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ANTONIO SODA, Relatore. Sappiamo tutti che la casa è il luogo e il simbolo della propria identità, è la premessa per la ricostruzione della dignità di chi ha subito violenza, persecuzione, sradicamento. Il presupposto per ottenere la garanzia della casa nel paese di accoglienza è l'esistenza di un quadro giuridico di certezze sul riconoscimento del diritto d'asilo. L'Italia manca di una legge organica del diritto di asilo.
In ogni paese democratico, la regolazione legislativa statuale del riconoscimento e della tutela dei rifugiati incontra inevitabilmente due dimensioni: l'etica dei rapporti internazionali e dei suoi principi i giuridici, contenuti nelle convenzioni elaborate muovendo dai valori della Carta istitutiva delle Nazioni Unite, la funzione di governo della sicurezza alla quale ogni Stato non può rinunciare.
Per l'Italia in particolare il valore della sicurezza si colloca, in un difficile equilibrio come vedremo, all'interno delle direttive costituzionali di garanzia delle libertà democratiche anche per lo straniero.
Sia l'una che l'altra dimensione hanno carattere politico, esprimono cioè un sistema di regole e di principi a valenza di guida generale e perciò tendenzialmente esaustivo della disciplina da adottare. I principi internazionali indirizzano la regolazione verso l'accoglienza senza restrizioni soggettive, senza discriminazioni, senza limitazioni dei diritti, secondo il principio di solidarietà internazionale, fatte salve le ragioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico (articolo 32 della Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati).
Il governo della sicurezza tende ad introdurre restrizioni e limitazioni soprattutto nella determinazione dei soggetti legittimati
a rivendicare lo stato di rifugiato, nelle procedure del suo riconoscimento, infine nella tutela giurisdizionale avverso il provvedimento, ab origine di natura politico-amministrativa, di inammissibilità o di rigetto della domanda di asilo.
Le due dimensioni dunque possono entrare in conflitto fra loro e, se assolutizzate, possono negarsi a vicenda.
La dimensione internazionale non tollera restrizioni alla libertà del richiedente asilo e impone la giustiziabilità del diritto vantato.
Il governo della sicurezza, assumendo il pericolo di una possibile diffusa strumentalizzazione della domanda di asilo da parte di ordinari migranti, ed anzi paventando la trasformazione del procedimento di asilo in un percorso privilegiato e non controllato di immigrazione clandestina, accentua, nella disciplina del procedimento di asilo, secondo un principio di prudenza, gli aspetti della prevenzione, con il risultato di restringere fino all'annullamento l'obbligo internazionale e costituzionale di tutela dei richiedenti asilo.
Con queste due dimensioni ha dovuto fare i conti anche il dibattito sinora svolto in Commissione affari costituzionali e inevitabilmente il progetto approvato.
La proposta all'esame dell'aula esprime il tentativo di trovare un punto di equilibrio fra le due dimensioni. Il progetto di legge vuole, da una parte, rispettare la convenzione internazionale di Ginevra e gli articoli 10, comma 3, 13 e 24 della nostra Costituzione, che, rispettivamente, qualificano l'asilo, come diritto, sanciscono per tutti, e quindi anche per lo straniero, 1'inviolabilità della libertà personale e, per tutti prevedono la tutela giurisdizionale dei diritti.
Dall'altra, nella predisposizione di istituti (i centri di identificazione e i centri di accoglienza) di controllo dei richiedenti l'asilo e nella previsione delle fattispecie tipiche di rigetto della domanda, vuole rispondere alle esigenze di sicurezza collettiva, impedendo anche l'utilizzazione strumentale e distorta del diritto d'asilo.
Queste brevi note sono dirette a rappresentare le scelte compiute per realizzare, nel disegno complessivo di una legge organica sull'asilo, l'equilibrio fra le due dimensioni.
Il mio personale giudizio non è completamente di soddisfazione: il testo presenta tuttora insufficienze e contraddizioni sul versante delle garanzie che mi auguro possano essere colmate e risolte nel corso dei lavori dell'Assemblea.
Sotto questo profilo auspico che la maggioranza di Governo, dalla quale sono stati presentati emendamenti che inaspriscono, fino allo stravolgimento dell'impianto della proposta, il versante della sicurezza operi un compiuto ripensamento.
L'analisi che compio è condotta rispetto ai nodi critici della proposta: la definizione degli aventi diritto all'asilo, la condizione del richiedente asilo nel corso del procedimento di esame della domanda, le garanzie nel corso del procedimento, la tutela giurisdizionale avverso il provvedimento amministrativo di rigetto.
Per quanto riguarda gli aventi diritto, nella proposta, in attuazione dell'articolo 10 della Costituzione i soggetti aventi diritto all'asilo non sono soltanto coloro che hanno i requisiti per essere considerati rifugiati secondo le convenzioni internazionali ma anche tutti coloro ai quali sia impedito nel proprio paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche.
