Scheda di sintesi
per l’istruttoria legislativa

Contenuto

Le nove proposte di legge recano disposizioni in materia di acquisto della cittadinanza.

Sei di esse (A.C. 204, 4327, 4388, 4396, 4562, 4678), intervengono su puntuali aspetti della vigente disciplina, recata dalla L. 91/1992, concernenti l’acquisto della cittadinanza alla nascita (jure sanguinis o jure soli) ovvero il riconoscimento della cittadinanza (per “naturalizzazione”) allo straniero residente in Italia.

Le altre proposte (A.C. 974, 1463, 4492) recano una più ampia disciplina della materia, che modifica ampiamente o sostituisce integralmente quella recata dalla L. 91/1992.

La sola proposta A.C. 4327 reca anche disposizioni volte a riconoscere il diritto di elettorato attivo e passivo a livello locale agli stranieri titolari di permesso di soggiorno.

Relazioni allegate

Le proposte di legge, tutte di iniziativa parlamentare, sono accompagnate dalla sola relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Le proposte di legge in esame intervengono su materia disciplinata da norme di legge, nella generalità dei casi direttamente novellando queste ultime.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia trattata rientra fra quelle riservate alla competenza legislativa statale ai sensi del secondo comma, lett. f) (“cittadinanza”) dell’art. 117 della Costituzione. Limitatamente all’A.C. 4327 rileva altresì la lett. p) (“legislazione elettorale […] di comuni, province e città metropolitane”) del medesimo comma.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

L’art. 6 dell’A.C. 1463 e l’art. 8 dell’A.C. 4492 fissano il termine massimo per la conclusione del procedimento amministrativo per la concessione della cittadinanza, in tal modo “legificando” una disposizione attualmente contenuta in un provvedimento di natura regolamentare adottato con decreto ministeriale.

Coordinamento con la normativa vigente

Le nove proposte di legge introducono modifiche espresse alla L. 91/1992, che attualmente disciplina la materia, ad eccezione dell’A.C. 974, che riscrive integralmente la disciplina della cittadinanza e contestualmente dispone la generica abrogazione di tutte le disposizioni incompatibili con la nuova normativa.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all’art. 1, co. 1, dell’A.C. 4327, che riconosce l’elettorato attivo e passivo nelle consultazioni locali agli stranieri titolari di permesso di soggiorno, si ricorda che sono attualmente all’esame della I Commissione della Camera, in prima deliberazione, varie proposte di legge costituzionale (A.C. 1464 ed abb.) miranti a prevedere e disciplinare il diritto di voto degli stranieri non appartenenti all’Unione europea, regolarmente residenti in Italia.

 

 

 

Schede di lettura

Il quadro normativo

Acquisto della cittadinanza

La legge[1] stabilisce che acquistano automaticamente alla nascita la cittadinanza italiana coloro i cui genitori (anche soltanto il padre o la madre) siano cittadini italiani (L. 91/1992, articolo 1, comma 1, lettera a)): si tratta della così detta modalità di acquisizione della cittadinanza jure sanguinis.

L’ordinamento italiano riconosce anche il criterio alternativo dello jus soli, pur prevedendolo soltanto in via residuale e per casi limitati a:

§       coloro che nascono nel territorio italiano e i cui genitori siano da considerarsi o ignoti (dal punto di vista giuridico) o apolidi (cioè privi di qualsiasi cittadinanza) (L. 91/1992, art. 1, co. 1, lett. b));

§       coloro che nascono nel territorio italiano e che non possono acquistare la cittadinanza dei genitori in quanto la legge dello Stato di origine dei genitori esclude che il figlio nato all’estero possa acquisire la loro cittadinanza (L. 91/1992, art. 1, co. 1, lett. b)).

Sono inoltre considerati cittadini italiani i figli di ignoti che vengono trovati (a seguito di abbandono) nel territorio italiano e per i quali non può essere dimostrato, da parte di qualunque soggetto interessato, il possesso di un’altra cittadinanza (L. 91/1992, art. 1, co. 2).

La cittadinanza italiana è acquisita anche per riconoscimento della filiazione (da parte del padre o della madre che siano cittadini italiani), oppure a seguito dell’accertamento giudiziale della sussistenza della filiazione: l’acquisto della cittadinanza nelle due ipotesi illustrate è automatico per i figli minorenni (L. 91/1992, art. 2, co. 1); i figli maggiorenni invece conservano la propria cittadinanza, ma possono eleggere la cittadinanza determinata dalla filiazione con un’apposita dichiarazione da rendere entro un anno dal riconoscimento, o dalla dichiarazione giudiziale di filiazione, o dalla dichiarazione di efficacia in Italia del provvedimento straniero nel caso in cui l’accertamento della filiazione sia avvenuto all’estero (L. 91/1992, art. 2, co. 2).

