni Canani U - P.M. Visalli I (Parz diff) - Agueni ed altri c. Banca Nazionale del Lavoro; Cass. civ., sez. Lavoro, 07-02-1991, n. 1245 - Pres. Ruperto C - Rel. Putaturo M - P.M. Cecere C (Conf) - S.p.A. RAI c. Scoti Patriarca; Cass., 18-11-1987, n. 8464; Cass. civ., sez. Lavoro, 25-03-1986, n. 2116 - Pres. Menichino G - Rel. Arena A - P.M. Di Rienzo M (Conf) – Enna c. C.I.S.; Tribunale Lagonegro, 17-07-1984 - Enel c. De Gennaro; Pretura Cosenza, 28-04-1983 - De Marco c. Cassa rurale artig. Cosenza; Pretura Portoferraio, 15-04-1980 – Grunzel.

Sicuramente più rilevanti sono le due sentenze della Corte Costituzionale n. 404/1988 e n. 559/1989 che, sulla base anche dei principi contenuti nell’art. 11 del Convenant, hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale la prima di alcuni articoli della legge 27 luglio 1978, n. 392 sulle locazioni di immobili urbani nella parte in cui non prevedeva tra i successibili nella titolarità del contratto di locazione, in caso di morte del conduttore, il convivente more uxorio, il coniuge separato e l’ex convivente con prole naturale e la seconda dell'art. 18, primo e secondo comma, della legge della Regione Piemonte 10 dicembre 1984, n. 64 che disciplina le assegnazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, nella parte in cui non prevedeva la cessazione della stabile convivenza come causa di successione nella assegnazione ovvero come presupposto della voltura della convenzione a favore del convivente affidatario della prole.

Non può non rilevarsi che le due sentenze hanno in comune lo stesso Giudice relatore, il quale è di norma anche il materiale estensore della sentenza, a testimonianza del fatto che il Patto non è comunemente conosciuto tra i magistrati e che la sua applicazione è spesso subordinata alla preparazione personale dei singoli giudici.

Infine la sentenza della Corte Costituzionale n. 376/2000, richiamando anche i principi di protezione ed assistenza da accordarsi alla famiglia specialmente quando essa abbia la responsabilità del mantenimento e dell'educazione di figli a suo carico sanciti dall’art. 10 del Patto, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 del “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, L.286/98 nella parte in cui non estendeva il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

Già in the concluding observations to the third State Party report (E/C.12/1/Add.43, n.9), the Committee noted with concern that only very few court rulings refer explixitly to the Convenant.

Appare di tutta evidenza che 16 pronunce nell’arco di quasi 30 anni sono del tutto insufficienti a sostenere che il Convenant ha trovato ampia applicazione nella giurisprudenza italiana, che anzi sembra non considerare proprio il Patto alla stregua delle altre legally binding provinsions into force in Italy.

Questo desolante risultato non è dovuto solo alla scarsa preparazione dei magistrati in materia, ma anche alla disinformazione riscontrabile tra chi esercita la professione forense: infatti anche se in Italia vige il principio Jura novit Curia, ciò non toglie che chi ha interesse ha far valere un diritto in giudizio è tenuto ad illustrare all’organo giudicante anche il fondamento giuridico delle proprie pretese.

Ciò implica che la scarsa applicazione del Patto va attribuita anche al fatto che gli avvocati lo utilizzano raramente per ottenere il rispetto dei diritti ivi sanciti, che cercano di tutelare attraverso l’applicazione di altre norme oppure, nell’ipotesi peggiore, rinunciano ad agire in giudizio per farli rispettare ritenendo che tale diritti non siano immediately justiciable.

Corrisponde comunque a verità che molti dei principi contenuti nel Patto sono stati già trasfusi nella legislazione nazionale, ordinaria e costituzionale, e pertanto essi trovano quotidiana applicazione nei nostri Tribunali. Sarebbe però stato utile che il Rapporto (par.28, E/C.12/4/Add.13) avesse esplicitato le fonti di ricerca e avesse altresì illustrato quali norme it aliane applicassero i diritti sanciti dagli artt. 1- 15 del Patto.

Il Comitato raccomanda la predisposizione di una banca dati gratuita e accessibile attraverso i siti web pubblici e in collegamento con i maggiori motori di ricerca per una veloce e puntuale individuazione delle fonti di diritto internazionale e delle leggi di ratifica ed entrata in vigore in particolare dei trattati internazionali in materia di diritti umani.

Anche una nostra indagine sulle raccolte di codici (codice civile, codice di procedura civile, codice penale e codice di procedura penale), solitamente consultate dagli operatori giuridici e giudiziari nazionali, dimostra che il Convenant è poco conosciuto in quanto raramente riportato per esteso ed in lingua italiana. L’indagine è stata effettuata sui maggiori codici in uso delle Case Editrici: Giuffrè, Simone, Cedam, La Tribuna, Zanichelli, Giappichelli, Utet. La raccolta Giuffrè, nella quale è presente una sezione “Atti internazionali”, contiene il solo Patto Internazionale per i diritti civili e politici con relativo protocollo. Quella della casa editrice Simone non contiene atti internazionali, quella della casa editrice La Tribuna contiene come convenzione internazionale solo la CEDU. Per quanto invece attiene ai Codici specifici in Diritti Umani e in Diritto e Organizzazioni Internazionali solo le case editrici Cedam e Simone riportano anche il Convenant in lingua italiana.

Il Comitato raccomanda una maggiore attenzione nella redazione dei codici con particolare riguardo alle sezioni internazionali attraverso l’inclusione per esteso e in lingua italiana del Convenant e degli strumenti fondamentali del diritto internazionale dei diritti umani.

Sembra inoltre necessario che il Patto formi pienamente parte di quel tessuto di norme fondamentali la cui conoscenza è indispensabile per l’esercizio di professioni legali e della magistratura.

Il loro studio, a differenza di quanto accade tuttora, dovrebbe formare parte integrante dei programmi formativi per corsi di laurea che diano accesso alle già citate professioni ed ancora della formazione dei funzionari e dirigenti del settore pubblico, in primis del Ministero dell’Interno, Giustizia ed Affari Esteri, che dispongono di scuole di “alta” formazione.

Infatti la Dichiarazione e il Programma d’Azione di Vienna del 1993 spronano gli Stati ad un maggiore impegno nella promozione dei diritti umani anche attraverso una più ampia educazione e la diffusione dell’informazione pubblica nel settore.

Dalla nostra analisi appositamente effettuata sui piani di studio delle 47 Facoltà di Giurisprudenza italiane si rileva che solo nei corsi di laurea di 17 facoltà è presente l’insegnamento dei diritti umani. Sono stati analizzati i corsi universitari triennali (Scienze Giuridiche, Servizi Giuridici, Scienze per operatori dei servizi giuridici), le lauree quadriennali in Giurisprudenza (vecchio ordinamento) e i corsi di laurea biennali specialistici in Giurisprudenza. L’insegnamento di “Tutela Internazionale dei diritti umani” – “Protezione Internazionale dei diritti umani” – “Diritti dell’uomo” – “ Garanzia dei diritti fondamentali” – è presente nei piani di studio delle 17 facoltà di Giurisprudenza come materia opzionale (a scelta dello studente) o come modulo negli insegnamenti di Diritto Internazionale II o Avanzato, Diritto Internazionale Pubblico II o Diritto Civile II, o negli insegnamenti fondamentali di Diritto Pubblico e Diritto Costituzionale. Solo il corso di laurea in Diritto e Organizzazione Internazionale presso la Facoltà di Giurisprudenza di Siena e il biennio di specializzazione in Studi Giuridici, Internazionali ed Europei presso la Facoltà di Giurisprudenza di Trieste prevedono l’insegnamento di “Tutela Internazionale dei diritti umani” e “Diritto Internazionale Pubblico II” con modulo in diritti umani, come materia fondamentale.

L’analisi dei programmi delle Scuole di specializzazione post-laurea per le professioni legali rivela una totale mancanza dell’insegnamento dei diritti umani.

Perché l’insegnamento dei diritti umani non è materia obbligatoria, ad esclusione di due sole Facoltà, nelle Facoltà di Giurisprudenza italiane?

Il Comitato raccomanda l’insegnamento dei diritti umani come materia obbligatoria almeno in tutti i corsi di laurea e nelle Scuole di specializzazione che diano accesso alle professioni legali e agli uffici dei funzionari e dirigenti del settore pubblico.

4. POSITION OF ITALY ON THE DRAFT OPTIONAL PROTOCOL TO THE INTERNATIONAL COVENANT (see list of issue E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003, n.4)

As strongly affirmed in the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par. 5, 32, 75, 98), the principle of universality, indivisibility and interdependence of all human rights and freedoms (civil, cultural, economic, political and social rights and freedoms) to promote and protect the whole dignity of the human being, particularly in the perspective of the global world, is deeply interrelated to the principle of non-selectivity of human rights.

On this base the Vienna Programme of Action recommended the elaboration and adoption of an Optional Protocol to the Convenant.

Come noto, tale impegno assunto a Vienna rimane, ad oggi, disatteso, mainly because of the perplexities of some States concerning the issue of justiciability of economic, social and cultural rights and the issue of interference with the national sovereignity.

Sull’inconsistenza dell’obiezione inerente the justiciability of economic, social and cultural rights, basti richiamare in questa sede the General Comment n. 9 of this Committee (E/C.12/1998/24, CESCR, particularly par. 9, 10 and 11) and please see also this report on page.

On the issue of the interference with the national sovereignity, ci limitiamo a ricordare che il principio di sussidiarietà rispetto alle giurisdizioni nazionali, oltre a rispettare la sovranità dei singoli Stati, incoraggerà d’altro canto lo sviluppo di una giurisprudenza a livello nazionale sulle materie oggetto del Convenant.

Come noto inoltre, il Protocollo, che sarebbe in ogni caso di natura opzionale, non crea nuovi obblighi in capo agli stati parte del Convenant, quanto piuttosto un nuovo meccanismo di monitoraggio sugli obblighi che già vincolano gli stati parte del Convenant.

The Comitato auspica l’adozione di un Optional Protocol to the Convenant, simile nel suo impianto a quello che già esiste da quasi trenta anni per il Patto Internazionale per i Diritti Civili e Politici, in quanto determinante per assicurare pieno ed equo riconoscimento ai diritti economici, sociali e culturali tra i meccanismi di garanzia dei Diritti Umani delle Nazioni Unite.

Non dimentichiamo infatti che ben quattro dei sette trattati internazionali delle Nazioni Unite (core treaties) dispongono attualmente di Optional Protocols.

Il Comitato auspica dunque l’adozione di un Protocollo Opzionale che consenta a singoli individui e a gruppi di individui di denunciare al Comitato eventuali violazioni dei diritti fondamentali economici, sociali e culturali.

Il Comitato si augura che tale Protocollo preveda entrambi le procedure (communication procedure, che darebbe la facoltà a singoli individui, o a gruppi di individui, di rivolgersi to the Committee nel caso si ritenessero vittime di una violazione di un diritto contenuto nella Convenzione and inquiry procedure, che permetterebbe to the Committee di iniziare un’indagine di propria iniziativa nel caso di gravi e sistematiche violazioni dei diritti contenuti nel Convenant).

Il Comitato auspica, inoltre, che the Committee abbia anche il potere di stabilire , se necessario, misure ad interim per proteggere la vittima o le vittime delle violazioni denunciate.

In the aim of the adoption of an Optional Protocol to the Convenant, in January 2004 the Comitato joint the International Coalition of NGOs for the adoption of an Optional Protocol to ICESCR.

During our lobbying and advocacy activities in coordination with the International Coalition of NGOs, we noted with concern that the Italian government expressed some perplexities concerning the issue of justiciability, which is still felt as interfering directly with the sovereignity of the State.

Quale è la posizione del governo italiano in merito all’adozione di un Optional Protocol to the Convenant? In particolare in merito alla questione della giustiziabilità dei diritti economici, sociali e culturali?

Il Comitato invita il Governo ad attivarsi per sostenere fattivamente l’adozione di un Protocollo Opzionale al Convenant e a farsene promotore presso l’Unione Europea e la comunità internazionale.

5. PARTECIPATION OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS IN THE PREPARATION OF THE REPORT (see list of issue n.5, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

A differenza di quanto scritto dal Governo italiano al par.1 del rapporto (E/C.12/4/Add.13), non ci risulta che il Comitato Interministeriale per i diritti umani, set up by the Minister of Foireign Affairs in 1978, abbia predisposto alcuna procedura formale trasparente di consultazione periodica delle NGOs e associazioni.

Manca infatti la costruzione con esse di un dialogo permanente, costruttivo e partecipato anche al fine della preparazione dei rapporti periodici che l’Italia è tenuta a presentare ai Comitati delle Nazioni Unite.

A differenza di quanto scritto dal Governo italiano al par.1 del rapporto (E/C.12/4/Add.13), non ci risulta che la bozza del rapporto né il rapporto definitivo siano stati inviati a NGOs per commenti e osservazioni.

Non ci risulta inoltre che il testo né in inglese né in italiano sia disponibile sul sito del Ministero degli Affari Esteri.

Le ONG italiane hanno avuto accesso alla versione inglese del rapporto dell’Italia dal sito www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf e in data 2 luglio 2004 su richiesta del Comitato che ha provveduto a diffonderlo alle altre ONG una copia parzialmente in italiano del rapporto.

The late submission of the written replies to the list of issues as the late submission of the updating of the State Party report (already regreted during the exam of the third State Party report,see Concluding observations E/C.12/1/Add.43, n.2 and 8) contribute to make our task more difficult and to even worsen the opportunity to build a constructive dialogue.

We remain also concerned at the non-fulfilment of the recommendation of the Committee to distribute the Concluding observations to the third State Party report widely (E/C.12/1/Add.43, n.36).

Quali sono le procedure che il Comitato Interministeriale per i diritti umani ha adottato per la consultazione delle NGOs e associazioni e in quali occasioni? Esistono dei verbali degli incontri?

Il Comitato invita il Governo ad adottare procedure pubbliche di consultazione periodica con le NGOs e le associazioni attive in materia istituendo appositi tavoli per favorire un dialogo partecipato, costruttivo e permanente.

Il Comitato raccomanda la verbalizzazione degli incontri come best practice per la costruzione di un dialogo proficuo e consapevole.

6. LEGAL RESPONSABILITY OF ENTERPRISES IN THE FULFILMENT OF ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS

Da non poco tempo NGOs and associations impegnate nei diritti umani hanno manifestato la necessità che anche le imprese multinazionali e le altre imprese siano soggette alla normativa internazionale a tutela e difesa dei diritti umani: non solo gli Stati ma anche altri attori, in particolare le grandi imprese con attività che superano i confini dei loro Stati di provenienza, sono soggetti di diritto internazionale. Dalle loro attività infatti possono derivare gravissime, estese e reiterate violazioni dei diritti umani.

Potenti soggetti economici queste imprese possono esercitare una notevole influenza sulle decisioni politiche - in positivo o in negativo - e quindi avere un impatto sui diritti umani di milioni di persone: le imprese possono violare i diritti umani attraverso le proprie modalità di reclutamento del personale, o attraverso l'impatto che i loro processi produttivi hanno sui lavoratori, le comunità e l'ambiente; le imprese possono anche essere coinvolte negli abusi attraverso la complicità con governi o autorità politiche repressive.

Le multinazionali in quanto istituzioni private pretendono di non essere soggette alla legislazione internazionale.

Tale principio non potrà più essere invocato. Le Norme delle Nazioni Unite sulla Responsabilità delle Imprese Transnazionali ed Altre Imprese Riguardo ai Diritti Umani (da ora le Norme), approvate dalla Sottocommissione delle Nazioni Unite per la Promozione e la Protezione dei Diritti Umani il 13 agosto 2003, tagliano corto sulla pretesa delle multinazionali e di ogni impresa di essere esonerate da qualsiasi responsabilità appunto perché istituzioni di diritto privato.

I Governi riuniti alla Commissione Diritti Umani delle Nazioni Unite di Ginevra, hanno confermato il 20 aprile 2004, per consensus, la fondamentale importanza della Responsabilità Sociale dell’Impresa e delle Norme come strumento per valutarla.

Il significato delle Norme sta nel fatto che riuniscono in un quadro coerente una vasta serie di obblighi degli attori economici non-statali in materia di diritti umani, obblighi contenuti attualmente nei vari strumenti del diritto internazionale, negli standard volontari e nei codici delle imprese. Le Norme non creano nuovi obblighi giuridici ma riassumono in un codice gli obblighi esistenti previsti dal diritto internazionale e applicabili alle aziende.

Tuttavia lo Stato italiano non sembra averne ancora colto l’importanza: nel progetto Corporate Social Responsability/ Social commitment (CSR/SC) presentato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali il 14 novembre 2003, l’accenno alle Norme, come strumenti di riferimento, è relegato in nota e liquidato con il pretesto che le Norme fossero in fase di definizione.

Non ci rassicura la risposta fornita dalla Sottosegretaria per gli affari esteri Boniver ad un’interpellanza urgente che poneva lo stesso quesito, presentata da trentasette senatori, nella quale afferma che: ”L’Italia con gli altri partner europei condivide gli obiettivi della normativa approvata dalla Sottocommissione di Ginevra; tuttavia auspica un loro ulteriore approfondimento[…].”; non vorremmo che la richiesta di approfondimento fosse un pretesto per porre nel dimenticatoio il più avanzato strumento di regolazione dell’attività delle imprese in relazione ai diritti umani.

Quale è la posizione del Governo italiano in merito alle Norme?

E’ fondamentale che l’Italia prenda una chiara ed esplicita posizione fornendo la più ampia diffusione delle Norme, considerandole un punto di riferimento per la valutazione di performance di Responsabilità.

Il Comitato chiede al Governo italiano di farsi promotore presso la comunità internazionale affinché le Norme diventino strumento di diritto internazionale legalmente vincolante per le imprese.

Il Comitato chiede inoltre che fin da subito le diffonda e le applichi sia alle imprese nazionali o estere, che facciano attività nel nostro paese, che a quelle italiane che facciano attività in paesi stranieri.

PART II

ISSUES RELATING TO THE GENERAL PROVISIONS OF THE COVENANT (arts. 1-5)

7. RIGHT TO DEVELOPMENT AND INTERNATIONAL COOPERATION (see artt. 2, para 1, 11, 15, 22 and 23 of the Convenant and list of issue n.7, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003)

Le Nazioni Unite nel settembre del 2000 con l'approvazione unanime della Dichiarazione del Millennio, hanno gettato le basi per un nuovo patto globale tra gli Stati per sradicare la povertà e la malnutrizione, per fermare le epidemie e i virus, per garantire istruzione, sanità, acqua potabile per tutti. Per raggiungere questi obiettivi enshrined fin dagli art. 55 e 56 della UN Charter occorre l'impegno congiunto di tutti i paesi, di quelli impoveriti e di quelli ricchi.

L'impegno più volte ribadito nelle sedi nazionali e internazionali di raggiungimento di una quota di risorse da destinare alla cooperazione allo sviluppo pari allo 0,7% dei PIL ha incontrato il consenso dei paesi dell'UE che, come obiettivo intermedio, si sono impegnati nel summit di Barcellona data per il raggiungimento dello 0,39% entro il 2006. Alcuni paesi della UE hanno già raggiunto l'obiettivo dello 0,7%, altri, dopo la conferenza di Monterrey, hanno fissato date e tappe intermedie per il suo raggiungimento.

L'Italia, se non porrà rapido rimedio alla tendenza cui è avviata, l'attuale 0,16% di PIL destinato all'APS (aiuto pubblico allo sviluppo) potrebbe ulteriormente ridursi. Ciò trova, peraltro, conferma nei tagli alla spesa annunciati dal Governo per il rientro dell'Italia nei parametri europei sottoposti al controllo ECOFIN (luglio 2004). Se questa ipotesi trovasse conferma si bloccheranno molte iniziative ed accordi già intrapresi. In particolare:

- intera quota (100 milioni) per il fondo globale per la lotta all'Aids, la tubercolosi e la malaria;

- quota 2004 Programma OMS lotta alla polio (4,5 milioni);

- ricostruzione in Afghanistan (40 milioni);

- partecipazione italiana al Fondo di ricostruzione per l'Iraq (30 milioni);

- tagli per gli interventi d'emergenza in Darfur (Sudan);

- taglio del 70% dei fondi destinati ai pagamenti alle ONG (50 milioni);

- tutte le iniziative a favore dell'Africa Sub sahariana.

Ancora, il quadro degli strumenti normativi e legislativi italiano non ha subito aggiornamenti di rilievo in tema di cooperazione internazionale dopo l’approvazione della legge sulla cooperazione allo sviluppo 49/87, addirittura precedente alla caduta del muro di Berlino.

Qualsiasi tentativo di riforma strutturale è paralizzato da una crisi sistemica della cooperazione italiana allo sviluppo, caratterizzata da una crescente burocratizzazione gestionale, tempi lunghi per l’approvazione dei progetti, erogazione dei fondi e successivo esame ed approvazione dei rendiconti, che si associa alla riduzione delle risorse finanziarie ed umane.

Le numerose pezze che hanno cercato di tamponare una crisi ormai più che decennale hanno ulteriormente complicato un quadro che necessita di una riforma strutturale, complessiva, coerente ed integrata

Eppure e nonostante ciò, l'Italia ha una grande ricchezza di relazioni internazionali, una vasta e competente rete di ONG, di soggetti della società civile organizzata e di volontari che operano in molte parti del mondo, ricorrendo all'utilizzo di tutti quegli strumenti e quelle risorse pubbliche e private provenienti in, particolare, da campagne di auto-finanziamento e dalla rete dei suoi Enti Locali, soggetto emergente, questo ultimo, di una nuova forma di decentramento delle attività di cooperazione internazionale.

Quale è la posizione del governo italiano sul riconoscimento del diritto allo sviluppo umano e sostenibile e dei correlati legal duties and obligations in uno strumento di diritto internazionale legally binding?

Quale è la posizione del governo italiano in merito all’improcrastinabilità di una riforma strutturale della cooperazione allo sviluppo italiana?

Nell'esprimere forte preoccupazione per la distonia tra gli impegni pubblicamente assunti e le conseguenti erogazioni economiche, il Comitato auspica che da parte delle Nazioni Unite venga al Governo italiano un efficace richiamo alla puntuale osservanza degli impegni pubblicamente assunti.

Il Comitato auspica inoltre che il governo italiano riconosca il diritto allo sviluppo umano e sostenibile sancito nella Declaration on the Right to Development adopted by the General Assempbly in its resolution 41/128 of 4 December 1986 come diritto umano fondamentale in linea con i principi contenuti nel General Comment 3 (CESCR, 14/12/1990, par 8) e si adoperi presso la comunità internazionale per il suo riconoscimento in uno strumento di diritto internazionale legalmente vincolante.

8. NON-DISCRIMINATION (ART. 2, PARA.2) extent to which migrant workers and refugees are enjoying their economic, social and cultural rights; how applicants for refugee status are afforded economic, social and cultural rights (see list of issue E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003, n.9).

Nel suo complesso, la riforma apportata dalla legge Bossi–Fini (L. 30 luglio 2002, n.189) risulta caratterizzata dalla preoccupazione di affrontare il fenomeno dell'immigrazione soprattutto come una questione di ordine pubblico, ponendo in primo luogo l’esigenza di allontanare gli immigrati irregolari e di contrastare il traffico di clandestini. La nuova legge -oltre ad inasprire l’apparato sanzionatorio- riduce fortemente possibilità di ingresso legale per lavoro, accentuando la precarietà dei lavoratori migranti, costretti di fatto all’ingresso clandestino o a limitate possibilità di ingresso per lavoro stagionale.

Aspetto centrale della nuova disciplina, entrata in vigore a settembre del 2002, è il nuovo "contratto di soggiorno", la cui concessione è legata all'esistenza di un contratto di di lavoro, con la conseguenza che lo status giuridico dell'immigrato dipende dalla persistenza del rapporto di lavoro. quindi, dalla volontà del datore di lavoro.

La riforma del mercato del lavoro introdotta con la legge Biagi nel 2003, a partire dalla legge 30 e dal d. lgs. 276/2003, con la forte differenziazione dei rapporti di lavoro che ne è seguita, dalle collaborazioni ai lavori a progetto, ha accresciuto le difficoltà che incontrano gli immigrati in Italia nella stipula di rapporti di lavoro che -in base al T.U. sull’immigrazione 286/98, come modificato dalla legge 189/2002- dovrebbero essere caratterizzati dalla rigidità, come nel caso del contratto di lavoro a tempo determinato o indeterminato, uniche possibilità di accesso al permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

Il Comitato notes with concern that legare la possibilità di soggiorno legale alla stipula ( ed alla permanenza) di un contratto di lavoro tanto rigido, che l’evoluzione del mercato tende a superare, significa esporre gli immigrati ad ogni sorta di pressioni, che possono tradursi anche in comportamenti ricattatori a danno dei soggetti più deboli ( come le donne o gli immigrati più anziani).

La conseguenza più evidente che ne deriva, anche tra gli immigrati regolarmente residenti, è la diffusione ulteriore delle diverse tipologie di lavoro informale, fino al vero e proprio lavoro nero.

La legge .189/2002 sancisce una pericolosa precarizzazione di tutti gli immigrati, anche di quelli in regola da anni nel nostro paese.

Con quest’ultima legge si allontana la prospettiva della stabilizzazione dei permessi di lunga durata

( carta di soggiorno), dimezzando i tempi di durata del permesso di soggiorno dopo il primo rinnovo ( da quattro a due anni) ed allungando i tempi richiesti per conseguire la carta di soggiorno ( da cinque a sei anni) con requisiti di reddito sempre più difficili da provare.

The lack of a National Independent Institution in Italy and the consequent lack of an independent body in charge of data collection and of elaborating a national strategy, as the non-fulfilment of the Vienna and the more recent Durban Programmes of Actions constitute major obstacles to the fulfilment of economic, social and cultural rights of migrants, refugee and asylum seekers.

Non si riscontrano neppure istituzioni pubbliche effettivamente operanti sul terreno del contrasto alla discriminazione razziale ed alla xenofobia, a parte il nuovo comitato governativo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Anche a livello locale la situazione non è migliore ed un bilancio degli organismi preposti ad affrontare le problematiche dell’integrazione degli immigrati nel nostro paese appare decisamente sconfortante.

Molti Consigli territoriali sull’immigrazione non si riuniscono da tempo, la Commissione per le politiche di integrazione ( art. 46 T.U.286/98) sembrerebbe ormai estinta, i nuovi comitati interministeriali, come quello previsto dall’art. 2 bis del T.U. modificato dalla Bossi Fini si limitano a concertare le misure di espulsione e di contrasto dell’immigrazione clandestina, ma non si occupano di integrazione, nè rendono pubblici i loro lavori.

