Adunanza del 17 maggio 2004
N.
della Sezione: 3075/2004
OGGETTO:
Ministero
dellinterno. Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente
Regolamento recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 31 agosto 1999, n.
394, in materia di immigrazione.
La
Sezione
Vista
la relazione n. 27-25/A/-106 del 19 dicembre 2003, trasmessa con nota del 22
dicembre 2003, con la quale il
Ministero
dellinterno Ufficio affari legislativi e relazioni parlamentari ha chiesto
il parere sullo schema di regolamento in oggetto;
Vista la nota del 17 marzo 2004, pervenuta il 24 marzo
2004, di trasmissione dei relativi concerti delle amministrazioni competenti;
Visto il parere interlocutorio reso dallAdunanza del
5 aprile 2004 e la nota di risposta del direttore dellUfficio affari
legislativi e relazioni parlamentari prot. n. 27-25/A-106 del 27 aprile 2004,
pervenuta il 4 maggio 2004;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore,
consigliere Luigi Carbone;
PREMESSO e CONSIDERATO:
1. Con relazione prot. n. 27-25/A/-106 del 19 dicembre
2003, il Ministero dellinterno ha trasmesso lo schema di regolamento in
oggetto, chiedendo il prescritto parere del Consiglio di Stato.
Con successiva nota del 17 marzo 2004, pervenuta il 24
successivo, il Ministero ha trasmesso:
- le adesioni delle Amministrazioni proponenti;
- le adesioni delle Amministrazioni concertanti (Ministro per la funzione pubblica, Ministro
per gli affari regionali, Ministro per le pari opportunit, Ministro degli
affari esteri, Ministro della giustizia, Ministro delleconomia e delle
finanze, Ministro dellistruzione, delluniversit e della ricerca, Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, Ministro delle attivit produttive,
Ministro del lavoro e delle politiche sociali e Ministro della salute);
- il parere espresso dal Garante per la protezione dei
dati personali del 4 marzo 2004.
2. Con parere interlocutorio reso dallAdunanza del 5
aprile 2004 la Sezione, preso atto dellavvenuta integrazione della prescritta
documentazione, inizialmente carente, ha iniziato lesame dello schema e ha
ritenuto necessaria, ai fini dellespressione del parere, una serie di atti e
di chiarimenti. Di conseguenza, ha chiesto al Ministero dellinterno di:
1) trasmettere la proposta del Vice Presidente del
Consiglio dei Ministri;
2) sciogliere la non univocit della nota sottoscritta
dal Capo del Dipartimento per gli affari regionali, con la quale da un lato si
conferma il parere positivo a suo tempo espresso e, dallaltro, si
rappresenta lesigenza di tenere adeguato conto degli emendamenti proposti
dalle Regioni ordinarie e di quello della Regione Friuli-Venezia Giulia,
richiedendo altres al Ministero di esaminare i suddetti emendamenti e di dar
conto del loro eventuale mancato accoglimento;
3) esaminare le osservazioni del settore legislativo
del Ministro delle pari opportunit e riferire in ordine ad esse;
4) dare conto delle osservazioni della Ragioneria
Generale dello Stato di cui alla nota n. 77049 del 24 giugno 2003;
5) assumere una posizione in relazione al parere
negativo della Conferenza unificata espresso nella seduta del 10 dicembre 2003
ed agli atti ad esso allegati; in particolare, riguardo a quel parere si ha
rilevato che:
a) dal verbale della riunione emerge che il
rappresentante del Governo ha opposto la mancanza di norme primarie idonee a
legittimare alcune delle proposte modificative;
b)
la Conferenza ha prospettato preliminarmente lincostituzionalit dello
strumento normativo utilizzato, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost.,
chiedendone ladeguamento anche alla luce della riforma del titolo V della
parte II della Costituzione operata con la l. cost. n. 3/2001;
c)
quanto al contenuto dello schema, la Conferenza ha proposto una serie di
emendamenti, ritenendo inoltre necessario utilizzare loccasione della modifica
del regolamento di cui al d.P.R. n. 394 del 1999 per risolvere anche altre
questioni (all. A);
d)
anche lAssociazione nazionale dei Comuni dItalia (ANCI) e lUnione delle
Province dItalia (UPI) hanno proposto emendamenti allo schema di regolamento
in esame (rispettivamente all. B-C e all. D);
6) esaminare il parere del 4 marzo 2004 del Garante
per la protezione dei dati personali;
7) esaminare il problema delle eventuali
interrelazioni tra lo schema in esame e quello concernente il regolamento
relativo alle procedure per il riconoscimento della status di rifugiato, in relazione al quale la
Sezione ha emesso la pronuncia interlocutoria n. 200/04 del 26 gennaio 2004;
8) pronunciarsi in ordine alla eventuale incidenza sul
contenuto dello schema trasmesso sia delle pronunce della Corte costituzionale
gi emesse o di prossima emanazione che delle misure modificative dellattuale
normativa primaria di cui si prospetta ladozione.
3. Con la nota a firma del direttore dellUfficio
affari legislativi e relazioni parlamentari prot. n. 27-25/A-106 del 27 aprile
2004, pervenuta il 4 maggio 2004, il Ministero ha fornito parzialmente risposta
ai quesiti sollevati con il predetto parere interlocutorio.
In particolare, il Ministero:
1) in relazione ai punti 1) e 2) del parere
interlocutorio, ha allegato latto attestante la coproponenza della
Vicepresidenza del Consiglio e la nota di assenso del Dipartimento per gli
affari regionali;
2) in relazione ai punti 3), 4), 5) e 6) del parere,
ha affermato che gli avvisi in questione avrebbero costituito oggetto di
approfondita analisi ed attenta considerazione, unitamente al parere
definitivo di competenza di codesto Consesso, una volta espresso ed acquisito,
in sede di esame definitivo del regolamento da parte del consiglio dei
Ministri;
3) non ha fornito nessun cenno di risposta in relazione
ai punti 7) e 8) del parere;
4) ritiene non fondati i profili di
incostituzionalit del provvedimento lamentati dalla Conferenza Unificata, per
contrasto con gli articoli 117 e 118 della Costituzione, con motivazioni di
cui si dir infra, al punto
6 del presente parere.
4. La citata nota ministeriale non pu far considerare
adempiute le richieste istruttorie avanzate dalla Sezione. In relazione ad essa
va osservato quanto segue.
Le funzioni consultive del Consiglio di Stato sullattivit
normativa del Governo assumono, alla stregua dellevoluzione dellordinamento
degli ultimi anni, un rilievo particolare nellambito delle funzioni di
consulenza giuridico-amministrativa che la Costituzione, allarticolo 100, conferisce
allIstituto accanto a quelle di tutela della giustizia nellamministrazione.
In particolare, dopo la conferma di tali funzioni come parte integrante della disciplina
dellattivit di Governo introdotta dalla legge n. 400 del 1988, le relative modalit
di esercizio sono state riformate dalla legge n. 127 del 1997, segnando una generale trasformazione delle funzioni
consultive dal sostegno allattivit di mera gestione dellamministrazione
pubblica al ruolo di organo ausiliario nellattivit di regolazione,
soprattutto secondaria.
Tali funzioni sono permeate dalle stesse
caratteristiche di autonomia e neutralit di quelle giurisdizionali (cfr., amplius, il parere Ad. Gen. n. 4/03 del 2 ottobre
2003) ed il loro rafforzamento appare coerente con il nuovo ruolo che i
Consigli di Stato dei paesi occidentali stanno assumendo nel processo di
miglioramento della qualit della regolazione, non soltanto sotto i profili
di mera legittimit formale ma anche con il ricorso a strumenti moderni e
innovativi come lanalisi di impatto della regolamentazione (AIR), processo
fortemente incoraggiato anche da autorevoli organizzazioni internazionali come
lOCSE e la stessa UE, anche per la regolazione di fonte regionale.