Sono previste modalità agevolate di acquisto della cittadinanza per gli stranieri di origine italiana: la cittadinanza italiana può essere acquistata dagli stranieri o apolidi, discendenti (fino al secondo grado) da un cittadino italiano per nascita, a condizione che facciano un’espressa dichiarazione di volontà e che siano in possesso di almeno uno di questi requisiti:

§       abbiano svolto effettivamente e integralmente il servizio militare[2] nelle Forze armate italiane: in questo caso la volontà del soggetto interessato di acquisire la cittadinanza italiana deve essere espressa preventivamente (L. 91/1992, art. 4, co. 1, lett. a));

§       assumano un pubblico impiego alle dipendenze, anche all’estero, dello Stato italiano (L. 91/1992, art. 4, co. 1, lett. b));

§       risiedano legalmente[3] in Italia da almeno due anni al momento del raggiungimento della maggiore età; la volontà di conseguire la cittadinanza italiana deve essere manifestata con una dichiarazione entro l’anno successivo (L. 91/1992, art. 4, co. 1, lett. c)).

Lo straniero che sia nato in Italia può divenire cittadino italiano a condizione che vi abbia risieduto legalmente e ininterrottamente fino al raggiungimento della maggiore età e dichiari, entro un anno dal compimento della maggiore età, di voler acquistare la cittadinanza italiana (L. 91/1992, art. 4, co. 2).

Disposizioni particolari sono dettate per quanto riguarda l’acquisto della cittadinanza da parte di stranieri o apolidi che hanno contratto matrimonio con cittadini italiani (L. 91/1992, artt. da 5 a 8). Gli stranieri coniugi di cittadini italiani ottengono la cittadinanza, dietro richiesta presentata al prefetto del luogo di residenza dell’interessato, oppure, se residenti all’estero, all’autorità consolare competente, se possono soddisfare, contemporaneamente, le seguenti condizioni:

§       residenza legale nel territorio italiano da almeno sei mesi, o, in alternativa, per gli stranieri residenti all’estero, il decorso di tre anni dalla data del matrimonio tra lo straniero e il cittadino;

§       persistenza del vincolo matrimoniale;

§       insussistenza della separazione legale;

§       assenza di condanne penali per i delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato e contro i diritti politici dei cittadini;

§       assenza di condanne penali per i delitti non colposi per i quali è prevista una pena edittale non inferiore a tre anni;

§       assenza di condanne penali per reati non politici, con pena detentiva superiore a un anno, inflitte da autorità giudiziarie straniere con sentenza riconosciuta in Italia;

§       insussistenza di fondati motivi che facciano ritenere che lo straniero il quale aspira a divenire cittadino italiano sia pericoloso per l’ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato.

L’acquisto della cittadinanza può avvenire, infine, per concessione (L. 91/1992, art. 9): in questo caso, a differenza dei procedimenti finora illustrati, che riservano all’autorità margini di intervento molto ristretti, l’emanazione del provvedimento di concessione della cittadinanza è soggetto ad una valutazione discrezionale di opportunità da parte della pubblica amministrazione, pur attenuata dall’obbligo del parere preventivo del Consiglio di Stato. Il periodo di residenza legale in Italia, graduato in funzione dello status degli stranieri richiedenti, che costituisce il requisito fondamentale per conseguire la cittadinanza secondo tale modalità, deve essere ininterrotto e attuale al momento della presentazione dell’istanza per la concessione della cittadinanza.

Può presentare domanda per ottenere la concessione della cittadinanza italiana il cittadino straniero che si trova in una delle seguenti condizioni:

§       residente in Italia da almeno dieci anni, se cittadino non appartenente all’Unione europea, o da almeno quattro anni, se cittadino comunitario (L. 91/1992, art. 9, co. 1, lett. f) e d));

§       apolide residente in Italia da almeno cinque anni (L. 91/1992, art. 9, co. 1, lett. e));

§       il cui padre o la cui madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita, o che è nato in Italia e, in entrambi i casi, vi risiede da almeno tre anni (L. 91/1992, art. 9, co. 1, lett. a));

§       maggiorenne adottato da cittadino italiano e residente in Italia da almeno cinque anni (L. 91/1992, art. 9, co. 1, lett. b));

§       aver prestato servizio[4] alle dipendenze dello Stato italiano, anche all’estero, per almeno cinque anni (L. 91/1992, art. 9, co. 1, lett. c)).

La giurisprudenza amministrativa ha indicato alcuni ulteriori requisiti per l’ottenimento della cittadinanza e ha precisato i confini della discrezionalità della pubblica amministrazione con riferimento ai provvedimenti di concessione della cittadinanza, stabilendo inoltre quali siano gli obblighi di motivazione delle decisioni concernenti tali procedimenti.

 

Il provvedimento di concessione della cittadinanza italiana è adottato sulla base di valutazioni ampiamente discrezionali circa l’esistenza di un’avvenuta integrazione dello straniero in Italia, tale da poterne affermare la compiuta appartenenza alla comunità nazionale, appartenenza di cui costituisce effetto e non causa la concessione della cittadinanza stessa, attribuendo all’interessato i diritti e gli obblighi connessi allo status civitatis; pertanto, la concessione del beneficio presuppone una valutazione assai articolata, nella quale ben possono avere rilievo considerazioni anche di carattere economico e patrimoniale relative al possesso di adeguate fonti di sussistenza (TAR Piemonte, sez. II, sent. n. 124 del 26 febbraio 1996).

