Amnesty International

Ics – Consorzio italiano di solidarietà

Medici Senza Frontiere

RACCOMANDAZIONI AL PARLAMENTO E AL GOVERNO ITALIANO

PER UNA LEGGE ORGANICA SUL DIRITTO DI ASILO

Marzo 2004

Premessa

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere, nell’auspicare nuovamente che l’Italia si doti quanto prima di una legge organica sul diritto d’asilo, desiderano sottoporre all’attenzione del Governo e del Parlamento le seguenti raccomandazioni relative agli elementi imprescindibili della disciplina del diritto di asilo.

1.Piena attuazione del diritto di asilo

Il diritto di asilo - sancito dall’articolo 10 comma 3 della Costituzione italiana, nonché dall’articolo 14 della Dichiarazione universale dei diritti umani - è un diritto soggettivo perfetto.

Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che la legge organica in materia di asilo preveda una definizione di rifugiato in armonia con:

-il dispositivo costituzionale, di cui all’articolo 10 sopra menzionato;

-l’articolo 1 della Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato (ratificata dall’Italia con Legge n. 772 del 24.07.1954);

-le interpretazioni e le linee guida delle Nazioni Unite e dell’Acnur – Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati;

-le convenzioni internazionali sui diritti umani cui l’Italia aderisce.

Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che la definizione di rifugiato preveda altresì in modo esplicito il fondato timore di persecuzioni per motivi di genere e orientamento sessuale.

2. Autorità preposta al riconoscimento dello status di rifugiato

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere, raccomandano che le Commissioni che avranno il delicato compito di valutare le richieste di asilo per il riconoscimento dello status di rifugiato, garantiscano criteri di competenza, trasparenza e indipendenza.

A tal fine si raccomanda che le Commissioni si configurino come “autorità amministrative indipendenti”, composte sia da membri delegati dalla pubblica amministrazione che da esperti esterni.

In relazione al funzionamento delle Commissioni preposte al riconoscimento dello status di rifugiato si raccomanda che:

-i componenti delle Commissioni nominati dalla pubblica amministrazione svolgano tale incarico in modo costante e continuato, senza ricoprire altri incarichi o svolgere mansioni altre rispetto a quelle identificate per la procedura di asilo;

-l’operato delle Commissioni si svolga in conformità con la normativa italiana in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi, in particolare la Legge n. 241 del 7 agosto 1990;

-i Componenti delle commissioni ricevano un costante aggiornamento in materia di diritto internazionale, di tutela dei diritti umani fondamentali, di approfondimento e conoscenza degli elementi di geopolitica, di conoscenza dei paesi di provenienza dei richiedenti asilo.

In relazione all’adozione di garanzie di tutela in fase di esame di merito delle domande si raccomanda inoltre che:

-il richiedente venga ascoltato personalmente dall’organo preposto all’esame e possa esprimersi nella propria lingua, usufruendo di un mediatore linguistico avente una formazione specifica;

-il richiedente possa essere assistito durante l’audizione da una persona di sua fiducia (avvocato, rappresentante di un ente non governativo di tutela ecc.).

3. Il trattenimento

L’articolo 31 della Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato vieta espressamente che il richiedente asilo possa subire sanzioni penali per il solo fatto di avere presentato domanda di asilo ovvero per ingresso o soggiorno irregolare.

L’articolo 31 ammette altresì restrizioni ai movimenti dei richiedenti asilo, ma solo se strettamente necessarie e solo in attesa che lo status di rifugiato venga regolarizzato.

Nessuna procedura per il riconoscimento del diritto di asilo può prevedere forme di detenzione o di trattenimento avente caratteristiche ed effetti analoghi.

La detenzione o il trattenimento avente caratteristiche ed effetti analoghi possono essere permessi, secondo il diritto internazionale, soltanto quando:

-sono strettamente necessari e non vi sono altre misure alternative applicabili;

-sono legittimi secondo il diritto internazionale e interno;

-sono convalidati dall’autorità giudiziaria, secondo le modalità stabilite dalle convenzioni internazionali e dalle norme interne;

-garantiscono i seguenti diritti ai richiedenti asilo posti in stato di detenzione:

1.diritto a una consulenza legale;

2.diritto a comunicare con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e con altre organizzazioni e associazioni a tutela dei diritti umani, garantendo a queste ultime la possibilità di accesso nei luoghi di trattenimento senza restrizioni;

3.diritto a comunicare con l’esterno e a informare i propri familiari sul luogo e le motivazioni della detenzione;

4.diritto a cure mediche;

5.diritto a essere detenuti in condizioni umane dignitose e sicure, con particolare riguardo per la propria condizione di richiedenti asilo. Non devono essere posti in stato di detenzione o trattenimento insieme a criminali comuni, ovvero insieme ad altri cittadini stranieri trattenuti in quanto colpiti da misure di allontanamento dal territorio dello Stato.