La posizione di terziet e garanzia del Consiglio di
Stato come organo consultivo del Governo con rilevanza costituzionale e la
recente evoluzione legislativa conferiscono al parere dellIstituto sugli
schemi di regolamento un ruolo distinto da quello degli altri avvisi, interni
al procedimento di formazione della volont normativa del Governo. A differenza
di questi, il parere del Consiglio di Stato si pone al termine del processo di decision-making
e va fornito al Governo
subito prima della deliberazione finale del Consiglio dei Ministri o del
Ministro, su uno schema definitivo, che abbia tenuto conto di tutti gli apporti endoprocedimentali interni al
processo di formazione della decisione normativa (cfr. la pacifica
giurisprudenza consultiva di questo Consiglio di Stato, ribadita sin dai primi
pareri di questa Sezione per gli atti normativi: 22 settembre 1997 n. 106, n.
107, n. 108, n. 110 e n. 117; 20 ottobre 1997 n. 145).
Lunica eccezione a questa regola generale pu essere
costituita soltanto dai pareri delle Camere parlamentari, laddove previsti,
poich tali avvisi costituiscono il frutto di una valutazione di natura
ontologicamente differente da quella prevista per il parere del Consiglio di
Stato dallart. 17 della legge n. 400 del 1988 o dallart. 17 della legge n.
127 del 1997. Tali pareri, infatti, negli sviluppi pi recenti della prassi,
vengono considerati non come atti endoprocedimentali in senso tecnico ma
piuttosto come pareri in funzione politica, di indirizzo del Parlamento al
Governo, in quanto tali estranei al procedimento amministrativo inteso come
serie di atti funzionalmente collegati in vista del provvedimento finale,
sicch rientra solo nella responsabilit politica del Governo il tenerne o meno
conto.
Lassetto sopra descritto ribadito dalla pi recente
legislazione: lart. 2, comma 3, della legge 5 giugno 2003, n. 131, in
relazione ai decreti legislativi di adeguamento dellordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale n. 3 del 2001, di riforma del Titolo V
della Costituzione, ha confermato la specificit del parere del Consiglio di
Stato sullattivit normativa. La legge in parola ne ribadisce espressamente la
collocazione al termine del processo di formazione della volont del regolatore
laddove afferma, anche per i decreti legislativi in questione, che i relativi
schemi, ormai definiti nella fase interna al Governo, dopo lacquisizione
dei pareri del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata, sono trasmessi alle Camere.
Alla stregua di quanto esposto, non sembra possano
essere condivise le affermazioni del Ministero riferente, che assume di poter
sottoporre al parere del Consiglio di Stato un testo che non tiene ancora conto
di tutti gli avvisi diversi da quelli delle Camere cui faceva riferimento
il parere interlocutorio della Sezione del 5 aprile scorso: tali avvisi, come
si visto, accompagnano il processo di redazione dello schema e questo avrebbe
dovuto necessariamente tenerne conto prima di essere sottoposto al Consiglio di
Stato.
In tale situazione, tuttavia, la Sezione pur in
presenza di un adempimento solo parziale della pronuncia interlocutoria di
questo Consiglio di Stato e della rilevata incompletezza delliter interno di formazione dello schema in
oggetto non pu non considerare anche lesigenza di adottare al pi presto la
normativa attuattiva richiesta dalla riforma del 2002, dopo il lungo tempo
trascorso dalla data di approvazione in via preliminare da parte del Consiglio
dei Ministri (laddove, come si detto, lo schema di intervento sottoposto a
questo Consiglio di Stato stato corredato degli atti di concerto necessari
soltanto con nota pervenuta il 24 marzo 2004).
Pertanto, si ritiene istituzionalmente doveroso
rendere comunque un parere allo stato degli atti, tenendo conto direttamente
anche delle osservazioni formulate dalle altre amministrazioni, facendo
presente che:
- per le osservazioni da cui lamministrazione riterr
di discostarsi si dovr, comunque, fornire espressa motivazione nelle premesse
del provvedimento, ai sensi della circolare della Presidenza del consiglio dei
ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92., pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 105 del 3 maggio 2001, recante guida alla redazione dei testi
normativi (cfr., in particolare, il punto 2.2.4 a pag. 22);
- ove la valutazione degli avvisi delle altre
amministrazioni, che il Ministero dellinterno ha omesso di effettuare
preliminarmente allinvio a questo Consiglio, dovesse condurre ad una versione
finale del d.P.R. anche parzialmente diversa, nella sostanza, dallo schema
oggetto del presente parere come integrato dalle osservazioni ivi contenute, su
tale nuova versione non si potr considerare espresso il parere di
questo Consiglio ed essa dovr, quindi, essere nuovamente sottoposta al suo
esame.
5. Prima di procedere allesame delle singole
disposizioni del testo, necessario chiarire alcuni profili di carattere
generale in relazione al fondamento del potere di intervento regolamentare
dello Stato sulla materia in esame.
Tale verifica va compiuta, in primo luogo, in
relazione alloggetto principale dellintervento di novella del d.P.R. n. 394
del 1999 come determinato dallarticolo 34, comma 1, della legge n. 189 del
2002, che ha espressamente disposto che entro sei mesi dalla data della
pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale si procede, ai
sensi dellarticolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e
successive modificazioni, allemanazione delle norme di attuazione ed integrazione
della presente legge, nonch alla revisione ed armonizzazione delle
disposizioni contenute nel regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1999, n. 394. Con il medesimo regolamento sono
definite le modalit di funzionamento dello sportello unico per limmigrazione
previsto dalla presente legge.
Dallesame dello schema si ricava che non tutti i
cambiamenti proposti derivano dalla necessit di adeguare il d.P.R. n. 394 del
1999 alla nuova disciplina di cui alla legge n. 189 del 2002. Svariate
modifiche attengono, invece, a settori del regolamento non incisi direttamente
dalla modifica della legge primaria.
Peraltro, tale capacit di intervento rientra, ad
avviso della Sezione, nellesercizio del potere di normazione secondaria
proprio del Governo, che sempre libero di apportare miglioramenti alla
normativa di secondo livello nellambito delle finalit attuative e integrative
del quadro legislativo.
Considerando, per, lespressa finalit dello schema
di adeguamento del d.P.R. n. 394 del 1999 alla riforma legislativa, le
ulteriori modifiche estranee alla suddetta necessit devono fondarsi su un intento
migliorativo della disciplina che va evidenziato espressamente, nella relazione
finale, attraverso una specifica motivazione.
Peraltro, questi chiarimenti sono in gran parte gi
forniti dalla relazione allo schema in esame, che sovente confronta le
modifiche introdotte con lassetto precedente e con le problematiche che esso, oggi,
pone, spiegando come si ritiene che esse potrebbero risolversi con il nuovo
regime. Si tratta, allora, soltanto di verificare la completezza di tale
supporto motivazionale in relazione a tutte le modifiche apportate dallo schema
le quali non si esauriscano nelladattamento del regolamento alle modifiche
legislative.
6. Rilievo preliminare presenta, altres, la questione
del fondamento costituzionale del potere di intervento regolamentare dello
Stato, anche in relazione al parere negativo della Conferenza Unificata
espresso nella seduta del 10 dicembre 2003 e agli atti ad esso allegati.
6.1. Le questioni di costituzionalit poste da tale
Organismo riguardano due profili distinti:
a) quello della sussistenza di un potere regolamentare
dello Stato ex art. 117
Cost., in considerazione del fatto che con lo stesso vengono disciplinate
anche materie di competenza regionale;
b) quello della presunta violazione dellart. 118,
terzo comma, Cost., che in questa materia impone, secondo la Conferenza,
specifiche modalit rafforzate di coordinamento fra lo Stato e le Regioni (la
norma richiamata cos recita: La legge statale disciplina forme di
coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del
secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e
coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali; la lettera b) del secondo comma dellart.