Sul tema una parte della maggioranza ripropone la soppressione del riconoscimento del diritto di asilo a coloro i quali sia impedito l'esercizio effettivo delle libertà, paventando un riconoscimento di massa del diritto di asilo a tutti coloro che provengono da Stati totalitari, tirannici, nei quali cioè i diritti umani sono violati e le libertà politiche conculcate.
Abbiamo risposto che questo pericolo non sussiste poiché il diritto di asilo, configurato nella proposta con il richiamo espresso e testuale alla lettera della nostra Costituzione, non è correlato automaticamente alla natura delle istituzioni e al regime politico del paese di provenienza bensì alla personale condizione di perseguitato ovvero all'effettivo e dunque immediato, diretto e personale impedimento
alla condotta posta in essere dal soggetto che ha rivendicato nei fatti nello Stato totalitario il diritto ad esercitare le libertà democratiche.
E già oggi, in virtù della diretta applicazione dell'articolo 10 della Costituzione, così come interpretatati dalla giurisprudenza di legittimità, a questi soggetti non può essere rifiutato il diritto di asilo. La proposta soppressiva priverebbe dunque la legge del suo carattere di attuazione dell'articolo 10 della Costituzione e ove interpretata come esclusione di questi soggetti dal diritto di asilo confliggerebbe palesemente con la Carta costituzionale.
La proposta inoltre privilegia, estendendola, la tutela, propria degli aventi diritto all'asilo, al coniuge, al convivente e ai figli minori rispetto alla tutela del ricongiungimento familiare, che impone un'apposita procedura. La scelta è compiuta considerando che la persecuzione o l'impedimento all'effettivo esercizio delle libertà democratiche sono, secondo l'esperienza comune, attuate anche investendo, nelle più insidiose forme intimidatorie, la vita e la libertà propria del coniuge e dei figli minori e dunque per attuare una immediata e diretta tutela anche di questi.
Quanto alla condizione del richiedente asilo nel corso della procedura, si ritiene che nella proposta sia stato raggiunto l'equilibrio fra inviolabilità della libertà personale e garanzia di sicurezza, affermando sul piano generale il principio della libertà personale del richiedente asilo nel senso che la semplice proposizione della domanda non comporta restrizioni della sua libertà e prevedendo due distinte ipotesi di trattenimento, l'una facoltativa nei centri di identificazione (per i richiedenti asilo privi di documentazione di identità o in possesso di documenti falsi o carenti nella prospettazione delle cause di persecuzione), l'altra obbligatoria nei centri di accoglienza (per i richiedenti asilo che hanno volontariamente eluso i controlli di frontiera o che siano già destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento).
Per l'uno e per l'altro trattenimento è principio generale l'obbligo di convalida del provvedimento ad opera dell'autorità giudiziaria, in conformità all'articolo 13 della Costituzione e al consolidato orientamento della Corte costituzionale.
In tal senso (ma anche definendo compiutamente i centri di identificazione come centri di soggiorno con obbligo di presenza in determinate fasce orari e notturne per il controllo di polizia) va integrato il testo approvato dalla Commissione prevedendo espressamente anche per il trattenimento nei centri di identificazione la convalida dell'autorità giudiziaria.
In ordine alle garanzie del procedimento amministrativo, sul terreno della procedura è prevista una molteplicità delle Commissioni territoriali (rispetto alla scelta di una unica commissione centrale), la loro composizione che vede la partecipazione di un rappresentante regionale e di un rappresentante dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, l'assistenza prevista per la presentazione della domanda, il diritto all'audizione e alla difesa, infine la definizione di tempi brevi definiti per legge nell'esame della domanda e nella sua decisione, diciotto giorni complessivi per la procedura semplificata che si applica ai richiedenti asilo in stato di trattenimento nei centri di identificazione e nei centri di permanenza e accoglienza, trentatré giorni complessivi, esclusi i tempi per la definizione della competenza ai sensi della Convenzione di Dublino, per i richiedenti asilo in stato di completa libertà, rappresentano un equo contemperamento fra esigenze di sicurezza, garanzia di autonomia e imparzialità dell'autorità preposta all'esame della domanda, instaurazione piena del contraddittorio ed effettivo esercizio del diritto di difesa.
Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale, sul terreno delle garanzie costituzionali e degli obblighi internazionali, la previsione del controllo giurisdizionale dei provvedimenti amministrativi di trattenimento e l'effetto sospensivo del provvedimento di espulsione a seguito della decisione di rigetto della domanda di asilo
da parte dell'autorità amministrativa rappresentano gli istituti che vogliono conciliano sicurezza e tutela.
Ho segnalato nella relazione per l'Assemblea che nell'articolo 12, lettera a), il provvedimento di rigetto della commissione riguardante il richiedente asilo trattenuto nel centro di accoglienza non può essere eseguito con l'espulsione se non vi è convalida del tribunale.
Lo stesso principio non è formalmente espresso per i trattenuti nei centri di identificazione.
Nel corso dell'esame del provvedimento in Assemblea sarà necessario intervenire sul testo dell'articolo 12 con una proposta emendativa volta a sopprimere il comma 2.