Appare comunque evidente la condizione di particolare svantaggio dei richiedenti asilo, nel periodo spesso molto lungo ( fino a due anni) di attesa per la decisione sulla richiesta di asilo. Di recente a Roma, nel quartiere Tiburtino, a Caserta ed a Palermo è esploso il disagio dei richiedenti asilo costretti di fatto alla più totale precarietà a causa dei ritardi della Commissione centrale che ha accumulato un arretrato di oltre 17.000 istanze (circa diciotto mesi), e della totale mancanza di assistenza pubblica.

La legge italiana proibisce la stipula di un contratto di lavoro ed il ricongiungimento familiare per quei richiedenti asilo che sono ancora in attesa di conoscere la decisione della Commissione centrale, con la conseguenza che la maggior parte di loro, spesso isolata dal contesto familiare di provenienza, rimane totalmente priva di un contributo pubblico di assistenza, ed è costretta al lavoro nero ed a subire ogni tipo di ricatti per ottenere beni primari come il cibo o l’alloggio.

Esemplare a tale riguardo è la vicenda dei profughi sudanesi giunti a Lampedusa, a partire dal 2001, immediatamente destinatari ad Agrigento di provvedimenti di espulsione o di trasferimenti forzati in altre parti di Italia, come a Crotone in strutture di detenzione amministrativa, e poi abbandonati al loro destino nelle campagne di Caserta, nelle città siciliane, o costretti a spostarsi a Roma, nella speranza di un esame più rapido delle loro istanze di asilo. Soltanto adesso i media cominciano a parlare di genocidio nel Darfur, ma intanto la Commissione centrale, ha respinto numerose istanze presentate da questi asilanti, senza attribuire alcun rilievo a fatti documentati dalle grandi agenzie umanitarie internazionali ed ormai del tutto evidenti .

In alcune interviste da parte della Commissione, durate appena pochi minuti, ha assunto maggior rilievo la attività politica svolta dai richiedenti asilo giunti in Italia, e i loro collegamenti con le associazioni che li avevano accolti ed assistiti nel nostro paese. Altissima, in questi casi, la percentuale dei dinieghi, anche nei riguardi di richiedenti asilo ai quali erano state amputati gli arti inferiori.DA SPIEGARE MEGLIO

L’Italia non ha ancora ratificato la Convenzione ONU del 1990 sulla protezione dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.

La condizione dei migranti lavoratori in una condizione di irregolarità ( categoria specificamente prevista da quella convenzione) rimane pertanto caratterizzata dalla massima precarietà.

In realtà la presenza di lavoratori clandestini sul nostro territorio è tollerata, i controlli delle autorità competenti, come gli ispettorati del lavoro , sono molto scarsi, ed il caporalato è stabilmente presente tanto nelle piazze dei comuni del ricco Nord, quanto alla periferia dei centri agricoli del meridione.

La normativa nazionale contro gli atti di discriminazione razziale ha avuto una applicazione molto limitata e dopo la attuazione delle direttive comunitarie, prima con le leggi di delega e quindi con i decreti legislativi n. 215 e 216 del 2003, le prospettive sembrano ancora peggiori, dal momento che non si è realizzata la inversione dell’onere della prova, che incombe ancora alla vittima degli atti discriminatori, e mancano agenzie indipendenti che possano denunciare i casi di discriminazione, evitando alle vittime il rischio di una successiva ritorsione. Non sono stati neppure costituiti gli osservatori regionali contro la discriminazione razziale, previsti dalla legge 40 del 1998.

Ma l’aspetto più grave che si rileva nella trasposizione delle direttive comunitarie contro la discriminazione e la xenofobia nel nostro paese è costituito dalla clausola “omnibus”presente nei decreti di attuazione.

Secondo tale normativa interna di attuazione: “Il presente decreto legislativo non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalità e non pregiudica le disposizioni nazionali e le condizioni relative all'ingresso, al soggiorno, all'accesso all'occupazione, all'assistenza e alla previdenza dei cittadini dei Paesi terzi e degli apolidi nel territorio dello Stato, ne' qualsiasi trattamento, adottato in base alla legge, derivante dalla condizione giuridica dei predetti soggetti.

Nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nell'ambito del rapporto di lavoro o dell'esercizio dell'attività' di impresa, non costituiscono atti di discriminazione ai sensi dell'articolo 2 quelle differenze di trattamento dovute a caratteristiche connesse alla razza o all'origine etnica di una persona, qualora, per la natura di un'attività' lavorativa o per il contesto in cui essa viene espletata, si tratti di caratteristiche che costituiscono un requisito essenziale e determinante ai fini dello svolgimento dell'attività' medesima.

Non costituiscono, comunque, atti di discriminazione ai sensi dell'articolo 2 quelle differenze di trattamento che, pur risultando indirettamente discriminatorie, siano giustificate oggettivamente da finalita' legittime perseguite attraverso mezzi appropriati e necessari.

Mentre la Convenzione ONU sui diritti dei lavoratori migranti e il Piano di azione della Conferenza di Durban sollecitavano i diversi paesi firmatari a modificare le legislazioni interne che risultassero in contrasto con il divieto di discriminazione razziale, la clausola appena richiamata viola gli standard internazionali e afferma la intangibilità della legislazione interna in materia di condizione giuridica degli immigrati, anche quando questa risulta direttamente o indirettamente discriminatoria.

In questo modo si chiude quasi completamente la possibilità di perseguire tanto il cd. razzismo istituzionale, spesso nella forma di atti o comportamenti, posti in essere da pubblici ufficiali, riconducibili al concetto di discriminazione indiretta, quanto le sempre più diffuse discriminazioni verificate nell’ambito dei rapporti di lavoro.

Le forme di razzismo istituzionale sono le più diverse, e in alcune occasioni sono state avallate dall’autorità giudiziaria che è intervenuta in sede di controllo di legittimità degli atti della pubblica amministrazione.

La legge non stabilisce esplicitamente (pur non vietandolo) che al detenuto straniero debba comunque essere rilasciato o rinnovato un permesso di soggiorno. Si e’ assestata, in questi ultimi anni, una prassi (Messaggio del Ministero dell’interno alla Questura di Vercelli del 4 Settembre 2001) secondo la quale l’istanza di rinnovo del permesso non puo’ essere accolta perche’ resa superflua dal provvedimento dell’Autorita’ giudiziaria in forza del quale lo straniero e’ detenuto. Recentemente, pero’, una sentenza della Corte di Cassazione Penale (Sez. I, n. 30130/2003) ha stabilito che l’accesso all’affidamento in prova al servizio sociale e alle altre misure alternative extra-murarie e’ precluso allo straniero privo di permesso di soggiorno, dal momento che comporterebbe la permanenza illegale di uno straniero nel territorio dello Stato. Il mantenimento della prassi citata rischia, alla luce di questa sentenza, di rendere impraticabili i percorsi di recupero sociale del detenuto straniero.

Le discriminazioni nel mercato del lavoro

a) La discriminazione nell’accesso al lavoro

La normativa attuale impone, per l’ingresso legale in Italia per motivi di lavoro, la dimostrazione di una preventiva promessa di assunzione da parte di un datore di lavoro (art. 22 T.U.). L’impossibilita’ di dar luogo a forme legali di incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro costringe, nei fatti, i lavoratori stranieri che aspirino a migrare in Italia ad avvalersi di un periodo di soggiorno illegale che consenta loro di porre le basi per la costituzione di un rapporto di lavoro, altrimenti irrealizzabile. Questa situazione alimenta da anni il bacino di immigrazione illegale, che viene periodicamente svuotato da provvedimenti di sanatoria. Si tratta di un fenomeno tutt’altro che marginale: nel periodo 1988-2002 i permessi di soggiorno per lavoro (non stagionale) rilasciati in seguito a un ingresso formalmente successivo alla promessa di assunzione sono stati circa 285.000 (in media, circa 19.000 per anno); quelli rilasciati in seguito a provvedimenti di sanatoria, circa 1.360.000 (in media, circa 90.000 per anno). La condizione di illegalita’ forzata e’ quindi un elemento strutturale dell’immigrazione per lavoro in Italia, con conseguenze dirette in termini di compressione dei diritti dei migranti.

La materia dei rapporti di lavoro degli immigrati presenta molteplici aspetti di discriminazione razziale.

In base agli artt. 43 e 44 del T.U. 286 del 1998, i titolari di un permesso di soggiorno per motivi di salute non potrebbero svolgere nel nostro paese alcuna attività lavorativa, trovandosi quindi nella impossibilità di sostenere, o contribuire al sostentamento del proprio nucleo familiare.

Con una importante decisione del Tribunale di Firenze del 24 dicembre 2001, e con altra decisione della Corte di Appello di Firenze del 21 dicembre 2001 si afferma il principio di non discriminazione, tra chi ha il permesso di soggiorno per motivi di salute e chi invece è titolare di un permesso per motivi di famiglia, che consente pacificamente la prestazione di una regolare attività lavorativa.

Solo grazie all’intervento della giurisprudenza talvolta viene evitata una pesante discriminazione istituzionale ai danni di immigrati in condizioni di particolare vulnerabilità, perché malati, ed al contempo responsabili del mantenimento dei propri figli.

b) Impossibilità di accesso a mezzi leciti di sostentamento

In diversi casi e’ previsto dalla legge che lo straniero possa soggiornare legalmente in Italia per motivi legati alla tutela di diritti costituzionalmente garantiti o al rispetto di obblighi internazionali. Rientrano in quest’ambito il soggiorno per richiesta di asilo (art. 1 L.39/1990), il soggiorno per l’esercizio del diritto di difesa (art. 17 T.U.), quello che consegue alle situazioni di inespellibilità della donna incinta o che abbia partorito recentemente (art. 19, co.2 T.U.) e il soggiorno del genitore autorizzato dal Tribunale per i minorenni a tutela dello sviluppo del minore soggiornante in Italia (art. 31, co.3). Per questi casi e’ escluso, o non e’ stabilito esplicitamente, che lo straniero ammesso al soggiorno legale possa svolgere attività lavorativa, senza però che siano tassativamente previste misure atte a garantire che gli siano assicurati adeguati mezzi di sostentamento.

c) Parità solo nominale con i lavoratori nazionali

I requisiti previsti per il rinnovo del permesso di soggiorno del lavoratore subordinato straniero (e, in base all’art. 30, co.3 T.U., dei suoi familiari) sono molto rigidi. In particolare, è necessaria, ai fini del rinnovo, l’esistenza di un contratto di lavoro (art. 5, co.5 T.U.). Una certa elasticità e’ prevista in caso di perdita del posto di lavoro per licenziamento o dimissioni: in questo caso, ove il permesso di soggiorno vada a scadenza prima che siano trascorsi sei mesi dalla perdita del posto, il lavoratore ottiene un limitato rinnovo mirato a consentirgli un periodo di ricerca di nuova occupazione di durata complessiva non inferiore, appunto, a sei mesi (art. 22, co.11 T.U.). Salva questa modesta forma di tutela, quindi, la perdita dell’occupazione può facilmente tradursi per il lavoratore straniero (e, conseguentemente, per i suoi familiari) nella perdita della facoltà di soggiornare in Italia.

La condizione e’ ulteriormente aggravata per i lavoratori che abbiano stipulato un contratto a termine (invece che a tempo indeterminato). La legge italiana non consente per questo tipo di contratti licenziamenti o dimissioni, se non in casi eccezionali (art. 2119 c.c.). Non si applicano quindi le disposizioni di tutela di cui all’art. 22, co.11 T.U.. Inoltre, la necessità di presentare la domanda di rinnovo almeno sessanta giorni prima della scadenza del permesso preclude la possibilità che a sostegno della richiesta sia esibito un nuovo contratto a tempo determinato con lo stesso datore di lavoro (vietato dall’art. 5 D. Lgs. 368/2001). Stante allora la difficoltà di reperire, a rapporto di lavoro in corso, una possibilità di impiego con un diverso datore di lavoro, l’unica possibilità per il lavoratore e’ quella di ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro a termine in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Si vede allora come, a dispetto del principio di parità di diritti tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore italiano, sancito dalla Convenzione OIL n. 143/1975 e dall’art. 2, co.3 T.U., la rigidità delle disposizioni sul rinnovo del permesso di soggiorno finisca con l’incatenare il lavoratore al proprio posto di lavoro. La libera scelta dell’occupazione, sancita per il cittadino dall’art. 4 Cost., e’ gravemente sacrificata per il lavoratore immigrato, che perde così anche gran parte della propria forza contrattuale nei confronti del datore di lavoro.

Le modifiche apportate al T.U. dalla L.189/2002 (Legge Bossi-Fini) hanno poi appesantito la posizione del datore di lavoro che intenda stipulare un contratto di lavoro con un lavoratore straniero: e’ previsto che il datore debba garantire il reperimento di un alloggio, per il lavoratore, che soddisfi i requisiti previsti dalle leggi regionali sull’edilizia residenziale pubblica, e che debba coprire le eventuali spese di rimpatrio per lo stesso lavoratore.

Questi requisiti costituiscono un deterrente per il datore di lavoro, e, di conseguenza, un fattore di esclusione del lavoratore straniero che sia rimasto privo di occupazione dalla possibilità di rientro nel mercato del lavoro.

Questa forma di discriminazione rende paradossalmente improponibile, nei fatti, l’accesso del lavoratore straniero alle forme flessibili di contratto di lavoro recentemente introdotte o potenziate dalla L. 30/2003 e dal D. Lgs. 276/2003 (soprattutto la somministrazione di lavoro e il lavoro intermittente), mirate ad alleggerire gli oneri per il datore di lavoro e a diminuire cosi’ lo squilibrio esistente, nel mercato del lavoro, tra la condizione degli insider e quella degli outsider.

d) Incertezza dei tempi per rilascio e rinnovo del permesso

Benché la legge stabilisca, per il rilascio o il rinnovo del permesso, un termine di venti giorni dalla richiesta, la corrispondente disposizione (art. 5, co.9 T.U.) ha un carattere meramente ordinatorio, non essendo assistita da alcuna sanzione ne’ da un principio di silenzio-assenso. In pratica, l’immigrato resta per molti mesi privo di un documento indispensabile sia per la stipula di un contratto di lavoro sia per il godimento dei diritti associati alla titolarità del permesso (ad esempio, la possibilità di chiedere il ricongiungimento con i familiari residenti all’estero o l’iscrizione in un corso di studio o di formazione).

e) Ostacoli allo svolgimento di una professione

A dispetto del principio di parita’ tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore italiano (Convenzione OIL n. 143/1975 e art. 2, co. 3 T.U.), lo svolgimento di una professione da parte del lavoratore straniero legalmente soggiornante e in possesso dei titoli abilitanti richiesti per quella professione e’ consentito dalla legge solo entro i limiti numerici fissati annualmente dal Governo in relazione agli ingressi di nuovi immigrati in Italia per motivi di lavoro autonomo (art. 37, co.3 T.U.). Tali limiti – comprensivi di tutte le attività autonome – sono stati, in questi anni, estremamente bassi (circa tremila per anno), e senza che fosse stabilito esplicitamente un criterio di precedenza per i lavoratori già legalmente soggiornanti in Italia.

f) Discriminazioni nell’assistenza sociale

L’art. 41, co.1 T.U. sancisce formalmente la parità di diritti, ai fini del godimento delle misure di assistenza sociale, tra cittadino italiano e straniero legalmente soggiornante con un permesso di durata non inferiore a un anno. L’art. 80, co.19 L. 388/2000 (legge finanziaria per il 2001) ha però limitato drasticamente la portata di questa disposizione, stabilendo, per la maggior parte delle provvidenze economiche previste dalla legislazione in materia di assistenza sociale, che la parità riguarda i soli titolari di carta di soggiorno. Questa limitazione ha creato, in particolare, un grave circolo vizioso ai danni del lavoratore straniero per il quale sopravvenga, mentre e’ ancora titolare di un semplice permesso di soggiorno per lavoro, una condizione di invalidità civile (ad esempio, in seguito a un incidente stradale). Tale condizione, precludendogli la prosecuzione dell’attività’ lavorativa, gli rende impossibile il rinnovo del permesso di soggiorno (art. 5, co. 5 T.U.). La mancanza di un reddito per sè e per i propri familiari, poi, anche nell’ipotesi in cui il lavoratore abbia già maturato i sei anni di soggiorno legale in Italia, gli impedisce di ottenere la carta di soggiorno (art. 9, co. 1 T. U.). La condizione di indigenza sarebbe superabile, se solo lo straniero potesse ottenere la pensione di invalidità, per la quale e’ certamente in possesso dei requisiti soggettivi. Ma tale pensione e’ riservata, appunto, tra gli stranieri, ai titolari di carta di soggiorno. L’acquisizione della condizione di invalidità diventa così motivo di perdita della facoltà di soggiornare in Italia.

Diritti economici, sociali e culturali dei detenuti stranieri

Un terzo della popolazione detenuta è di nazionalità straniera, secondo dati della fine del 2003 : 17.467 pari al 32,2% .

Per gli stranieri si registra un ricorso alla custodia cautelare proporzionalmente più ampio che per gli italiani . Dei detenuti stranieri quasi il 60% ( 59,7%) sono in attesa di giudizio , mentre per gli italiani la percentuale è quasi del 40% (39,5%) .

Limitato è il ricorso al difensore di fiducia, di difficile accesso per motivi economici.

Le difficoltà linguistiche e di comunicazione, il ricorso a difensori d’uffici indeboliscono di fatto le garanzie di difesa in sede istruttoria e processuale.

Non disponendo di un supporto legale valido, alcune possibilità rimangono ignote.

A parità di imputazione e di condanna la permanenza in carcere dei detenuti stranieri è mediamente più lunga di quella degli italiani, sia in fase di custodia cautelare che dopo sentenza .

Questa differenza si attribuisce alla difficoltà di accedere a misure alternative alla detenzione o agli arresti domiciliari per mancanza di un domicilio certificato.

Ma diverso è anche l’atteggiamento della magistratura di sorveglianza , che risulta più chiuso rispetto alla concessione di percorsi penali alternativi al carcere per detenuti stranieri, anche in presenza di soluzioni di alloggi temporanei offerti dalla società civile.

Il “ Regolamento di esecuzione” del 2000 affronta esplicitamente il problema dell’esecuzione penale e del trattamento in carcere dei detenuti stranieri , imponendo alle istituzioni carcerarie di tenere conto delle difficoltà linguistiche e delle differenze culturali.

Si prevede la promozione di contatti con le autorità consolari dei paesi d’origine e si sollecita l’intervento di figure di mediazione culturale ( art.35 del regolamento), che consentano una tutela giuridica e la comunicazione all’esterno della propria condizione : non semplici mediatori linguistici, ma punti di riferimento complessi e multifunctional.

Ma se sono ancora molto scarse le presenze dei mediatori, molto frequenti sono tuttora situazioni in cui i detenuti rimangono isolati, senza possibilità di usufruire di colloqui con i familiari , di fare telefonate nel paese d’origine a causa di difficoltà burocratiche , quali il reperimento dell’interprete o le difficoltà di accertare effettivi vincoli di parentela con i titolari delle utenze telefoniche indicate.

In molti istituti si verifica che le ASL ( in assenza di regole certe di applicazione della normativa sulla sanità in carcere) non distribuiscano terapia metadonica a stranieri tossicodipendenti detenuti, se non erano già in carico al SERT( Servizi Territoriali Tossicdp.).

Da ricordare che la maggioranza degli episodi di autolesionismo , che si verificano in carcere , riguardano detenuti stranieri . Ciò a testimonianza del disagio insostenibile nel quale molti di essi versano.

The Comitato auspica l’accelerazione dell’attuazione del Regolamento di esecuzione del 2000 in particolare per gli articoli relativi a “detenuti e internati stranieri”.

La discriminazione dei richiedenti asilo

La primaria distinzione semplicistica tra “migranti economici” e “migranti politici” implica una procedura differenziata per accedere al territorio italiano, che ignora tutte le situazioni intermedie, estremamente frequenti, inducendo molte persone vittime di oppressione politica a candidarsi all’immigrazione come migranti economici per evitare gravi conseguenze quali l’incriminazione immotivata di parenti rimasti in patria: è il caso di moltissimi marocchini sopraggiunti in Italia durante la reggenza di re Hassan II e il Ministero dell’Interno diretto da Driss Basri.

Se, quindi, le statistiche hanno annoverato tassi bassissimi di richiedenti asilo di nazionalità marocchina nell’arco degli Anni Novanta, ciò non significa affatto che si trattasse solo di migranti economici.

Altri fattori che hanno scoraggiato persone perseguitate o perseguibili politicamente dal classificarsi come richiedenti asilo sono le lunghe attese e l’impossibilità di lavorare.

a) Diritti fondamentali dei richiedenti asilo e delle loro famiglie

In Italia chi presenta domanda di asilo attende più di un anno per vedere esaminata la propria domanda e, durante questo periodo, non gli è consentito lavorare. Il richiedente asilo ha diritto a ricevere un contributo di circa 17 euro al giorno per quarantacinque giorni; allo stato attuale, per carenza di fondi, il contributo non viene spesso erogato.

Al richiedente asilo viene rilasciato un permesso di soggiorno rinnovabile ogni tre mesi fino al termine della procedura che termina con l’audizione davanti alla Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato.

La Commissione, al termine dell’audizione individuale:

• riconosce lo status di rifugiato (qualora ritenga che il caso sia riferibile a quanto previsto dalla convenzione di Ginevra art.1);
• concede la protezione umanitaria (qualora ritenga che esiste un pericolo di carattere generalizzato nel paese di provenienza dello straniero e che ne impedisce il rientro);
• nega qualsiasi tipo di protezione (diniego); in questo caso allo straniero viene notificato un foglio di via (invito a lasciare l’Italia in 15 giorni); l’eventuale ricorso sul diniego non sospende l’esecuzione del provvedimento di espulsione.

Nel corso del 2002 le richieste di asilo In Italia sono state 9.608, mentre nel 2001 erano state 17.600 e nel 2000 più di 18.000. Se consideriamo che la commissione centrale respinge annualmente il 90 per cento delle richieste di asilo, si può giungere facilmente alla conclusione che l’Italia non rispetta il fondamentale diritto della persona umana all’asilo, e costringe decine di migliaia di richiedenti asilo alla clandestinità, determinando problemi anche agli altri paesi europei verso i quali rivolgono flussi sempre più consistenti di potenziali richiedenti asilo respinti, espulsi o resi clandestini dall’Italia.

L’Italia rimpatria persone che non hanno avuto neppure la possibilità di presentare la domanda di asilo, pur avendo manifestato la volontà di chiedere asilo in Italia.

Queste persone finiscono per essere internato in carcere o ucciso, come si teme che sia successo già nel caso della famiglia siriana, o di un gruppo di kurdi rimpatriati nel 2001 direttamente in Turchia, e come avviene anche per molti cingalesi disertori o tamil, riconosciuti dal console cingalese e rimpatriati con un volo charter direttamente nel paese dal quale erano fuggiti. Nel 2002 l’Italia ha effettuato 5 voli charter verso lo Sri Lanka per rimpatriare persone molte delle quali, rinchiuse nei centri di detenzione pugliesi, avevano manifestato l’intenzione di chiedere asilo, senza riuscire a formalizzare la domanda, in assenza di interpreti o per il giudizio sommario da parte delle autorità di polizia circa la strumentalità della richiesta. Altri voli charter sono stati eseguiti nel 2003 e nel 2004.

In Italia manca una legge organica sull’asilo, (il DDL è attualmente in fase di definizione, mentre il regolamento di attuazione della 189/2002 contiene due articoli atti a disciplinare la procedura di asilo).

La legge di riferimento rimane la 39/1990 (legge Martelli) e il relativo regolamento di attuazione DPR 15 maggio 1990.

Desta forte preoccupazione la lacunosa attuazione delle Direttive Comunitarie in materia di diritti dei richiedenti asilo.

Preoccupa la attuazione della Direttiva dell’Unione Europea n. 9 del 2003, che impone la predisposizione di nuove norme che rendano uniformi gli standard europei in materia di procedure per i richiedenti asilo, garantendo soprattutto l’effettività del diritto di ricorso riconosciuto al richiedente asilo dopo il diniego della sua istanza.

La Direttiva comunitaria n.9 del 2003 contiene previsioni che risultano in totale contrasto con quanto previsto dalla legge Bossi Fini, e ancora di più con il suo regolamento di attuazione, che consente l’accompagnamento immediato in frontiera anche in presenza di un ricorso non ancora esaminato dal giudice.

Si nota con preoccupazione anche la estremamente lacunosa attuazione delle direttive comunitarie 43/2000/CE e 78/2000/CE sulla parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.

L’art. 4 del decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie 43/2000/CE e 78/2000/CE disciplina la tutela giurisdizionale dei diritti.

Si ribadisce la possibilità di utilizzare la specifica azione civile contro la discriminazione razziale già dettata dall’art. 44 del T.U. n. 286 del 1998. Rimane fermo l’onere della prova in capo alla vittima dell’atto o della prassi discriminatoria.

Il ricorrente, “al fine di dimostrare la sussistenza di un comportamento discriminatorio a proprio danno può dedurre in giudizio elementi di fatto, in termini gravi, precisi e concordanti, che il giudice valuta nei limiti di cui all’art. 2729, primo comma, del codice civile”.

In questo modo si contraddice la normativa comunitaria che ne imponeva la modifica, stabilendo la inversione dell’onere della prova che sarebbe dovuto toccare al convenuto e non alla vittima della discriminazione parte attrice.

Viene così completamente disatteso l’art. 8 della Direttiva 2000/43/CE che assegnava alla parte accusata del comportamento discriminatorio, e non alla vittima, l’onere della prova.

Le norme sulla legittimazione ad agire (art. 5) e sul registro delle associazioni (art. 6) appaiono ispirate a preoccupazioni di controllo, piuttosto che alle finalità di garantire una più ampia tutela da parte delle associazioni contro gli atti di discriminazione razziale e disattendono i principi della direttiva.

In base alla normativa di attuazione italiana, infatti, possono agire in giudizio per denunciare casi di discriminazioni razziale soltanto le associazione iscritte “in un apposito elenco approvato con decreto dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per le pari opportunità ed individuati in base delle finalità programmatiche e della continuità d’azione”.

Altra previsione in contrasto frontale con la direttiva, risulta essere l’art. 7 del decreto delegato secondo il quale “è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri dipartimento per le pari opportunità” un “Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazione fondate sulla razza e sull’origine etnica”, ufficio che dovrebbe fornire assistenza nei procedimento giurisdizionali o amministrativi le vittime dei comportamenti discriminatori.

L’ufficio ha “la facoltà di richiedere ad enti, persone ed imprese che ne siano in possesso, di fornire le informazioni e di esibire i documenti utili” ai fini dell’espletamento dei propri compiti.