La Direttiva comunitaria 2003/9/CE prevede inoltre, all’articolo 7, che “I richiedenti asilo possono circolare liberamente nel territorio dello Stato membro ospitante o nell’area assegnata da tale Stato membro. L’area assegnata non pregiudica la sfera inalienabile della vita privata e permette un campo d’azione sufficiente a garantire l’accesso a tutti i benefici della presente direttiva”.

Per questa ragione Amnesty International, ICS-Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che la normativa per il riconoscimento del diritto di asilo non preveda forme di trattenimento, se non in limitati casi strettamente necessari e tassativamente previsti dalla legge.

Raccomandano inoltre che, anche in questi casi strettamente necessari, non sia previsto il trattenimento di richiedenti asilo appartenenti a categorie vulnerabili quali donne in stato di gravidanza, disabili, richiedenti che si siano dichiarati vittime di tortura e per i quali sia necessario procedere a consulenze mediche e medico-legali.

Si raccomanda che qualunque forma di detenzione sia applicata nel rispetto degli standard sopra elencati, debba essere prevista direttamente dalla fonte normativa (in nessun caso sia demandata a fonti normative secondarie) e debba durare il tempo minimo necessario a svolgere le indagini sulla identità del richiedente asilo e sull'ammissibilità della sua domanda di asilo. Nel rispetto del citato art. 31 della Convenzione di Ginevra, il semplice ingresso irregolare dello stato non può di per se comportare l’applicazione di misure di trattenimento.

4. Il principio di non refoulement

La procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato deve prevedere in modo specifico anche la possibilità del riconoscimento dell’asilo umanitario a coloro che si trovano nella condizione di non poter essere rimpatriati, ai sensi:

-dell’ articolo 33 della Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato;

-dell’ articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali;

-dell’ articolo 19 del Decreto legislativo n. 286/1998.

Qualora il richiedente asilo non abbia i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato, l’organo preposto all’esame della domanda, pur non riconoscendo il diritto d’asilo, deve valutare la sussistenza di eventuali rischi di un rimpatrio dell’interessato, al fine di non incorrere nella violazione del principio di non refoulement di cui all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra e dell’articolo 19 del Decreto legislativo n. 286/1998, nonché dell’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Nell’operare tale valutazione, l’organo preposto deve essere posto nella condizione di poter consultare le competenti agenzie delle Nazioni Unite, nonché organismi nazionali o internazionali di tutela dei diritti umani.

Amnesty International, ICS-Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che in caso di impossibilità al rimpatrio, all’interessato venga rilasciato un permesso di soggiorno per protezione umanitaria ai sensi dell’articolo 5, comma 6 del Decreto legislativo n. 286/1998.

In particolare si raccomanda che:

-il permesso di soggiorno per protezione umanitaria abbia durata di almeno un anno, sia rinnovabile e consenta lo svolgimento di attività lavorativa subordinata o autonoma e l’iscrizione a corsi di studio di ogni ordine e grado;

-il permesso di soggiorno venga rilasciato o rinnovato anche in assenza di passaporto o di altro documento di viaggio;

-lo status del beneficiario della protezione umanitaria sia equiparato a quello del rifugiato per quanto attiene il diritto all’unità familiare (ricongiungimento e coesione sul posto: articolo 29, comma 3 e articolo 30, comma 1, lettera c, del Decreto legislativo n. 286/1998) e il rilascio di documenti sostitutivi. L’equiparazione si applica anche al caso di minore non accompagnato;

-il rinnovo del permesso di soggiorno non possa essere rifiutato fino a quando sussistano le condizioni che ne hanno determinato il rilascio;

-il titolare di un permesso di soggiorno per motivi di protezione umanitaria, che non abbia più titolo per godere di tale protezione ma che possieda i requisiti per il rilascio di altro titolo di soggiorno, possa chiedere e ottenere la conversione del suo permesso di soggiorno.

5. Esame dell’ammissibilità delle domande di asilo

Amnesty International, ICS-Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che nella fase di verifica dell’ammissibilità delle domande di asilo si proceda con modalità tali da garantire la tutela dei diritti umani fondamentali e l’effettiva protezione della persone.

In particolare si raccomanda che:

-il personale preposto all’esame dell’ammissibilità delle domande di asilo sia competente e adeguatamente formato, nonché costantemente aggiornato;

-nel caso in cui il richiedente asilo provenga da uno Stato differente da quello di appartenenza, non si tenga in considerazione unicamente l’adesione di tale Stato alla Convenzione di Ginevra ma si valutino anche gli strumenti adottati dallo stesso Stato per garantire la tutela dei diritti umani fondamentali e la loro effettiva attuazione, nonché la protezione assicurata ai richiedenti asilo e ai rifugiati.