117 Cost. si riferisce, appunto, alla materia immigrazione).
6.2. La menzionata nota del direttore dellUfficio
affari legislativi del Ministero dellinterno del 27 aprile 2004, ha ritenuto,
come si detto, di poter superare i descritti profili, sulla base delle
seguenti considerazioni:
a) in relazione ai profili di incostituzionalit del
provvedimento lamentati dalla Conferenza Unificata, per contrasto con gli
articoli 117 e 118 della Costituzione, si afferma di avere ritenuto che lo
strumento normativo prescelto (regolamento di esecuzione) sia collegato alla
fonte legislativa primaria (art. 34 l. n. 198/02), concernente la materia
immigrazione che rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato
(art. 117, comma 2, lett. b);
b) in relazione allulteriore profilo di illegittimit
adombrato dalla Conferenza Unificata, in riferimento allarticolo 118, terzo
comma, Cost., lo si reputa non sussistente in quanto lo stesso demanda la
definizione della disciplina delle forme di coordinamento fra lo Stato e le
Regioni nella materia dellimmigrazione ad una normativa primaria e non a
regolamenti di esecuzione della legislazione statale.
La prima affermazione pu essere condivisa, anche se richiede
un pi congruo sostegno motivazionale; sulla seconda questione, lAmministrazione
riferente vorr tener presente le osservazioni che seguono.
6.3. La disciplina della immigrazione rientra nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato ai sensi della menzionata lettera b) del secondo comma
dellart. 117 Cost., esclusivamente dedicata a tale materia. Questa lettera
appare consequenziale alla precedente lettera a), relativa a diritto di
asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti allUnione
europea.
A tali settori sono poi connessi, nel testo unico in
esame, quelli dellordine pubblico e sicurezza e della cittadinanza, stato civile e anagrafi, anchessi rientranti nella competenza
esclusiva dello Stato (rispettivamente, lettere h) e i) del secondo comma
dellart. 117).
Come noto, ai sensi del sesto comma dello stesso
articolo 117 Cost., lo Stato ha in tali casi anche una piena potest
regolamentare.
Pur in presenza di una indubitabile competenza dello
Stato ad intervenire con il regolamento in oggetto, si pone tuttavia lesigenza
di una definizione dellambito delle materie relative allimmigrazione e allo status dei cittadini extracomunitari in relazione ad
altre materie oggetto di competenze concorrenti o anche esclusive delle
Regioni con cui questi soggetti, una volta entrati a far parte della comunit
nazionale, vengono fisiologicamente a contatto.
Tale esigenza non era presente al momento dellentrata
in vigore del d.P.R. n. 394 del 1999, di cui lo schema in oggetto costituisce
la novella, poich quella normativa anteriore alla riforma costituzionale di
cui alla l. cost. n. 3 del 2001. Essa potrebbe quindi avere disciplinato, con fonte
di livello secondario, profili che ricadono, ora, nella competenza (concorrente
o esclusiva) delle Regioni, con conseguente divieto per lo Stato di intervenire
ulteriormente con norme regolamentari, ancorch cedevoli (cfr. i pareri
dellAdunanza generale di questo Consiglio di Stato nn. 1 e 5 del 2003).
6.4. La Sezione rileva che quella dellimmigrazione
appare configurarsi come una materia, ai sensi del secondo comma dellart.
117 Cost., il cui ambito pu essere sufficientemente definito in relazione al
suo specifico contenuto.
Esso ricomprende, in linea di massima, il complesso delle
misure atte a definire, da un lato, le condizioni per lingresso nel territorio
nazionale, per la loro permanenza, per la loro espulsione, dallaltro il
sistema dei diritti degli stranieri immigrati, le loro opportunit, i sistemi
di integrazione sociale, previdenza, assistenza, ovvero la condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti allUnione Europea nella
(sola) misura in cui essa pu essere differenziata da quella dei cittadini
italiani o di altro Paese dellUnione, nel rispetto dei principi e delle norme
che la Costituzione riferisce agli individui e non ai soli cittadini dello
Stato.
Si tratta, in altri termini, di un complesso organico
di norme che, se da una parte volto ad assicurare una serie di garanzie al
sistema nazionale, dallaltra disciplina e favorisce lintegrazione sociale
degli immigrati.
6.5. Alla stregua di tale delimitazione della
materia dellimmigrazione, essa non sembra potersi ricondurre ad un settore
trasversale, abilitativo allesercizio della potest legislativa anche in
materie connesse, secondo i canoni della giurisprudenza costituzionale
applicabili ad altri settori dellordinamento (primo fra tutti, la tutela
dellambiente di cui alla lettera s) dello stesso comma: cfr., pur se con esiti
diversi, C. cost., n. 407 e n. 536 del 2002) che giungano a delineare una
sorta di materia trasversale, in ordine alla quale si manifestano competenze
diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le
determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme
sull'intero territorio nazionale.
In particolare, nel caso dellimmigrazione appare
difficile ricondurre gli effetti della trasversalit sino a configurare un
valore costituzionalmente protetto il quale come accade invece per la
tutela dellambiente e dellecosistema nella sentenza n. 536 del 2002 esprima
a tal punto una esigenza unitaria da porre un limite agli interventi a
livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri e da legittimare lo
Stato a dettare standards
di tutela uniformi sullintero territorio nazionale anche incidenti sulle
competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione.
6.6. Pur se non costituisce propriamente un settore
trasversale, tuttavia la materia dellimmigrazione si proietta comunque su
ambiti materiali che normalmente vengono considerati di competenza regionale, sino
a ricomprenderli allinterno della materia di competenza esclusiva dello Stato,
in ragione della prevalenza dei profili ad essa inerenti. Tale proiezione
avviene, soprattutto, riguardo allesercizio di funzioni (e delle relative
risorse) che spesso vedono impegnati i livelli di governo diversi da quello
statale.
Occorre, allora, rilevare in concreto la sussistenza di
un potere regolamentare dello Stato nelle norme dello schema che incrociano
competenze proprie delle Regioni, evidenziandone la connessione assorbente con
le materie di competenza esclusiva statale sopra ricordate, richiedendo se del
caso un ulteriore sostegno motivazionale e soprattutto risolvendo, comunque, i
problemi di coordinamento con le Regioni sul versante delle funzioni
amministrative.
In altri termini, pur trattandosi di materia e non
di settore trasversale, la normativa sullimmigrazione pu ricomprendere e
quindi rendere oggetto di un regolamento statale anche ambiti di competenza
regionale, purch la loro disciplina, in quanto materia di confine, sia funzionale
alla regolamentazione organica della materia medesima.
La capacit di assorbimento della competenza
normativa statale nel caso in esame appare ancora pi evidente che in altri
casi pure riconosciuti dalla recente giurisprudenza della Corte costituzionale,
a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, poich la materia assorbente quella
dellimmigrazione, ma anche quelle dellasilo e della condizione giuridica dei
cittadini extracomunitari rientra in questo caso nella competenza normativa esclusiva
dello Stato.
6.7. Quanto sopra affermato non esclude la necessit
rilevata dalla medesima giurisprudenza costituzionale (cfr. soprattutto, oltre
alla sent. n. 303 del 2003, la sent. n. 6 del 2004) di risolvere il
potenziale conflitto tra competenze normative statali e regionali trasferendo,
in coerenza con il sistema delineato dalla legge, la necessit di un coordinamento
e di una leale collaborazione dalla potest legislativa allesercizio delle
funzioni amministrative.
Quando, infatti, lesercizio del potere legislativo
statale ancorch esclusivo impinge in modo significativo sulla competenza
regionale, il criterio procedurale dellaccordo (di cui alla citata sentenza n.
303) e quello amministrativo del coordinamento diventano in qualche modo regole
che si impongono o per una necessit riguardante la garanzia dei diversi
soggetti istituzionali (accordo per la potest legislativa) ovvero per la
ragionevolezza delle scelte connesse con lazione amministrativa.
Accanto a tale considerazione generale, esiste proprio
nella materia dellimmigrazione unattenzione speciale della Costituzione per
il coordinamento delle iniziative statali con quelle di regioni ed enti locali,
rendendo tali forme di coordinamento particolarmente significative e di fatto
necessarie. Il gi menzionato terzo comma dellart. 118 Cost. afferma, infatti,
che: La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni
nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117. Se, quindi, gli strumenti di coordinamento
sono gi possibili per tutte le materie in base alla legislazione ordinaria,
appare evidente che lesplicita menzione costituzionale di tale coordinamento
in materia di immigrazione (lettera b) il segno della speciale rilevanza che
ad esso attribuita dal legislatore costituzionale.