La direttiva 2000/43/CE che prevedeva un’agenzia indipendente dal governo è disattesa in quanto la normativa italiana di attuazione stabilisce che l’ufficio che dovrebbe promuovere la parità di trattamento è “ diretto da un responsabile nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri o da un ministro da lui delegato”, e si articola secondo modalità organizzative “fissate con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri”.

Ancora, nel decreto delegato non vi è traccia del dialogo con le organizzazioni non governative previsto dall’art. 12 della Direttiva 2000/43/CE, secondo il quale gli stati membri “incoraggiano il dialogo con le competenti organizzazioni non governative che... hanno un interesse legittimo a contribuire alla lotta contro la discriminazione fondata sulla razza e sull’origine etnica”.

Manca anche un adeguato quadro sanzionatorio, che era invece imposto dall’art. 15 della direttiva, ed al riguardo, in particolare, non si fa alcuna menzione delle conseguenze che incombono al soggetto autore del comportamento discriminatorio che non obbedisce all’ingiunzione del giudice di astenersi da tale comportamento.

Significativamente omessa, nel decreto delegato che attua in Italia la direttiva 78/2000/CE, il richiamo specifico alla tutela delle vittime. In base all’art. 11 della Direttiva intitolato “Protezione delle vittime”, gli Stati membri avrebbero dovuto introdurre “nei rispettivi ordinamenti giuridici le disposizioni necessarie per proteggere i dipendenti dal licenziamento, o da altro trattamento sfavorevole da parte del datore di lavoro, quale reazione a un reclamo interno all'impresa o a un'azione legale volta a ottenere il rispetto del principio della parità di trattamento”.

Nulla di questa previsione è stato trasposto nel decreto di attuazione.

Gravissime violazioni dei diritti economici, sociali e culturali sanciti dal Convenant si riscontrano all’interno dei Temporary Detention Centres (TDC).

In moltissimi casi i potenziali richiedenti asilo sono stati trattenuti per settimane nei centri di permanenza temporanea, o in centri di transito, comunque strutture chiuse ed inaccessibili per gli operatori delle organizzazioni non governative, senza potere presentare domanda di asilo, oppure anche dopo avere presentato domanda di asilo, prima della loro identificazione.

The system of TDCs has been set up in 1998 by law n.40 and confirmed by the new law on immigration n.189 in 2002. The system, as thought in 1998, has been mainly confirmed except for the detention period which has been extended from 30 to a maximum of 60 days.

The temporary detention system has been set up in order to allow Italian authorities to repatriate those foreign citizens (extra EU) caught by police forces in the state-territory because not legally present in Italy. Foreign citizens detained in such centres can spend up to 60 days in detention; such period is needed by Italian authorities to identify the person through his/her diplomatic authorities in Italy and issuing the necessary documents in order to proceed to the repatriation.

The extension of the detention period is not the only modification introduced by law n.189. In fact, under the provisions of law n.40 foreign citizens in temporary detention centres were mainly issued an invitation to leave the country within 15 days; instead, an order to leave the country was issued to a limited number of cases related to public order and state security reasons. On the other hand, under the provisions of law 189, the order to leave the country has become the main option.

MSF-Mission Italie is the first independent organisation that was authorised, by Ministry of Interior, to enter all TDCs and undertake a comprehensively evaluation study on the system. MSF-Mission Italie has been monitoring the condition of assistance, reception and respect of rights in the centres in Puglia and Sicily. After almost three years of monitoring structural conditions, health assistance, respect of rights and procedures, garments, food, interpretation, social and psychological counselling supply, respect of asylum procedures, management, MSF expresses deep concern on the conditions in the TDCs.

TDC system is infact now working as an informal extension of penal detention since, on average, 60/70% of the population is actually coming from state prisons; in particular procedures, in particular asylum, are breached on a regular basis; police forces hold a excessive power and non competent role in the running of the centres; cultural mediation/interpretation is supplied with very low quality in terms of staff and time availability (often such service is supplied only for hearings with the judge); chart of rights and duties is provided to the detainees, in an understandable language, just is some centres.

MSF will ask the closing of 3 centres: Lametia Terme, Trapani and Turin because of their very bad conditions.

Con i provvedimenti adottati nel settembre del 2002, nel marzo e nel maggio del 2003, con una ordinanza del Presidente del Consiglio, si è consentito inoltre che la Commissione centrale, competente a decidere sulle domande di asilo, operasse anche senza la collegialità prevista dalla legge, spostandosi nei centri di detenzione dove sono internati molti richiedenti asilo.

b) Accoglienza ed assistenza ai richiedenti asilo

La situazione dell’accoglienza in Italia è piuttosto drammatica; il PNA (programma nazionale asilo), sistema decentrato per l’accoglienza e l’integrazione gestito dall’ANCI (associazione nazionale comuni italiani) copre attualmente circa il 10% delle richieste di accoglienza. Ciò vuol dire che in Italia una percentuale altissima di richiedenti asilo dorme in strada e versa in condizioni di assoluta precarietà e marginalità sociale.

Un caso emblematico è quello del cd. “Hotel Africa” un gruppo di edifici occupati (di proprietà delle FS) nei pressi della Stazione Tiburtina a Roma, dove vivono circa 600 richiedenti asilo di nazionalità sudanese, eritrea, somala, libica, irachena, palestinese, che con dignità si sono adattati a vivere in un posto senza riscaldamento, con scarsa illuminazione, fatto che costringe al ricorso di candele che hanno già causato un terribile incendio (il 28/1/2004 ore 23.00), scarse condutture d’acqua, irregolare raccolta delle immondizie.

Il progetto nazionale asilo (PNA) avrebbe dovuto dare una risposta ai gravissimi problemi derivanti dalla lunghezza delle procedura e dalla quasi totale assenza di interventi pubblici di assistenza rivolti ai richiedenti asilo. Non sembra però che le recenti scelte del Governo italiano e della Commissione mista appositamente istituita, che hanno determinato il finanziamento di una trentina di progetti sparsi per l’Italia, corrispondano alle attese.

Innanzitutto lo stanziamento complessivo è irrisorio, considerato anche il numero di richiedenti asilo ancora in attesa di una definizione della loro pratica: il numero dei posti offerti su base annua (circa 1500) non raggiunge neppure un decimo dei soggetti che vi avrebbero diritto.

Il progetto si concentra inoltre su alcune regioni, penalizzandone fortemente altre che pure, come la Sicilia, sono uno snodo importante nell’ingresso degli immigrati richiedenti asilo in Italia.

Considerato che decine di migliaia di individui, rispondenti alla categoria dei richiedenti asilo non hanno accesso ai principali diritti economici, sociali e culturali (durante l’attesa del riconoscimento dello status di rifugiato che dura più di un anno è loro precluso l’accesso al lavoro, a un alloggio adeguato e ad adeguate opportunità culturali) e sono costretti in condizioni di vita di assoluta indigenza, cosa si propone di fare il Governo Italiano rispetto a questa realtà?

L’espulsione di stranieri con gravi patologie rende impossibile lo svolgimento del trattamento terapeutico cui hanno accesso per legge (art.35, III comma, T.U. 286/1998) i cittadini stranieri non in regola con le norme relative all’ingresso e al soggiorno. Come il Governo intende risolvere questa contraddizione?

Perché il sistema di accesso alle cure predisposto nel 1998 (T.U. 286/1998) a favore degli stranieri irregolari attraverso il rilascio del codice STP non è attuato in molte province e non esiste un sistema di formazione/informazione adeguata su questo tema all’interno delle strutture sanitarie?

Il sistema della detenzione amministrativa, che presenta aspetti gravemente lesivi dei diritti economici, sociali e culturali degli stranieri irregolari e che è stato creato per predisporre l’identificazione ai fini del rimpatrio degli stranieri destinatari di provvedimenti di espulsione, ha assunto una chiara valenza punitiva. In che modo il Governo ritiene che tale sistema possa ancora rispondere al fine per cui è stato istituito?

In materia di asilo e di asilo costituzionale come si pensa di garantire per il futuro un effettivo accesso alla procedura ai migranti che oggi sono "costretti" all'ingresso clandestino?

In materia di discriminazione sul lavoro, come si pensa di conciliare la flessibilità introdotta dalla legge Biagi con la rigidità dei permessi di soggiorno e dei contratti di lavoro da cui dipendono attualmente prevista dalla legge Bossi-Fini -come si pensa di garantire la parità di trattamento degli immigrati in carcere e nei cpt per quanto concerne l'accesso al patrocinio gratuito ed alle misure alternative alla pena?

con quali risorse finanziarie ( indicare quali) il governo affronta le questioni della discriminazione razziale e della xenofobia - per quali motivi il governo continua ad opporsi in sede UE ad una decisione quadro in materia di razzismo?

Istituire in ogni regione, con sedi decentrate a livello provinciale, centri per il monitoraggio della discriminazione, già previsti a livello regionale dalla legge Turco Napolitano del 1998 e mai attivati

Trasformare la attuale agenzia governativa contro la discriminazione razziale alle dipendenze del ministero del welfare in una agenzia centrale effettivamente indipendente, composta esclusivamente da rappresentanti del parlamento e delle ong umanitarie.

Creare una rete di centri di accoglienza, non di detenzione, per richiedenti asilo in attesa di una risposta sulla procedura e garantire loro mediazione psicologica, diritto alla compresnione linguistica, difesa legale e possibilità di comunicazione con l'esterno

Rivedere le attuali norme sul contrasto in mare della immigrazione clandestina, norme che sono responsabili di centinaia di morti e della criminalizzazione delle ong che intervengono in difesa dei profughi

Modificare la disciplina dei flussi, dei visti e dei permessi, in modo da consentire un ingresso per ricerca di lavoro, una più lunga permanenza in caso di licenziamento, in modo da diminuire le attuali odiose forme di ricatto ai danni dei migranti

Riportare alla legge, senza utilizzare regolamenti di attuazione, che risultano spesso in contrasto con la legge e la Costituzione italiana, tutta la normativa sulla condizione giuridica dell'immigrato in Italia

Evitare modifiche della Costituzione (minacciate dopo gli interventi della Corte Costituzionale che ha dichiarato incostituzionali numerose norme della legge Bossi-Fini), che possano pregiudicare il principio di parità di trattamento affermato non solo dalla Costituzione italiana, ma dalle Convenzioni internazionali, compresa la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati e la Convenzione ONU del 1990 sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie

Attivare servizi di informazione per richiedenti asilo ai posti di frontiera. Sono servizi già previsti dall'attuale normativa, ma mai effettivamente realizzati.

Ratificare la Convenzione ONU del 1990 sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie

PART III

ISSUES RELATING TO SPECIFIC PROVISIONS OF THE COVENANT (arts. 6-15)

9. Right to work (art. 6). See list of issue n.11 E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Unemployment in Italy is still high. The national plans to combat unemployment have failed to reduce the high unemployment rate, especially among women.

See list of issue n.12 E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Problem of high participation of women in the informal labour market, especially in the south of the country.

In Italia, dopo 5 anni di crescita occupazionale sostenuta (1997-2002), si registra una stasi nella creazione di nuovi posti di lavoro, in particolare nel mezzogiorno (nel 2003 si sono registrati saldi positivi per solo 11 mila unità, dati Isfol, Giugno 2004).

Al di là di una più generale congiuntura negativa dell’economia americana e quindi di riflesso europea, specifici interventi del legislatore italiano hanno contribuito a deprimere il mercato del lavoro nazionale, in particolare per quanto riguarda

a) i soggetti socialmente più deboli;

b) le donne.

La recente riforma dei servizi pubblici all’impiego è stata fortemente rallentata, con tagli alle risorse destinate agli enti locali e con la completa liberalizzazione dell’incontro domanda offerta.

La riduzione dei servizi pubblici è stata accompagnata da un più difficile inserimento nel mondo del lavoro dei soggetti più deboli (donne uscite dal mercato, svantaggiati, giovani con basse qualifiche).

In generale, il Governo italiano con la legge 30/03 e con il decreto attuativo 276/03 ha profondamente precarizzato il mercato del lavoro italiano che conta oggi ben 48 tipi di contratti di lavoro diversi dal contratto a tempo indeterminato, rendendo più difficile la stipula di particolari contratti come il part-time (utilizzato principalmente dalle donne) o come i contratti a valenza formativa (mirati per i più giovani). La legge non è stata condivisa dalla CGIL, il principale sindacato italiano.

Nello specifico sono state modificate le tutele che permettevano ai lavoratori part-time di conciliare i tempi di lavoro con il tempo libero (speso adibito a cura dei children o di parenti più anziani) e sono state ridotte le ore di formazione prima previste dalla legge 196/97 per i contratti di apprendistato.

Sono state inoltre abrogate quelle maggiorazioni economiche o quegli inquadramenti contrattuali che a fronte di maggiore flessibilità assicuravano maggiori redditi, secondo il principio, costituzionalmente garantito, di un’equa e giusta retribuzione proporzionata alla qualità del lavoro.

Da segnalare poi che le nuove norme per incentivare l’assunzione di lavoratori svantaggiati (disoccupati di lunga durata, donne, giovani, lavoratori espulsi dal ciclo produttivo, ecc.): se questi lavoratori, beneficiari di particolari sussidi, dovessero rifiutare qualsivoglia offerta di lavoro (pagata anche il 20% in meno di quanto previsto dai contratti collettivi di lavoro), verrebbero automaticamente tolti loro tali sussidi.

Sottolineiamo con preoccupazione come le nuove norme prevedano non solo che l’impresa possa beneficiare di contributi pari alle indennità versate ai soggetti svantaggiati assunti, ma anche che il lavoratore possa essere pagato il 20% in meno a parità di lavoro e di inquadramento. Norma quest’ultima assolutamente discriminatoria ed inconciliabile con il principio costituzionale, riconosciuto anche a livello di diritto comunitario, per il quale è la mansione svolta che “fa il salario” e non “il tipo di persona che la svolge”.

Evidenziamo poi il completo fallimento della legge 383/01 del Governo in materia di lotta al contrasto al lavoro irregolare che ha visto in più di un anno di vigenza emergere meno di 4 mila lavoratori su una platea stimata di almeno 4 milioni di persone coinvolte (dati Istat 2002).

Sottolineiamo lo scarso interesse che il Governo in carica ha dimostrato nell’avviare un dialogo costruttivo con i sindacati, più volte minacciati attraverso proposte di legge miranti a ridurre il diritto di sciopero, giungendo a riconoscere pari valore sia a sindacati vicini al Governo, anche se aventi poche migliaia di lavoratori, che e a sindacati rappresentativi, come la Cisl, la Uil e la Cgil, aventi milioni di iscritti.

10. Protection of the family, mothers and children (art. 10) See list of issue n.18, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: On what grounds divorce is permitted in Italy.

L’ordinamento italiano ammette esclusivamente il cessare degli effetti civili del matrimonio.

Il Codice civile ammette la separazione personale dei coniugi, che può essere consensuale o giudiziale (art.150 c.c.).

L’art. 151 c.c. stabilisce che la separazione può esser chiesta quando si verificano fatti tali da rendere intollerabile la prosecuzione della convivenza o da recare grave pregiudizio alla educazione della prole.

La legge n.898/1970, modificata dalla legge n.74/1987, precisa che il giudice pronuncia lo scioglimento del matrimonio quando, esperito inutilmente un tentativo di conciliazione, accerta che la comunione materiale e spirituale tra i coniugi non può essere mantenuta o ricostituita per l’esistenza di una delle cause previste dall’art.3 della medesima legge.

L’art.3 asserisce che la cessazione degli effetti civili del matrimonio può essere domandata da uno dei coniugi quando:

1. dopo il matrimonio, l’altro coniuge venga condannato con sentenza passata in giudicato (anche per fatti commessi in precedenza): a) all’ergastolo o ad una pena superiore ad anni quindici, per delitti non colposi; b) a qualsiasi pena detentiva per i delitti di incesto (art.564 c.p.), violenza carnale (art.519 c.p.), atti di libidine violenti (art.521 c.p.), ratto a fine di libidine (art.523 c.p.), ratto di persona minore di anni quattordici o inferma, a fine di libidine o di matrimonio (art.524 c.p.), induzione, costrizione, sfruttamento o favoreggiamento della prostituzione; c) a qualsiasi pena per omicidio volontario di un figlio o tentato omicidio a danno del coniuge o di un figlio; d) a qualsiasi pena detentiva per lesioni personali (art.582 c.p.), violazione degli obblighi di assistenza familiare (art.570 c.p.), maltrattamenti in famiglia e verso fanciulli (art.572 c.p.), circonvenzione di persone incapaci (art.643 c.p.), in danno del coniuge o dei figli;

2. a) l’altro coniuge sia stato assolto per vizio totale di mente dai delitti di cui al n.1 lettere b) e c) quando il giudice accerta l’inidoneità del convenuto a mantenere o ricostituire la convivenza familiare; b) sia stata pronunciata con sentenza passata in giudicato la separazione giudiziale tra i coniugi o sia stata omologata la separazione consensuale o sia intervenuta separazione di fatto iniziata almeno due anni prima del 18 dicembre 1970. Le separazioni devono essersi protratte ininterrottamente da almeno tre anni; c) quando il procedimento penale promosso per i delitti di cui al n.1 lettere b) e c) si sia concluso con sentenza di non doversi procedere per estinzione del reato, quando il giudice ritiene che nei fatti commessi sussistano gli elementi costitutivi e le condizioni di punibilità dei delitti stessi; d) il procedimento penale per incesto si sia concluso con sentenza di proscioglimento o di assoluzione che dichiari non punibile il fatto per mancanza di pubblico scandalo; e) l’altro coniuge, cittadino straniero, abbia ottenuto all’estero l’annullamento o lo scioglimento del matrimonio o abbia contratto all’estero nuovo matrimonio; f) il matrimonio non sia stato consumato; g) sia passata in giudicato la sentenza di rettificazione di attribuzione di sesso.

Bearing in mind gli effetti che divorzio e separazione possono avere sui diritti dei bambini e degli adolescenti, il Comitato lamenta che la legge italiana n.77/2003 di "Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei minori, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996" escluda dai procedimenti interessati dall’applicazione della Convenzione di Strasburgo i procedimenti di separazione e divorzio (see Allegato A “Elenco dei procedimenti interessati dall’applicazione della Convenzione”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.210 del 10 settembre 2003).

Come affermato dal Comitato per i diritti del Fanciullo nelle Osservazioni conclusive indirizzate all’Italia (punti 25 e 26) formulate al termine della XXXII Sessione, il principio del diritto all’ascolto, sancito nella “Convenzione sui diritti dell’Infanzia del 1989” e ribadito nella “Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori”, in tali casi non trova applicazione in Italia.

In tale sede infatti il Comitato per i diritti del Fanciullo ha raccomandato all’Italia di garantire adeguatamente il diritto dei bambini ad essere ascoltati, nei procedimenti aventi diretto impatto su di loro ed in particolare nei procedimenti di separazione e divorzio, adozione, affidamento o relativamente all’istruzione.

Per quale motivo il governo italiano ha limitato l’applicazione della Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori (1996) ai soli procedimenti elencati nella legge italiana di ratifica n.77/2003 e non l’ha, invece, estesa, a procedimenti più significativi per il minore, quali quelli di separazione e divorzio e di adozione?

Il Comitato raccomanda la piena e completa applicazione della Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori (1996), in particolare il diritto dei minori di essere ascoltati nei procedimenti civili, penali ed amministrativi aventi diretto impatto su di loro, in particolar modo quelli di separazione e divorzio, adozione, affidamento.

11. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.19, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Forms of discrimination against children born out of wedlock.

L’articolo 30 della Costituzione della Repubblica Italiana (1948) recita: “E’ dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati al di fuori dal matrimonio.

Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti.

La legge assicura ai figli nati fuori dal matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima.

La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità”.

Se al comma 1 è riconosciuta l’eguaglianza tra figli legittimi e figli naturali (ovvero tra figli nati all’interno del vincolo matrimoniale e figli nati al di fuori), al comma 3 si cerca di contemperare tale principio con “i diritti dei membri della famiglia legittima”, il che equivale a svuotarlo del suo significato.

Il fatto stesso che la condizione di figlio naturale riconosciuto si acquisti in seguito ad apposito atto da rendersi in forma pubblica (atto di riconoscimento), nell’atto di nascita, in un testamento o tramite dichiarazione davanti ad un ufficiale dello stato civile, mentre quella di figlio legittimo si basa su un sistema di presunzioni, anche se non assolute (cioè che ammettono prova contraria), è indice del permanere di una forma di discriminazione nei riguardi dei figli naturali.

Un primo passo in avanti è stato fatto con la legge n.151 del 1975 “Riforma del diritto di famiglia”, che mira ad adeguare le norme dell’ordinamento italiano ai principi costituzionali e alla mutata coscienza sociale.

In seguito alla riforma del 1975, il codice civile (1942) è stato innovato e attualmente prevede che il figlio naturale possa essere riconosciuto dal padre e/o dalla madre, sia congiuntamente che disgiuntamente, e che il riconoscimento non possa essere rifiutato ove risponda all’interesse del figlio (art.250 c.c.). Esso, inoltre, una volta effettuato è irrevocabile e retroattivo (art.256 c.c.).

L’art.261 c.c. stabilisce che “il riconoscimento comporta da parte del genitore l’assunzione di tutti i doveri e di tutti i diritti che egli ha nei confronti dei figli legittimi”.

Nonostante i buoni propositi da cui era animata la riforma del 1975 può accadere che né il padre né la madre riconoscano il figlio naturale: in questo caso un bambino nato al di fuori del matrimonio non ha legalmente né padre né madre e sarà iscritto nei Registri dello Stato Civile come nato da genitori ignoti, trovandosi in una condizione di possibile adottabilità.

Nelle Osservazioni conclusive il Comitato per i diritti dei bambini auspica a riguardo la ratifica da parte dell’Italia della Convenzione europea sullo status legale dei bambini nati al di fuori del matrimonio (Strasburgo, 1975), che il nostro Paese ha firmato nel 1981 e che afferma alcuni principi basilari, quali il fatto che a ciascun bambino sia legalmente garantito per lo meno il vincolo con la madre per il solo fatto della nascita (art.2), mentre il diritto ad avere un padre sia garantito attraverso il riconoscimento volontario da parte di quest’ultimo o una sentenza dell’autorità giudiziaria (art.3).

L’art.258 c.c. afferma che “il riconoscimento non produce effetti se non riguardo al genitore da cui fu fatto”, ciò significa che non crea alcun rapporto giuridico tra il figlio naturale riconosciuto ed i parenti del genitore che ha effettuato il riconoscimento, a parte nonni e bisnonni.

I figli naturali riconosciuti non possono, cioè, acquisire legalmente gli zii ed i cugini. Al contrario, se il giudice con provvedimento di legittimazione attribuisce al bambino nato fuori dal matrimonio lo status di figlio legittimo, quest’ultimo acquisisce i normali legami di parentela con tutti i parenti dei genitori (lo stesso accade in seguito a matrimonio dei genitori per il figlio naturale) (art.280 c.c.).

Nell’ordinamento italiano ci sono dunque degli ambiti in cui ancora prevale il cosiddetto “favor legittimitatis” a discapito dello status di figlio naturale: uno di essi riguarda l’inserimento del figlio naturale riconosciuto nella famiglia legittima del genitore che ha effettuato il riconoscimento, inserimento che avviene solo su autorizzazione del giudice, qualora ciò non sia contrario all’interesse del minore, ed è subordinato al consenso dell’altro coniuge e dei figli legittimi che abbiano compiuto sedici anni e siano conviventi (art.252 c.c.).

La legge n.328/2000 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” è da considerarsi discriminatoria in quanto individua nel Comune la titolarità degli interventi assistenziali rivolti ai cittadini (e tra di loro, i figli legittimi), ma attribuisce alle Regioni la facoltà di affidare ad altri Enti locali le funzioni assistenziali che erano delle Province nei confronti dei minori nati al di fuori del matrimonio.

Tuttavia il campo in cui si riscontrano le maggiori differenze di trattamento tra figli legittimi e naturali è quello successorio.

Nonostante, in seguito alla legge n.151/1975:

§ l’art. 566 c.c., , affermi che “al padre e alla madre succedono i figli legittimi e naturali, in parti uguali”;

§ l’art.542 comma 2 precisi che “la divisione tra tutti i figli, legittimi e naturali, è effettuata in parti uguali”;

§ l’art. 565 indichi che nella successione legittima l’eredità si devolve, nell’ordine, al coniuge, ai discendenti legittimi e naturali, agli ascendenti legittimi, ai collaterali, agli altri parenti e allo Stato;

§ l’art. 536 individui tra le persone cui la legge riserva una quota di eredità o altri diritti nella successione, dopo il coniuge e i figli legittimi, i figli naturali;

l’art.573 c.c. precisa che “le disposizioni relative alla successione dei figli naturali si applicano [solo] quando la filiazione è stata riconosciuta o giudizialmente dichiarata….” e l’art. 537 afferma che la quota del patrimonio riservata ai figli, siano essi legittimi o naturali, è la medesima e consta dei 2/3 del patrimonio e va divisa tra tutti i figli in parti uguali, ma, all’ultimo comma, precisa che i figli legittimi possono commutare in denaro o beni immobili ereditari la porzione spettante ai figli naturali che non vi si oppongano e che nel caso di opposizione decide il giudice.

Il recente passaggio di competenze anche in materia d’infanzia e adolescenza dallo Stato centrale alle Regioni (con la modifica del Titolo V della Costituzione), inoltre, ci porta a segnalare come leggi e politiche regionali potrebbero introdurre delle norme discriminanti nei confronti dei figli naturali. A titolo di esempio citiamo gli atti della Regione Lazio a Sostegno della Famiglia ( la legge n.32/2001 e la delibera n. 862 del 28/6/2002):

§ la legge n.32/2001 qualifica espressamente la famiglia come “società naturale fondata sul matrimonio e istituzione privilegiata per la nascita, la cura e l’educazione dei figli” (art.1);

§ la delibera n. 862/2002, nello stanziare dei fondi regionali a sostegno delle famiglie che versano in condizioni di particolare disagio socio economico, fa esclusivo riferimento a nuclei di coppie che abbiano contratto matrimonio o che abbiano intenzione di contrarlo entro determinati termini (DGR n. 862 del 28/07/2002, Allegato A: linee guida per la erogazione degli assegni “una tantum” da destinare alle famiglie del Lazio e criteri per la formazione dei punteggi validi per la immissione nelle graduatorie)

Come il Governo pensa di evitare che il passaggio di competenze anche in materia di diritti dei bambini e degli adolescenti dallo Stato centrale alle regioni (in seguito alla modifica del titolo v della Costituzione) introduca, attraverso leggi e politiche regionali, delle norme discriminanti nei confronti dei figli naturali (vedi esempio regione Lazio p.)?