In sede di concessione della cittadinanza la valutazione del grado di probabilità di esiti pericolosi per la sicurezza dello Stato non necessita di una dettagliata esternazione dei fatti e delle circostanze che si oppongono al rilascio; pertanto, l’onere della prova a carico dell’Amministrazione di fatti pregiudizievoli per la sicurezza pubblica, sulla base dei quali sia possibile formulare il giudizio di pericolosità conseguente all’acquisto della cittadinanza italiana da parte dello straniero, non può essere spinto al punto di dover dimostrare i fatti pregiudizievoli per la sicurezza stessa (TAR Lombardia, Brescia, sent. n. 98 del 12 febbraio 1992).

I “comprovati motivi inerenti alla sicurezza pubblica”, che legittimano il diniego di concessione della cittadinanza italiana ad uno straniero non presuppongono necessariamente la condanna di quest’ultimo per determinati reati, giacché la tutela dell’ordine e della sicurezza dello Stato giustifica anche la preventiva valutazione di tutte le cause che sono potenzialmente in grado di incidere su di essi e di comprometterli. Il diniego di concessione della cittadinanza italiana ad uno straniero è sufficientemente motivato ogni qualvolta volta l’Amministrazione esterna il giudizio conclusivo del procedimento e quello intermedio di carattere consultivo, e da questi emerga, attraverso il riferimento al dato normativo, quale sia il potere esercitato in concreto e quali siano le ragioni del diniego, senza che sia necessaria l’esternazione di tutte quelle valutazioni interne – complesse e collegate ad una serie di episodi e comportamento che isolatamente considerati possono non essere significativi di una particolare pericolosità ma che, tuttavia, sono suscettibili di una diversa considerazione se valutati complessivamente ed in un unico contesto – che conducono ad un giudizio di pericolosità che, per sua natura e per volontà del legislatore, dovendo svolgere una funzione preventiva di sicurezza, è notevolmente fondato su elementi non rilevanti in altri settori dell’ordinamento (TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. 1, sent. n. 901 del 1 dicembre 1994).

Il regime procedimentale riguardante l’esame e, quindi, il rilascio o diniego della concessione della cittadinanza, concernendo il conferimento di uno status di rilevante importanza pubblicistica, è improntato necessariamente a valutazioni dell’Autorità competente squisitamente discrezionali, volte a considerare sia la situazione privatistica particolare dell’istante, sia quella generale dell’interesse pubblicistico della collettività, procedimento il cui corretto esercizio trova limiti esteriori sindacabili soltanto nelle previsioni specifiche della corrispondente normativa, nonché nei princìpi generali riferiti allo svolgimento dell’attività amministrativa (TAR Lazio, sez. I, sent. n. 993 del 3 maggio 1999).

La L. 91/1992 non ha mutato il carattere discrezionale del provvedimento di concessione (già previsto dalla normativa precedente, della quale si è limitata a mutare soltanto i minimi richiesti), sicché non si può certamente dire che con il compimento del periodo prescritto lo straniero possa maturare un diritto soggettivo all’acquisto della cittadinanza italiana, pur se concorrono tutti gli altri requisiti di legge ed esista una sua manifestazione di volontà in tal senso. È congruamente motivato il provvedimento che adduca ragioni riguardanti l’insussistenza di sufficienti mezzi di sostentamento e di un concreto interesse pubblico alla concessione della cittadinanza, né è necessaria l’indicazione di più circostanziate argomentazioni, essendo sufficiente l’uso di sintetiche formulazioni che appaiano idonee a rappresentare l’iter formativo della determinazione assunta dall’Amministrazione (TAR Lazio, sez. I, sent. n. 993 del 3 maggio 1999).

Secondo il Consiglio di Stato, l’amministrazione chiamata a decidere sulla domanda di concessione di cittadinanza italiana è tenuta a verificare la serietà sia dell’intento ad ottenere la cittadinanza italiana, sia delle ragioni che inducono ad abbandonare la comunità di origine. È inoltre necessario accertare il grado di conoscenza della lingua italiana, l’idoneità professionale, l’ottemperanza agli obblighi tributari e contributivi. Non può essere trascurata l’esigenza di ricomposizione di gruppi familiari, parte dei quali già residenti nel territorio italiano. L’amministrazione deve verificare eventuali cause ostative all’acquisto di cittadinanza, collegate a ragioni di sicurezza della Repubblica ed all’ordine pubblico (Consiglio di Stato, sez. I, parere n. 1423 del 26 ottobre 1988).

In tema di diniego della concessione della cittadinanza italiana, è indubbio che l’amministrazione competente, anche laddove disponga di un’ampia discrezionalità, debba indicare sia pure sinteticamente le ragioni poste a base delle proprie determinazioni (Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 366 del 24 maggio 1995).

 

La cittadinanza può essere concessa, in casi eccezionali, per merito allo straniero che abbia reso notevoli servigi all’Italia, per elevate necessità di ordine politico connesse all’interesse dello Stato (L. 91/1992, art. 9, co. 2).

Doppia (o plurima) cittadinanza

La legge ammette espressamente la possibilità di conservare la cittadinanza italiana pur essendo già in possesso di una cittadinanza straniera[5] ovvero dopo averla acquistata o riacquistata. Chi risiede o stabilisce la residenza all’estero può tuttavia rinunciare alla cittadinanza italiana (L. 91/1992, art. 11).