6.8. Occorre, allora, individuare i modi e le forme
della disciplina di tale coordinamento, superando il rilevo del riferente
Ministero dellinterno secondo cui, se essa non prevista in sede legislativa,
non possibile prevederla neppure con fonti diverse.
Come noto, la Corte costituzionale, nellaffermare
una concezione procedimentale e consensuale della sussidiariet e
delladeguatezza, ha imposto come condizione per consentire un certo
ampliamento della potest legislativa dello Stato in materia concorrente la
previsione con legge di
adeguate forme di intesa forte tra Stato e Regioni, in una disciplina che
prefiguri un iter in cui
assumano il dovuto risalto le attivit concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese che devono essere condotte in base al
principio di lealt.
A differenza che nei casi affrontati dalla recente
giurisprudenza costituzionale, per, in quello di specie la disciplina
concertativa si incardina in una materia di competenza esclusiva dello Stato,
sia pure con le particolarit e le intersezioni con le funzioni regionali di
cui si detto.
Nella materia dellimmigrazione non si pone, quindi,
il problema di ampliare in senso verticale la potest legislativa dello
Stato, condizionando la legittimit di tale ampliamento alla previsione
legislativa del metodo del raccordo e dellintesa per disciplinare una funzione
amministrativa allocata per esigenze unitarie a livello centrale. Non si tratta
di imporre alla legge statale concorrente, a condizione della sua stessa
legittimit, di prevedere quale metodo per lesercizio delle funzioni il
raccordo mediante intesa con le Regioni. In linea di massima, nel settore in
esame la potest legislativa resta ricondotta a quella (esclusiva) statale
anche in presenza di attivit che vanno ad inerire in ambiti materiali rientranti
sulla potest legislativa regionale (semprech non li si disciplini e non li si
conformi con una completezza tale da reintrodurre una disciplina sostitutiva di
quella complessiva regionale) quando evidente lintento di assicurare, con
tale misura, i diritti degli immigrati in modo tendenzialmente unitario.
Ma, allora, le forme di coordinamento fra Stato e
Regioni richieste
dallarticolo 118, terzo comma, Cost., sembrano costituire pi che un
contenuto essenziale della legislazione di settore (che resterebbe comunque
libera di prevederle gi a quel livello) un elemento sicuramente opportuno
per il funzionamento in concreto di un sistema regolato dalla potest normativa
esclusiva dello Stato ma, in parte, incidente su materia regionale. Tale
elemento di sistema potrebbe, quindi, trovare ingresso con norma
regolamentare, che nelle materie di competenza esclusiva resta affidata allo
Stato: lunica condizione posta dallart. 118 che le forme di
coordinamento in questione
siano comunque disciplinate da una legge statale, ma a tal fine sarebbe sufficiente che il
regolamento preveda il ricorso a forme tipiche e gi disciplinate da una fonte
primaria (come, ad esempio, gli accordi di cui allarticolo 4 del decreto
legislativo n. 281 del 1997: cfr. infra, il punto 17).
6.9. Alla stregua di quanto esposto, appare evidente
che lart. 118, terzo comma, Cost., non pu essere inteso soltanto, come sembra
fare la riferente amministrazione, nel senso che per lintroduzione di forme
di coordinamento nella
materia dellimmigrazione necessaria la presenza di una norma di legge
statale e che, nellassenza, se ne pu senzaltro prescindere, anche al di l
dellapplicazione del principio di ragionevolezza.
Al contrario, la norma costituzionale costituendo un
indice della speciale rilevanza
del coordinamento nella materia dellimmigrazione sembra suggerire il ricorso
a tali forme, quando le stesse non
siano gi imposte da una specifica norma di legge e le singole fattispecie
evidenzino che in tal modo pu pervenirsi a un risultato pi efficace per i cittadini e gli
immigrati, nonch ad una migliore utilizzazione delle risorse, secondo un
criterio di ragionevolezza, sia nella fase della preparazione o progettazione
delle iniziative, sia nella fase della loro realizzazione.
In qualche modo quanto meno limitatamente a poteri
partecipativi e di iniziativa in tale direzione sembra gi muoversi lo schema
di regolamento in esame, di cui vanno per verificate le ulteriori
potenzialit, assicurando che almeno in questa sede possano prevedersi forme di
leale collaborazione laddove richiesto dallintersezione della materia
immigrazione con materie di specifica competenza regionale.
Lintroduzione di tale elemento non pu che rafforzare
lesercizio del potere regolamentare dello Stato nelle norme dello schema che
incrociano competenze proprie delle regioni, laddove una diversa
interpretazione potrebbe, invece, evidenziare un vizio di legittimit della
norma primaria, per violazione dellart. 118, co. 3, nella parte in cui non ha
previsto, irragionevolmente, il coordinamento necessario.
6.10. Alla stregua di quanto sopra esposto, possono
essere tratte le seguenti conclusioni:
a) si pu ritenere, ad avviso della Sezione, che la
materia immigrazione si estenda anche a profili strettamente connessi con
materie rientranti nella competenza (concorrente o residuale) delle Regioni,
con il limite che le materie introdotte non pongano in essere una disciplina
che dia una regolamentazione sostanzialmente esaustiva delle scelte regionali,
o comunque lesiva del complesso significativo di tali scelte regionali e della
relativa autonomia;
b) sembra, pertanto, potersi affermare che,
sussistendo la competenza primaria, sussista anche il potere regolamentare;
c) nel regolamento possono trovare ingresso forme di
coordinamento o di accordo con le Regioni e gli enti locali; tali forme, anche
in mancanza di una previsione legislativa, non sono illegittime ed appaiono
anzi opportune tutte le volte che la fattispecie posta in essere appaia capace
di incrociare in modo significativo le scelte regionali;
d) in
tali casi potr, peraltro, farsi ricorso alle forme di coordinamento gi
previste in via generale dalla disciplina statale (d. lgs. n. 281 del 1997).
7. Unulteriore considerazione di ordine generale va
effettuata in relazione alla possibilit, per un intervento di fonte
regolamentare, di introdurre nuovi oneri amministrativi in capo ai destinatari
della normativa.
Alcune previsioni dello schema in oggetto sembrano,
infatti, introdurre adempimenti o requisiti non necessari al perseguimento
delle finalit legislative (cfr. ad esempio, infra, ai punti 10, 13, 15 e 16). Ci sia nel caso esse
siano il frutto dellesercizio dellautonomo potere di normazione secondaria
proprio del Governo, sia nel caso dispongano lattuazione del dettato
legislativo seguendo unopzione pi onerosa di quella che sarebbe stato
possibile esercitare.
La Sezione ritiene che le norme suddette possano
violare una regola generale che ha un valore assoluto di principio e che
acquista un valore pi pregnante quando vengono in rilievo veri e propri
diritti dei cittadini stranieri.
Pertanto, gli oneri amministrativi introdotti dallo
schema andranno espunti nel caso in cui, senza un effettivo fondamento
legislativo, possano comprimere la sfera dazione dei destinatari sino ad
incidere sulla loro condizione giuridica.
Inoltre, anche laddove non si incida su diritti, le
modificazioni apportate in ragione dellautonoma potest regolamentare del
Governo devono comunque conformasi il pi possibile al generale principio del
buon andamento dellattivit amministrativa di cui allart. 97 Cost., che si
manifesta anche attraverso un principio di semplificazione, o almeno di non
aggravamento, degli oneri amministrativi cui deve ispirarsi il procedimento,
senza imporre atti o comportamenti non strettamente necessari a carico dei
privati destinatari degli interventi o delle stesse pubbliche amministrazioni
tenute ad attuare la nuova normativa.
In altri termini, nellesame del testo, per le
innovazioni che non si fondano su una espressa disposizione legislativa della
l. n. 189 del 2002 e in generale laddove si rinvengano oneri procedimentali non
direttamente imposti dallattuazione della legge, va verificato se essi possano
incidere sui diritti della persona e se per essi sussista una congrua
giustificazione sotto il profilo della ragionevolezza.