Il Comitato auspica la ratifica della Convenzione europea sullo status legale dei bambini nati al di fuori del matrimonio (Strasburgo, 1975), che l’Italia ha firmato nel 1981.

Il Comitato raccomanda l’eliminazione di ogni residua forma di discriminazione tra figli legittimi e naturali in materia successoria e in materia di politiche per l’infanzia e l’adolescenza regionali.

12. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.20, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Family violence.

Nel 2000, in “La violenza domestica contro le donne e le bambine”, pubblicato in Innocenti Digest n.6 dell’UNICEF Innocenti Research Centre di Firenze, si stimava che tra il 20 ed il 50% delle donne avesse subito qualche vessazione da parte di un membro della famiglia, nonostante le difficoltà di disporre di dati statistici, a causa degli ostacoli psicologici e sociali legati alla denuncia del fenomeno.

In Italia una ricerca condotta nel 1998 dall’ISTAT (Istituto Italiano di Statistica): “Molestie e violenze sessuali nell’indagine dell’Istat: metodologia, organizzazione, principali risultati” concludeva infatti che “i dati giudiziari su denunce penali di violenze e/o maltrattamenti non sono assolutamente rappresentativi per evidenziare l’incidenza reale del fenomeno”.

Le ultime indagini condotte all’interno del Programma Urban Italia che ha avviato la “Rete Antiviolenza tra le città URBAN” per contrastare il fenomeno della violenza contro le donne, concludono che la violenza in famiglia resta un fenomeno complesso, difficile da scoprire e da misurare.

Non esiste una definizione universalmente accettata di violenza domestica: di norma essa consiste in un concetto ampio che comprende i maltrattamenti fisici, le vessazioni sessuali, psicologiche ed economiche perpetrate nei confronti delle donne e dei bambini da parte di un membro del gruppo familiare, sia che la violenza avvenga all’interno che al di fuori delle mura domestiche.

WILPF Dal tasso di richiesta di aiuto da parte delle donne che si registra nei 94 Centri dispersi sull’intero territorio nazionale è evidente, sia l’insufficienza dei servizi a garanzia della protezione delle donne, sia il permanere di comportamenti e forme squilibrate nelle relazioni fra i due sessi.

UDI Maggiore conoscenza si è avuta grazie all’attività dei Centri antiviolenza delle donne, attivi in tutto il territorio nazionale da circa venti anni.

L’universo dei Centri è molto vario: qualità dei servizi, relazioni con le donne, rapporti con il governo delle città, le stesse origini di un Centro sono differenti da città a città.

Tutti i Centri antiviolenza forniscono dati, analisi e progetti: una fonte di conoscenza unica e particolare, anche se relativa “solo” alle donne che si rivolgono ai loro sportelli.

Le violenze denunciate presso i Centri sono violenze ordinarie, continuative, su donne che non sono “speciali” o “patologiche”, si tratta di una violenza che entra nel tessuto della società, nelle famiglie, nelle relazioni, insomma una violenza normale, dove quella cosiddetta “in famiglia” non è una accanto alle tante, ma è la norma, con le sue eccezioni.

Gli uomini violenti sono i cosiddetti uomini normali, nella maggioranza dei casi non appartengono alla sfera del disagio sociale o comportamentale e si smentisce così un altro luogo comune culturale, che vedeva l’uomo violento collocato in una zona di emarginazione o povertà materiali o culturali, oppure con diagnosi di psicopatologie varie.

Il Comitato auspica una campagna di sensibilizzazione contro la violenza in famiglia che coinvolga tutti gli operatori sociali, i soggetti delle istituzioni e del governo delle città, le scuole e l’opinione pubblica tutta per lanciare la necessità di ricercare contenuti e modelli formativi alternativi.

Per quanto riguarda la prevenzione e la tutela dei children vittime di violenza domestica, l’Italia ha compiuto dei passi avanti, in particolare con l’istituzione di una Commissione nazionale per il coordinamento dell’azione in relazione al maltrattamento, all’abuso e allo sfruttamento sessuale dei bambini e l’adozione della legge n.66/1966 e della legge n.154/2001.

In particolare quest’ultima, intitolata “Misure contro la violenza nelle relazioni familiari” introduce:

- nel codice di procedura penale il provvedimento dell’allontanamento dell’imputato dalla casa familiare e la prescrizione all’imputato di non avvicinamento ai luoghi abitualmente frequentati dalla persona offesa (art.282 bis c.p.p.);

- nel codice civile e di procedura civile gli “ordini di protezione contro gli abusi familiari” (artt.342 bis e ter c.c. e 736 bis c.p.c.);

estendendo le disposizioni in essa contenute, in quanto compatibili, alla condotta pregiudizievole tenuta da un componente del nucleo familiare diverso dal coniuge o dal convivente.

Tuttavia il Comitato per i diritti del fanciullo, in occasione della sua XXXII Sessione (gennaio 2003), nelle Osservazioni conclusive indirizzate all’Italia (punti 37 e 38) si è mostrato preoccupato per la mancanza di dati esaustivi relativi ai maltrattamenti sui minori e per il fatto che la legislazione italiana in materia non assicura la stessa tutela ai bambini di 14 anni e a quelli di 16, a seconda della relazione con l’abusante, e ha auspicato l’adozione di adeguate campagne di sensibilizzazione in materia con il coinvolgimento dei bambini stessi e la modifica della legislazione relativamente ai differenti trattamenti legati all’età delle vittime.

Per quale motivo la legislazione italiana in materia non assicura la stessa protezione dalla violenza ai bambini di 14 anni e a quelli di 16, ma concede loro una tutela diversa a seconda della relazione esistente con l’abusante?

Il Comitato raccomanda la modifica della legislazione relativamente alle differenti forme di tutela legate all’età dei bambini vittime di violenza, auspica inoltre l’adozione di adeguate campagne di sensibilizzazione in materia con il coinvolgimento dei bambini stessi e la raccolta di dati esaustivi relativi ai maltrattamenti sui minori.

13. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.21, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Trafficking in women and children, child prostitution, child pornography.

Trafficking in women and children

The recent Law 228 /8 August 2003 “Measures against trafficking of human beings” introduced new instruments to fight against trafficking. This law provides for:

§ Penalties for perpetuators (reclusion from 8 up to 20 years for perpetrators in general, and longer reclusion if victims are minors or if perpetuators are involved in criminal networks. All the penalties are increased (of 1/3 or ½) when the victims are below 18);

§ Specific legal definition of reduction into slavery and trafficking on human beings;

§ Victims rehabilitation through the creation of a new fund to finance specific programmes. Specific attention will be paid to the victims first assistance (housing, health care, etc);

§ Prevention: this law gives to the Ministry of Foreign Affairs the power to define cooperation policies on this issue, and to organise international meetings and information campaigns also in countries of origin.

Law n.40/1998 (article 18) provides a specific permission to stay for reasons of protection for victims of trafficking. Article 18 doesn’t ask for previous cooperatation whit judicial system, but many Questure (Police Departments in charge of issuing the permission to stay for reasons of protection) do. Victims of trafficking who receive the article 18 permission to stay participate to an assistance and social re-integration programme. These measures are reinforced by Law 228/03, including first assistance and long term reintegration.

Secondo i dati diffusi dalla Direzione centrale Immigrazione e Polizia delle frontiere del Ministero dell’Interno al 31 ottobre 2003 risultavano essere stati rilasciati 3757 permessi di soggiorno per protezione sociale ai sensi dell’art. 18 t.u. immigrazione.

Nel 2003 sono stati rilasciati 848 permessi di soggiorno per protezione sociale a donne provenienti da Nigeria (222), Romania (180), Moldavia (939, Ucraina (65), e Albania (64). (Fonte: Ministero dell’Interno, Dipartimento Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale della Polizia Criminale).

The Comitato regrets that the effective instrument of article 18 procedure has been used just in favor of women, victims of trafficking for sexual exploitation.

Infact, in a very few cases it has been used for children, and never for male children and never for victims of trafficking for purposes different from sexual exploitation (i.e child labour, begging, exploitation in illegal activities).

L’inasprimento delle sanzioni penali per i trafficanti e della normativa di contrasto alla tratta da sola non è sufficiente. Ancora, troppo spesso in Italia la tratta è considerata sinonimo solo di tratta di donne per sfruttamento nella prostituzione. La frontiera culturale è allora quella di un diritto riservato per i minori, di una tutela specifica per i bambini e gli adolescenti vittime di tratta anche per fini diversi dallo sfruttamento sessuale.

As strongly recommended by the Committee on the Rights of the Child in its Concluding Observation on Italy (CRC/C/15/Add.198, 31/01/2003), the Comitato auspica la predisposizione da parte del governo di misure specifiche per i minorenni vittime di tratta, anche per fini diversi da quello di sexual exploitation.

L’inasprimento delle sanzioni penali, si diceva, non è sufficiente. Per debellare la tratta è necessario lavorare contemporaneamente su due fronti: proteggere le vittime e prevenire il fenomeno, con azioni che vadano ad incidere sulle cause profonde del fenomeno non solo nei Paesi di origine ma anche in quelli di destinazione.

The Comitato auspica pertanto la predisposizione da parte del governo di misure specifiche per affrontare il cosiddetto lato della domanda, e in particolare la questione dei clienti di vittime di tratta per fini di sfruttamento sessuale.

The Comitato auspica inoltre that Italy as soon as possible ratifies and implements the Optional Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, entered internationally into force the 25^th December 2003, in accordance with its article 17.

The Comitato auspica, come già raccomandato dal Committee in the Concluding Observations (E/C.12/1/Add.43, n.28), that Italy devise a comprehensive, coordinated and concerted national strategy to combat trafficking in women and children, sexual abuse of minors and child pornography.

There is a tendency, in Italy, to confuse a child victim of trafficking with a separated child (unaccompanied migrant child). The consequences are very significant because the two different identifications are directly related with two different measures of protection. A child victim of trafficking is protected by article 18 - Permission to stay for reasons of social protection (Law 286/98), while separated children fall under the provisions of the Bossi-Fini Law(Law 189/02). The difficulties for family reunification created by the Bossi –Fini Law increases the risk of a high number of adolescents irregular migrants.

The Bossi-Fini Law also provides that children could obtain a residence permit for studying or working at 18 years old only if they have been on the Italian territory for the last three years and they have been part of a social integration project. This increases the risk of the irregular migration of children of lower age.

How will the Italian Government combine the protection offered by the provisions of article 18, confirmed by the recent Law 11 August 2003 “Measures against trafficking in persons” n° 286 article 13 (Establishment of a special programme of assistance towards victims of crimes under article 600 and 601 of the penal code), and the restrictions created by Law 189/2002 Bossi-Fini on the issuing of residence permits, especially when the child is very close to be 18 years old?

Child prostitution

The phenomenon of child prostitution intersects with both the complex world of prostitution in general, but also with child trafficking.

In Italy, Nigerian girls started arriving at the end of the 1980s, followed in the early 1990s by large numbers of Albanian girls. More recently, girls began to arrive from Eastern European (from the former U.S.S.R., Moldavia, Romania, Poland, and Hungary). The different cultural backgrounds of the girls involved has necessitated different approaches for each individual ethnic group. The public perception of child prostitution in Italy is informed by the presence of girls walking the streets of almost all towns. However, in addition, there is a significant problem of male child prostitution, and girls working in clubs, night clubs or private apartments, although people are generally unaware of its existence. What is evident is the higher incidence of certain nationalities in the streets, while Italian girls are seldom seen on the streets.

The Comitato has already noted with concern that art.18 has never been applied to male children, since male child prostitution still remain a hidden phenomenon and probably a taboo in Italian culture.

Which are the plans of the Government to promote research and actions to combat child prostitution?

The Comitato recommends to launch information campaigns on the criminal offence of having sexual intercourse with subjects under 18 years of age, on the existence of child trafficking for sexual purposes and on the slave-like conditions in which victims are kept.

The Comitato auspica to stimulate research and action on hidden child prostitution and exploitation in apartments, night clubs and private clubs.

Child pornography

Analysing the extent of the child pornography problem in numeric terms is a hard task given the lack of up-to-date data and detailed studies. In evaluating the dimensions of child pornography, two aspects must be considered:

· The number of children and adults who have been abused during the production of child-pornographic material

· The gamut of child pornography itself.

Sexual abuse, in all its forms, is a hugely complex social problem that requires a high level of professional expertise. It is also extremely difficult to provide a detailed answer as to the size of the problem on the Internet as it is not the subject of statistical analysis.

The most indicative figures available regarding the child pornography phenomenon in Italy are therefore those available from the Italian Public Prosecutor’s Office, from penal institutions and the Police.

The data regarding article 600, 3, r of the Criminal Code, show that with a total of 255 cases under investigation it is the crime that is prosecuted most often. This article punishes those who exploit children in order to produce child pornographic material, those who trade in it, those who distribute, publish or advertise it telematically or those who pass it on free of charge.

Other data providing useful information is that provided by the Department of Penitentiary Administration of the Ministry of Justice that show how many people have been found guilty of crimes under article 600 ,3 and 4 of the Italian Criminal Code. Even so, we know that the data is subject to many variables, such as the fact that crimes under article 600,4 may simply be punishable by a fine and not necessarily by imprisonment.

Results of operations carried out by the Telematic Police since the coming into force of Law 269/98 as of 30 September 2003
Searches	1,625
Number of people reported currently at liberty	1,683
Investigated people subject to restrictive measures	101
Total number of web sites monitored	85,699
Total number of web sites discarded	24,242

Data gathered directly by Stop-it, the project of Save the Children Italy against child pornography, can be added to that supplied by the Public Authorities, and this makes it possible to deduce the percentage of child-pornographic sites registered on Italian servers. During Stop-it’s first 10 working months, of all those reports made by them to the competent authorities, some 9.9% of those on Italian servers contained child pornographic material (see the diagram below).

Even if is very difficult to gather precise and reliable figures regarding the extent of the child pornography problem in Italy, it is however easy to deduce how this phenomenon is likely to increase with the use of Internet and result in even greater risks.

Which are the activities and programmes carried out by the public istitutions and the police services to identify the victimes of child pornography so that it could be possible to stop the abuse and provide the victims with rehabilitation programmes?

The Comitato recommends to intensify controls on the telematic network in order to challenge the spread and exchange of pornographic material using children.

14. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issue n.22, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Asylum-seekers and entitlement to family reunification.

Sergio Briguglio e ASGI

a) Migranti e ricongiungimento famigliare: rigidità del requisito di alloggio idoneo ai fini del ricongiungimento familiare

Ai fini del ricongungimento familiare, il lavoratore straniero deve dimostrare, tra le altre cose, la disponibilità di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalle leggi regionali per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (art. 29, co. 3 T.U.). Allo stesso tempo, pero’, l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e’ previsto, a parita’ di condizioni col cittadino italiano, per i soli titolari di permesso di soggiorno di durata almeno biennale e con regolari attivita’ di lavoro subordinato o autonomo in corso (art. 40, co. 6 T.U.). Sono cosi’ esclusi i lavoratori stranieri che abbiano ottenuto il permesso di soggiorno in relazione alla stipula di un contratto a termine; per costoro, infatti, la durata del permesso di soggiorno non puo’ essere superiore a un anno (art. 5, co. 3-bis T.U.). Tuttavia, questi stessi lavoratori, purche’ dotati di un contratto di durata non inferiore a un anno, possono chiedere il ricongiungimento familiare (art. 28, co. 1 T.U.). Per loro, quindi, e a dispetto dell’art. 31 Cost., i parametri fissati dalle leggi regionali a tutela del benessere delle famiglie, giocano paradossalmente il ruolo opposto di ostacoli al godimento del diritto fondamentale all’unita’ familiare.DA SPIEGARE MEGLIO

b) Richiedenti asilo e ricongiungimento familiare.

I richiedenti asilo prima della decisione della Commissione centrale non hanno diritto al ricongiungimento familiare, che viene negato anche ai richiedenti lo status di protezione umanitaria o temporanea. Il ritardo nella approvazione dei regolamenti di attuazione della legge Bossi- Fini, nella parte che disciplina la nuova procedura di asilo sta comportando una situazione di paralisi nelle attività amministrative che riguardano i richiedenti asilo.

L’Italia deve dare ancora attuazione alle direttive comunitarie sul ricongiungimento familiare, che dedica una attenzione particolare solo ai rifugiati, ma non ai richiedenti asilo, e alle altre direttive sulle procedure e sullo status di rifugiato.

L’assenza di dati normativi certi, sia a livello nazionale che a livello comunitario, consegna i richiedenti asilo al potere discrezionale delle Questure e del Ministero degli interni, e i familiari di questi soggetti, quando giungono in Italia irregolarmente ( come avviene quasi sempre) sono spesso costretti a lunghi periodi di clandestinità, anche per la difficoltà di documentare i rapporti familiari, in caso di un successivo e separato ingresso dei diversi membri della famiglia.

Contributo sottogruppo bambini e adolescenti:

Applicants for refugee status within the scope of 1951 Geneva Convention are admitted reunification with their family members for the time their application is handled,, as provided by 1990 Dublin Convention and the following EU regulation no. 343/2003, February 18^th, 2003.

Italian legal system does not provide different or more specific norms in order to enable asylum seekers to trace or to factually reach their family members. The practice shows that reunification is very difficult to apply when family members are in other EU Member States, due to lack of coordination among offices of different states and difficulties for the police to perform the necessary activities to grant entry clearance in another State. Procedures seem not be set and organised in order to make the right to family right effective when an applicant's family members live outside Italy.

Subsidiary protection is granted by the law only in case of emergencies (art.20, Statute no. 286, July 28^th, 1998, UE directive 2001/55/CE, July 20^th, 2001 and implementation decree April 7^th, 2003 no. 85). Extraordinary statutes may be adopted in connection with war events and the following mass movements (e.g. 1999 war in Kosovo/Yugoslavia). Emergency decrees signed by Italy's Prime Minister allowed the entry of thousends of asylum seekers, partly claiming to have family members residing in Italy (P.M.decree March 26^th, 1999 and Ministry of Internal Affairs order no. 2967 of March 26^th). Provisional residence permit allow asylum seekers and their family members to access limited health care treatments and welfare benefits. After emergency ceases, asylum seekers and their family members are granted a long-term residence permit, if they can prove to dispose of adequate housing and sufficient income.

15. Right to physical and mental health (art. 12) See list of issue n.28, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: There is very little information in the State party’s report on the right to health. How medical security and health care are being provided to all sectors of the Italian society, including the most vulnerable groups of people, in accordance with the Committee’s general comment No. 14 (2000) on the right to the highest attainable standard of health.

16. Right to physical and mental health (art. 12) See list of issue n.29, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Problems of HIV/AIDS, drug abuse and alcoholism.

I contributi del gruppo salute vanno, oltre che sintetizzati, riorganizzati per l’inserimento nei paragrafi 15 e 16. Possono essere creati altri paragrafi per affrontare issues specifiche e non comprese nella 28 e 29 della list of issues.

SINTESI PROPOSTA DA EMMA PIZZINI, SAN GALLICANO

Introduzione

Il diritto alla salute, inteso non solo come prevenzione e cura delle malattie, ma anche come necessità dell’uomo di vivere in un ambiente salubre, che rispetti il suo equilibrio psicofisico, è sancito dall’articolo 32 della Costituzione[1]. Nell’articolo si parla d’“individuo”, nell’ambito della tutela non solo del cittadino italiano, ma chiunque si trovi all’interno dei confini della Repubblica, operando secondo una logica di tutela e prevenzione collettiva. Esso è riconducibile alla categoria dei diritti inviolabili enunciati all’art.2, in quanto tutela l’integrità psichica e fisica dell’uomo contro ogni minaccia proveniente dall’ambiente esterno, ed è qualificato come il più importante dei diritti sociali poiché rende possibile il godimento dei diritti di libertà. “La salute”, infatti, rappresenta non solo un diritto primario dell’individuo, ma anche un interesse preminente della collettività, che predispone a questo scopo adeguati interventi per la sua protezione, anche di carattere preventivo. In questa prospettiva il concetto di “diritto alla salute” non si limita esclusivamente al diritto ai trattamenti sanitari terapeutici, ma si estende al diritto ad un ambiente salubre e non inquinato, all’uso di beni di consumo ed alimentari che non siano nocivi o pericolosi, a condizioni di lavoro che rispettino i parametri di sicurezza e di misure igieniche richiesti dalla legge. L’art. 32 va ad integrarsi con l’art. 38 attraverso il quale si è inteso rafforzare la tutela dei lavoratori prevedendo, in caso di menomazione o perdita della capacità lavorativa, un sistema di previdenza “caratteristica”, in favore dei prestatori di lavoro. Attraverso questo sistema vengono erogate provvidenze economiche (pensioni o indennità) e prestazioni sanitarie per supportare i lavoratori nel momento di maggiore bisogno, vale a dire quando, per malattia, per età avanzata, per infortunio sul lavoro o per altre cause indipendenti dalla loro volontà, si trovino sprovvisti della loro unica fonte di sostentamento. Per garantire il principio costituzionale del diritto alla salute non basta più estendere l’assistenza sanitaria a tutta la popolazione, limitandosi a fornire a tutti la stessa possibilità di accesso alle cure. Irrinunciabile ma non adeguata alle nuove esigenze di salute, una politica legata prevalentemente all’intervento terapeutico successivo all’insorgere della malattia che non consente, infatti, di superare le disuguaglianze sociali nella mortalità e nella morbilità, né di migliorare le condizioni complessive di salute della collettività. Il contributo dei SS all’aumento della speranza di vita osservata nei paesi occidentali negli ultimi decenni è pari ad appena il 15%. Oggi i fattori biologici sono in grado di spiegare solo una quota esigua, inferiore al 5%, delle patologie, la maggior parte delle quali sono condizionate in maniera significativa da fattori di carattere sociale e comportamentale.

Nell'ultimo decennio, si è assistito al crescente affermarsi della centralità della valutazione della qualità della vita percepita dall'individuo affetto da una patologia, sia come misura di esito nella valutazione dei trattamenti, sia come dimensione eticamente imprescindibile per migliorare il rapporto medico-paziente e conferire adeguata visibilità alle opinioni ed ai vissuti del paziente stesso. L'OMS, già nel 1948, definiva la salute come uno stato di benessere fisico, mentale e sociale, non soltanto riconducibile all'assenza di malattia o di infermità, valorizzando il punto di vista soggettivo del paziente. L'OMS ha fornito anche una definizione di Qualità della Vita, quale "percezione che una persona ha della propria posizione nella vita nel contesto della cultura e del sistema di valori in cui vive, in relazione ai suoi obiettivi, aspettative, standard e preoccupazioni". Questo concetto multidimensionale comprende la salute fisica, lo stato psicologico, il livello di autonomia, le relazioni sociali e la relazione dell'individuo con le caratteristiche salienti dell'ambiente. 

Gli strumenti per la misurazione dello stato di salute di una popolazione non possono non tenere conto di tale complessità. Gli strumenti proposti in letteratura per la valutazione del livello di salute dell'individuo si basano sulla valutazione oggettiva dell'impatto che la malattia o la disabilità ad essa associate hanno rispetto allo svolgimento delle attività quotidiane o sul comportamento della persona ammalata[2] o sulla percezione soggettiva dello stato di salute[3]. Accanto all'evoluzione del concetto di salute, gli approcci metodologici per lo studio dello stato di salute e dei fattori di rischio si arricchiscono, innovando il tradizionale concetto d'epidemiologia. In tale ottica, sia per le indagini epidemiologiche, sia per l'allestimento di sistemi di sorveglianza della popolazione, lo stato di salute della popolazione e degli individui va connesso non solo alla presenza di fattori di rischio ma anche alla presenza di fattori che possono influenzare favorevolmente lo stato di salute complessivo. Il progressivo cambiamento ed ampliamento del concetto di salute ha modificato e sta ancora richiedendo ulteriori cambiamenti al SSN che sempre più si avvicina e si integra con i servizi assicurati dal cosiddetto Welfare State. 

Poiché la salute è il risultato di complesse interazioni tra fattori genetici, biologici, ambientali, sociali ed economici e la povertà continua ad essere uno dei principali determinanti della morbosità e della mortalità prematura, il SS deve promuovere i principi di solidarietà e di giustizia sociale e favorire politiche in grado di aumentare il benessere dell’intera società. Un buono stato di salute della popolazione è parte integrante di uno sviluppo socio-economico armonico e, nel contempo, salute e prosperità economica tendono a sostenersi vicendevolmente, mentre le disuguaglianze minacciano la coesione stessa della società.

L'attenzione dei PSN si va focalizzando sempre di più sulla necessità di promuovere interventi di prevenzione primaria, identificando stili di vita e situazioni sociali che possano determinare situazioni di maggior rischio per l'instaurarsi di situazioni patologiche[4]. In tale ottica occorre prestare attenzione a tutte quelle dinamiche sociali che creano situazioni di svantaggio e quindi di maggiore probabilità di danno alla salute. Ecco così che problematiche legate alla famiglia, all'inserimento lavorativo e alle condizioni di lavoro, gli stati di disabilità, l'emarginazione sociale, la povertà, l'immigrazione, il disagio giovanile e tanti altri temi sociali assumono importanza strategica per gli interventi di programmazione della sanità pubblica che intendano mirare alla prevenzione ancorché alla cura e all'assistenza. 

In primo luogo, per far fronte in maniera efficace alle esigenze di salute del cittadino nel terzo millennio è necessario perseguire obiettivi di integrazione dei servizi socio-sanitari, adottando un’unica strategia programmatoria per la promozione della salute in un contesto territoriale il più possibile circoscritto, a livello distrettuale ad esempio, offrendo risposte consone a seguito di una valutazione multidimensionale del bisogno.

In secondo luogo, è opportuno potenziare le strategie sul versante della prevenzione ed educazione alla salute, promuovendo nuovi modelli di vita e di lavoro[5].

Il tema dello sviluppo della qualità nei servizi alla persona è uno degli aspetti più significativi di un sistema di welfare moderno, che s'interroga sulle strategie e che ricerca nuovi strumenti gestionali e operativi per realizzare interventi e prestazioni di buon livello, capaci di rispondere in maniera efficace ai bisogni di salute e di benessere sociale della popolazione. L'attenzione crescente per la qualità della vita si coniuga con la necessità di un rigoroso controllo delle prestazioni erogate da una pluralità d'attori sociali, non più solo quelli della pubblica amministrazione, ma anche dell'universo del così detto terzo settore e del settore privato[6]. 

Non vi è dubbio che il SSN debba prepararsi a soddisfare una domanda crescente di assistenza di natura diversa da quella tradizionale e caratterizzata da nuove modalità di erogazione, basate sui principi della continuità delle cure per periodi di lunga durata e dell'integrazione tra prestazioni sanitarie e sociali erogate in ambiti di cura molto diversificati tra loro (assistenza continuativa integrata).