Dal combinato disposto delle disposizioni relative ai provvedimenti di rigetto della domanda e ai suoi effetti ai fini dell'espulsione dello straniero si evince il principio generale che non può essere data esecuzione ad alcun allontanamento dal territorio dello Stato del richiedente asilo per effetto della semplice pronuncia amministrativa di rigetto della commissione territoriale, atteso che un tale provvedimento, naturalmente con riferimento al richiedente asilo che non abbia fatto acquiescenza alla decisione, può trovare esecuzione soltanto a seguito di una pronuncia dell'autorità giudiziaria che investe sia la legittimità che il merito della decisione di rigetto.
Solo infatti attraverso l'accertamento giudiziale della inesistenza delle condizioni di fatto e di diritto per l'accoglimento della domanda la posizione del richiedente asilo assurge alla qualità di diritto costituzionalmente protetto; in caso contrario (l'espulsione a seguito di provvedimento amministrativo) degrada il diritto a mera aspettativa neppure a semplice interesse legittimo (pur giustiziabile a sensi dell'articolo 24 della Costituzione): il che è del tutto in conflitto con l'articolo 10 della Costituzione.
Va dunque coordinato con questo principio il testo dell'articolo 12 (che vuole essere come esprime la rubrica dell'articolo la convalida del provvedimento di allontanamento) e in particolare va riscritto il comma b) in maniera più chiara e semplice a garanzia appunto dell'intervento dell'autorità giudiziaria prima dell'allontanamento.
Voglio però fare una osservazione di carattere più generale.
Il sistema della tutela giurisdizionale previsto nel testo configura un doppio binario: per i provvedimenti amministrativi di rigetto dei trattenuti nei centri di identificazione e di accoglienza (procedura semplificata) è prevista la convalida di legittimità e di merito dell'autorità giudizi aria e il ricorso in Cassazione senza efficacia sospensiva. In sostanza non è garantito il doppio grado di giudizio: vi è un sommario giudizio di merito e un giudizio di legittimità (articolo 12).
Per i provvedimenti di rigetto dei richiedenti non trattenuti (procedura ordinaria) è previsto un giudizio di merito di primo grado con efficacia sospensiva del provvedimento di allontanamento o espulsione), un secondo giudizio di merito di secondo grado in corte di appello con possibilità per il presidente della corte di sospendere l'esecuzione del provvedimento di espulsione e della stessa efficacia esecutiva della sentenza di primo grado. Segue secondo i principi generali processuali la possibilità di ricorso in Cassazione.
Penso che con quest'ultimo sistema la tutela giurisdizionale del diritto (che è costituzionalmente protetto) è garantita.
Mi sembra del tutto insufficiente la tutela giurisdizionale per i richiedenti asilo trattenuti (procedura semplificata) e quindi ritengo o che si debbano unificare i due sistemi sopprimendo l'articolo 12 e altresì sopprimendo l'inciso «fatto salvo quanto stabilito nell'articolo 12» di cui al comma 1 dell'articolo 14, oppure inserendo nell'articolo 12 (integralmente da riscrivere) il diritto all'impugnazione in appello del provvedimento di convalida del rigetto e dell'allontanamento, con la espressa previsione anche in questa ipotesi
della facoltà del presidente della corte d'appello di sospendere l'esecutività del provvedimento di allontanamento pur convalidato.
Solo in questo modo infatti è garantito il doppio grado di giudizio.
Sulla questione del richiedente asilo proveniente dal uno Stato considerato sicuro (articolo 11, comma 2, lettera b)), il principio di non automaticità del rigetto della domanda di asilo è garantito dalla previsione dell'obbligo per la commissione di valutare la sussistenza di elementi che possano comunque comportare il riconoscimento del diritto.
Ad avviso del relatore il principio di non automaticità va meglio esplicitato nel testo e va esteso anche ai richiedenti asilo provenienti da un paese diverso da quello di appartenenza che abbia comunque aderito alla Convenzione di Ginevra (ipotesi di cui alla lettera b), comma 2, dell'articolo 11).
Sulla questione del diritto al lavoro del richiedente asilo rilevo che per il richiedente asilo non trattenuto (procedura ordinaria) è previsto all'articolo 8, comma 2, che il questore rilasci un permesso di soggiorno: occorre a mio avviso chiarire che tale permesso è valido anche al fine di stipulare contratti di lavoro; per il richiedente asilo trattenuto (procedura semplificata) è previsto all'articolo 9, comma 2, il rilascio di un permesso di soggiorno (da valere anche ai fini della stipulazione di un contratto di lavoro) fino al termine della procedura ordinaria: occorre chiarire il senso di questa indicazione, ovvero se la procedura semplificata non conclusa in termini si trasforma in procedura ordinaria; vi è una norma di chiusura (articolo 11, comma 8) per la quale se la decisione della commissione non interviene entro sei mesi (da ridurre secondo un emendamento di Lega Nord Federazione Padana e Rifondazione comunista a tre) il richiedente asilo acquista il diritto di svolgere regolare attività lavorativa fino alla conclusione della procedura di riconoscimento.
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