8. Unultima osservazione preliminare va formulata in
relazione alla tecnica redazionale dello schema in oggetto.
Lintervento, che si compone di 44 articoli, non
contiene norme a s stanti, ma soltanto sostitutive di disposizioni del d.P.R.
n. 394 del 1999.
Questa Sezione condivide la tecnica di drafting utilizzata che, conformandosi alle pi
recenti raccomandazioni in materia, reca la sostituzione di interi articoli o
commi del testo novellato, invece che indicarne soltanto le aggiunte, le
modificazioni o le soppressioni.
Considerato, per, che svariati articoli del d.P.R. n.
39 del 1999 non vengono modificati dallo schema in esame, per cui di essi non
vi traccia nellintervento di novella, e che quindi non vi corrispondenza
tra la numerazione degli articoli dello schema e quella degli articoli del
d.P.R. novellati, si rappresenta la necessit di ripubblicare al pi presto un
testo unificato del d.P.R. n. 394 del 1999 come risulter modificato e
integrato dalla nuova disciplina.
9. Venendo allesame dellarticolato, una prima
osservazione riguarda la disposizione dellarticolo 1 dello schema, concernente laccertamento
della condizione di reciprocit.
Come noto, laccertamento di tale condizione, specie
in riferimento alle persone fisiche, nella fase precedente alla riforma
prevista dalla legge n. 40 del 1998 ha costituito un ostacolo rilevante
allintegrazione degli immigrati regolarmente soggiornanti, spesso impedendo
loro laccesso alle professioni, al lavoro autonomo, a borse di studio
universitarie ecc.
Per ovviare a questi inconvenienti, prendendo atto
della contraddizione esistente tra lavvio di politiche di integrazione e la
persistenza della norma dellarticolo 16 delle disposizioni preliminari al
codice civile, larticolo 2 del t.u. n. 286 del 1998, accanto allaffermazione
del godimento dei diritti in materia civile a favore degli stranieri
regolarmente soggiornanti, ha disposto che nei casi in cui il presente
testo unico o le convenzioni internazionali prevedano la condizione di
reciprocit essa accertata secondo i criteri e le modalit previste dal
regolamento di attuazione.
La suddetta disposizione, non modificata dalla legge
n. 189 del 2002, va quindi letta, se non come una implicita abrogazione
dellarticolo 16, come una limitazione della possibilit di applicazione della
condizione di reciprocit ai soli casi in cui essa richiamata dalle norme del
testo unico, che disciplina esaustivamente la materia dei diritti civili degli
stranieri, o dalle convenzioni internazionali.
In questo senso, larticolo 1 del regolamento
approvato con d.P.R. 394 del 1999, specificava che per le persone fisiche
straniere laccertamento
della condizione era consentito nei soli casi previsti dal testo unico, in tal
modo chiarendo che dalla nuova
disciplina restavano escluse le persone giuridiche, ma confermando lintento di
restringere larea applicativa della condizione di reciprocit.
In questo quadro, e anche alla stregua dei principi
interpretativi esposti retro,
al punto 7, la modifica introdotta dallarticolo 1, comma 1, primo
periodo del nuovo
regolamento appare contrastare con la disposizione, di rango primario,
dellarticolo 2 del testo unico, ancora vigente nella originaria formulazione,
laddove, nel disciplinare le modalit di accertamento della condizione di
reciprocit, si riferisce non solo ai casi previsti dal testo unico, ma
aggiunge a questi quelli previsti da altre disposizioni di legge, in tal modo consentendo laccertamento
della condizione anche in tutte quelle fattispecie nelle quali, in base alle
norme di settore previgenti, era possibile richiamare la condizione di
reciprocit, che si era inteso invece implicitamente abrogare con la previsione
dellarticolo 2 del testo unico.
Per questa via, sembra quindi che si persegua una
reintroduzione generalizzata, con norma regolamentare, della condizione di
reciprocit, e quindi di ostacoli e incertezze applicative allaffermazione del
principio di uguaglianza nel godimento dei diritti civili, affermato dal testo
unico allarticolo 2, oltre che dalla giurisprudenza costituzionale.
La Sezione , pertanto, dellavviso che dallarticolo
1, comma 1, primo periodo dello schema, debba essere espunto linciso: ,
ovvero da altre disposizioni di legge.
10. Larticolo 2 dello schema modifica larticolo 2 del d.P.R. n. 394
del 1999, relativo ai rapporti con la pubblica amministrazione e al
riconoscimento dei certificati.
In relazione a tale articolo la Sezione formula le
seguenti osservazioni:
- al comma 2, il termine legalizzazione appare utilizzato in questa sede come pure
in altre disposizioni dello schema in senso atecnico ed improprio. Esso ,
infatti, riferito dal t.u. sulla documentazione amministrativa n. 445 del 2000
soltanto a firme o fotografie (artt. da 30 a 34), non ad interi certificati. Il
testo attualmente vigente si limita, invece, ad unopera di autenticazione,
da parte dellAutorit consolare italiana, avente ad oggetto soltanto la
traduzione in lingua italiana dei certificati o attestazioni rilasciati dallo
Stato estero. In assenza di ulteriori elementi, appare necessario che, in luogo
del generico termine legalizzazione, lulteriore attivit di accertamento prevista
dalla novella a carico delle Autorit italiane sia descritta espressamente
(come peraltro accade a pagina 3 della relazione), chiarendo le attivit svolte
dagli uffici del Ministero degli esteri;
- al comma 2-bis, il regolamento prevede, come casi di impossibilit
di documentazione mediante certificati o attestazioni, quello della mancanza
di unautorit riconosciuta
e quello della non affidabilit dei documenti. Tale seconda previsione appare eccessivamente
generica e sembra attribuire allautorit amministrativa una discrezionalit
valutativa di ampiezza non prevista dalla legge, che allarticolo 4, comma 2,
parla espressamente di documentazione falsa o contraffatta e non semplicemente non affidabile;
- sempre al comma 2-bis, la Sezione ritiene
condivisibile losservazione, riportata tra gli allegati del parere della
Conferenza Unificata, che ritiene eccessivo porre interamente a carico degli
interessati le spese per le verifiche integrative sulla certificazione delle
Autorit straniere. Appare quindi opportuno sostituire linciso effettuate
a spese degli interessati
con quello prevedendo una compartecipazione delle spese da parte degli
interessati;
- al comma 2-ter, lo schema regolamentare limita lapplicazione di una
norma di rango legislativo qual larticolo 33, comma 4, del t.u. sulla
documentazione amministrativa n. 445 del 2000, il quale prevede che le
firme sugli atti e documenti formati nello Stato e da valere nello Stato,
rilasciati da una rappresentanza diplomatica o consolare estera residente nello
Stato, sono legalizzate a cura delle Prefetture. La relazione allo schema anche in questo caso, ad
integrazione di quanto disposto dalla legge n. 198 del 2002 ritiene tale
procedimento a rischio della certezza della stessa documentazione, assumendo
che, in taluni casi, gli uffici consolari e diplomatici non sono autorizzati,
in base alla propria normativa nazionale ad emettere atti. Lesigenza
contenuta nella motivazione che sembra potersi realizzare con le ordinarie
regole di coesistenza delle diverse fonti nellordinamento conduce, in
realt, nellarticolato ad una conseguenza ulteriore, e non giustificata, che
ribalta i termini della questione e di fatto elude la norma primaria del t.u.
sulla documentazione, prevedendone lapplicazione del solo in presenza di
accordi internazionali vigenti per lItalia che cos prevedano (accordi che la stessa relazione riconosce
come non ancora adottati, comportando cos la piena disapplicazione della norma
primaria). La Sezione ritiene, quindi, necessario, espungere il comma in
questione, ovvero consentire in ogni caso loperativit della norma del t.u.
sulla documentazione amministrativa salvo che (come afferma la relazione) non
vi sia un divieto espresso previsto dalla normativa di uno Stato estero,
individuato dal Ministero degli esteri e comunicato al Ministero dellinterno.
11. Lunica modifica sostanziale introdotta dallarticolo
3 dello schema
allarticolo 3 del d.P.R. n. 394 del 1999 (che disciplina le comunicazioni allo
straniero) quella relativa al suo comma 3.