Non è consentito il possesso di una doppia (o plurima) cittadinanza se vi sono norme internazionali pattizie o norme statali straniere che lo vietino (vedi il punto successivo).

Perdita della cittadinanza

I cittadini italiani possono rinunciare volontariamente alla cittadinanza italiana purché si trasferiscano, o abbiano trasferito, la propria residenza all’estero e siano titolari di un’altra o di altre cittadinanze (L. 91/1992, art. 11). La facoltà di rinuncia alla cittadinanza italiana in questo caso può essere esercitata soltanto dai cittadini maggiorenni.

Coloro che hanno ottenuto la cittadinanza italiana durante la minore età, in quanto figli conviventi con il genitore che ha acquistato o riacquistato la cittadinanza, hanno la facoltà di rinunciare ad essa (senza limiti di tempo), una volta divenuti maggiorenni, sempre che siano in possesso di un’altra cittadinanza (L. 91/1992, art. 14).

Può inoltre rinunciare alla cittadinanza italiana il soggetto maggiorenne in possesso di un’altra cittadinanza – anche se risiede in Italia – a seguito di revoca dell’adozione per fatti imputabili all’adottante. La rinuncia deve essere resa entro un anno dalla revoca (L. 91/1992, art. 3, co. 4).

La revoca dell’adozione per colpa dell’adottato ha come conseguenza la perdita automatica della cittadinanza acquistata da quest’ultimo in virtù dell’adozione, purché egli abbia un’altra cittadinanza o la riacquisti (L. 91/1992, art. 3, co. 3).

L’art. 12 della L. 91/1992 prevede due ulteriori ipotesi di perdita automatica della cittadinanza italiana:

§       la mancata ottemperanza all’intimazione del Governo italiano di lasciare un impiego pubblico o una carica pubblica che il cittadino abbia accettato da uno Stato o ente pubblico estero o da un ente internazionale cui non partecipi l’Italia, o la mancata ottemperanza all’invito di abbandonare il servizio militare che il cittadino presti per uno Stato estero (L. 91/1992, art. 12, co. 1);

§       l’assunzione di una carica pubblica o la prestazione del servizio militare per uno Stato estero, o l’acquisto volontario della cittadinanza dello Stato considerato, quando tali circostanze si verifichino durante lo stato di guerra con esso (L. 91/1992, art. 12, co. 2).

Per quanto riguarda gli effetti delle norme internazionali pattizie sull’ordinamento italiano, l’art. 26, co. 3, della L. 91/1992 fa salve, in via generale, le disposizioni previste dagli accordi internazionali, affermandone pertanto la prevalenza sulla disciplina interna. In proposito, si ricorda che l’Italia ha sottoscritto e ratificato[6] la Convenzione di Strasburgo del 6 maggio 1963 sulla riduzione dei casi di cittadinanza plurima e sugli obblighi militari[7] in caso di cittadinanza plurima.

La Convenzione stabilisce (art. 1, co. 1) che i cittadini, residenti all’estero, degli Stati contraenti perdono la loro precedente cittadinanza qualora acquistino o riacquistino volontariamente la cittadinanza di un altro dei Paesi che hanno sottoscritto e ratificato la Convenzione: essi non possono essere autorizzati a conservare la cittadinanza precedente.

Di conseguenza, il cittadino italiano residente all’estero che acquista volontariamente la cittadinanza di uno dei Paesi contraenti (con esclusione di Regno Unito, Irlanda e Spagna che hanno aderito soltanto al secondo Capitolo della Convenzione, relativo agli obblighi militari in caso di cittadinanza plurima, e della Germania, che non aderisce più alla Convenzione), perde la cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 1 della Convenzione.

La Convenzione di Strasburgo disciplina anche le vicende della cittadinanza dei minorenni, in dipendenza di quelle della cittadinanza dei genitori (art. 1, punto 3; art. 2).

L’Italia ha inoltre ratificato[8] il Secondo Protocollo di emendamento alla Convenzione di Strasburgo del 1963, sottoscritto, allo stato attuale, anche dalla Francia e dai Paesi Bassi. In base a tale Accordo, quando un cittadino di una Parte contraente acquisisce la nazionalità di un’altra Parte contraente sul cui territorio è nato e risiede, oppure vi ha risieduto abitualmente a partire da una data anteriore al compimento del diciottesimo anno di età, ciascuna di queste Parti può disporre che conservi la sua nazionalità d’origine. In caso di matrimonio tra cittadini di Parti contraenti diverse, ciascuna di tale Parti può disporre che il cittadino che acquisisce di sua libera volontà la nazionalità del coniuge, conservi la sua nazionalità d’origine.

Riacquisto della cittadinanza

La legge disciplina le modalità per il riacquisto della cittadinanza a favore di coloro che l’hanno perduta e a prescindere dai motivi della perdita. Il riacquisto avviene con condizioni di particolare favore rispetto a quelle stabilite dall’art. 9 della L. 91/1992 per l’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione e, per alcuni aspetti, analoghe a quelle dettate dall’art. 4, co. 1, della L. 91/1992, le quali consentono allo straniero di origine italiana l’acquisto della cittadinanza per beneficio di legge. Il riacquisto è subordinato, in via generale, alla sussistenza di un legame con l’Italia, che può concretizzarsi in un rapporto di servizio (civile o militare) con lo Stato o nello stabilire la residenza nel Paese.