Assumono rilevanza gli scenari di possibile riduzione della premorienza e la domanda di alleggerimento delle disabilità legate alla espansione delle malattie cronico-degenerative e del disagio psichico, senza sottovalutare il peso crescente che le cause violente stanno assumendo in particolare nelle età adolescenziali e della giovinezza. Questo intreccio di transizione epidemiologica e transizione demografica porrà nella maggior parte delle regioni del mondo dei seri problemi ai sistemi sanitari e forzerà decisioni molto difficili circa la più opportuna allocazione delle risorse disponibili.

Da quando esistono sistemi sanitari pubblici il problema di come stabilire le priorità della programmazione sanitaria, tanto a livello centrale che decentrato, è una questione-chiave. Risposte sono state tentate in vari Paesi, con esiti disuguali e con interrogativi simili. Oggi questo problema attende risposte nuove sia di tipo teorico che applicativo. Infatti:

Þ A causa del fenomeno d’invecchiamento della popolazione nei paesi sviluppati ed anche in alcuni PVS, cresce esponenzialmente la domanda sociale ed individuale di tutela dalle malattie e, in misura ancora non corrispondente, di protezione della salute.

Þ A queste domande il progresso delle scienze mediche e delle tecnologie correlate offre risposte che appaiono sempre più esaustive, che impegnano però enormi finanziamenti per investimenti e per costi di gestione dei servizi. Ne consegue che è divenuto pertanto impossibile garantire tutto a tutti, com’era ambizione dei sistemi di welfare state fino alla svolta degli ‘70. Di fatto, le risorse a disposizione, un tempo assunte come variabile indipendente, debbono oramai essere contenute all’interno di dimensioni sostenibili da parte delle economie nazionali.

Þ Sono assai probabili grossi rischi di perdita dell’equità di fronte alla salute, per il possibile venir meno delle opportunità di accedere ai servizi senza discriminazioni di reddito, di genere, di etnia, di condizione lavorativa, di cultura etc., od anche, per la necessità di razionare e razionalizzare l’offerta sanitaria, vale a dire porre dei limiti all’offerta del nuovo ed escludere una parte di ciò che era stato precedentemente garantito.

Þ Una tale situazione fa sorgere problemi di natura politica e, prima ancora, etica legati ai criteri di selezione; riveste particolare importanza il problema se l’esclusione debba riguardare gruppi di popolazione, con rischio reale di escludere forse i “benestanti”, ma sicuramente gli emarginati, oppure gruppi di prestazioni.

Escludendo la prima ipotesi, per motivi d’equità, il problema è allora quello di riuscire a determinare dei criteri per “escludere”, di fronte all’universalità degli utenti, quanto non riveste carattere di priorità.

I risultati di salute, infatti, non dipendono solo dalla qualità tecnica delle prestazioni, ma trovano radici più profonde nella responsabilizzazione dei soggetti coinvolti e nella loro capacità di collaborare.

La promozione della salute è un obiettivo che può essere raggiunto solo attraverso il coinvolgimento di tutta la comunità e il passaggio “dalla sanità alla salute” può essere indicato come passaggio da una sanità concepita come problema individuale, che riguarda soprattutto la singola persona di fronte all’evento malattia, alla salute come obiettivo dell’insieme dei cittadini, di una comunità che si organizza in modo da garantire a ogni cittadino l’espressione piena delle proprie potenzialità fisiche, psichiche e sociali. Tutti i cittadini potranno essere non solo “pazienti”, ma anche “agenti” di cura, co-protagonisti della cura di sé stessi e della promozione generale di una cultura della salute. Devono, inoltre, essere messi a conoscenza dei propri diritti, ma anche dei doveri che essi hanno nei riguardi degli erogatori di prestazioni. Dall’altro lato, l’organizzazione e le modalità di coordinamento dei diversi livelli di risposta di servizio debbono essere costruiti sulla base del bisogno reale e l’erogazione delle prestazioni deve essere appropriata, avvenire con riservatezza, nel rispetto della persona e porsi l’obiettivo di ottenere il migliore esito possibile.

I bisogni delle persone, più che i vantaggi derivanti dai fattori socio-economici e culturali, devono guidare la distribuzione delle opportunità per la salute e delle risorse disponibili del SS.

Poiché la salute è il risultato di complesse interazioni tra fattori genetici, biologici, ambientali, sociali ed economici e la povertà continua ad essere uno dei principali determinanti della morbosità e della mortalità prematura, il sistema sanitario deve promuovere i principi di solidarietà e di giustizia sociale e favorire politiche in grado di aumentare il benessere dell’intera società.

La funzione di tutela è una funzione propria del servizio pubblico attraverso la quale l’Istituzione esplica il dovere di garantire i diritti sanciti dalla Costituzione a prescindere da valutazioni economiche e di profitto che ne possano condizionare l’azione. Il settore pubblico è investito da profonde trasformazioni determinate dal passaggio di competenze dal livello centrale alle Regioni ed agli Enti locali, in una logica di sussidiarietà, di federalismo, di solidarietà istituzionale e comunitaria. La legge costituzionale 18 0ttobre 2001 n.3, modificando le disposizioni del Titolo V della Costituzione, fa chiarezza in tema di competenze dello Stato e delle Regioni in materia di tutela della salute, esplicitando un assetto che si era già andato formando attraverso la giurisprudenza. L’innovazione maggiore consiste nell’elencazione positiva delle competenze statali e regionali. In particolare si esplicita che, tra le materie oggetto di legislazione concorrente per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato, è inclusa la tutela della salute. Il completamento del processo di regionalizzazione del governo della sanità attraverso la definizione delle funzioni delle Regioni, assieme al nuovo ruolo dei Comuni previsti dal D.lgs 229/99, le norme sul federalismo fiscale, evidenziano una forte accelerazione del processo di autonomia e di responsabilizzazione a livello regionale ed interregionale, sia per gli aspetti finanziari che per quelli organizzativi. Il decentramento delle responsabilità amministrative sulla organizzazione dei servizi, ha essenzialmente per oggetto l’autonoma determinazione delle Regioni della combinazione ottimale dei livelli di assistenza (ridefiniti dal PSN 1998-2000 in: assistenza sanitaria collettiva in ambienti di vita e di lavoro, assistenza distrettuale e assistenza ospedaliera) e dei relativi fattori, entro un modello generale di funzionamento del sistema, definito per quanto riguarda le funzioni ed il ruolo dei principali soggetti. Particolarmente rilevante la forte valorizzazione della funzione di indirizzo, verifica e controllo delle attività delle Aziende sanitarie attribuita agli Enti locali.

Nella correlazione esistente tra la Costituzione e Salute, assumono notevole importanza gli articoli 117 e 118, contenuti nel titolo V della parte II, inerenti le “Regioni, le Province e i Comuni”. Sulla decisiva questione della definizione dei livelli essenziali di assistenza (Lea) nel campo del diritto alla salute e in quello del diritto all’assistenza sociale, richiamati, il primo con D. L.vo n° 229/1999, e il secondo, con Legge quadro n°328/2000, si è aperto un acceso confronto, che segna oggi lo stato di attuazione di tutta la riforma del Titolo V della Costituzione.

Si giocano su questo piano due diverse ipotesi: quella della implementazione della riforma attraverso diverse e difforme interpretazioni sui punti di riferimento della definizione dei livelli essenziali di assistenza, che spesso portano a far riferimento ad una concezione di standard minimi di intervento; e quella che punta ad una sostanziale riforma della riforma. Entrambe queste soluzioni, se attuate, avrebbero l’effetto di non assicurare né i livelli essenziali di assistenza (diversi da quelli minimi) , né uguale tutela su tutto il territorio nazionale. Il Piano 2003-2005 è il primo ad essere varato in uno scenario sociale e politico radicalmente cambiato.

La missione del MS si è significativamente modificata da“pianificazione e governo della sanità” a “garanzia della salute” per ogni cittadino[7].

Per quanto riguarda lo scenario politico-istituzionale, il recente decentramento dei poteri dallo Stato alle Regioni ha l’aspetto di una reale devoluzione. Il decentramento fa parte da tempo degli obiettivi della sanità italiana ed era già presente fra le linee ispiratrici della Legge 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del SSN, come del riordino degli anni ‘90, nell’ambito del quale veniva riconosciuto alla Regione un ruolo fondamentale nella programmazione, organizzazione e gestione dei servizi sanitari.

La fase attuale rappresenta un ulteriore passaggio dal decentramento dei poteri ad una graduale ma reale devoluzione, improntata alla sussidiarietà, intesa come partecipazione di diversi soggetti alla gestione dei servizi, partendo da quelli più vicini ai cittadini.

Il ruolo dello Stato in materia di sanità si trasforma, quindi, da una funzione preminente di organizzatore e gestore di servizi a quella di garante dell’equità sul territorio nazionale.

Problematiche riscontrate

Benché in Italia le condizioni di salute della popolazione, negli ultimi decenni, siano indubbiamente migliorate, diseguaglianze marcate delle condizioni di salute continuano a persistere e talora ad allargarsi. La riduzione delle differenze evitabili rappresenta un obiettivo impellente delle politiche sociali, cui il settore sanitario deve partecipare con un ruolo propulsivo, anche in virtù della forte valenza etica che caratterizza le professioni sanitarie. Inoltre, permangono difficoltà nell’accesso quotidiano ai servizi, per insufficienti informazioni sulle prestazioni, insufficiente conoscenza delle strutture erogatrici, delle liste di attesa, delle tariffe, dei percorsi. L’insieme di questi fenomeni comporta che vi siano differenze sostanziali fra ASL e fra aree geografiche inter/intra-regionali, in termini d’accessibilità, livello d’utilizzazione dei servizi, risultati finali e costi della medesima funzione, attribuibili in parte alla peculiarità e complessità dell’offerta ed a tradizioni locali radicate ed, in parte, alle strategie assistenziali ed ai comportamenti professionali degli operatori, ed il conseguente consolidarsi di consistenti diseconomie di sistema.

Le diseguaglianze italiane nella salute si presentano con attributi molto simili a quelle osservate negli altri paesi sviluppati occidentali: legate a disuguaglianze sociali relative; regolari (ad ogni posizione della scala sociale corrisponde una salute più sfavorevole di quella della posizione immediatamente superiore, qualsiasi sia l’indicatore utilizzato); stabili o crescenti nel tempo; correlate con differenze negli stili di vita pericolosi per la salute e con differenze nell’uso dell’assistenza sanitaria.

· Le principali differenze rispetto alla letteratura sulle diseguaglianze nella salute, di prevalente stampo nordeuropeo e nordamericano, riguardano la scarsa importanza delle malattie cardiovascolari nelle diseguaglianze, soprattutto tra gli uomini, ed un ruolo più importante degli stili di vita pericolosi per la salute e la sicurezza, dal fumo all’alcool alle dipendenze. Per quanto riguarda il ruolo del SS sono documentati svantaggi sociali sia nell’accesso alla prevenzione primaria e alla diagnosi precoce, sia nell’accesso a cure tempestive e appropriate. Per quanto riguarda la prevenzione primaria di carattere sanitario si possono citare le diseguaglianze nella prevenzione della carie dentaria[8] e nella pratica delle vaccinazioni obbligatorie nei bambini tra i 12 e i 24 mesi, che diminuisce spostandosi dal nord al sud d’Italia[9]; nel campo della prevenzione secondaria, il minore ricorso allo screening dei tumori femminili delle donne meno istruite[10]. Rispetto all’accesso alle cure merita ricordare le diseguaglianze nella sopravvivenza per tumori, in particolare per quelle sedi che dispongono di trattamenti efficaci[11]. Altri indizi di discriminazione sono ricavabili dall’esame dell’accesso al trapianto di rene o al by-pass coronarico o alle cure per l’Aids, o del ricorso ad una ospedalizzazione inappropriata che risultano a vantaggio delle persone di più alto stato sociale in studi su base geografica della città di Roma[12].

· Il diritto alla salute, benché principio costituzionalmente garantito per tutti, fatica ad affermarsi nei confronti dei cittadini immigrati, anche perché la complessa produzione legislativa nazionale e regionale rivela una disomogeneità di applicazione sul territorio nazionale. A 20 anni dall’inizio del movimento migratorio, sono molte le questioni aperte. Alla prima fase dell’accoglienza, strutturatasi in vario modo sul territorio italiano, deve oggi accompagnarsi l’effettiva presa in carico dei bisogni della popolazione immigrata, da intendere non solo come possibilità di accesso ai servizi sanitari, ma anche e soprattutto come capacità di interpretare in termini culturali il disagio psico-sociale cui l’immigrato è spesso soggetto, per l’individuazione di iniziative e provvedimenti contro ogni forma di esclusione sociale[13]. Le politiche sanitarie delineate dalle disposizioni vigenti, in un'ottica di complessiva tutela della salute pubblica mirano a garantire la verifica e l’eventuale ripristino della salute di tutti gli immigrati presenti e, per realizzare tale scopo, hanno eliminato barriere di natura giuridica e cercato di contrastare eventuali barriere di natura economica. L’obiettivo generale del SS pubblico riconoscibile nelle disposizioni vigenti è quello dell'accessibilità ai servizi sanitari pubblici, quindi la loro organizzazione in funzione di una reale fruibilità per tutti i pazienti, compresi gli stranieri. In quest’ambito, garantire l’accesso ha fatto emergere comunque alcune aree critiche per la salute: a) condizioni patologiche con particolare riferimento a quelle infettive e al disagio psichico, importanti non tanto per la consistenza numerica o per patologie importate dai paesi di provenienza, quanto per la scarsa preparazione e dimestichezza dell’operatore sanitario nel gestire malattie, stati d'animo, condizioni sociali e relazionali inconsuete; b) condizioni fisiologiche come la gravidanza e comunque tutto l'ambito materno infantile con, ad esempio, tassi di mortalità perinatale significativamente più alti tra i figli di straniere immigrate; c) condizioni sociali come la prostituzione, che vede come protagonisti spesso obbligati, donne e uomini stranieri, o anche la detenzione. Paradossalmente c’è il rischio che gli immigrati man mano che invecchia la storia migratoria, possano integrarsi con la società ospite condividendo la stratificazione sociale più svantaggiata, che fa più fatica a tenere il passo, e possano anche condividere il profilo di salute della disuguaglianza; questo non solo in termini di fasce estreme del fenomeno (disuguaglianza tra i più ricchi ed i più poveri) ma in qualsiasi punto della scala sociale con significative differenze peggiorative degli indicatori di salute, mortalità e morbosità, oggettiva e percepita, da chi sta più in basso rispetto a chi sta più in alto.

· Le principali minacce all’equità nel diritto di accesso che derivano dalla organizzazione dei nuovi sistemi sanitari nazionali e regionali e locali riguardano tre aree importanti:

- La prima sono le possibili discriminazioni che si introducono con le nuove norme di sperimentazione gestionale di assistenza indiretta, o di assistenza mista pubblico-privato.

- La seconda riguarda le disuguaglianze geografiche nella disponibilità di servizi per gli anziani e i malati mentali nel momento in cui molti di questi servizi, di competenza dell’assistenza sociale, col trasferimento dell’assistenza alle comunità locali, diventano oggetto di scelte discrezionali di queste amministrazioni.

- Infine antiche e nuove disuguaglianze possono emergere nell’utilizzo dei servizi specialistici; mentre l’accesso alla medicina di base è largamente ugualitario, la frequenza di utilizzo della specialistica e soprattutto della specialistica qualificata non è proporzionale al bisogno e cambia con la posizione sociale.

Le evidenze scientifiche dimostrano che lo stato di salute delle persone povere, poco istruite o socialmente escluse, è peggiore rispetto a coloro socioeconomicamente avvantaggiato. La deprivazione si associa ad una scarsa disponibilità di risorse essenziali per la salute come un’abitazione confortevole e una nutrizione adeguata. La deprivazione, inoltre, fa decrescere la partecipazione sociale e la fiducia civica e si associa con maggior frequenza ad abitudini di vita sfavorevoli per la salute, come l’uso di tabacco, d’alcol e di un’alimentazione incongrua. Come indica la letteratura scientifica, i più poveri ed i meno educati hanno un accesso più difficoltoso a prestazioni sanitarie di qualità e presentano esiti dell’assistenza peggiori.

· L’effetto sfavorevole sulla salute della bassa posizione sociale della persona si farebbe molto più intenso nelle regioni meridionali. Già di per sé le regioni meridionali presentano i peggiori indicatori di salute rispetto al resto del paese, in sostanza su tutte le dimensioni della salute che sono state considerate, quella soggettiva della salute percepita, quell’oggettiva della morbosità, quella funzionale della disabilità, quella comportamentale degli stili di vita (con l’eccezione del fumo tra le donne). Ma si poteva pensare che questo profilo sfavorevole del meridione fosse da attribuire al fatto che nel sud la popolazione è più spesso disoccupata, meno istruita, più povera. A parità di condizioni sociali sfavorevoli degli individui, il contesto sociale economico ambientale e culturale del sud di per sé e in congiunzione con la deprivazione individuale è in grado di influenzare sfavorevolmente la salute.

Dunque, il principale messaggio che le differenze geografiche e sociali nella salute mandano alle politiche redistributive è che, se si considera il livello di salute come un prerequisito per il benessere delle persone e per lo sviluppo dei gruppi e delle comunità, allora occorre investire per ridurre quelle differenze sociali nella salute che nascono dagli svantaggi relativi nella dotazione di risorse materiali, culturali e relazionali che interessano l’intera popolazione italiana.

• Il tema della revisione dell’età pensionabile continua ad essere un argomento cruciale nell’agenda delle riforme del nostro paese; nel passato il legislatore aveva già tenuto conto di queste disuguaglianze introducendo uno sconto generalizzato di un anno sull’innalzamento dell’anzianità pensionabile per le professioni manuali, e disciplinando la materia delle specifiche professioni usuranti con anticipazione dell’anzianità e dell’età pensionabile proporzionali alla durata della carriera usurante. Le differenze nella speranza di salute osservate confermano l’esistenza di differenze consistenti tra le diverse carriere professionali, differenze che suggeriscono di adottare una politica di maggiore flessibilità nell’età pensionabile, per consentire alle carriere più sfortunate di anticipare l’età pensionabile.
• In tema d’interventi sulle condizioni di lavoro, risulta che alcune professioni presentano un prematuro deterioramento delle principali capacità professionali e degli indicatori di salute, fatto che suggerisce la necessità sia di politiche di prevenzione del disagio ergonomico e organizzativo nei posti di lavoro (un posto di lavoro e un’organizzazione del lavoro disegnati per lavoratori giovani e da adattare alle caratteristiche funzionali dei lavoratori che invecchiano), sia di politiche di prevenzione e promozione della salute dei lavoratori (il ruolo dell’esercizio fisico, soprattutto) per il mantenimento delle capacità funzionali dei lavoratori, sia di politiche di mobilità che offrano alternative occupazionali adeguate alle capacità residue di professioni particolarmente usurate[14].
• Nel nostro paese non c’è nessun esempio d’indagine su scala nazionale che esplori l’adeguatezza delle condizioni di lavoro, in particolare nei confronti di una popolazione lavorativa che invecchia. La dimensione delle disuguaglianze, sociale e geografica al tempo stesso, è quella che permette di identificare le principali priorità d’intervento, quelle in pratica dove massimo è il potenziale di salute che le politiche sono in grado di guadagnare per il benessere e dello sviluppo della società italiana. Questo significa che tutti i sistemi d’indagine statistici dovrebbero poter valorizzare questa dimensione delle diseguaglianze per i fenomeni che osservano, e oggi ciò non è ancora possibile.
• Per continuità assistenziale deve intendersi non solo la garanzia di assistenza primaria al cittadino nell’arco delle 24 ore (medicina di base, ex Servizio di guardia medica e Servizio di emergenza sanitaria territoriale), quanto piuttosto, in un’accezione più ampia, il perseguimento dell’appropriato passaggio di presa in carico del paziente da un ambito assistenziale all’altro, senza soluzione di continuità temporale, tale da ottimizzarne il percorso assistenziale mantenendone al meglio lo stato di salute. La continuità non può essere però perseguita senza un efficiente coordinamento tra i livelli assistenziali ed i rispettivi operatori. Quando la complessità del bisogno assistenziale richiede una concomitanza organizzata di interventi afferenti a competenze istituzionali ed ambiti professionali distinti, si realizza l’integrazione sanitaria o socio-sanitaria.
• La mancanza di tempestività rappresenta, spesso un fattore critico da cui derivano aggravamenti dello stato di salute ed oneri assistenziali evitabili. Rappresentativa a questo proposito è la capacità di implementare quella tipologia di dimissione ospedaliera che è detta ‘protetta’, poiché opportunamente programmata e che prevede una stretta integrazione tra ospedale e territorio. La dimissione protetta è indubbiamente un elemento decisivo per la corretta gestione assistenziale del paziente (e particolarmente di quello più compromesso per caratteristiche sociali e/o di salute), della sua qualità di vita e del contenimento dei costi necessari alla sua assistenza, come ben evidenziato dal fenomeno dei ricoveri ripetuti. S’intendono con questo termine le riammissioni in ospedale non programmate, effettuate a breve distanza di tempo da un precedente episodio di ricovero, che possono essere legittimamente interpretati come “eventi sentinella” di carenze organizzativo-gestionali. Anche la dipartimentalizzazione dei servizi, purché non si sovrapponga all’organizzazione distrettuale producendo difficoltà ed attriti gestionali, può offrire maggiori garanzie di continuità assistenziale, in quanto tende a rendere più funzionale il percorso del paziente. Si pensi, ad esempio, al Dipartimento di Salute Mentale (DSM) che, per la sua collocazione “a cerniera” tra l’ospedale ed il territorio, può favorire la necessaria comunicazione ed il raccordo tra i due comparti in un’area assistenziale in cui la valutazione prognostica è particolarmente difficile.

· La preponderanza dell’offerta ospedaliera, che supera lo standard di 5 p.l. per 1.000 abitanti nella maggior parte delle città, ha, inoltre, comportato il persistere di una cultura che, ponendo l’ospedale al centro del sistema sanitario, oltre che dare luogo a fenomeni d’uso improprio del ricorso al ricovero, ha generato un ritardo nello sviluppo di forme d’assistenza alternative, più appropriate rispetto ai bisogni dell’utenza e più convenienti sotto il profilo economico. Per converso lo sviluppo delle attività d’assistenza sanitaria collettiva e della rete per l’assistenza distrettuale e territoriale è ancora insufficiente.

- [15]“Il quadro generale che si può desumere dai dati disponibili indica:

- i costi dell'assistenza ospedaliera (48,07% dei costi complessivi) sono più elevati di quanto sarebbe auspicabile;

- il totale complessivo di posti letto (5,05 per 1000 ab.) è leggermente superiore a quanto previsto, ma si rileva eccesso di posti per acuti e carenza di posti di riabilitazione e per entrambe le tipologie si riscontra carenza di posti letto di day hospital[16];

- il tasso di ospedalizzazione (217,04 per 1000 ab.) è molto più elevato di quanto previsto dalla normativa vigente, anche se il dato potrebbe risentire, come già detto, delle modalità di raccolta ed elaborazione dei dati sui ricoveri[17];

- il peso medio dei ricoveri degli anziani è circa doppio rispetto ai bambini[18]”.

· L’attività di prevenzione non riguarda in esclusiva soggetti o ambiti particolari, ma deve essere posta in essere in maniera diffusa e sinergica dai vari attori che operano nello scenario regionale ed aziendale. In tal senso vanno utilizzate le funzioni d’indirizzo tecnico e scientifico dell’Agenzia di Sanità Pubblica (ASP) rispetto alla definizione e valutazione degli obiettivi da raggiungere, e quelle di programmazione ed attuazione degli interventi da parte delle strutture dei Dipartimenti di Prevenzione delle ASL di tutte le altre articolazioni organizzative territoriali che operano nel campo e con finalità specifiche. Gli obiettivi devono riguardare la prevenzione comunitaria dei problemi collettivi di salute, la promozione individuale di stili e comportamenti sani e d’abitudini adeguate al mantenimento della salute negli ambienti di vita e di lavoro e l’informazione e comunicazione del rischio.

· L'attuale sistema di certificazione della disabilità. Una preziosissima fonte di dati per stimare il numero di disabili in Italia potrebbe essere costituita dalla certificazione dell’handicap  come previsto dall'art. 4 della legge n. 104/92. Presso ogni ASL sono istituite apposite Commissioni che rilasciano varie tipologie di certificazione finalizzate all’accertamento dell’invalidità e dello stato di handicap, alla certificazione della diagnosi nell’alunno in situazione di handicap, alla definizione dell’insieme di interventi assistenziali nei confronti dell’anziano non autosufficiente, alla determinazione delle capacità residue della persona con disabilità e delle sue potenzialità lavorative. Per tali certificazioni purtroppo non sono stati ancora adottati criteri di rilevazione nè strumenti di registrazione uniformi; inoltre, esse non sono quasi mai riportate su supporto informatico nè tantomeno è mai stata prevista una rilevazione statistica a livello nazionale. Al momento, quindi, quest'informazione non è utilizzabile. Presso il Ministero della Pubblica Istruzione e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali sono stati costituiti però degli osservatori o dei gruppi tecnici che hanno, fra le loro finalità, anche la revisione dei sistemi di certificazione. Uno sforzo di coordinamento per far dialogare le varie tipologie di certificazione potrà portare a un sistema coordinato di accertamento della disabilità fornendo così dati utili.  

· Al fine di predisporre politiche di sostegno delle persone non autosufficienti, la legge n° 328/2000 individua metodi e strumenti finalizzati allo scopo, all’interno di un disegno quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. In tale prospettiva, il Capo III della legge, dettante “Disposizioni per la realizzazione di particolari interventi di integrazione e sostegno sociale”, individua, come obiettivi, i seguenti:

- Progetto individuale a favore delle persone disabili (art.14);

- Sostegno domiciliare per le persone anziane non autosufficienti (art.15);

- Valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari (art.16)

Il metodo individuato per la realizzazione di tali obiettivi, è incentrato sulla consultazione tra Enti locali, e Organi centrali dello Stato, anche mediante l’utilizzo di organi collegiali, quali la Conferenza unificata ex articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

Oltre agli strumenti specifici su indicati, il Legislatore condiziona la realizzazione di una effettiva tutela delle politiche sociali alla individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEP) (art.22 L. n°328/2000), al cui interno vanno individuati quelli che in particolare intendono tutelare le persone non autosufficienti; si tratta, in questo secondo caso, dei Livelli essenziali dell’assistenza sociale (LIVEAS).

Nonostante siano trascorsi già 3 anni dall’entrata in vigore della legge, l’individuazione dei LIVEAS, da affidarsi alla responsabilità della Conferenza Unificata Stato-Regioni-Comuni, non è ancora stata effettuata, Appare, ad oggi, seriamente pregiudicata la piena ed efficace realizzazione della tutela delle persone non autosufficienti[19].

