Gli stranieri, rassegna di studi,
giurisprudenza e legislazione
Fascicolo 3/2004, maggio-giugno
in www.immigrazione.it
Editoriale
Sembra oramai chiaro che il Governo, dopo aver preso atto del parziale insuccesso
della riforma Bossi/Fini, sia orientato ad adottare i necessari correttivi, non
solo per tamponare le imminenti declaratorie di illegittimit costituzionale da
parte del Giudice delle leggi che riguarderanno alcuni aspetti del contrasto
dellimmigrazione illegale, ma soprattutto per non penalizzare ulteriormente la
qualit della vita del cittadino straniero e le stesse dinamiche del mercato
del lavoro, fortemente compromesse dagli impossibili ritardi accumulati dalle
questure nella gestione dei permessi di soggiorno.
Che le difficolt dellattivit amministrativa siano diretta conseguenza delle
scelte legislative del 2002 fuor di dubbio e, se fosse rimasta ancora qualche
incertezza, non guasterebbe rileggere alcune considerazioni espresse dalla
Corte dei Conti nella sua recente relazione sul Programma di controllo 2003 -
Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dellimmigrazione -
Regolamentazione e sostegno allimmigrazione. Controllo dellimmigrazione
clandestina. (il testo della relazione scaricabile da
http://www.corteconti.it/wfprog/WebWork.exe).
La Corte mette bene in luce come negli anni 2002-2003 lattivit amministrativa
connessa con limmigrazione si sia svolta con un approccio condizionato
dallurgenza e dallemergenza, allinterno di un quadro normativo e
organizzativo non ancora stabilizzato soprattutto a causa della mancata
adozione dei regolamenti di attuazione della legge 189 e da una
sottovalutazione, al momento dellemanazione della legge, dellimpegno
richiesto allamministrazione in termini di risorse finanziarie, strumentali ed
umane per lapplicazione dei nuovi istituti e delle nuove procedure.
Sul come tamponare lattuale situazione di
emergenza e sul come ricostruire un sistema
amministrativo dignitoso le proposte abbondano; si tratta ora di scegliere.
Sullemergenza, al di la della recente disposizione del Viminale che autorizza
il temporaneo espatrio e reingresso con il solo cedolino di ricevuta della
richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, o delle iniziative di singole
questure per accelerare le operazioni (prenotazioni on line o telefoniche, coinvolgimento di associazioni e comuni, proroghe dei
permessi in scadenza, ecc) probabile un provvedimento tampone ampiamente
condiviso allinterno della stessa maggioranza di governo per rinforzare gli
organici degli uffici immigrazione delle questure con un numero consistente di
lavoratori interinali, magari individuati tra quegli stessi gi impiegati nelle
prefetture in occasione della regolarizzazione; senza escludere anche un
intervento legislativo per prorogare la durata degli attuali permessi.
Ma il vero nodo da sciogliere quello delle possibili alternative alla storica
competenza delle questure. E qui sembra delinearsi una profonda divergenza tra
i fautori di una pi o meno totale devoluzione di competenze ai comuni (in tal
senso sono orientati sia il Ministro Pisanu sia il sindaco di Ancona Sturani,
Presidente della Commissione immigrazione dellANCI) e chi invece meglio
vedrebbe il coinvolgimento delle Poste quale braccio operativo di prefetture e
questure alle quali si vorrebbe mantenere le rispettive competenze come
definite dalla legge 189 (per tutti il Sottosegretario allinterno Mantovano).
Impossibile allo stato attuale prevedere gli sviluppi che, inutile dirlo, molto
dipenderanno dallesito della rinegoziazione dei posti di comando in atto
allinterno della coalizione di governo.
Tra le numerose questioni di diritto pubblicate in questo fascicolo ci sembra
di particolare rilevanza la sentenza della Corte di Giustizia di Lussemburgo
del 29 aprile 2004, nei procedimenti riuniti C-482/01 e C-493/01, relativi a
questioni pregiudiziali poste dai giudici tedeschi sulla compatibilit con il
diritto comunitario di alcune disposizioni della legislazione tedesca in
materia di allontanamento di cittadini dellUnione.
La sentenza importante perch stabilisce o comunque riafferma una serie
di principi che risulteranno di sicura utilit per valutare i limiti posti dal
diritto comunitario al potere di espulsione di un cittadino che si avvalso
del diritto alla libera circolazione; e, per quanto riguarda il diritto
italiano, non tanto rispetto alle eventuali misure amministrative che sono
disciplinate in modo chiaro dal DPR n. 54 del 2002, quanto rispetto ai
provvedimenti abitualmente adottati dallautorit giudiziaria, come misura di
sicurezza, ai sensi del codice penale o del testo unico in materia di
stupefacenti (e non certo ai sensi del D.Lgs. n. 286 del 1998 che, come noto,
non si applica ai cittadini dellUnione).
In primo luogo la Corte ricorda che allo stato attuale del diritto comunitario,
il diritto dei cittadini di uno Stato membro di circolare e di soggiornare nel
territorio di un altro Stato membro non incondizionato. Ci significa che la
particolare tutela riconosciuta dallUnione europea ai propri cittadini
limitata alle sole persone che si avvalgono della libera circolazione per
prestare una attivit di lavoro, autonoma o subordinata, o per ricevere
servizi, o semplicemente per dimorare, a condizione in questultimo caso di
possedere risorse economiche sufficienti per evitare di costituire un peso
per i Paesi dove intendono soggiornare.
In secondo luogo la Corte ribadisce che in via di principio il diritto
comunitario non osta a che le autorit di un Paese membro possano adottare
provvedimenti di allontanamento, in via amministrativa o giudiziaria, di un
cittadino appartenente allUE. Per, alla luce dei trattati e del diritto
derivato, i giudici nazionali devono rispettare alcuni limiti. Il primo limite
consiste nella valutazione della pericolosit: la sola esistenza di condanne
penali non pu automaticamente giustificare ladozione di un provvedimento di
espulsione nei confronti del cittadino dellUnione europea che vanti il diritto
al soggiorno ai sensi della normativa comunitaria in quanto si deve tener
conto del comportamento personale dellautore del reato e del pericolo che esso
costituisce per lordine pubblico, concetto questo che presuppone, in ogni
caso, oltre alla perturbazione dellordine sociale insita in qualsiasi
infrazione della legge, lesistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza
grave per uno degli interessi fondamentali della collettivit. Il secondo
limite e qui la Corte si uniforma ancora una volta con scrupoloso rispetto
allarticolo 8 della CEDU dato dalla necessit di effettuare, da parte del
giudice, un bilanciamento tra questa esigenza di tutela dellordine pubblico e
lesigenza di rispetto della vita familiare: il giudice deve valutare il grado
di integrazione, la presenza o meno di un nucleo familiare, leventualit che
la famiglia sia effettivamente in grado di seguire il congiunto se espulso.
Proprio questo secondo limite ci sembra rappresentare il messaggio pi
significativo che la Corte di giustizia invia ai giudici ed al legislatore
tedeschi, ma che costituir un preciso punto di riferimento anche per i giudici
italiani.
Raffaele Miele