Gli stranieri, rassegna di studi, giurisprudenza e legislazione
Fascicolo 3/2004, maggio-giugno
in www.immigrazione.it

Editoriale

Sembra oramai chiaro che il Governo, dopo aver preso atto del parziale insuccesso della riforma Bossi/Fini, sia orientato ad adottare i necessari correttivi, non solo per tamponare le imminenti declaratorie di illegittimità costituzionale da parte del Giudice delle leggi che riguarderanno alcuni aspetti del contrasto dell’immigrazione illegale, ma soprattutto per non penalizzare ulteriormente la qualità della vita del cittadino straniero e le stesse dinamiche del mercato del lavoro, fortemente compromesse dagli impossibili ritardi accumulati dalle questure nella gestione dei permessi di soggiorno.
Che le difficoltà dell’attività amministrativa siano diretta conseguenza delle scelte legislative del 2002 è fuor di dubbio e, se fosse rimasta ancora qualche incertezza, non guasterebbe rileggere alcune considerazioni espresse dalla Corte dei Conti nella sua recente relazione sul “Programma di controllo 2003 - Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell’immigrazione - Regolamentazione e sostegno all’immigrazione. Controllo dell’immigrazione clandestina”. (il testo della relazione è scaricabile da http://www.corteconti.it/wfprog/WebWork.exe).
La Corte mette bene in luce come negli anni 2002-2003 l’attività amministrativa connessa con l’immigrazione si sia svolta con un approccio condizionato dall’urgenza e dall’emergenza, all’interno di un quadro normativo e organizzativo non ancora stabilizzato soprattutto a causa della mancata adozione dei regolamenti di attuazione della legge 189 e «da una sottovalutazione, al momento dell’emanazione della legge, dell’impegno richiesto all’amministrazione in termini di risorse finanziarie, strumentali ed umane per l’applicazione dei nuovi istituti e delle nuove procedure».
Sul come tamponare l’attuale situazione di emergenza e sul come ricostruire un sistema amministrativo dignitoso le proposte abbondano; si tratta ora di scegliere.
Sull’emergenza, al di la della recente disposizione del Viminale che autorizza il temporaneo espatrio e reingresso con il solo cedolino di ricevuta della richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, o delle iniziative di singole questure per accelerare le operazioni (prenotazioni on line o telefoniche, coinvolgimento di associazioni e comuni, proroghe dei permessi in scadenza, ecc) è probabile un provvedimento tampone – ampiamente condiviso all’interno della stessa maggioranza di governo – per rinforzare gli organici degli uffici immigrazione delle questure con un numero consistente di lavoratori interinali, magari individuati tra quegli stessi già impiegati nelle prefetture in occasione della regolarizzazione; senza escludere anche un intervento legislativo per prorogare la durata degli attuali permessi.
Ma il vero nodo da sciogliere è quello delle possibili alternative alla storica competenza delle questure. E qui sembra delinearsi una profonda divergenza tra i fautori di una più o meno totale devoluzione di competenze ai comuni (in tal senso sono orientati sia il Ministro Pisanu sia il sindaco di Ancona Sturani, Presidente della Commissione immigrazione dell’ANCI) e chi invece meglio vedrebbe il coinvolgimento delle Poste quale braccio operativo di prefetture e questure alle quali si vorrebbe mantenere le rispettive competenze come definite dalla legge 189 (per tutti il Sottosegretario all’interno Mantovano).
Impossibile allo stato attuale prevedere gli sviluppi che, inutile dirlo, molto dipenderanno dall’esito della rinegoziazione dei posti di comando in atto all’interno della coalizione di governo.
Tra le numerose questioni di diritto pubblicate in questo fascicolo ci sembra di particolare rilevanza la sentenza della Corte di Giustizia di Lussemburgo del 29 aprile 2004, nei procedimenti riuniti C-482/01 e C-493/01, relativi a questioni pregiudiziali poste dai giudici tedeschi sulla compatibilità con il diritto comunitario di alcune disposizioni della legislazione tedesca in materia di allontanamento di cittadini dell’Unione.
La sentenza è importante perché stabilisce – o comunque riafferma – una serie di principi che risulteranno di sicura utilità per valutare i limiti posti dal diritto comunitario al potere di espulsione di un cittadino che si è avvalso del diritto alla libera circolazione; e, per quanto riguarda il diritto italiano, non tanto rispetto alle eventuali misure amministrative che sono disciplinate in modo chiaro dal DPR n. 54 del 2002, quanto rispetto ai provvedimenti abitualmente adottati dall’autorità giudiziaria, come misura di sicurezza, ai sensi del codice penale o del testo unico in materia di stupefacenti (e non certo ai sensi del D.Lgs. n. 286 del 1998 che, come noto, non si applica ai cittadini dell’Unione).
In primo luogo la Corte ricorda che allo stato attuale del diritto comunitario, il diritto dei cittadini di uno Stato membro di circolare e di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro non è incondizionato. Ciò significa che la particolare tutela riconosciuta dall’Unione europea ai propri cittadini è limitata alle sole persone che si avvalgono della libera circolazione per prestare una attività di lavoro, autonoma o subordinata, o per ricevere servizi, o semplicemente per dimorare, a condizione – in quest’ultimo caso – di possedere risorse economiche sufficienti per evitare di costituire un “peso” per i Paesi dove intendono soggiornare.
In secondo luogo la Corte ribadisce che in via di principio il diritto comunitario non osta a che le autorità di un Paese membro possano adottare provvedimenti di allontanamento, in via amministrativa o giudiziaria, di un cittadino appartenente all’UE. Però, alla luce dei trattati e del diritto derivato, i giudici nazionali devono rispettare alcuni limiti. Il primo limite consiste nella valutazione della pericolosità: la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l’adozione di un provvedimento di espulsione nei confronti del cittadino dell’Unione europea – che vanti il diritto al soggiorno ai sensi della normativa comunitaria – in quanto si deve tener conto del comportamento personale dell’autore del reato e del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico, concetto questo che presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività. Il secondo limite – e qui la Corte si uniforma ancora una volta con scrupoloso rispetto all’articolo 8 della CEDU – è dato dalla necessità di effettuare, da parte del giudice, un bilanciamento tra questa esigenza di tutela dell’ordine pubblico e l’esigenza di rispetto della vita familiare: il giudice deve valutare il grado di integrazione, la presenza o meno di un nucleo familiare, l’eventualità che la famiglia sia effettivamente in grado di seguire il congiunto se espulso.
Proprio questo secondo limite ci sembra rappresentare il messaggio più significativo che la Corte di giustizia invia ai giudici ed al legislatore tedeschi, ma che costituirà un preciso punto di riferimento anche per i giudici italiani.

Raffaele Miele