Può riacquistare la cittadinanza italiana:

§       chi presta effettivamente servizio militare per lo Stato italiano e dichiara preventivamente di voler riacquistare la cittadinanza italiana (L. 91/1992, art. 13, co. 1, lett. a));

§       chi, assumendo o avendo assunto un pubblico impiego alle dipendenze dello Stato, anche all’estero, dichiara di voler riacquistare la cittadinanza italiana (L. 91/1992, art. 13, co. 1, lett. b));

§       chi dichiara di voler riacquistare la cittadinanza italiana ed ha stabilito o stabilisce, entro un anno dalla dichiarazione, la propria residenza in Italia (L. 91/1992, art. 13, co. 1, lett. c));

§       lo straniero (che sia stato cittadino italiano) il quale, dopo un anno dalla data in cui ha stabilito la residenza in Italia, non fa espressa rinuncia, nello stesso termine, al riacquisto della cittadinanza italiana. Soltanto in questo caso il riacquisto avviene automaticamente: la legge prevede comunque la possibilità di rinuncia da parte dell’interessato per tutelarne la volontà (L. 91/1992, art. 13, co. 1, lett. d));

§       chi, avendo perduta la cittadinanza italiana per non aver ottemperato all’intimazione di abbandonare l’impiego o la carica accettati da uno Stato, da un ente pubblico estero o da un ente internazionale, ovvero il servizio militare per uno Stato estero, dichiara di volerla riacquistare, a condizione che abbia stabilito la residenza da almeno due anni nel territorio della Repubblica e provi di aver abbandonato l’impiego o la carica o il servizio militare, assunti o prestati nonostante l’intimazione (L. 91/1992, art. 13, co. 1, lett. e)).

La legge permette il riacquisto della cittadinanza, su loro dichiarazione in tal senso, alle donne italiane che l’hanno perduta al momento del matrimonio con uno straniero, avvenuto prima del 1° gennaio 1948[9], o in conseguenza del cambiamento di cittadinanza del marito (L. 91/1992, art. 17, co. 2).

Le persone originarie dei territori italiani facenti parte del cessato impero austro-ungarico[10], che emigrarono all’estero prima del 16 luglio 1920, e i loro discendenti, possono ottenere il riconoscimento della cittadinanza italiana qualora rendano, entro il 20 dicembre 2005, una dichiarazione in tal senso all’ufficiale dello stato civile del comune in cui risiedono o intendono stabilire la propria residenza, oppure davanti all’autorità diplomatica o consolare del luogo di residenza, se residenti all’estero (L. 379/2000, art. 1).

 

Tabella: concessioni e reiezioni della cittadinanza italiana
(1992-2003)

Anno	Concessioni			Reiezioni
	Per matrimonio	Per residenza	Totale	Per matrimonio	Per residenza	Totale
2003	11.271	2.111	13.382	199	1.763	1.962
2002	9.728	917	10.645	143	762	905
2001	9.266	1.203	10.469	99	582	681
2000	8.027	1.518	9.545	121	524	645
1999	9.538	1.753	11.291	141	860	1.001
1998	10.930	1.106	12.036	131	558	689
1997	7.404	813	8.217	101	255	356
1996	6.053	899	6.952	112	325	437
1995	6.396	1.046	7.442	66	817	883
1994	5.498	495	5.993	62	880	942
1993	5.897	579	6.476	37	1.193	1.230
1992	3.844	601	4.445	72	488	560

Fonte: Ministero dell’interno. Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. Direzione centrale per i diritti civili, la cittadinanza e le minoranze[11].

 

 

 

Le proposte di legge in esame

Premessa

Risultano presentate nove proposte di legge, di iniziativa parlamentare.

Tutte le proposte introducono modifiche espresse alla L. 91/1992[12], ad eccezione di una (A.C. 974, Russo Spena), che, non novellando la L. 91/1992, riscrive integralmente la disciplina della cittadinanza e contestualmente dispone l’abrogazione di tutte le disposizioni incompatibili con la nuova normativa.

Per quanto concerne il contenuto, le proposte di legge possono essere suddivise in due gruppi:

§       sei p.d.l. (A.C. 204, Cima ed altri; A.C. 4327, Diliberto ed altri; A.C. 4388, Mantini ed altri; A.C. 4396, Cè ed altri; A.C. 4562, D’Alia; A.C. 4678, Realacci ed altri, che si descrivono, per temi, nei prossimi due paragrafi), prevedono interventi di revisione della L. 91/1992 di carattere limitato, circoscrivendo le modifiche, sostanzialmente:

-       all’art. 1, che sancisce l’acquisto automatico alla nascita, jure sanguinis, della cittadinanza italiana per coloro i cui genitori siano cittadini italiani e riconosce il criterio alternativo dello jus soli, pur prevedendolo soltanto in via residuale e in casi limitati;

-       all’art. 9, che stabilisce i casi in cui la cittadinanza può essere riconosciuta allo straniero per naturalizzazione, successivamente allo stabilimento della sua residenza in Italia, dettando i requisiti necessari per ottenerla.