Innanzitutto, non appare chiaro (n la relazione lo
spiega) perch si sopprima interamente lultimo periodo del comma della
versione precedente, lasciando cos non disciplinati i casi del diniego del visto
di ingresso o di reingresso.
La spiegazione potrebbe rinvenirsi ma non
giustificarsi nellintento di sopprimere il riferimento alla sintesi in
lingua araba (nel qual caso sarebbe stato, allora, sufficiente riprodurre il
periodo sopprimendo soltanto tale riferimento).
In realt, anche lesclusione di ogni riferimento ad
un documento in lingua araba, rispetto alla normativa regolamentare vigente,
appare alla Sezione non ragionevole, n fondata su unanaloga previsione
legislativa. Va, pertanto, reintrodotto lintero periodo finale del comma 3
dellarticolo 3 nella dizione ora vigente, anche in considerazione dellentit
e della rilevanza della presenza di immigrati di lingua araba nel nostro Paese.
12. In relazione allarticolo 4 dello schema, che novella larticolo 5
del d.P.R. n. 394 del 1999
sul rilascio dei visti di ingresso, appare opportuno segnalare lutilit di
inserire, nel comma 4
del testo ora vigente per il quale non si prevedono modifiche un inciso
secondo cui le adeguate forme di pubblicit dei requisiti e delle condizioni
per lottenimento dei visti sono assicurate, da parte delle rappresentanze
diplomatiche e consolari italiane, anche in forma elettronica e si
riferiscono a tutti i requisiti necessari. Tale inserimento si adeguerebbe,
peraltro, alla commendevole prassi gi seguita da molti uffici diplomatici.
13. Unosservazione di tipo preclusivo va, invece,
formulata in relazione allarticolo 5 dello schema, laddove introduce nuovi requisiti per i
visti per ricongiungimento familiare allarticolo 6, comma 1, lettere d)
e g) del d.P.R. n. 394.
Il regolamento prende le mosse dallarticolo 29, comma
1, lettera b), del t.u. n. 286 del 1998, che prevede il ricongiungimento con i
figli minori a carico
(tale lettera non stata modificata dalla legge n. 189 del 2002). A fronte di
tale dettato legislativo, lo schema in oggetto introduce invece, alla lettera
d) del comma 1, un nuovo
requisito a carico del richiedente rispetto a quelli gi richiesti dalla
vigente normativa attuativa per i visti relativi ai ricongiungimenti familiari.
Tale requisito consiste nella necessaria presentazione della documentazione
attestante il sostegno economico fornito dal cittadino straniero residente in
Italia al familiare residente allestero del quale viene richiesto il
ricongiungimento, verificata dallo Sportello unico.
La Sezione ritiene che tale lettera su cui anche la
Conferenza Unificata si esprime in senso contrario debba essere espunta dallo
schema in esame.
Sul punto, appare necessario ricordare che la Corte
costituzionale, in alcune delle pronunce pi significative in materia di
immigrazione, ha qualificato tale posizione soggettiva quale diritto
fondamentale (cfr. le affermazioni contenute nelle sentenze nn. 28 del 1995 e
203 del 1997). Accanto a questo dato formale, evidente come il
ricongiungimento familiare rappresenti il miglior veicolo per leffettiva
integrazione dellimmigrato, che proprio attraverso i legami familiari
ricostituiti sul territorio italiano riesce a sottrarsi allemarginazione
spesso indotta dalla sua condizione.
In questo senso, la legge n. 40 del 1998 e poi il
testo unico avevano previsto la riforma della procedura per il conseguimento
del visto (con il silenzio-assenso previsto dallarticolo 29, comma 8, del t.
u.) e provveduto ad indicare allarticolo 29, comma 3, del testo unico, i
requisiti espressamente richiesti, in relazione allalloggio e al reddito. La
materia quindi interamente regolata dalla fonte legislativa ed il regolamento
ora vigente (articolo 6, comma 1, del d.P.R. n. 394) si limita a richiamare le
relative prescrizioni di legge.
Di fronte a tale, non modificato, assetto delle norme
di rango primario, larticolo 5 del nuovo regolamento introduce i descritti,
ulteriori adempimenti che non trovano giustificazione trattandosi di un diritto
fondamentale e tenuto conto della riserva di legge in tema di condizione dello
straniero.
Tali oneri aggiuntivi non appaiono coerenti neppure
con il principio di buon andamento descritto retro, al punto 7, poich, in assenza di modifiche sul
piano legislativo, rendono di fatto inutilmente pi oneroso, sino a
comprimerlo, il diritto al ricongiungimento e allunit familiare, e in alcuni
casi addirittura lo contrastano di fatto (si pensi al caso in cui il minore a
carico sia temporaneamente mantenuto, nel Paese di origine, dai familiari
dellimmigrato in Italia, al fine di permettere a questultimo di assicurare
lalloggio e quel sostegno economico propedeutici, anche di fatto, al
ricongiungimento ai sensi delle lettere b) e c) dello stesso comma 1
dellattuale d.P.R. n. 394: in questo caso, imporre dei trasferimenti di somme
alla famiglia di origine pu risultare incompatibile con il rinvenimento degli
altri requisiti essenziali per il ricongiungimento familiare).
Nello stesso senso, suscita perplessit anche la nuova
lettera g) del comma 1
che lo schema si propone di introdurre, imponendo la presentazione della documentazione
concernente la condizione economica nel Paese di provenienza dei familiari a
carico di cui allarticolo 29, comma 1, lettere b-bis) e c) del testo unico,
prodotta dalle locali autorit o da soggetti privati, valutata dallautorit
consolare alla luce dei parametri locali.
Il testo della disposizione, oltre a risultare
eccessivamente generico e come tale passibile di applicazioni gravemente
difformi da parte dei singoli uffici, appare non fondarsi sul dettato normativo
che richiede, per le citate lettere b-bis) e c), che lo stato di indigenza
economica non sia considerato in s, ma rapportato a documentati gravi
motivi di salute, che
costituiscono quindi leffettivo oggetto delle attestazioni.
14. Allarticolo 9 dello schema, che novella larticolo 9 del
d.P.R. n. 394, relativo
alla richiesta di permesso di soggiorno, la Sezione rileva che, al comma 1, se
la scelta tra presentazione al Questore o sportello unico libera (come sembra
potersi ricavare dalla relazione di accompagnamento), allora appare necessario
unificare le procedure retrostanti alle due strutture di contatto con i privati,
prevedendo comunque linvio da parte dello sportello al questore, senza
ulteriori oneri per linteressato.
Al comma 1-quater dello stesso articolo, appare opportuno inserire
espressamente un termine ragionevole entro il quale i codici fiscali si possono
considerare non consegnati e vanno quindi annullati.
15. Larticolo 11 dello schema novella larticolo 11 del d.P.R.
n. 394, relativo al
rilascio del permesso di soggiorno.
La Sezione mentre ritiene opportuna lintroduzione
(con lettere da c-bis) a c-sexies) di nuove cause di rilascio del permesso di
soggiorno) dellavviso che la lettera c-bis) limiti, senza ragione, il diritto di ingresso
per partecipare al processo penale a carico dellimputato straniero, sia in
relazione al tempo di permanenza sia in relazione al tipo di reati, poich la
possibilit di soggiorno viene riferita solo ai reati di cui allarticolo 380
c.p.p.. Va invece riaffermata anche alla stregua della giurisprudenza della
Corte costituzionale sul punto la necessit di garantire in modo pieno ed
effettivo il diritto di difesa in questi casi, senza apporvi limiti, peraltro
con norme regolamentari.