• Nonostante la rilevanza e la quantità di interventi efficaci per il trattamento del disagio psichico, vi sono evidenze che mostrano come l’accesso ad un trattamento appropriato si compia solo per una minoranza di coloro che ne hanno bisogno, anche se interessati da patologia grave. Appare necessaria una particolare attenzione al disagio psichico che si manifesta in età evolutiva e nel corso dell’adolescenza, finalizzata al riconoscimento di quadri precursori di patologie psichiatriche conclamate in epoca successiva, creando specifici spazi di ascolto e trattamento per adolescenti nei servizi per la salute mentale in età evolutiva, e per giovani adulti nei DSM, integrati ove necessario da interventi di supporto e di orientamento per le famiglie. Disturbi spesso presenti in questo periodo, come quelli del comportamento alimentare, possono talvolta raggiungere livelli di criticità e di organizzazione che richiedono l’interessamento di figure provenienti da discipline diverse. Un’azione efficace in questo ambito richiede una sinergia di interventi di ordine sanitario, psicologico e sociale, e una maggiore integrazione dei servizi per la tutela della salute mentale in età evolutiva (TSMREE) e in età adulta (DSM), anche avvalendosi del gruppo di lavoro integrato di cui all’area d’intervento. In tal senso, si intende sottolineare la necessità di:

• prevenire quanto più possibile l’evoluzione disabilitante dei disturbi psichici attraverso l’individuazione precoce delle situazioni di disagio, specie nella popolazione giovanile, e la promozione della salute mentale nell’intero ciclo della vita;

• ridurre quanto più possibile le condizioni disabilitanti dei soggetti con patologie gravi, al fine di favorirne l’inserimento sociale e lavorativo, e di proteggere la salute mentale e la qualità di vita del nucleo familiare;

Possibili proposte di risoluzione

La finalità principale del “sistema salute”, vale a dire il mantenimento del migliore livello possibile dello stato di salute della popolazione, è stata perseguita con una visione d’insieme che non sempre ha considerato che la collettività è costituita da individui, ovvero da persone.

È necessario, quindi, che i SS, Nazionali e Regionali, siano “centrati sulla persona”, creando intorno ad essa un sistema sensibile che ne segua il percorso nell’approccio ai servizi. L’ottica prevalente, nella costruzione della risposta al bisogno sanitario, deve essere quella dell’utente piuttosto che quella dell’operatore-gestore. In tale ottica si devono attuare azioni nei riguardi di quegli elementi di natura psico-sociale ed ambientale che incidono in negativo sullo stato di salute delle persone. quella relativa allo stato di salute deve essere idonea a coinvolgere l’utente nel processo di soluzione dei suoi problemi.

Deve pertanto svilupparsi, nel mondo sanitario, un nuovo tipo di assistenza basata su un approccio multidisciplinare, volto a promuovere i meccanismi di integrazione delle prestazioni sociali e sanitarie rese sia dalle professionalità oggi presenti, sia da quelle nuove da creare nei prossimi anni. Innanzitutto è indispensabile che la continuità delle cure sia garantita tramite la presa in carico del paziente da parte dei Servizi e delle Istituzioni allo scopo di coordinare tutti gli interventi necessari al superamento delle condizioni che ostacolano il completo inserimento nel tessuto sociale, quando possibile, o che limitano la qualità della vita. A tale scopo i Servizi e le Istituzioni devono divenire nodi di una rete di assistenza nella quale viene garantita al paziente l'integrazione dei servizi sociali e sanitari, nonché la continuità assistenziale nel passaggio da un nodo all'altro, avendo cura che venga ottimizzata la permanenza nei singoli nodi in funzione dell'effettivo stato di salute. La gestione dei servizi in rete comporta che le ASL ed i Comuni individuino le forme organizzative più adatte affinché le prestazioni sanitarie e sociali siano disponibili per il paziente in modo integrato. Si rende evidente la necessità ormai inderogabile di organizzare al meglio il territorio spostandovi risorse e servizi che oggi ancora sono assorbiti dagli ospedali, in una logica di sanità ospedalocentrica che oggi non è più sostenibile. Ancora una volta quindi l’attenzione si sposta sui MMG e pediatri di libera scelta, ai quali si deve però chiedere di giocare un ruolo maggiore che in passato.

Ø Il nuovo PSN, è lo strumento per individuare un nuovo assetto dell'organizzazione della medicina nel territorio. I problemi economici, le liste di attesa, il sottoutilizzo e l'utilizzo improprio di risorse nel sistema, impongono una reinterpretazione del rapporto territorio-ospedale. Il gradimento dei cittadini verso l’assistenza di base, consiglia di recuperare a pieno questa risorsa riportandola al centro della risposta sanitaria e di I nuovi scenari e i fondamenti del SSN governo dei percorsi sanitari. Ciò in raccordo con le altre presenze nel territorio. L’obiettivo prioritario è la realizzazione di un processo di riordino che garantisca un elevato livello di integrazione tra i diversi servizi sanitari e sociali, realizzato con il supporto del medico dell'assistenza sanitaria di base. Un processo teso a fornire, l'unitarietà tra prestazioni sanitarie e sociali, la continuità tra azioni di cura e riabilitazione, la realizzazione di percorsi assistenziali integrati, l'intersettorialità degli interventi, unitamente al conseguente riequilibrio di risorse finanziarie e organizzative in rapporto all'attività svolta tra l'ospedale e il territorio a favore di quest'ultimo. E' noto quanto sia importante il coordinamento degli interventi ed a tale scopo individuare nel territorio soluzioni innovative, organizzative e gestionali per orientare diversamente la domanda di prestazioni.

Ø Il territorio è sempre stato considerato erogatore di servizi extra-ospedalieri, oggi è necessario indirizzare chiaramente una nuova e razionale offerta di prestazioni sul territorio, che configuri l'intervento ospedaliero come assistenza extra territoriale sempre più riservato alle patologie acute. È una linea che inverte il tradizionale sistema di offerta sanitaria fondata prioritariamente sull'ospedale che attende i cittadini ai servizi, a favore di una linea che identifica il territorio quale soggetto attivo che intercetta il bisogno sanitario e si fa carico in modo unitario delle necessità sanitarie e socio-assistenziali dei cittadini. Per molti anni si è pensato che l’unità del Paese e l’affermazione di diritti uguali per tutti fossero valori assoluti, poi ci si è accorti che anche la diversità e il suo riconoscimento sono valori che in un contesto come il nostro sarebbe sbagliato omologare. Questa convinzione è l’unico fondamento possibile del federalismo, ma mancata soprattutto la discussione sui modi per rendere compatibili il federalismo da una parte e il sistema sanitario nazionale dall’altra. La sfida di oggi è quella di una completa integrazione sociale di questi nuovi cittadini e, per quel che riguarda la sanità, garantire loro una reale fruibilità dei servizi e delle prestazioni. Pensare a una organizzazione adeguata, a una capacità comunicativa efficiente, a una compatibilità culturale, alla formazione specifica del personale è ancora una volta un'occasione per il nostro sistema di ripensare se stesso e renderlo più fruibile e attento anche alla popolazione italiana.Una delle sfide in Sanità Pubblica riguarda la necessità di garantire percorsi di tutela a quella parte di popolazione che per vari motivi si trova a vivere ai margini del sistema, in condizioni di fragilità sociale, economica e culturale.

Ø La programmazione regionale deve basare, inoltre, l’attività di promozione della salute sulla possibilità e capacità del livello centrale di valutarne l’efficacia.

Pertanto, partendo dalla rilevazione dei bisogni di salute, si deve operare attraverso:

Þ l’individuazione degli interventi fra quelli che in letteratura si sono dimostrati di provata efficacia;

Þ la definizione di criteri, standard ed indicatori, che permettono di valutare gli esiti della realizzazione degli interventi.

La qualità dell’assistenza, in accordo con la cultura, gli indirizzi ed il mandato nazionale ed europeo, è intesa quale sviluppo integrato delle dimensioni tecniche, gestionali, relazionali e percepite, strategicamente orientato a prevenire e soddisfare i bisogni di salute della popolazione.

La ricerca della qualità presuppone una forte volontà d’innovazione e sviluppo organizzativo dell’intero sistema. Consegue da ciò l’avvio di modalità di gestione dell’assistenza: analisi dei bisogni, individuazione delle aree prioritarie di intervento, programmazione preordinata di azioni, verifica sistematica della qualità dei servizi e valutazione dei risultati ottenuti.

Il riassetto e la crescita del SSR, volto alla qualità, potrà essere conseguito solo attraverso il compimento del processo di aziendalizzazione, una reale sinergia tra i diversi livelli di governo del sistema, lo sviluppo ottimale delle risorse umane fondato sui principi dell’apprendimento organizzativo ed, infine, l’implementazione di Sistemi Informativi (SSII) utili all’analisi dei problemi emergenti e correnti, nonché alla misurazione e valutazione del raggiungimento degli obiettivi. Sarà possibile, in questo modo, realizzare politiche sanitarie regionali che potranno garantire l’offerta di prestazioni appropriate, efficaci ed efficienti a tutti i cittadini.

Ø Il bisogno d’equità e la necessità di ridurre le diseguaglianze nella salute e nell’assistenza, presuppongono il riconoscimento dell’etica come un aspetto vitale delle strategie di sviluppo sanitario E’ importante ricordare la forte valenza etica che caratterizza le professioni sanitarie, su cui è necessario far leva per realizzare interventi miranti alla promozione dell’equità. Molte delle disparità osservate sono, infatti, eticamente inaccettabili e possono essere ridotte con idonee “politiche di contrasto” ed azioni orientate allo scopo. Equità nel settore sanitario significa, in sintesi, che la distribuzione delle opportunità per la salute deve essere guidata dai bisogni delle persone piuttosto che dal privilegio sociale. Ne derivano implicazioni che riguardano:

v l’allocazione delle risorse (equità distributiva in relazione ai bisogni);

v l’erogazione dei servizi e la loro accettazione da parte dei cittadini (in termini di accesso, efficacia, qualità e soddisfazione del paziente);

v la regolamentazione del pagamento delle prestazioni e dei servizi;

v la pianificazione, implementazione e valutazione di tutti gli interventi sanitari.

Essendo la salute dipendente da determinanti sociali multipli, le azioni per ridurne le diseguaglianze devono essere condotte attraverso un ampio ventaglio di politiche sociali, di cui solo alcune rientrano nella sfera di competenza del settore sanitario.

Ø Il SSR, cui spetta in primis la tutela della salute della popolazione, ha il compito di catalizzare lo sviluppo di politiche d’altri settori in grado di agire sui determinanti non sanitari dello stato di salute e di valutarne l’impatto. Il riferimento è alle politiche sociali che riguardano la famiglia, l’infanzia e il sostegno alla maternità, periodi critici del ciclo della vita, quando l’accumulo di rischio è particolarmente dannoso anche se manifesto solo a posteriori, la terza e la quarta età, l’integrazione sociale dei gruppi più svantaggiati.

Ø Una gran potenzialità offerta dall’integrazione sanitaria riguarda la possibilità di coniugare, con interventi d’offerta attiva, il momento terapeutico con azioni di prevenzione e di riabilitazione: si pensi, ad esempio, alla maggiore efficacia della riabilitazione post-ictus quando attivata già in fase d’acuzie o alla possibilità di compiere vaccinazioni su soggetti a rischio collegandole temporalmente ad episodi assistenziali, quali il ricovero. Nell’ambito del “sistema salute”, una delle dimensioni elettive dell’integrazione istituzionale è quella fra politiche sanitarie e politiche sociali, di particolare rilievo soprattutto per quanto riguarda gli interventi destinati ai soggetti “fragili” che, da un lato, rinvia alla definizione di strumenti di raccordo fra le competenze del SSR e quelle proprie degli Enti Locali, mentre, dall’altro, richiama i temi della sussidiarietà orizzontale, con la sempre più marcata ed organizzata presenza di associazioni no-profit e del volontariato. Infatti, di fronte a casi che, per caratteristiche socio-economiche del soggetto e/o per tipologia del bisogno di salute, si dovessero rivelare complessi, l’integrazione è da perseguirsi sia all’interno dell’ambito sanitario, coordinando i diversi interventi professionali necessari, ma anche, quando opportuno, supportando gli interventi sanitari con quelli di natura sociale. Ambiti assistenziali in cui gli interventi socio-sanitari integrati possono acquistare particolare rilevanza ed efficacia sono rappresentati dall’assistenza materno-infantile, da quella rivolta agli anziani, agli immigrati, ai disabili, ai tossicodipendenti e alle persone affette da disturbi psichici. Nell’ottica di tutelare il più possibile il mantenimento dell’abituale contesto di vita delle persone, tale Piano ha dato specifico risalto al potenziamento dell’assistenza domiciliare ed, in particolare, della sua forma integrata Essenziale, ai fini della praticabilità ed efficacia degli interventi integrati, è la formalizzazione dei rapporti (e, quindi, dei rispettivi obblighi) tra i diversi attori istituzionali e non istituzionali, con la specificazione delle strutture, risorse e prestazioni assicurate; anche attraverso l’apporto del volontariato e del privato sociale, con la stipula di specifici protocolli d’intesa, accordi di programma e/o convenzioni. Attualmente nel Lazio sono registrate numerose Associazioni del Terzo settore che svolgono un ruolo importante non solo sul versante assistenziale ma anche su quello della collaborazione istituzionale, per la capacità raggiunta di fornire stimoli e proposte alle istituzioni aumentandone così la conoscenza dei fenomeni e le possibilità di azione efficace. Esse rappresentano un patrimonio da valorizzare adeguatamente.

Ø Sono rilevanti dimensioni dell’integrazione quell’istituzionale, quella della gestione e quella professionale. L’integrazione interistituzionale è strumento imprescindibile per incidere sui determinanti della salute. E’, infatti, innegabile il ruolo delle politiche dell’ambiente, del lavoro, dei trasporti, del territorio, dell’istruzione, nel controllo dei fattori di rischio per la salute. L’ambito in cui il governo alla domanda di salute della popolazione di riferimento trova le più opportune possibilità di realizzazione, in particolare nell’ottica della continuità ed integrazione dell’assistenza, è il Distretto. In esso, infatti: si verifica il primo contatto tra il bisogno di salute del cittadino e il sistema dell’offerta (tramite la figura del MMG e del PLS); è possibile attuare, dal punto di vista gestionale, organizzativo e professionale, il coordinamento tra le diverse funzioni e le diverse figure; è possibile, attraverso l’attivazione e l’utilizzo sistematico di Unità valutative multidisciplinari, caratterizzare correttamente la domanda assistenziale, orientarla e gestirla, anche attraverso piani individualizzati di intervento. Il potenziamento del Distretto, particolarmente inteso sotto il profilo del perfezionamento della sua organizzazione (in conformità ad un Programma delle attività territoriali condiviso con il Comitato dei Sindaci e le parti sociali) e della messa a disposizione d’efficaci strumenti gestionali rappresenta, quindi, un indirizzo strategico funzionale e complementare alla realizzazione della continuità e dell’integrazione. Per realizzare un compiuto programma d’assistenza continuativa non è sufficiente l’esistenza e la specializzazione dei diversi comparti/livelli assistenziali, afferenti sia all’ospedale sia al Distretto, ma è indispensabile una loro capacità di comunicazione continua ed efficiente, per la quale è necessario individuare ed adottare le modalità e gli strumenti più idonei. Solo un’efficiente comunicazione può, infatti, consentire di dare qualità e tempestività alle soluzioni assistenziali più coerenti alle caratteristiche del caso affrontato.

Ø Rispetto del DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 16 aprile 2002 (GU n. 122 del 27-5-2002) Linee guida sui criteri di priorità per l'accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa.

Ø Nell’ambito della salute mentale, è necessario realizzare l’integrazione funzionale delle risorse e dei servizi operanti nel campo della salute mentale, privilegiando la questione della continuità assistenziale. Ai fini della tutela della salute mentale, questa deve includere il concetto di coerenza interna e di mantenimento della qualità della relazione con l’istituzione, attraverso i vari passaggi che un percorso assistenziale può includere.

CONTRIBUTO LEGAMBIENTE E LIBERA, Nunzio Cirino: Ecomafia e criminalità ambientale

Il 2003 è stato caratterizzato da un deciso incremento di tutti i principali parametri presi in esame dalla nostra associazione: gli illeciti ambientali accertati dalle forze dell’ordine sono stati 25.798, circa il 32,6% in più di quelli riscontrati nel 2002. E’ quasi raddoppiato in un anno il numero dei sequestri giudiziari, un provvedimento che, com’è noto, segnala la particolare gravità dei reati su cui s’indaga: sono stati ben 8.650 contro i 4.479 del 2002; aumenta anche il numero delle persone denunciate, 19.665, il 18,1% in più rispetto al 2002; quasi raddoppiato, invece, il numero degli arresti eseguiti: 160, contro gli 87 del 2002, un dato che risente, in modo particolare, delle operazioni compiute dal Reparto operativo del Comando tutela ambiente dell’Arma dei carabinieri per quanto riguarda i traffici di rifiuti, ma anche delle inchieste condotte dal Corpo forestale dello Stato (in materia di rifiuti, di escavazioni abusive e di bracconaggio) e della Guardia di finanza. Cresce il business complessivo dell’ecomafia, che nelle stime di Legambiente supera nel 2003 i 18,9 miliardi di euro, con un incremento del 14,2% rispetto al 2002. Aumenta anche il numero dei clan censiti: 11 in più rispetto al precedente Rapporto Ecomafia, per un totale di 169 clan.

A differenza di quanto affermato nel rapporto governativo para 11, major envoromental issues affect persons health.

Anche sull’altro fronte caldo dell’ecomafia, quello del ciclo dei rifiuti, le notizie raccolte sono particolarmente gravi. L’introduzione, attraverso l’art.53 bis del decreto Ronchi, del delitto di organizzazione di traffico illecito di rifiuti, ha portato nel giro di appena due anni, alla scoperta di colossali traffici di rifiuti pericolosi, con l’emissione di ben 133 ordinanze di custodia cautelare e alla denuncia di 463 persone. Sono, infine, 150 le aziende coinvolte e ben le 16 regioni italiane a vario titolo interessare da questi traffici.

Eclatante è il fenomeno della “catena montuosa” dei rifiuti speciali scomparsi, infatti alle tre montagne di rifiuti spariti nel nulla e già denunciate nei precedenti Rapporti (rispettivamente di 1.150 metri nel 1988, di 1.120 metri nel 1999, di 1.382 metri nel 2000), si aggiunge una nuova “vetta” di 1.314 metri di altezza (se può consolare, 68 in meno rispetto all’anno precedente) e tre ettari di base, pari a 13,1 milioni di tonnellate di rifiuti speciali, anche pericolosi, di cui si stima la produzione ma non si conosce l’effettivo smaltimento. Particolarmente inquietante è la difficoltà incontrata nell’individuare un numero certo sulle quantità gestite dei rifiuti nel “Rapporto rifiuti 2003” curato dall’Apat e dall’Osservatorio nazionale rifiuti, in quanto la differenza tra rifiuti prodotti e rifiuti gestiti aiuterebbe a comprendere meglio la dimensione dei traffici e degli smaltimenti illeciti nel nostro Paese.

L’indicazione dell’alta “specializzazione” e pericolisità raggiunta dalla criminalità nel settore dei rifiuti è data da due casi esemplari: il primo ha riguardato i territori dell’Agro aversano, (Caserta) e diversi comuni dell’area a nord di Napoli (in particolare nel triangolo Qualiano, Giugliano, Villaricca), sono stati ribattezzati la terra dei fuochi, per gli ingenti quantitativi di rifiuti che si continuano a bruciare ogni notte con tecniche sempre più raffinate. Da questi roghi, si sprigionano rilevanti quantità di diossina ed è molto probabile che proprio questa sorta di “termocombustione” vadano ricondotti i gravi fenomeni di contaminazione, che hanno portato al sequestro e all’abattimento di alcune migliaia di capi bovini nonché alla recentissima emanazione di ordinanze sindacali che vietano in alcune di queste aree il pascolo, la raccolta di foraggio e la detenzione di animali da cortile.

L’altro caso ha riguardato, invece, il sistema di smaltimento illecito al centro dell’operazione “Paddock” compiuta dal Corpo forestale dello Stato e dalla Guardia di finanza. Le indagini hanno individuato l’impiego di cavi elettrici tritati e mescolati con sabbia per “allestire” le aree di allenamento dei cavalli in numerosi menegi nella provincia di Firenze (ma il traffico ha interessato anche la Lombardia, l’Emilia Romagna e le Marche). Il materiale, come rivela un comunicato stampa della stessa Arpat Toscana, “conferisce una buona elasticità al fondo e non comporta la formazione di polvere”; peccato che rientri nella categoria dei rifiuti pericolosi (!).

►Lo scenario non confortante, tratteggiato nel Rapporto Ecomafia 2004, porta alla necessità di attuare tutte quelle misure necessarie per contrastare in maniera adeguata i “ladri di futuro”. Prima tra tutte l’introduzione dei delitti contro l’ambiente nel Codice penale. Una riforma in linea con quanto è previsto anche dal Consiglio d’Europa e dalla Commissione Europea in materia di tutela penale dell’ambiente.

► raccomandazione su prevenire ecomafia con educazione

CONTRIBUTO ANTIGONE, Donatelli Panzieri: SALUTE IN CARCERE

Il diritto alla salute non è sufficientemente tutelato all’interno delle carceri italiane.

Il sovraffollamento ( 31 dicembre 2003: n.° detenuti 54.237 a fronte di capienza n.° 41943 ) e le conseguenti precarie condizioni igienico-sanitarie , la mancanza di movimento, lo stato inadeguato di molte delle strutture edilizie carcerarie costituiscono le cause della mancata attuazione di una normativa, che assicura alle persone detenute livelli di prestazioni analoghi a quelli dei cittadini in stato di libertà .

L’assistenza sanitaria in carcere risulta lacunosa per mancanza di personale sufficiente e di attrezzature aggiornate. Medici e soprattutto infermieri non riescono ad assicurare i turni di notte in molti istituti. In meno della metà degli istituti una Guardia Medica è assicurata per 24 ore. Scarsa risulta la dotazione di farmaci, carenti le visite specialistiche anche per i malati più gravi , difficoltosi i ricoveri esterni e gli interventi d’urgenza .

Rispetto ai circa 17.000 detenuti tossicodipendenti , va segnalato che dal 1°luglio 2003 i fondi necessari al funzionamento dei Presìdi Sanitari per le tossicodipendenze sono passati dal Ministero di Giustizia al Fondo Sanitario Nazionale .

In realtà è avvenuta una presa in carico da parte dei SerT di un numero di detenuti tdp molto inferiore alla percentuale di tdp che entrano in carcere, infatti i detenuti afidati ai SerT sono quasi esclusivamente quelli che hanno problemi acuti in atto (astinenza) e cui viene somministrato metadone.

Rispetto ai detenuti affetti da virus HIV va segnalato che il taglio dei fondi rende difficile l’acquisto dei farmaci retrovirali ; inoltre i tempi burocratici per ottenere il differimento di pena si prolungano eccessivamente rispetto al degrado delle condizioni fisiche dei malati.

Va segnalato che nel 60% degli istituti non vi è alcunainiziativa di prevenzione per virus HIV,

né viene distribuito alcun materiale informativo di carattere sanitario.

Solo nel 27,7% degli istitui si consegnano opuscoli di educazione sanitaria.

Circa 10.000 detenuti soffrono di forme di disagio mentale legate a tossicod.ed etilismo; circa 10.000 sono colpiti da malattie infettive, soprattutto epatiti ; tornano scabbia, sifilide, tubercolosi , che sembravano appartenere al passato.

Dal 1995 ad oggi si è registrato un costante aumento delle morti in carcere e in maggior parte di persone giovani : circa la metà dei 500 morti aveva meno di quarant’anni .

Solo nel 2003 i suicidi in carcere sono stati 67, di cui due minorenni .

Il decreto legge n.230 de 22/06/99 sul riordino della medicina penitenziaria che prevede il passaggio graduale di essa al S.S.N. cioè dal Ministero della Giustizia a quello della Salute è in via di attuazione, ma solo sulla carta. Una prima sperimentazione in sei Regioni (prima Toscana, Lazio e Puglie,poi Emilia-Romagna. Molise e Campania), conclusasi nel giugno 2002 è stata valutata positivamente da un apposito comitato, il cui documento finale, sottoscritto dalle Regioni, non è ancora stato reso pubblico.

Intanto il Ministero della Giustizia ha progressivamente ridotto i fondi per la sanità penitenziaria : 16 milioni di euro in meno nel 2003, pari al 30% dello stanziamento del 2002, a sua volta già ridotto del 20% del 2001.

In concreto ciò comporta la non attivazione di importanti strutture quali il “Presidio nuovi giunti” , che dovrebbe fornire un primo sostegno alle persone appena arrestate e spesso più fragili ed esposte a gesti di autolesionismo o al suicidio ; quali le Sezioni a “custodia attenuata” per i tossicod.

Si auspica….un’inversione di tendenza globale ! più risorse e più rispetto delle normative.

Si auspica l’istituzione delle figure di garanti nei luoghi di detenzione

CONTRIBUTO CITTADINANZA ATTIVA,

L’assenza di definizione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) indicati nella legge 328 e la persistente mancanza di un regolamento attuativo di tale legge hanno contribuito non solo a peggiorare la situazione di disagio di molti cittadini (indicare vulnerable groups) ma anche ad aumentare le differenze regionali nel Paese.

Intende il Governo definire a breve i livelli essenziali di assistenza (LEA)?

L’elaborazione delle segnalazioni e richieste di intervento da parte dei cittadini consente di mettere a fuoco una fotografia della situazione del servizio sanitario pubblico dal punto di vista dei cittadini. In maniera molto sintetica e schematica, di segutio si elencano alcune delle questioni di maggior rilievo e le possibili soluzioni per garantire maggiore attenzione ai bisogni e alle priorità dei cittadini. E’ evidente che, in relazione alla complessità delle questioni trattate, il documento non ha alcuna pretesa di esaustività. Per analisi più dettagliate di argomenti affrontati sinteticamente, per ragioni di spazio, all’interno del documento, si rinvia alla consultazione dei rapporti prodotti periodicamente dal Tribunale per i diritti del malato e dal Coordinamento nazionale delle Associazioni dei Malati Cronici.

Il sistema di tutela che abbiamo contribuito ad introdurre e a mettere in pratica in tutti questi anni è messo seriamente in discussione, sia pure in maniera non esplicitamente dichiarata. Si può verificare il consolidamento ed aggravamento dei tagli alle prestazioni già evidenziato nel 2002 e nel 2003 e l’estensione di fenomeni di riduzione dell’accesso ad aree della offerta prima interessate solo marginalmente.