6.Esame della fondatezza delle domande di asilo

L’esame della fondatezza attiene a una valutazione sul merito delle domande di asilo. Al fine di garantire all’interessato la possibilità di argomentare la propria istanza, risulta alquanto difficile procedere all’esame della fondatezza senza prevedere un’audizione del richiedente asilo, anche nel caso in cui la domanda di asilo sia stata presentata successivamente a un provvedimento di allontanamento dallo Stato italiano.

Inoltre - nel caso di decisione che ritenga manifestamente infondata la domanda - si devono prevedere strumenti idonei per garantire un ricorso efficace ovvero un riesame da parte di un’autorità terza al fine di evitare, anche in questo caso, violazioni dell’articolo 24 della Costituzione italiana e del principio di non refoulement di cui all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra.

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che:

-la fondatezza delle domande di asilo sia esaminata direttamente dall’organo preposto al riconoscimento dello status di rifugiato, in sede di valutazione del merito delle stesse istanze di asilo;

-di conseguenza, l’esame della fondatezza delle domande di asilo venga scisso dall’esame sull’ammissibilità, sia in termini temporali che di competenza.

7.Ricorso avverso decisione negativa

In ragione della necessità di garantire il pieno ed effettivo rispetto dell’art. 33 della Convenzione di Ginevra e degli articoli 3 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali, e in conformità con l’art. 24 della Costituzione, la normativa deve garantire in ogni caso e senza eccezione alcuna che l’interessato abbia accesso a un ricorso giurisdizionale effettivo avverso la decisione negativa al riconoscimento dello status di rifugiato.

L’allontanamento dal territorio nazionale e il rimpatrio nel paese di origine o di provenienza non possono essere effettuati prima che l’autorità giudiziaria competente si sia pronunciata sul merito del ricorso.

Il ricorso, per avere un valore effettivo, deve necessariamente sospendere il provvedimento di espulsione, altrimenti si svuoterebbe di senso la tutela giurisdizionale del richiedente asilo e tale pratica darebbe vita a un’aperta violazione del principio di non refoulement (articolo 33 della Convenzione di Ginevra) e dell’articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Inoltre, l’eventuale rimpatrio di un cittadino straniero prima del pronunciamento definitivo sul suo ricorso, oltre a esporlo al rischio di subire eventuali persecuzioni nel paese di origine, crea problemi rispetto al reingresso dello stesso, nel caso in cui il suo ricorso dovesse essere accettato.

Amnesty International, ICS-Consorzio Italiani di Solidarietà e Medici senza Frontiere ritengono pertanto opportuno fare rilevare ancora una volta come l'attuale legge 189/2002 preveda, all’art. 32 comma 5, che a seguito del rigetto della richiesta di riconoscimento “il ricorso non sospende il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale”. Tale previsione legislativa svuota di senso la tutela giurisdizionale del richiedente asilo e costituisce una profonda minaccia al rispetto dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo.

8. Misure di accoglienza e di assistenza in favore dei richiedenti asilo

Amnesty International, ICS-Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere ritengono estremamente importante che la legge organica in materia di asilo preveda un sistema di accoglienza adeguato a tutela dei richiedenti asilo e venga possibilmente attuato tramite un’ottica “decentrata”, che si imperni sul ruolo fondamentale degli Enti Locali (in quanto soggetti titolari dei compiti di gestione dei programmi socio-assistenziali del territorio) in concerto con gli enti di tutela del diritto di asilo e dei diritti umani.

Tali interventi di accoglienza devono potere comprendere sia aspetti più strettamente legati all’assistenza materiale (vitto e alloggio) che interventi inerenti la sfera della tutela quali:

-l’orientamento alla procedura di asilo;

-l’attuazione di programmi di primo inserimento economico e sociale, nonché di supporto pisco-sociale, con particolare riferimento ai gruppi maggiormente vulnerabili;

-orientamento e consulenza giuridica nelle pratiche per la procedura di asilo e il sostegno a eventuali azioni di tutela giurisdizionale

Gli interventi di accoglienza e supporto devono essere garantiti per tutto il periodo della definizione dell’esito dell’istanza di asilo, incluso il periodo necessario alla conclusione degli eventuali procedimenti giurisdizionali.

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano inoltre che si preveda in modo tempestivo di adottare i provvedimenti normativi necessari per conformare l’ordinamento italiano alla Direttiva comunitaria 2003/9/CE del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. Tale Direttiva dispone che entro il 6 febbraio 2005 gli stati membri conformino la propria legislazione e le proprie prassi amministrative a quanto disposto dalla medesima.

Per maggiori informazioni

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Medici Senza Frontiere: tel. 06 44703872, fax 06 44869267,

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