Appare, inoltre, questa la sede per suggerire al
Ministero lopportunit di valutare linserimento anche di altri casi non contemplati dalla disciplina di fonte
primaria ma comunque meritevoli di una disciplina ad hoc: nota, ad esempio, la lacuna giuridica
relativa alla situazione dei giovani, figli di genitori stranieri senza
permesso di soggiorno, la cui presenza nel territorio italiano , di fatto,
possibile per sino al compimento del 18 anno di et, consentendosi anche la
frequenza nelle scuole dellobbligo, per la quale non richiesto lo stato di
famiglia. Appare, in questi casi, quantomai opportuno prevedere ulteriori forme
di regolarizzazione di posizioni di giovani ormai inseriti nella societ
nazionale, ovviamente laddove sussistano gli elementi di tale inserimento (ad
esempio, la regolare frequenza per uno o due anni delle scuole italiane) e
facendo salve tutte le cautele del caso.
16. Allarticolo 12 dello schema, che novella larticolo 13 del
d.P.R. n. 394 sul rinnovo
del permesso di soggiorno, appaiono condivisibili i rilievi critici della
Conferenza Unificata, secondo cui comporta un arretramento dellintera normativa
e un aggravio burocratico e di spese di gestione di tutto il sistema
lestensione della procedura del contratto di soggiorno presso gli sportelli
unici per limmigrazione anche per tutti coloro che devono rinnovare un
permesso di soggiorno per lavoro subordinato ottenuto anteriormente alla legge
n. 198 del 2002, nonch per ogni variazione del rapporto di lavoro subordinato,
laddove la medesima legge n. 198 potrebbe essere interpretata in modo tale da
prevedere la stipula di un contratto di soggiorno solo ai fini del primo
rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato e dei successivi
rinnovi di quelli ottenuti attraverso questa procedura.
Appare, inoltre, condivisibile la proposta
modificativa effettuata da uno dei documenti allegati (senza intestazioni) al
parere della Conferenza Unificata (pag. 4), che mira ad introdurre un regime
semplificato per il rinnovo del permesso di soggiorno.
In particolare, la Sezione fa propria losservazione
di inserire, nel nuovo comma 2-bis, una disposizione secondo cui il rinnovo del permesso
in questione presuppone, nel caso di lavoratore straniero con rapporto di
lavoro sorto anteriormente allapplicazione dellart. 5-bis del testo unico, la
sussistenza della dichiarazione e dellimpegno di cui allart. 8-bis del
presente regolamento.
In tal modo, pur nel rispetto della nuova disciplina
del contratto di soggiorno per lavoro, si terrebbe conto di situazioni di
integrazione ormai pacifiche e consolidate, evitando di imporre oneri
amministrativi che in questo caso non appaiono direttamente funzionali al
perseguimento delle finalit della riforma.
Parimenti condivisibili, ad avviso della Sezione,
appaiono le proposte di completare il suddetto regime semplificato sopprimendo,
al comma 3, le
parole successive a quale
ricevuta ed aggiungendo
due commi, 3-bis e 3-ter,
allarticolo 13 del d.P.R. n. 394, secondo i quali:
- 3-bis. In sede di presentazione della richiesta
di rinnovo del permesso di soggiorno sufficiente lattestazione da parte
della rappresentanza diplomatica o consolare dello Stato di appartenenza che lo
straniero ha presentato domanda per il passaporto o altro documento di viaggio
e che la stessa risulta pendente. Lesibizione del passaporto o altro documento
di viaggio richiesta solo ai fini del rilascio del rinnovo del permesso di
soggiorno;
- 3-ter. Sino alla comunicazione delleventuale
provvedimento di diniego del permesso di soggiorno lo straniero pu proseguire
il rapporto o i rapporti di lavoro in corso e pu instaurare nuovi rapporti di
lavoro se ci ammesso dalle norme vigenti per il tipo di permesso di cui ha
chiesto il rinnovo.
Le semplificazioni suddette, coerenti con lassetto
legislativo della materia, appaiono inoltre idonee a produrre effetti positivi
non soltanto per i privati, italiani e stranieri, ma anche per le
amministrazioni pubbliche, alla stregua del principio generale di buon
andamento. Difatti, in tal modo si consente ad esse di concentrare le proprie
risorse umane e organizzative sui casi nuovi e su quelli che richiedono
maggiore lavoro istruttorio, evitando dispersioni relative al riesame di
situazioni meno delicate e maggiormente consolidate e conseguenti, gravi
ritardi a carico di soggetti da tempo integrati nel Paese e dei loro datori di
lavoro.
Per le stesse ragioni qui esposte, la Sezione
dellavviso che debba essere espunto il comma 1 dallarticolo 32 dello schema, che introduce un articolo
36-bis nel d.P.R. n. 394 imponendo, con un onere amministrativo di cui non si
ravvede la necessit e che si pone, anzi, in contrasto con il principio di
flessibilit e di mobilit dei lavoratori che per linstaurazione di un
nuovo rapporto di lavoro deve essere sottoscritto un nuovo contratto di
soggiorno per lavoro, anche ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno, di
cui allarticolo 13.
Questo Consiglio di Stato raccomanda, altres,
ladozione, in questo e in altri articoli analoghi (tra cui in particolare gli
artt. 17 e 36-bis del d.P.R. n. 394), di ulteriori misure di semplificazione, anche con il ricorso a strumenti telematici,
che possano alleggerire il carico di lavoro degli Sportelli unici per
limmigrazione in casi come quelli di cui al presente articolo. Ad esempio,
appare ragionevole ipotizzare il ricorso, per situazioni in cui i dati dei
cittadini stranieri siano da tempo in possesso anche delle Autorit locali (ad
esempio, in caso di cittadini residenti da almeno un dato numero di anni),
allapporto informativo ed elettronico degli uffici pubblici comunali per le
procedure amministrative, che potrebbero gestire informaticamente e quasi
automaticamente, su mero impulso dello Sportello, i dati relativi alle
situazioni davvero fisiologiche, quali ad esempio i rinnovi di permessi e di
carte di soggiorno successivi alla seconda o terza reiterazione. Andrebbe,
ovviamente, fatta comunque salva la sussistenza di ragioni di particolare
cautela, oltre che la possibilit di avocare immediatamente la trattazione
della pratica informatizzata per motivi di ordine pubblico.
17. Ununica, articolata osservazione deve, poi,
essere formulata per tutti quei casi in cui stata richiesta, in sede di
Conferenza Unificata, lintesa delle Regioni in materia di:
- definizione delle quote di ingresso per motivi di
lavoro (articolo 23
dello schema e 29 del d.P.R. n. 394);
- predisposizione e svolgimento dei programmi che
prevedano attivit di istruzione e di formazione professionale nei Paesi di
origine, la partecipazione ai quali costituisce titolo di prelazione sulle
quote di ingresso (articolo 29 dello schema e 34 del d.P.R. n. 394);
- svolgimento di periodi temporanei di addestramento
presso datori di lavoro per motivi di formazione professionale (articolo
37, comma 9 dello schema
e 40, comma 9, del d.P.R. n. 394);
- limitazione degli ingressi per motivi di formazione
professionale o di riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite
mediante la fissazione di quote annuali stabilite con decreto del Ministero del
lavoro (articolo 40
dello schema e 44-bis del d.P.R. n. 394).
In tutti questi compiti appare particolarmente
significativa linterferenza della materia-immigrazione con materie tipiche
delle competenze, normative e amministrative, Regionali o locali.
In relazione ad essi, il parere negativo della
Conferenza Unificata ha chiesto la previsione di un obbligo di intesa con le
Regioni e, comunque, lintroduzione di forme di coordinamento tra lo Stato (che
secondo lo schema resta, invece, lunico punto di riferimento per queste
materie) e le Regioni. Ad esempio, in relazione allarticolo 29 dello schema si
era anche proposta la introduzione della possibilit, per le Regioni, di
sottoscrivere convenzioni con il Ministero per la promozione di programmi di
istruzione e formazione che valorizzino i fabbisogni locali.
Come si pi ampiamente detto retro, al punto 6, in questi casi contrariamente
a quanto ritenuto dal Ministero riferente sembra configurabile la
previsione, con regolamento, di forme di coordinamento tra lo Stato e le
Regioni.