§       le altre p.d.l. (A.C. 974, Russo Spena; A.C. 1463, Turco ed altri; A.C. 4492, Mascia ed altri, illustrate a parte, nel prosieguo della scheda) modificano numerosi articoli della L. 91/1992 o, nel caso della p.d.l. A.C. 974, la sostituiscono del tutto.

Le proposte di legge appartenenti al primo gruppo si pongono l’obiettivo principale di rendere il più possibile agevole l’acquisto della cittadinanza, da un lato prevedendo (con riferimento all’art. 1 della L. 91/1992) il rafforzamento dello jus soli e ponendo condizioni più favorevoli per i minori nati o formatisi in Italia, dall’altro riducendo i termini per la concessione della cittadinanza per naturalizzazione (disciplinata dall’art. 9 della legge).

Modifiche alla disciplina sull’acquisto della cittadinanza per nascita

La p.d.l. A.C. 204 amplia il novero dei casi in cui la cittadinanza viene attribuita in base al criterio dello jus soli, stabilendo l’acquisizione automatica della cittadinanza italiana da parte di coloro che nascono nel territorio italiano da genitori che vi risiedano (entrambi) legalmente da almeno tre anni o dei quali almeno uno sia in possesso della carta di soggiorno.

 

Si ricorda che l’articolo 1, comma 1, lettera a), della legge n. 91 del 1992 prevede, come requisito per l’acquisto automatico jure sanguinis alla nascita della cittadinanza italiana, che uno soltanto dei genitori (o il padre o la madre) del soggetto interessato sia cittadino italiano. I casi di attribuzione della cittadinanza in base al criterio dello jus soli attualmente previsti sono indicati nell’articolo 1, comma 1, lett. b) e comma 2, della legge n. 91 (vedi supra).

 

L’articolo 9 del testo unico sull’immigrazione[13] prevede la possibilità di rilasciare una carta di soggiorno allo straniero regolarmente soggiornante in Italia da almeno sei anni (l’articolo 9 della “legge Bossi-Fini”[14] ha così elevato il periodo originariamente previsto di cinque anni). Per ottenere la carta di soggiorno lo straniero deve dimostrare di avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei propri familiari; essere titolare di un permesso di soggiorno per un motivo che consenta un numero illimitato di rinnovi; non avere in corso giudizi, o non essere stato condannato, per aver commesso delitti di particolare gravità (ai sensi degli artt. 380 e 381 del codice di procedura penale).

L’intento perseguito con la previsione della carta di soggiorno è quello di dare la possibilità agli stranieri già regolarmente soggiornanti in Italia e ai nuovi immigrati legali di passare da una condizione di temporaneità ad una di maggiore stabilità.

La carta di soggiorno è rilasciata a tempo indeterminato dal questore, che ne dispone la revoca nei casi previsti, e consente al titolare, oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornante:

§       l’ingresso e il reingresso nel territorio italiano in esenzione delle norme sul visto;

§       lo svolgimento di ogni attività lecita (con eccezione di uelle che la legge espressamente vieta allo straniero o riserva al cittadino italiano);

§       l’accesso ai servizi ed alle prestazioni erogati dalla P.A. (salvo che sia diversamente disposto);

§       la partecipazione alla vita pubblica locale (“esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento”), in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 5 febbraio 1992 sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale.

 

Anche le p.d.l. A.C. 4562 e A.C. 4678 modificano la disciplina vigente sull’acquisto della cittadinanza jure soli, prevedendone l’attribuzione a coloro che nascono in Italia da genitori (la p.d.l. A.C. 4562 in realtà fa riferimento ad un solo genitore) che siano residenti da almeno due anni e in possesso del permesso di soggiorno.

 

Gli articoli 5, art. 5-bis, 6 e 30 del testo unico sull’immigrazione recano la disciplina del permesso di soggiorno e del contratto di soggiorno.

Il permesso di soggiorno deve essere richiesto al questore della provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni dal suo ingresso in Italia ed è rilasciato per le attività previste dal visto d’ingresso o dalle disposizioni vigenti. Esso viene rilasciato entro venti giorni dalla richiesta. La sua durata non può essere superiore a:

§       tre mesi, per visite, affari e turismo;

§       nove mesi per lavoro stagionale;

§       un anno, per studio o per formazione (in questi casi il permesso è rinnovabile annualmente nel caso di corsi pluriennali) o per lavoro subordinato a tempo determinato;

§       due anni per lavoro subordinato a tempo indeterminato, per lavoro autonomo e per ricongiungimento.

La legge Bossi-Fini ha introdotto la nuova figura del contratto di soggiorno per lavoro subordinato fra un datore di lavoro (italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia) e un cittadino extracomunitario.

La sottoscrizione di tale contratto costituisce requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, al fine di giustificare l’ingresso e la permanenza dello straniero per soggiorni duraturi esclusivamente in relazione all’effettivo svolgimento di una attività lavorativa sicura e lecita.

La stipula del contratto di soggiorno avviene presso lo sportello unico per l’immigrazione, appositamente istituito presso la prefettura - ufficio territoriale del Governo non solo per facilitare l’incontro fra domanda ed offerta di lavoro, ma anche al fine di snellire gli adempimenti burocratici connessi.

Il contratto deve contenere la garanzia – da parte del datore di lavoro – della disponibilità di un’adeguata sistemazione alloggiativa per il dipendente e l’impegno al pagamento delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza.