La stagione attuale sembra caratterizzata sempre di più da poche idee, molte parole e un governo delle politiche pubbliche definitivamente demandato alle competenze di bilancio.

I Lea

Il primo anno di applicazione effettiva dei Livelli essenziali di assistenza avrebbe dovuto coincidere con l’avvio di un percorso per legare il soddisfacimento dei bisogni di salute alle risorse disponibili, conferendo a questa operazione un valore strategico elevato. Avrebbe dovuto essere, in altre parole, una parte qualificante della riflessione sullo stato del sistema di protezione sociale del paese in una fase particolarmente delicata come quella attuale di transizione, vera o presunta, al federalismo. Una riflessione per il riconoscimento della costituzionalizzazione definitiva del dirito alla salute in maniera uniforme, su tutto il territorio nazionale, anche sotto il profilo attuativo. Non è stato così. La congiuntura economica internazionale sfavorevole ha fatto la sua parte, e le logiche economicistiche hanno occupato, praticamente da sole, il centro della scena. Nessun argomento, bisogno, questione, problema, denuncia, sia pur grave, sembra contare tanto quanto le questioni economiche. I Livelli essenziali di assistenza sono interpretati sempre più come i livelli “minimi” di assistenza e, al contrario di quanto più o meno diffusamente si temeva al momento della loro introduzione, il problama vero non sta tanto in ciò che è rimasto fuori dalle prestazioni erogate dal Ssn, quanto piuttosto dalla forte disomogeneità con la quale essi vengono erogati dalle Regioni.

1. Liste di attesa. Il fenomeno si sta estendendo, progressivamente, dall’area, tradizionale, delle prestazioni diagnostiche e specialistiche, a quella degli interventi chirurgici programmati, con un ricorso più diffuso alle prestazioni in intramoenia anche in aree specialistiche nelle quali ci si attenderebbe un intervento diretto e sufficiente da parte del servizio sanitario pubblico, come per esempio quella oncologica. La libera professione dei medici all’interno delle strutture sanitarie, al centro di evidenti tentativi di smantellamento e liberalizzazione totale da parte del Governo, resta una pietra dello scandalo per i cittadini che se la vedono proporre come una modalità per aggirare, a proprie spese, ritardi e inefficienze. Le modifiche recenti da parte del Parlamento, su proposta del Governo, vanno, purtroppo, nella direzione del ritorno ad un passato fatto di carriere pubbliche utilizzate per la realizzazione di lauti guadagni nel privato.

E’ indispensabile individuare risorse da mettere a disposizione di un programma per la riduzione dei tempi di attesa per le principali prestazioni di diagnosi e terapia. Gli accordi recenti tra Governo e Regioni difficilmente andranno a regime e produrranno risultati significativi in assenza di un impegno specifico su questo terreno, almeno nella fase di avvio del programma. E' necessario, inoltre, riformulare le norme che regolamentano l’esercizio della libera professione intramuraria per i medici, in maniera da tenere nel debito conto la situazione dei tempi di attesa nel canale istituzionale e tetti per l’espletamento della stessa attività. E’ indispensabile, infine, riportare l’esercizio della libera professione all’interno delle strutture, realizzando le infrastrutture necessarie, per le quali, peraltro, esistono stanziamenti specifici

2. Dimissioni forzate. Si consolida ulteriormente il fenomeno delle dimissioni forzate dalle strutture ospedaliere, con l’estensione del problema ad altre aree, come quella chirurgica, nelle quali si manifesta con caratteristiche ed impatti relativamente nuovi, oltre quelle tradizionali (oncologica e delle patologie croniche). Ciò mette a nudo, in maniera definitiva, la necessità di attrezzare l’offerta di assistenza sul territorio, al di fuori degli ospedali, e presenta un conto salato, sinora pagato dai cittadini, a quanti pensavano di poter riconvertire travasando automaticamente risorse da un settore dell’assistenza all’altro. E’ indispensabile individuare limiti precisi alla pratica delle dimissioni forzate, che non dovrebbero essere mai consentite in assenza di soluzioni idonee alternative alla ospedalizzazione. Non si possono scaricare sui malati o sulle loro famiglie le conseguenze della mancata realizzazione di strutture territoriali o della scarsità o assenza di programmi di assistenza a domicilio;

3. Farmaci. Il primo anno di sperimentazione del nuovo Prontuario farmaceutico nazionale si conclude con la revisione delle note limitative da parte della Commisione Unica del Farmaco. Alcuni farmaci riclassificati in classe C, per i quali è già in atto o si annuncia una revisione della rimborsabiltà da parte del Ssn in seguito alle forti pressioni esercitate dalle organizzazioni di tutela (antistaminici, farmaci per la prevenzione delle microfratture per chi soffre di osteoporosi, corticosteroidei per allegici e asmatici, adrenalina autoiniettabile, farmaci per il morbo di Parkinson, farmaci e presidi di uso comune dei quali i malati cronici fanno un uso particolarmente intenso) hanno messo a dura prova i bilanci familiari. I cittadini sono costretti a fare i conti con le restrizioni nelle prescrizioni di farmaci costosi da parte di specialisti e medici di medicina generale, spesso all’insegna di comportamenti difensivi rispetto ai controlli sulla spesa farmaceutica o a veri e propri accordi con le Regioni per tenere sotto controllo i budget. Il nostro paese continua ad essere agli ultimi posti nelle graduatorie internazionali sulla utilizzazione di farmaci per la terapia del dolore.

4. Presidi, protesi, ausili, riabilitazione. Presidi, protesi ed ausili continuano a presentarsi, il più delle volte, inadeguati, sia nella qualità che nella quantità, con iter burocratici per il rilascio complessi, utilizzati, assai spesso, come modalità per ridurre l’accesso. Le prestazioni di riabilitazione rimangono un buco nero, difficili da ottenere in tempo utile a non creare danni e di qualità non sempre adeguata. E’ necessario individuare un nuovo strumento, in sostituzione del vecchio Nomenclatore tariffario, in grado di garantire ai cittadini quanto di meglio la ricerca e la innovazione tecnologica mettono potenzialmente a loro disposizione, evitando di considerare tutta questa materia, ancora unavolta, solo un problema di finanza.

5. La medicina del territorio. Si fa meno assistenza domiciliare integrata, al di là delle dichiarazioni in proposito da parte delle Regioni, tanto attraverso la riduzione oraria di occupazione degli operatori impiegati al domicilio che con la diminuzione del numero dei professionisti impegnati. La medicina del territorio resta, al di là delle dichiarazioni di principio, la cenerentola del sistema, finendo per richiedere ai diversi soggetti e livelli del Servizio sanitario pubblico presenti, medici di famiglia, servizio di guardia medica, posti di primo soccorso, l’esercizio di funzioni di supplenza rispetto d evidenti carenze di carattere strutturale.

6. Oncologia. Mancano strutture di tipo hospice e unità di radioterapia In questo momento ci sono nel nostro paese 67 hospice, per complessivi 658 posti letto, praticamente tutti concentrati nelle regioni del centro-nord, a sottolineare, una volta di più, la situazione drammatica nella quale versano le strutture assistenziali nel meridione. Mancano all’incirca 50 unità di radioterapia nelle regioni merdionali

7. Unità spinali. In questo momento non si può contare, nel nostro paese, su una unità per regione. E’ indispensabile mettere a punto e finanziare, su tutto il territorio nazionale, un piano per la realizzazione di almeno una unità spinale per regione.

8. Terapia del dolore. La lotta al dolore non è ancora una priorità nel nostro Paese. E’ evidente che la sensibilità intorno al tema sta crescendo, ma la strada è ancora lunga e i progressi piuttosto lenti. In tre anni dalla approvazione delle nuove norme, la prescrizione di farmaci oppiacei è cresciuta di poco, e ancora oggi i medici di famiglia, spesso, non ritirano nemmeno i ricettari speciali indispensabili per la prescrizione. In base agli ultimi dati, i reparti di cure palliative sono, a tutt’oggi, 206, la gran parte dei quali concentrati nelle regioni del centro-nord, poco meno del 10% al sud. Per quanto riguarda le strutture ospedaliere, lo sforzo sostenuto per attivare la rete di “ospedale senza dolore” non è stato, finora, supportato dagli investimenti di risorse finanziarie indispensabili. Tra le tante ipotesi di lavoro nell’immediato, tre proposte ci sembra rivestano priorità assoluta:

· garantire la copertura della assistenza al dolore, tanto per quanto riguarda il cancro che le patologie croniche, all’interno dei livelli essenziali di assistenza;

· rendere obbligatoria la rilevazione e la misurazione del dolore, e quindi anche la sua cura, all’interno della cartelle clinica di ogni paziente assistito;

· rendere obbligatoria la formazione sulla terapia del dolore per i medici di famiglia, gli specialisti più direttamente interessati e gli infermieri nell’ambito dei programmi di ECM.

9. Prevenzione degli errori. Il contenzioso in seguito a malpractice viene considerato sempre di più come qualcosa a cui porre rimedio attraverso forme di conciliazione. In realtà bisognerebbe intervenire sulla prevenzione della malpractice, rendendo obbligatoria ai fini dell’accreditamento la introduzione di sistemi di registrazione degli errori nella pratica medica ed assistenziale e di prevenzione del rischio (risk management). Andrebbe istituito, inoltre, anche nel nostro paese, un fondo per il risarcimento di quanti abbiano subito un danno in seguito ad un trattamento medico o chirurgico, anche nel caso in cui non si riesca ad individuarne il responsabile.

10. Il peso della burocrazia. Ci siamo riabituati a convivere con i ticket, sui farmaci piuttosto che sulle prestazioni di pronto soccorso, sulla diagnostica strumentale o sulla specialistica. Resta lungo l’iter per il riconoscimento delle procedure di invalidità o della indennità di accompagnamento, e anche quando si vede confermato il proprio diritto, quasi mai ciò comporta la liquidazione del beneficio economico in tempi rapidi e certi.

11. La questione risorse. L’accordo sui Lea è stato seguito dalla controversia in Conferenza Stato-Regioni per il ripiano dei disavanzi pregressi, stimati in 12,7 miliardi di euro, dello scorso mese di gennaio e la rimodulazione della quota capitaria per la ripartizione del Fondo sanitario nazionale. La nuova legge di bilancio non mette a disposizione del sistema risorse nuove, e prosegue, al contrario, nella politica di riduzione dei trasferimenti finanziari agli enti locali, confermando anche i provvedimenti limitativi della loro autonomia impositiva, già introdotti lo scorso anno. Nel biennio 2001-2002 il deficit delle Regioni per la sanità ammontava a 8,2 miliardi di euro. Il 2003 ha fatto registrare 4,5 miliardi di euro di nuovi debiti. Per il 2004 si stima un incremento dell’indebitamento di altri 5 miliardi di euro. Troppi, e soprattutto poco conciliabili con il contenuto del cosiddetto patto di stabilità tra Stato e Regioni. Al di là degli sprechi e delle mancate razionalizzazioni, il sistema appare con il suo 5,9% di spesa pubblica sul Pil (rispetto ad una percentuale intorno al 7-8% di Francia e Germania) ampiamente sottofinanziato.

12. La tutela della non autosufficienza. Il tema delle risorse necessarie per garantire l’esistenza di un Servizio sanitario pubblico all’altezza delle necessità del Paese è stato e resta al centro del dibattito anche per quanto attiene al tema specifico della tutela dalla perdita della non autosufficienza. In questo momento è all’attenzione del Parlamento un progetto di legge apposito, che ha fatto registare, peraltro, la convergenza delle forze politiche di entrambi gli schieramenti, ma non sembra realistico immaginare che esso possa avere un seguito, almeno nell’immediato, a causa della mancanza di risorse. Nessuno, o quasi, in prossimità di una serie di tornate elettorali, ha voglia di proporre impopolari aumenti della pressione fiscale, qualunque sia la loro forma, ma in assenza di 10-15 milioni di euro è impensabile dare il via ad un fondo specifico che colmi questa lacuna del nostro servizio sanitario.

13. Cronicità. Un italiano su tre soffre di almeno una patologia cronica, uno su cinque rivela di essere affetto da almeno due patologie croniche. All’incirca un malato cronico su due dichiara di godere, comunque, di condizioni di salute buone. E ancora: più di tre italiani su cento soffrono di diabete, dieci su cento dichiarano di essere ipertesi, sei su cento sono affetti da bronchite cronica, quasi diciotto da artrosi o artrite, cinque da osteoporosi, quattro da malattie cardiache, quasi sette da malattie allergiche, quasi quattro da malattie nervose, tre da ulcera gastrica o duodenale. 500.000 sono i malati di Alzheimer, 39.000 i nefropatici, 50.000 coloro che soffrono di sclerosi multipla, quasi 2.800.000 i disabili. Cifre che colpiscono, e che dovrebbero trasformarsi nella bussola delle politiche della salute del paese. E’ stato effettivamente così nel corso dell’anno che abbiamo alle spalle? A giudicare dai dati a nostra disposizione, non sembra che ci siano molti elementi a sostegno di questa ipotesi.

14. La mancata attuazione della legge quadro sulla assistenza. Il Fondo nazionale per le politiche sociali fa registrare un taglio, per il 2004, pari a sessanta milioni di euro. A questa cifra si deve aggiungere il taglio del 6% delle risorse per i Comuni, con punte talora più elevate per aree metropolitane e piccoli centri (complessivamente 1.800.000 di euro). Risorse sottratte alle politiche assistenziali che finiscono per svuotare, di fatto, la legge di riforma della asssitenza, soprattutto nei suoi aspetti più innovativi legati alla progettualità, alla integrazione e alla promozione di nuovi servizi da realizzare con modalità all’avanguardia. Il consolidamento del deficit rispetto ai servizi di sostegno alle persone rappresenta una delle ricadute più negative della mancata attuazione della legge quadro, che non dispone, a tutt’oggi, neanche della definizione dei “livelli essenziali di assistenza sociali”. La mancata attuazione rallenta anche quell’orientamento ad una maggiore personalizzazione dei percorsi assistenziali richiesto con forza da quanti fanno un uso intenso dei servizi.

15. La tutela della salute mentale. Dopo anni di parziale o mancata attuazione della Legge Basaglia, il Parlamento sta per discutere un nuovo testo di legge, la cosiddetta Burani-Procaccini, che propone un salto indietro di anni, un ritorno alla istituzionalizzazione. L’approvazione di questa legge rappresenterebbe, di fatto, l’abbadono del tentativo di portare a compimento quel rinnovamento culturale che portò alla chiusura dei manicomi e ad una nuova visione del disagio mentale.

16. Infertilità e legge sulla procreazione medicalmente assistita. Dopo due anni di discussione e ignorando il parere praticamente unanime di società scientifiche e professionali, scienziati e ricercatori, bioeticisti, organizzazioni di tutela, il Parlamento ha varato un testo di legge blindato sulla procreazione medicalmente assistita. Si tratta di un testo che, a detta di taluni, sarà difficile da applicare, e a detta dei più pone restrizioni pesanti alla pratica della procreazione medicalmente assistita. Due elementi di particolare gravità su tutti. Il primo. Con le nuove norme si impedisce, di fatto, la possibilità di utilizzare le tecniche di procreazione medicalmente assistita per la diagnosi prenatale a cittadini con particolari fattori di rischio per patologie genetiche (come la fibrosi cistica o la talassemia) qualora la coppia non sia infertile. Il secondo. Il Parlamento non ha tenuto in alcun conto nessuna delle richieste di emendamento e modifica del testo di legge presentate nel corso delle audizioni. Non si può dire che sia stato, al di là del merito, un gran segnale per il Paese.

17. Una questione meridionale in sanità. Negli ultimi anni si sono consolidate in maniera evidente le divisioni tra macro aree del paese con diverso grado di sviluppo. Anche se le restrizioni dei budget e la penuria di risorse, in questo momento, mettono a dura prova un po’ tutte le Regioni, il centro-sud del Paese è in affanno evidente e sempre più chiamato a scelte dure e per nulla indolori, come il ricorso a forme di cosiddetta “finanza creativa” attraverso la contrazione di nuovi debiti con il sistema bancario, o la selezione e la riduzione delle prestazioni. Quasi una questione meridionale in sanità, che meriterebbe di essere trattata come tale. Ventidue milioni di cittadini per i quali i livelli essenziali di assistenza sono altro rispetto a chi risiede nel nord del Paese dovrebbero indurre ad una considerazione attenta del problema quanti hanno responsabilità di governo.

Si può tenere conto della attuale congiuntura del paese, e delle difficoltà alle quali si sta cercando di far fronte, puntando con forza sulla efficienza del sistema come modalità per tenere nella massima considerazione, concretamente, i bisogni dei cittadini e per garantire la indispensabile sostenibilità economico-finanziaria. Insomma, si può decidere di scommetere sulla efficienza come modalità per declinare in maniera piena quei principi di equità, solidarietà, universalità, ai quali il nostro Servizio sanitario pubblico si ispira. Ma bisogna esser certi che sia effettivamente questa la strada imboccata, e percorrerla con determinazione e convinzione. E non si può certo dire che, al momento, sia questa l’immagine che i diversi livelli di governo del sistema offrono alla opinione pubblica del paese. Tre nodi, ci sembra, necessitano di essere affrontati e sciolti con una certa urgenza.

1. La questione dei finanziamenti per il servizio sanitario nazionale. Il tema è oggetto di continue diatribe, a tratti molto ideologiche, tra quanti sostengono la necessità di rifinanziare il sistema e quanti negano questa necessità o la ritengono, comunque, insostenibile per il paese. Su questo tema è necessaria una operazione verità, al di là e al di fuori degli interessi degli schieramenti politici contrapposti, nell’interesse del paese. La questione meridionale in sanità, sempre più evidente, non può essere scaricata sulle spalle dei cittadini residenti in quelle regioni, come se non riguardasse che loro. Se è vero, come è vero, che bisogna promuovere e sostenere l’autonoma capacità di gestione delle regioni, è altrettanto vero che tutto ciò ha bisogno di gradualità e soprattutto di garanzie per la copertura dei livelli essenziali di assistenza su tutto il territorio nazionale. Servono più risorse per finanziare il sistema nel suo complesso, soprattutto con riferimento ai nuovi bisogni, per esempio la tutela dalla perdita dell’autosufficienza. Ed è necessario procedere al rifinanziamento, o meglio al finanziamento effettivo, di alcuni fondi speciali, per esempio quello ex art. 20, che in questo momento, come ha rilevato di recente anche la Corte dei Conti, sono utilizzati impropriamente per la gestione ordinaria. Si tratta di una questione ormai improcrastinabile, che non può ammettere ulteriori rinvii.

2. Il modello di stato sociale. I sistemi di protezione sociale attraversano una fase di transizione complessa e dagli esiti incerti in tutta Europa. Non è ancora chiaro quali saranno gli sbocchi di questa crisi, ma di certo il contesto attuale si presenta assai problematico un po’ dappertutto. Il dibattito corrente sconta, soprattutto nel nostro paese, una attenzione eccessiva nei confronti degli aspetti di carattere economico-finanziario, che ha finito per relegare in secondo piano il sistema delle tutele e dei diritti. La stessa fissazione dei livelli essenziali di assistenza è stata impostata e gestita come una operazione per la riduzione delle prestazioni garantite dal servizio pubblico, piuttosto che come una occasione per interrogarsi su quali prestazioni debbano essere garantite a tutti, su tutto il territorio nazionale. E’ necessario riportare al centro di questo dibattito la riflessione sui diritti e sulla tutela, sforzandosi di trovare soluzioni innovative per coniugare diritti e sostenibilità, ma rivendicando la centralità e la primazia del diritto alla salute e alle prestazioni socio-sanitarie.

3. Sussidiarietà, devoluzione, partecipazione civica. Questi termini, come è noto, non sono equivalenti e fanno riferimento a scenari e contesti potenzialmente assai diversi tra loro. Le modifiche del titolo V della Costituzione, peraltro ancora largamente inattuate, vengono di fatto messe in discussione dai possibili scenari devolutivi che già si annunciano. Come è noto, per il sistema sanitario pubblico, le conseguenze non sarebbero certamente irrilevanti. Basti pensare alla completa autonomia, per ciascuna regione, nella individuazione del modello di sistema sanitario al quale ispirarsi, alla sparizione dei livelli essenziali di assistenza, alla eliminazione del fondo di perequazione tra le regioni dopo due anni dalla eventuale approvazione del progetto di riforma (le norme attuali prevedono la esistenza del fondo sino al 2013 per dare la possibilità alle regioni con maggiori problemi di gettare le basi per rendere sostenibili, sotto tutti i profili, le nuove forme di autonomia). Ma al di là delle implicazioni evidenti sul piano sociale, una delle questioni di maggior rilievo riguarda il ruolo dei cittadini e della partecipazione civica nel governo allargato delle politiche pubbliche. Dalla comprensione piena di questo tema da parte delle diverse istituzioni di governo e degli stessi cittadini, probabilmente, dipende lo stesso futuro delle politiche pubbliche del paese, e la possibilità di realizzare un vero federalismo dei diritti, unica garanzia effettiva di livelli di assistenza adeguati ed accessibili su tutto il territorio nazionale.

Al di là delle difficoltà evidenti che caratterizzano il sistema in questo momento, ci sembra che le riflessioni sviluppate, sia pure in maniera schematica e sintetica forniscano una serie di indicazioni molto concrete sull’orientamento della agenda per i prossimi mesi, al di là delle proposte via via già avanzate, sia pure schematicamente, nel corso della riflessione.

1. Finanziamento della legge quadro sulla assistenza. Si tratta di una legge il cui valore risiede non solo nell’oggetto specifico, lo spettro estremamente ampio delle prestazioni socio-sanitarie, ma anche nel metodo ipotizzato per il raggiungimento dei diversi obiettivi. Una delle poche forme di attuazione possibile, già codificata all’interno delle norme, del nuovo articolo 118 della Costituzione.

2. Finanziamento della rete delle malattie rare. Bisognerà concentrare l’attenzione sul funzionamento della rete dei centri di riferimento, per evitare che i contenuti delle norme in vigore rimangano lettera morte.

3. Integrazione del Regolamento di individuazione delle malattie croniche ed invalidanti. E’ oramai possibile su iniziativa del Ministro della sanità, evitando nuovi passaggi parlamentari. E sono molte, ancora oggi, come dimostra anche questo Rapporto, le patologie prive di qualunque riconoscimento e copertura.

4. Proposta di legge per il sostegno alla ricerca sui farmaci orfani. E’ la strada già seguita da altri paesi, per esempio il Giappone e gli Stati Uniti, e che ha condotto al brevetto numerose molecole nuove da utilizzare nella terapia delle malattie rare. Si possono immaginare sgravi fiscali per le aziende che investono in questo settore, l’allungamento della validità del periodo di esclusività del brevetto, ecc. In questo momento ci sono proposte depositate presso i due rami del Parlamento, bisogna solo avere voglia riavviarsi, una buona volta, su questa strada.

CONTRIBUTO MSF, Angela Oriti

Problema riscontrato

Medici Senza Frontiere (Msf) ha riscontrato su tutto il territorio nazionale molti casi di espulsione e diniego al rilascio del permesso di soggiorno nei confronti di cittadini stranieri affetti da gravi patologie (Hiv/Aids, insufficienze renali croniche e altre patologie renali che richiedono dialisi, malattie oncologiche che richiedano un trattamento chemioterapico e radioterapico, gravi patologie psichiatriche) e in trattamento terapeutico presso strutture sanitarie italiane.

Normativa di riferimento

In base all’articolo 35, III comma del T.U. 286/98, non modificato dalla legge 189/2002 (Bossi-Fini), agli stranieri presenti in Italia “non in regola con le norme relative all’ingresso e al soggiorno sono assicurate, nei presidi pubblici ed accreditati “le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti ed essenziali, ancorché continuative per malattia o infortunio..”

Per “cure continuative” possono senz’altro intendersi tutte quelle prestazioni sanitarie necessarie a non vanificare i trattamenti intrapresi con la prestazione iniziale e la cui interruzione potrebbe causare grave pregiudizio per la salute e per la vita del malato.

Nonostante ciò, la prassi dimostra che lo straniero “non in regola con le norme relative all’ingresso e al soggiorno” gode di una certa “immunità” da eventuali controlli solo all’interno del presidio ospedaliero (T.U. art. 35, V comma), mentre al di fuori della struttura sanitaria può essere controllato, tradotto in Questura, in quanto irregolarmente presente sul territorio, ed espulso.

Proposta di modifica

Per queste ragioni, Medici Senza Frontiere chiede che venga adeguatamente esplicitato il senso dell’art. 35, III comma e che siano a tal fine apportate alcune modifiche alla legge 189/2002 in sede di regolamento di attuazione.

Gli stranieri affetti da gravi patologie non diagnosticate, non diagnosticabili o non curabili adeguatamente ed effettivamente nel loro Paese di origine:

1. devono essere considerati categoria inespellibile (come attualmente lo sono le donne in stato di gravidanza);
2. devono poter ottenere un permesso di soggiorno che consenta loro di dimostrare immediatamente il loro particolare status qualora fermati e sottoposti a controllo, considerato peraltro che la legge attuale prevede l’accompagnamento immediato in frontiera per tutti i casi di espulsione;
3. potranno avere altresì facoltà di lavorare in modo da contribuire alla spesa pubblica e quindi al pagamento delle cure cui sono sottoposti.

Le modifiche proposte che dipendono in modo consequenziale da una corretta interpretazione del termine “continuative” riferito alle cure di cui possono godere gli stranieri irregolarmente soggiornanti, non rischiano di ingenerare un fenomeno di reazione a catena in quanto incidono su situazioni particolari e limitate e sono volte unicamente a impedire il verificarsi di situazioni gravemente lesive di diritti costituzionalmente garantiti (vd.art.32 Cost.)

17. Right to education (arts. 13 and 14) See list of issue n.30, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Children of immigrants, refugees and asylum-seekers equal access to free and compulsory education.

La legge 40 del 1998, la legge Turco-Napolitano, e il relativo regolamento di attuazione (DPR 394/1999) accordano ai minori figli di immigrati l’accesso al sistema della istruzione pubblica a parità di condizione con i minori italiani, anche quando si riscontrassero situazioni di irregolarità nel soggiorno.

Nei fatti, però, questo diritto è fortemente compresso dal contesto ambientale in cui i minori stranieri sono costretti a vivere e da alcune prassi amministrative. Per esempio, nelle scuole comunali dell’infanzia di Roma e Milano i genitori - contrariamente a quanto previsto dall’art. 45 DPR 394/1999 – sono tenuti a presentare, nella documentazione di rito, il permesso di soggiorno.

a) minorenni figli di richiedenti asilo

Anche i figli dei richiedenti asilo vivono una condizione di particolare disagio, e non solo con riferimento al loro inserimento nelle istituzioni scolastiche. La situazione di totale precarietà dei loro genitori comporta infatti anche per loro una forte mobilità, e non si riesce mai a seguire in uno stesso luogo, salvo forse che a Roma, il percorso di integrazione di un gruppo di richiedenti asilo e delle loro famiglie, perché durante la procedura cambiano città più volte.

b) minorenni figli di genitori immigrati irregolari

Il diritto ad accedere ai corsi di studio è positivamente garantito al minore straniero, a prescindere dalla regolarità del suo soggiorno, dall’art. 45 DPR 394/1999.