Quanto alla scelta di una specifica forma di tale
coordinamento tra le tipologie generali previste dal d.lgs. n. 281 del 1997, la
Sezione ritiene che sia preclusa quella della intesa pure richiesta
specificamente dal parere della Conferenza Unificata di cui allart. 3 del
suddetto decreto legislativo. Difatti, il comma 1 di quella norma dispone
espressamente che le relative disposizioni si applicano a tutti i
procedimenti in cui la legislazione vigente prevede unintesa nella Conferenza
Stato-Regioni, con ci
imponendo, per lintesa, un fondamento di rango legislativo che nella
fattispecie non sussiste.
Del tutto opposto , invece, il discorso relativo agli
accordi di cui allarticolo 4 dello stesso d.lgs. n. 281 del 1997, il cui
dettato generale si attaglia efficacemente a tutti i casi sopra elencati,
laddove si dispone che Governo, Regioni e Province autonome di Trento e di
Bolzano, in attuazione del principio di leale collaborazione e nel
perseguimento di obiettivi di funzionalit, economicit ed efficacia
dellazione amministrativa, possono concludere in sede di Conferenza
Stato-Regioni accordi, al fine di coordinare lesercizio delle rispettive
competenze e svolgere attivit di interesse comune.
Questa ricostruzione esegetica appare confermata dal
diverso trattamento che, nello stesso terzo comma dellart. 118 Cost. (pi volte
richiamato retro, al punto
6), viene riservato alle materie dellimmigrazione e dellordine pubblico
(lettere b e h) per le quali ci si limita a disporre che La legge statale
disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni, lasciando unampia discrezionalit attuativa alla
disciplina di settore e la materia della tutela dei beni culturali, per la
quale invece lo stesso comma tipizza anche la forma di intervento ed afferma
che la legge disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia, con un riferimento
costituzionale esplicito e vincolante al ricorso a forme di intesa.
Ad avviso di questo Consiglio di Stato, il pi
flessibile strumento di coordinamento costituito dallaccordo Stato-Regioni ben
pu e nei casi indicati deve essere introdotto dallo schema di regolamento
in oggetto nei casi suindicati, prevedendo il tentativo di conclusione
dellaccordo in via necessaria e non facoltativa, in coerenza con la necessit
che il coordinamento assuma comunque una forma forte, secondo la terminologia
utilizzata dalla recente giurisprudenza costituzionale (cfr. sent. n. 303 del
2003).
Resta, certo, aperta la possibilit che un accordo non
venga raggiunto entro un tempo ragionevole: a differenza che per lintesa, in
questi casi il decreto legislativo n. 281 del 1997 che prevede laccordo come
uno strumento di tipo facoltativo non indica un procedimento per la
ricomposizione del contrasto e profila la possibilit, per il Governo dello
Stato, di adottare comunque le misure volute anche con il dissenso delle
Regioni.
Tale eventualit va, pertanto, considerata anche nei
casi di specie, in cui come si visto non appare possibile prevedere una
formale intesa in assenza di una disposizione legislativa ai sensi
dellarticolo 3, comma 1, del d.lgs. n. 281.
Appare, per, evidente che ladozione di una delle
misure sopra indicate in assenza di accordo pur se formalmente possibile ne
indebolirebbe inevitabilmente la forza di resistenza in una eventuale sede
contenziosa, dinanzi al giudice amministrativo, sub specie di fondamento motivazionale del provvedimento
adottato in carenza di assenso delle Regioni: in quel caso assumerebbero,
allora, portata decisiva gli equilibri, le motivazioni e in generale la
ragionevolezza sottostante alluna o allaltra posizione.
Appare, parimenti, consentito e anche a questa
osservazione il riferente Ministero dovr adeguarsi, alla stregua di quanto
affermato retro il
ricorso ad altre forme, ancora pi flessibili, di coordinamento dei diversi livelli
di Governo. Ad esempio, non si ravvisano ragioni per impedire la possibilit
della stipulazione di convenzioni tra Regioni e Ministero per la promozione
di programmi di istruzione e formazione che valorizzino i fabbisogni locali,
come richiesto dalla parere della Conferenza Unificata (pag. 3) a proposito
dellarticolo 29 dello schema di cui si gi detto. Peraltro, le Regioni
possono gi ora intraprendere tali attivit di promozione anche in assenza di
convenzioni con il Ministero, nellambito delle loro competenze e della loro
riconosciuta capacit di diritto internazionale (cfr. artt. 5 e 6 della legge
n. 131 del 2003): pertanto, la riconduzione di tali iniziative sotto legida di
convenzioni con il Ministero appare garantire anche questultimo e le sue
esigenze di coordinamento unitario.
18. Unulteriore osservazione va svolta in relazione
al delicato rapporto tra lo Sportello unico per limmigrazione e gli
uffici delle Autorit locali
che anche il parere della Conferenza unificata solleva espressamente riguardo
alla situazione delle Regioni a statuto speciale e delle Province Autonome in
relazione agli articoli 22, 24 e 27 del testo unico e agli articoli 40 e
41 del d.P.R. n. 394.
La Sezione non pu che evidenziare lesistenza di una
lacuna normativa sulla questione, in cui la composizione dello Sportello unico
non tiene conto della circostanza che alcune competenze dello Sportello
potrebbero essere attualmente esercitate da uffici regionali, provinciali o comunali,
che invece non appaiono rappresentati nella struttura statale.
Particolarmente rilevante , poi, la lacuna
evidenziata dalla Conferenza Unificata, poich non si tiene conto dellesistenza
che gli Statuti speciali prevedono, di regola, strutture regionali competenti
nelle medesime materie e dotate di competenza esclusiva.
La questione richiede senza dubbio un approfondimento
da parte del Governo, che dovr anche considerare la proposta di inserimento di
un articolo 30-septies prospettata dal parere della Conferenza Unificata (pag.
2 s.) ed in ogni caso valutare espressamente, dandone adeguata motivazione, la
possibilit di integrare la composizione dello Sportello unico che lo schema
fonda tutta su funzionari di amministrazioni dello Stato con funzionari delle
Regioni o delle altre Autorit locali. In quella sede di approfondimento, un riguardo
particolare dovr essere fornito, come si detto, alla situazione delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, che in quel territorio esercitano
le funzioni che altrove sono esercitate dai funzionari statali la cui presenza
viene assicurata nello Sportello medesimo.
19. La Sezione ritiene di dover evidenziare, tra le
proprie osservazioni, la perplessit che suscita la mancata considerazione
degli oneri per il bilancio dello Stato che deriverebbero dallo schema in oggetto, in
particolare quelle relative al Comitato per i minori stranieri e soprattutto
quelle relative alla messa a regime dello Sportello unico per limmigrazione.
Di tale perplessit si fa carico anche la nota della
Ragioneria generale dello Stato del 24 giugno 2003, prot. n. 77049, che impone
quantomeno la necessit di integrare la relazione illustrativa del
provvedimento in oggetto dando conto delle motivazioni che assicurerebbero
linvarianza della spesa.
20. Sono, altres, da condividere e vanno pertanto
fatte proprie da questo Consiglio di Stato le osservazioni contenute nella nota
del Garante per la protezione dei dati personali del 4 marzo 2004, prot. 4888.
21. Restano, infine, aperte, e vanno ribadite come
formali osservazioni, le questioni sollevate con il precedente parere
interlocutorio cui il Ministero non ha fornito alcun cenno di risposta (cfr.
retro, al punto 2, i profili di cui ai numeri 7) e 8) ).
La competente amministrazione dovr, pertanto, nella
stesura definitiva dello schema:
- esaminare, e darne espressamente conto nella
relazione di accompagnamento, il problema delle eventuali interrelazioni tra lo
schema in esame e quello concernente il regolamento relativo alle procedure
per il riconoscimento della status di rifugiato, in relazione al quale la Sezione ha emesso la
pronuncia interlocutoria n. 200/04 del 26 gennaio 2004;
- pronunciarsi, anche qui almeno in sede di relazione,
in ordine alla eventuale incidenza sul contenuto dello schema trasmesso sia
delle pronunce della Corte costituzionale gi emesse o di prossima emanazione che delle misure
modificative dellattuale normativa primaria di cui si prospetta ladozione.
P.Q.M.
Nelle esposte considerazioni il parere della Sezione.
(Elvio Piccini)
Visto:
(Alessandro Pajno)