Il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui ha la residenza, almeno novanta giorni prima della scadenza nel caso del permesso rilasciato per lavoro subordinato a tempo indeterminato della durata di due anni; sessanta giorni prima per i permessi per lavoro subordinato a tempo determinato della durata di un anno; trenta giorni nei restanti casi.

Il testo unico (art. 30) prevede anche il permesso di soggiorno per motivi familiari, che è rilasciato:

§       agli stranieri entrati in Italia con visto di ingresso per ricongiungimento familiare, ovvero con visto di ingresso al seguito del proprio familiare nei casi previsti dall’articolo 29, ovvero con visto di ingresso per ricongiungimento al figlio minore;

§       agli stranieri regolarmente soggiornanti ad altro titolo da almeno un anno che abbiano contratto matrimonio in Italia con cittadini italiani o di uno Stato membro dell’Unione europea, ovvero con cittadini stranieri regolarmente soggiornanti;

§       al familiare straniero regolarmente soggiornante, in possesso dei requisiti per il ricongiungimento con il cittadino italiano o di uno Stato membro dell’Unione europea residenti in Italia, ovvero con straniero regolarmente soggiornante in Italia. In tal caso il permesso del familiare è convertito in permesso di soggiorno per motivi familiari.

§       al genitore straniero, anche naturale, di minore italiano residente in Italia.

Modifiche alla disciplina della naturalizzazione

La p.d.l. A.C. 4678, sempre intervenendo sull’art. 1 della L. 91/1992, introduce anche un diritto all’acquisizione della cittadinanza jure domicilii (come viene definito nella relazione illustrativa) per il minore straniero che abbia vissuto in Italia continuativamente almeno per sei anni e vi abbia frequentato le scuole o corsi di formazione professionale, oppure vi abbia svolto un’attività lavorativa regolare e che comunque dimostri un’adeguata conoscenza della lingua e della cultura italiana.

Le p.d.l. A.C. 4327, A.C. 4388, A.C. 4562 e A.C 4678, incidendo sull’art. 9 della L. 91/1992, abbreviano in varia misura (fissandolo rispettivamente in tre, otto e sei anni[15]) i termini del soggiorno in Italia ai fini della concessione della cittadinanza per naturalizzazione. Viene inoltre chiesto tra i requisiti il possesso di un reddito adeguato, comunque non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale (A.C. 4562, A.C. 4678), e la buona conoscenza della lingua italiana (quest’ultima condizione è indicata dalle due p.d.l. citate e dall’A.C 4388).

 

L’assegno sociale, di cui all’articolo 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995[16], è una prestazione di natura assistenziale che, a decorrere dal 1° gennaio 1996, ha sostituito la pensione sociale, che continua comunque ad essere erogata a coloro che, avendone i requisiti, ne hanno fatto domanda entro il 31 dicembre 1995.

L’assegno sociale è riservato ai cittadini italiani che abbiano almeno 65 anni di età, siano residenti in Italia ed abbiano un reddito pari a zero o di importo comunque inferiore ai limiti stabiliti annualmente dalla legge. Se il soggetto interessato è coniugato si tiene conto anche del reddito del coniuge. Sono equiparati ai cittadini italiani gli abitanti della Repubblica di San Marino, i rifugiati politici, i cittadini dell’Unione europea ed i cittadini extracomunitari che hanno ottenuto la carta di soggiorno.

L’importo dell’assegno viene stabilito anno per anno ed è esente da imposta. Per il 2004 è pari a 367,97 euro.

 

La I Sezione del Consiglio di Stato, con il parere n. 1423 reso il 26 ottobre 1988, cioè prima dell’entrata in vigore della L. 91/1992 (essendo vigente l’art. 4 della legge 13 giugno 1912 n. 555, nel testo modificato dal R.D. 1 dicembre 1934 n. 1997), ha evidenziato che l’amministrazione chiamata a decidere sulla domanda di concessione di cittadinanza italiana deve accertare, tra l’altro, il grado di conoscenza della lingua italiana del soggetto richiedente.

 

La p.d.l. A.C. 4396 si colloca nella stessa ottica delle p.d.l da ultimo citate, pur mantenendo inalterati i termini attualmente previsti per l’ottenimento della cittadinanza per concessione: essa introduce tra i requisiti richiesti il superamento di un test di naturalizzazione, il cui scopo è quello di accertare la conoscenza da parte dell’interessato “della lingua italiana e locale” e, più in generale, della storia e cultura e dell’ordinamento istituzionale della Repubblica. La p.d.l. in questione, oltre ad abrogare espressamente l’art. 11 della L. 91/1992 e quindi a sopprimere la possibilità di mantenere la doppia cittadinanza, estende ai casi di acquisto della cittadinanza per naturalizzazione le cause ostative previste dall’art. 6 della L. 91/1992 per il caso di acquisizione della cittadinanza per matrimonio (e cioè la sussistenza di condanne per gravi delitti o la presenza di comprovati motivi che possano pregiudicare la sicurezza dello Stato).

La p.d.l. A.C. 4327 (articolo 1, comma 1) estende inoltre agli stranieri titolari di permesso di soggiorno il diritto elettorale attivo e passivo nelle elezioni amministrative e circoscrizionali con le modalità previste per i cittadini dell’Unione europea.