La posizione del minore straniero iscritto ad un corso di studi è però, ove egli sia figlio di genitori irregolarmente soggiornanti, assolutamente precaria: benché sia vietata l’espulsione dei minori, salvo che per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato, e’ stabilito, ovviamente, il diritto del minore di seguire il genitore o l’affidatario espulsi (art. 19, co. 2).

Una forma di tutela e’ offerta dalla disposizione di cui all’art. 31, co. 3 T.U., in base alla quale il Tribunale per i minorenni può autorizzare, in deroga alle altre disposizioni di legge, il soggiorno dello straniero quando questo si renda necessario per tutelare lo sviluppo psico-fisico del minore soggiornante in Italia.

In questi anni, tuttavia, l’orientamento dei Tribunali è stato molto disomogeneo, con incerta rilevanza della condizione di iscrizione del minore stesso ad un corso di studi ai fini dell’accoglimento dell’istanza relativa al soggiorno del genitore.

Paradossalmente, quindi, a causa della accresciuta visibilità, l’essere iscritto a scuola può tradursi, per il minore, in un maggior rischio di allontanamento dal territorio dello Stato.

c) unaccompanied migrant children

Il minore straniero non accompagnato, al pari di qualunque altro minore straniero, non è espellibile se non per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato (art. 19, co. 2 T.U.). Quando ne sia segnalata la presenza sul territorio dello Stato, però, si da luogo ad una procedura finalizzata ad accertare se sia effettuabile il suo rimpatrio assistito in condizioni di sicurezza (art. 33, co. 2-bis T.U.). Nelle more della decisione relativa al rimpatrio, al minore per il quale non sia disposto l’affidamento è rilasciato un permesso di soggiorno per minore eta’ (art. 28, co. 1 DPR 394/1999).

Una Circolare del Ministero dell’interno (13 Novembre 2000) ha disposto che tale permesso non sia utilizzabile per lo svolgimento di attività lavorativa. Questa disposizione, discriminando il minore straniero nelle condizioni descritte rispetto al coetaneo nazionale (ma anche rispetto al coetaneo straniero titolare di un permesso di soggiorno per motivi familiari o per affidamento) appare in contrasto con il principio di non discriminazione sancito dalla Convenzione ONU di New York del 1989 sui diritti del fanciullo (ratificata con L. 176/1991).

Dati i tempi estremamente lunghi delle procedure di accertamento, è frequente il caso di titolare di permesso di soggiorno per minore età che raggiunga la maggiore età mentre è ancora in attesa della decisione relativa al rimpatrio assistito. La Circolare del Ministero dell’interno del 13 Novembre 2000 esclude la possibilità di conversione del permesso per minore età in un permesso per motivi di studio o di lavoro.

Anche in questo caso si configura una discriminazione ai danni del titolare di permesso per minore età, dal momento che è previsto che il minore titolare di un permesso per motivi familiari o per affidamento possa fruire invece di tale conversione (art. 30, co. 5 e art. 32, co. 1 T.U.).

18. Right to education (arts. 13 and 14): the disabled children

Uno degli aspetti più qualificanti del rispetto del diritto allo studio è quello relativo all’integrazione degli alunni portatori di handicap, che in Italia ha raggiunto a partire dagli Anni Settanta notevoli risultati. Nel prossimo anno scolastico 2004-2005 si prevede un drastico ridimensionamento di questo intervento a causa dei tagli negli organici del personale docente previsti per motivi economici. In particolare:

- Non è più previsto il limite massimo di alunni nelle classi dove sia presente un alunno disabile (questo numero era fino all’anno scolastico 2003/2004 limitato ad un massimo di 20);

- non è più previsto il massimo di un alunno con handicap certificato in una stessa classe: dal 2004/2005 potranno essere presenti più alunni con handicap certificati;

- Le certificazioni dei casi particolarmente gravi di handicap sono state rese particolarmente restrittive;

- I posti per gli insegnanti di sostegno previsti per il 2004-2005 saranno diminuiti di 800 unità;

Il Comitato sottolinea la necessità di aumentare gli insegnanti di sostegno nelle classi, in particolare nella scuola secondaria dove attualmente un alunno disabile può disporre di un insegnante di sostegno soltanto per quattro ore settimanali.

19.Right to education (arts. 13 and 14). See list of issue n.31, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Why, despite the considerable budgetary allocations to education, there is a decrease in the number of school population, especially at pre-primary, primary and lower secondary schools. Is the drop in the birth rate the sole reason for this decrease? Please indicate whether school attendance by children of immigrants has reversed this trend.

See list of issue n.32, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: How serious is the problem of dropouts in the State party, especially at the secondary level of education, and what effective measures have been taken to combat it?

Piuttosto che verificarsi un fenomeno di diminuzione della popolazione scolastica si verifica in Italia una progressiva diminuzione dell’impegno di spesa per finanziare la scuola pubblica. I dati forniti dal MIUR (Ministero Istruzione Università Ricerca) relativi ad una diminuzione netta degli alunni si sono dimostrati inattendibili a seguito di un’analisi effettuata nelle Regioni Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Piemonte, Veneto. In particolare nell’Emilia Romagna la Direzione Regionale ha dovuto rettificare il numero degli iscritti fornito dal Ministero. Gli ultimi dati fanno registrare un aumento di 10.000 studenti, con un aumento di 5.717 unità alla secondaria superiore, a fronte di un taglio di 326 posti nell’organico. Sembra evidente una tendenza governativa a simulare una diminuzione della popolazione studentesca per giustificare i tagli in organico. Nelle Regioni citate le domande di tempo pieno nella scuola primaria dimostrano un aumento di 48.000 alunni, a fronte di un taglio di 3.241 posti.

Appare evidente che in queste condizioni non si può garantire la qualità della scuola pubblica, poiché non saranno soddisfatte le richieste di tempo pieno e tempo prolungato in aumento in tutte le Regioni del Centro-Nord; né sarà garantito il rispetto del Decreto Ministeriale N° 331/98 che prevede un numero massimo di alunni per classe e conseguentemente non saranno rispettate le norme sulla sicurezza (Decreto Ministeriale dei Lavori Pubblici del 18/12/75, la Legge N°23 /96, la Legge 626/94).

Nel rapporto governativo rileviamo una riduzione progressiva della spesa per l’istruzione dal (16% degli Anni Settanta al 4% di oggi) che lascia alle Regioni l’iniziativa di attivare reti di imprese che dovrebbero offrire ai giovani in alternativa ad un percorso formativo nella scuola delle prospettive di esperienze lavorative; quindi, da un diritto violato nasce un incentivo a scambiare con un sistema formativo una sorta di avviamento professionale attualizzato da nuove tecnologie.

Nel campo del diritto allo studio i dati riportati dal documento governativo (par. 252, 278) registrano una realtà alla quale il Governo tenta di portare rimedio con interventi che, imbellettati dall’introduzione di nuove tecnologie, ripropongono una logica pre-costituzionale. La dispersione scolastica, soprattutto della secondaria superiore non è di per sé una novità. Le vie indicate dagli ultimi governi per contrastare gli abbandoni nella secondaria superiore non differiscono molto fra loro: scuola fino a 18 anni per chi è destinato a raggiungere livelli alti nelle gerarchie sociali, per tutti gli altri un percorso più strutturato di formazione professionale. Il precedente Governo aveva innalzato l’obbligo in prospettiva di un biennio comune (Legge 9/99); poi tre anni di “obbligo scolastico” da una parte, “obbligo formativo” dall’altra, sulla base della Legge 144/99 che prevede percorsi di apprendistato etc. per un numero anche inferiore a tre anni. L’attuale Governo ha riabassato il percorso comune limitandolo alla scuola media e ha trasformato l’obbligo in un confuso diritto-dovere.

Il diritto di tutti allo studio non è dunque più l’obiettivo di rendere un percorso scolastico fino a 18 anni appetibile e praticabile per tutti, per creare quelle condizioni previste dagli standard internazionali e dall’art. 3 della Costituzione.

Ma è violato con la riproposizione del doppio canale nella Legge 53/2003 del Ministro Letizia Moratti.

Recent school reforms have introduced mandatory training until 18 years of age. If this regulation were enforced effectively, it would help children plan for their future professional and personal life. The reforms should be accompanied by the appointment of a tutor from the Employment Centre to support children who do not intend to continue their studies and help them to obtain a professional qualification which will enhance their career opportunities in the labour market.

The Committee on the Rights of the Child, in its Concluding Observation on Italy (CRC/C/15/Add.198, 31/01/2003), remained “concerned at the high rate of dropout in upper secondary education; the variations in educational outcomes for children according to their cultural and socio-economic background, and to other factors such as gender (more girls than boys do obtain a degree in secondary education), disability, and ethnic origin.” Therefore the Committee recommends that Italy strengthen its efforts to curb the rate of dropout in upper secondary education and take all necessary measures to eliminate the inequalities in educational achievement between girls and boys and between children from different social, economic or cultural groups and to guarantee to all children quality education.

There is an increasingly high number of foreign students in Italian schools today.

In the school year 2002/2003, 232.766 students of foreign nationality attended Italian schools, that means a percentage of 2,96% on the total number of students. They were just 30.000 in school year 1992/93, but also compare with the previous year 2001/2002 there was a significant growth of 50.000 students.

This development has created, and is still creating, a number of problems, partly due to the very recent nature of immigration, and partly due to uneven distribution of migration across the country.

Foreign children derive from very different experiences; some are “second generation children”, born in Italy, but from immigrated parents, others arrived only recently, either alone (unaccompanied) or with their families, and others have come to join their family here.

The percentage of foreign students is higher in the North of the country (66,6%), while is lower in the South (7%) and in the Islands (3,1%).

Analysing the data it is interesting to note that even if obviously the highest number of foreign students are in the city, such as Milan (24.498) or Rome (12.990) or Turin (10.710), the highest percentage is in the medium towns, so that in Prato is 7,85%, Mantova 7,65%, Reggio Emilia 7,15%, Modena 7,01.

In most of the regions there is a higher percentage in the municipal districts than in the capital of the district.

In Italian schools there are now represented 189 nationalities. For example in Bergamo there are 110 nationalities, 109 in Padua, and 106 in Perugia.

The majority of the foreign students come from Albania (40.482 ), Marocco (33.774 ), Former Yugoslavia (21.762 ), Romania (15.509), China (13.447 ), Ecuador (7.273) (Source: “Alunni con cittadinanza non italiana - Scuole statali e non statali - a.s. 2002/2003” MIUR).

Considering the percentage of foreign students in the different school level in the year 2002/2003 we note that is higher in primary school:

Nursery school	Primary school	Middle Secondary school	Secondary school
20,77%	42,2%	24,3%	13,2%

The causes of the drop-out are still different for Italian students and foreign students, in fact:

ITALY. Causes of drop-out by Italian and foreign students (2001)

Causes	Italian pupils %	Foreign pupils %
School’s results not reached	57,6	47,9
Lack of student commitment	54,6	24,4
Lack of interest of the family	32,3	23,0
Frequency Inconstant	24,4	24,9
Inadequate Teaching methodology	9,7	24,0
Lack of integration	4,3	18,2

SOURCE: Immigrazione, Dossier Statistico 2002, Roma, pag.184

One of the greatest problems for foreign students lies in their poor educational background, as a result of social disadvantage. The rate of educational backwardness among immigrant children is about 30% in the elementary school and 56% in the middle school: age group 11-14.

Mother-tongue cultural intermediaries to help children learn Italian are not yet widely available and their presence depends on the resources available and commitment of the local authority.

The number of children and adolescents from the gypsy community in the compulsory school age is around 30,000, 19,000 of whom should be attending primary school, while 11,000 should be attending the scuola media. However, although Roma and Sinti children are Italian citizens in all respects, only about 5,100 of them go to primary school and about 1,700 go to middle schools. The data provided by the Ministry of Public Education confirm that the rate of school truancy or non-attendance is very high, 73.2% for elementary schools and 84.6% for middle schools. The decision to introduce gypsy children into mainstream classes (implemented during the school year 1965-66) has not resolved the problems, as has evidenced by their sporadic attendance rate and low school performance. Life in nomadic camps cannot be easily fitted around schooling. Children are reluctant to go to school partly because they fear they may lose their cultural identity and partly because they do not recognise the usefulness of school, as theirs is essentially an oral culture. In consequence, the Italian school system is not currently capable of providing an effective education for these children who are often defined as “too lively” and sometimes do not speak good Italian. Supportive initiatives are still limited, in spite of the C.M. no. 207 of 1986 that introduced mandatory education for gypsy children. Furthermore, given the hostility of the school environment, their poor results and the fear of failing, these children develop an attitude of mistrust of both teachers and other children in schools.

Is there any plan of action at national or local level to ensure that gypsy children have the opportunity to participate fully and effectively in school?

Is there any data on the dropouts disaggregated by nationality, and specifically by gipsy children?

The Comitato recommends to ensure that the educational system actively promotes integration of foreign children by providing special resources and implementing appropriate programmes;

to ensure gypsy children have the opportunity to participate fully and effectively in school by developing support and action plans which take account of their culture.

The Comitato recommends to reinforce and coordinate the tasks and action to be carried out by the Labour Inspection Agencies and the sanctioning system, as well as school inspection services;to promote measures designed to ensure access to free and high-quality education for all children

20. Cultural rights (art. 15)

See list of issue n.34, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: The State party’s report states that the rights of linguistic and religious minority groups are respected in education. How these minority rights are actually being implemented.

a) rights of religious minority groups

In materia di difesa dei diritti delle minoranze il rapporto governativo elenca una serie di iniziative nel campo dell’intercultura ma non considera affatto il problema delle tutela del diritto alla libertà di coscienza delle minoranze.

Per minoranze intendiamo non soltanto i gruppi portatori di diverse culture e religioni ma anche coloro che, cittadini del nostro paese, non si omologano alla religione praticata dalla maggioranza.

Il Nuovo Concordato (Legge 124/85) ha introdotto nella scuola pubblica (statale degli Enti Locali) il principio della facoltatività della scelta dell’insegnamento della religione cattolica. Si è passati così, dal regime di obbligatorietà di questo insegnamento (Concordato mussoliniano 1929) a un regime di libera scelta in conformità della Costituzione del 1948 che non prevede alcuna religione di Stato.

Queste le principali violazioni del diritto alla libertà di coscienza (Art.8, 19 della Costituzione):

· L’insegnamento della religione cattolica (IRC), in contrasto col principio di facoltatività, è stato sottoposto a un meccanismo per il quale chi non sceglie l’IRC è tenuto tuttavia a dichiarare di non sceglierlo.

· L’IRC è stato introdotto data per ben due ore settimanali nella scuola dell’infanzia, quando la stessa Chiesa cattolica non ritiene di dover ammettere al catechismo bambini di età inferiore a 6 anni.

· la collocazione dell’IRC, rimasta all’interno dell’orario scolastico obbligatorio, ha dato origine a un’infinità di problemi a tutt’oggi insoluti. Nonostante tre sentenze della Corte Costituzionale che sanciscono il diritto al pieno rispetto della scelta dello studente che non si avvale dell’IRC, in realtà si assiste a un assoluto non rispetto di tale diritto. Le materie alternative (se richieste) non vengono attivate per mancanza di spazi e di denaro, gli studenti che non si avvalgono dell’IRC non vengono fatti uscire dalla scuola, nonostante ne abbiano diritto, né vengono predisposti spazi dove loro possano dignitosamente trascorrere quell’ora. Insomma nella maggior parte dei casi essi si aggirano tra il banco dei bidelli e i bagni. Spesso, specie nella scuola elementare media vengono mandati in altre classi dove giungono da intrusi e sono costretti a seguire altre lezioni, quando non vengono addirittura invitati a rimanere nella loro classe per ascoltare un insegnamento rifiutato, ma che a detta dei capi di istituto “certo male non fa”.

Il Comitato auspica una collocazione dell’IRC fuori dell’orario scolastico obbligatorio e impartito su effettiva richiesta.

b) rights of linguistic and religious minority groups

Interventi positivi, volti a garantire agli immigrati rom, la fruibilità dei diritti sociali, culturali ed economici sono stati attuati dagli enti locali, principalmente Comuni, e da alcune Regioni. Si assiste, invece, ad una totale mancanza di politiche specifiche da parte del Governo Nazionale, che non ha mai individuato un organo con funzione di coordinamento che sia riferimento per le varie amministrazioni pubbliche a livello centrale, regionale e locale, per le associazioni e gli enti del privato sociale che da anni cercano di garantire il pieno inserimento delle comunità rom nel tessuto socio-economico italiano, e per le comunità dei Rom e Sinti.

A ciò si aggiunge che nella stesura della legge per la tutela delle minoranze linguistiche (cfr. L. 482/99), conforme alla Carta Europea delle Lingue Regionali o Minoritarie, redatta dal Consiglio d’Europa durante la conferenza di Strasburgo del 5 novembre 1992, i Rom e i Sinti, inseriti nella prima bozza del testo legislativo, sono stati esclusi da quello definitivo.

Come risulta dai dati inseriti nel rapporto governativo, alcuni Enti Locali, il Comune di Roma in particolare, hanno investito ingenti risorse per finanziare progetti di scolarizzazione rivolti a minori e adolescenti rom/sinti. Una volta acquisita la licenza media, però, la possibilità di proseguire il percorso formativo diviene reale solo in pochi casi. Occorre precisare che i ragazzi rom appartenenti alle famiglie immigrate agli inizi degli anni settanta che oggi desidererebbero poter frequentare corsi di formazione professionale sono in massima parte nati e cresciuti in Italia e hanno sostanzialmente perso ogni rapporto con il paese di provenienza dei loro genitori ma non hanno la possibilità di acquisire la cittadinanza italiana a causa del regime di “jus sanguinis” ancora vigente in materia nel nostro paese.

Le comunità rom sul territorio romano sono insediate all’interno di “campi”, alcuni dei quali attrezzati dal Comune, altri sorti spontaneamente in aree periferiche della città. La soluzione del campo sembrava inizialmente ben rispondere all’esigenza di vita comunitaria propria delle popolazioni rom, ma a distanza di 30 anni dai primi insediamenti una grossa parte dei rom giunti in Italia è diventata stanziale ed ha, quindi, modificato le proprie esigenze. Anche in questo caso, il governo centrale non è stato in grado di adottare misure adeguate ad assicurare standard abitativi dignitosi e ha delegato la soluzione delle urgenze abitative agli enti territoriali, soprattutto i comuni, che ospitano queste comunità sul proprio territorio, ma che nelle maggior parte dei casi non hanno gli strumenti per affrontare una simile problematica.

In sintesi, in Italia si assiste ad un’immigrazione di popolazione rom di lunga data, con un elevato numero di persone nate e cresciute sul territorio nazionale che non avendo la possibilità di regolarizzare la propria posizione si vedono negati diritti fondamentali quali l’istruzione, il lavoro e la casa.

Come il Governo italiano intende sanare la situazione della popolazione rom esclusa dalle tutele riservate alle minoranze linguistiche adottate in conformità alla “Carta Europea delle Lingue Regionali o Minoritarie” redatta dal Consiglio d’Europa nel 1992.

La Commissione esorta il Governo italiano a presentare in parlamento un disegno di legge che emendi la vigente Legge 482/99 reinserendo, come previsto nella proposta iniziale, il riferimento alle comunità rom e sinti e alla loro lingua romanì.

Come il Governo italiano intende risolvere la problematica di quegli adolescenti rom, nati e cresciuti in Italia, ma figli di genitori immigrati e privi di regolare permesso di soggiorno che si vedono preclusa la possibilità di accedere ai corsi di formazione professionale?

La Commissione esorta le autorità italiane ad adottare provvedimenti volti a consentire ai minori stranieri figli di genitori non regolari l’accesso alla formazione professionale.

ALLEGATI

ALLEGATO 1. TESTO DI LEGGE NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTION

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[1] “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo ed interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti” (art.32 della Costituzione Italiana).

[2] Bergner M et al., "The Sickness Impact Profile: development and final revision of a health status measure", Medical Care, 1981;19:787-805

[3] Hunt et al., "The Nottingham Health Profile", Users manual, Revised edition, 1989

[4] Ministero della salute. PSN 2002-2004

[5] Alessandra BURGIO , Roberto MOCCALDI , Alessandra BATTISTI ,  Sandro CRUCIANI, Amedeo SPAGNOLO, I determinanti socio-economici dello stato di salute della popolazione italiana IIMS Editore, febbraio 2003

[6] D. Labbrozzi, "Misure di salute e di vita", Ed. Il Pensiero Scientifico, 1995

[7] Piano Sanitario Nazionale 2003 – 2005

[8] Faggiano F, Di Stanislao F, Lemma P, Renga G. Inequities in health. Role of social class in caries occurrence in 12 year olds in Turin, Italy. Eu J Public Health 1999; 9:109-13.

[9] ICONA (gruppo di lavoro). ICONA: Indagine nazionale sulla copertura vaccinale infantile. Rapporti ISTISAN 98/33, Istituto Superiore di Sanità, Roma, 1998.

[10] Vannoni F, Burgio A, Quattrociocchi L, Costa G, Faggiano F. Differenze sociali e indicatori di salute soggettiva, morbosità cronica, disabilità e stili di vita nell’indagine ISTAT sulla salute del 1994. Epidemiol Prev 1999; 23:215-29.

[11] Faggiano F, Zanetti R, Rosso S, Costa G. Differenze sociali nell’incidenza, letalità e mortalità per tumori a Torino. Epidemiol Prev 1999; 23:294-99.

[12] Materia E, Spadea T, Rossi L, Cesaroni G, Arcà M, Perucci CA. Diseguaglianze nell’assistenza sanitaria: ospedalizzazione e posizione socio-economica a Roma. Epidemiol Prev 1999; 23:197-206.

Rapiti E, Perucci CA, Agabiti N, et al. Disuguaglianze socioeconomiche nell’efficacia dei trattamenti sanitari. Tre esempi nel Lazio. Epidemiol Prev 1999; 23:153-60.

[13] Immigrati e rischio infortunistico in Italia A cura di Franco PITTAU, Amedeo SPAGNOLO, IIMS Editore, dicembre 2003.

Alessandra BURGIO , Roberto MOCCALDI , Alessandra BATTISTI ,  Sandro CRUCIANI, Amedeo SPAGNOLO, I determinanti socio-economici dello stato di salute della popolazione italiana IIMS Editore, febbraio 2003,

Giampaolo Gini, Annalisa Todisco, Adriana Bernardotti, Chiara Mellina, Maria Paola Volpini, Patrizia D’Arrigo Progetto Rilevamento e analisi dei fattori di esclusione sociale degli immigrati ed identificazione di interventi mirati all’integrazione socioculturale sanitaria degli immigrati Istituto Italiano di Medicina Sociale

Chiara Mellina e Patrizia D’Arrigo RILEVAMENTO DEI SERVIZI DI ASSISTENZA SANITARIA AGLI IMMIGRATI NEL TERRITORIO DEL COMUNE DI ROMA Progetto “Rilevamento dei fattori di esclusione sociale ed identificazione di interventi mirati alla integrazione socioculturale sanitaria degli immigrati”

[14]  "Oggi occorre ridefinire il termine ed i contenuti del dialogo sociale per la tutela della salute sul lavoro. Il dialogo sociale è infatti lo strumento e il metodo partecipativo idoneo alla pianificazione della sicurezza e della prevenzione nei luoghi di lavoro". [...] "Il dialogo sociale - ha continuato Pirone - deve rappresentare non tanto una soluzione per trasporre le direttive comunitarie nell'ordinamento interno, quanto il metodo per regolare le "soft laws" e indurre tutti gli attori sociali a sperimentare la "responsabilità sociale delle imprese". Un tale modello di dialogo sociale, così come sperimentato e regolamentato a livello comunitario, può costituire il punto di riferimento più convincente per la tutela della salute sul lavoro. Inoltre il datore di lavoro - in un ambito più vasto di Responsabilità Sociale d'Impresa - può investire sulla partecipazione condivisa dei lavoratori nelle scelte di pianificazione della sicurezza sul lavoro".Direttore generale dell'IIMS Giovanni Maria Pirone la seconda sessione del convegno sulla promozione della salute negli ambienti di vita e di lavoro, organizzata dall'ISPESL nell'ambito del Forum della P.A 2003.

[15] RELAZIONE PER LA PRESENTAZIONE DEI DATI RILEVATI NELL'ANNO 2001 (presentata il 24 luglio 2003)

[16] La normativa vigente prevede una dotazione di posti letto non superiore a 5 per 1000 abitanti, di cui almeno 1 di riabilitazione e lungodegenza post-acuzie, indicando una riserva di almeno il 10% dei p.l. per le attività di day hospital. Nel gruppo di Regioni considerate il complessivo numero di posti letto, ottenuto sommando il numero di posti letto per acuti e di riabilitazione/lungodegenza, è pari a 5,05 per 1000 abitanti, quindi leggermente superiore al valore previsto dalla normativa, con un minimo di 3,97 p.l. (Umbria) ed un massimo di 5,66 p.l. (Abruzzo). Per quanto riguarda la riabilitazione, con l'eccezione di 2 Regioni (Piemonte e Lazio) che dispongono di oltre 1 p.l. per 1000 ab., in tutte le altre il numero è inferiore all'unità.

[17] Il tasso di ospedalizzazione varia da un minimo pari a 185,6 (Friuli Venezia Giulia) ad un massimo di 247,4 (Liguria) ricoveri per 1000 ab.. Con riferimento ai ricoveri con durata di degenza di una giornata, si osserva un tasso di ospedalizzazione compreso tra 11,5 (Piemonte) e 32,1 (Campania).

[18] Il peso medio per i bambini è pari a 0,64 (minimo 0,52 in Valle d'Aosta e massimo 0,83 in Emilia Romagna). Il peso medio per gli anziani è pari a 1,22, minimo 1,08 (Friuli Venezia Giulia) e massimo 1,40 (Umbria). Confrontando i valori per le 13 regioni in cui il dato è disponibile, si osserva che il peso medio dei ricoveri degli anziani è pari a circa il doppio di quello dei bambini.

[19] CNEL LA NON AUTOSUFFICIENZA IN ITALIA: REALTA’ ESISTENTE E PROSPETTIVE DI SOLUZIONE Osservazioni e proposte Assemblea, 27 novembre 2003