 

Il decreto legislativo 12 aprile 1996, n. 197[17] ha dato attuazione alla direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994, con cui sono state stabilite le modalità di esercizio del diritto elettorale attivo e passivo nelle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro dell’Unione europea di cui non hanno la cittadinanza.

I cittadini di uno Stato membro dell’Unione che intendano partecipare alle elezioni per il rinnovo degli organi del comune e della circoscrizione in cui sono residenti devono presentare al sindaco (più specificamente, all’ufficio comunale competente) una domanda di iscrizione nella lista elettorale aggiunta, istituita presso lo stesso comune.

L’iscrizione nelle liste elettorali aggiunte consente ai cittadini dell’Unione l’esercizio del diritto di voto per l’elezione del sindaco, del consiglio del comune e della circoscrizione nelle cui liste sono iscritti, l’eleggibilità a consigliere e l’eventuale nomina a componente della giunta del comune in cui sono eletti consigliere, con esclusione della carica di vice sindaco.

Il comune, compiuta l’istruttoria necessaria a verificare l’assenza di cause ostative, provvede a iscrivere i cittadini dell’Unione nell’apposita lista aggiunta e a comunicare agli interessati l’avvenuta iscrizione nella lista ovvero la mancata iscrizione, contro la quale può essere proposto ricorso secondo la norme vigenti.

In occasione di consultazioni per la elezione diretta del sindaco e del consiglio comunale, la domanda deve essere presentata non oltre il quinto giorno successivo all’affissione del manifesto di convocazione dei comizi elettorali.

I cittadini dell’Unione che intendono presentare la propria candidatura a consigliere comunale devono produrre, all’atto del deposito della lista dei candidati, oltre alla documentazione richiesta per i cittadini italiani, una dichiarazione contenente l’indicazione della cittadinanza, dell’attuale residenza e dell’indirizzo nello Stato di origine e un attestato, recante una data non anteriore a tre mesi, dell’autorità amministrativa competente dello Stato membro di origine, dal quale risulti che l’interessato non è decaduto dal diritto di eleggibilità. Le disposizioni in questione si applicano anche per la presentazione della candidatura a consigliere circoscrizionale.

 

Si ricorda che sono attualmente all’esame della I Commissione (Affari costituzionali) della Camera, in prima deliberazione, varie proposte di legge costituzionale (A.C. 1464 ed abb.) miranti a prevedere e disciplinare il diritto di voto degli stranieri non appartenenti all’Unione europea, regolarmente residenti in Italia[18].

La proposta di legge A.C. 974

La p.d.l. A.C. 974 riproduce sostanzialmente il contenuto della L. 91/1992, con alcune significative novità, che sono di seguito evidenziate.

In primo luogo, sancisce (articolo 1, co. 1, lettera b)) il riconoscimento della cittadinanza a tutti coloro che nascono in Italia, indipendentemente dalla cittadinanza dei genitori, dilatando al massimo l’applicazione del criterio dello jus soli.

L’art. 1 della p.d.l. ripete, nelle rimanenti parti del co. 1, il testo vigente, gli enunciati del quale sono in realtà resi pleonastici dal principio che si vuole introdurre.

E’ prevista (articolo 2, co. 1) l’acquisizione automatica della cittadinanza italiana da parte dei figli minorenni, nati al di fuori dell’Italia, per riconoscimento della filiazione (da parte del padre o della madre che siano cittadini italiani), oppure a seguito dell’accertamento giudiziale della sussistenza della filiazione.

Vengono limitate (articolo 4) le modalità agevolate di acquisto della cittadinanza ora previste per gli stranieri i cui genitori siano stati cittadini italiani, sopprimendo il riferimento agli ascendenti di secondo grado e al possesso della residenza in Italia da almeno due anni al momento del raggiungimento della maggiore età quale requisito utile per poterla ottenere.

Viene stabilito (articolo 5, co. 2) il principio generale secondo cui acquistano la cittadinanza italiana gli stranieri e gli apolidi che risiedano legalmente e in maniera continuativa in Italia per almeno cinque anni.

E’ abbreviato a due anni (rispetto ai cinque attuali) il termine per la riproposizione delle istanze per la concessione della cittadinanza che siano state respinte (articolo 8, co. 1).

 

Si ricorda che la normativa vigente[19] prevede che possano essere ripresentate soltanto le istanze (respinte) relative all’acquisto della cittadinanza per matrimonio.

 

E’ inoltre ridotto (art. 8, co. 2) ad un anno dalla presentazione dell’istanza il termine entro il quale l’amministrazione può respingere le istanze.

Viene introdotto (articolo 9, co. 2) il principio secondo cui lo straniero che acquista la cittadinanza italiana può conservare la propria cittadinanza di origine.

L’articolo 11, co. 1, lettera a), prevede che possono riacquistare (avendola perduta) la cittadinanza anche coloro che prestano servizio civile in sostituzione di quello militare per lo Stato italiano.

L’articolo 17 della p.d.l. ripropone il testo dell’art. 24 della L. 91/1992, abrogato dall’art. 110 del D.P.R. 396/2000[20].

 

L’art. 24 della L. 91/1992 poneva l’obbligo per il cittadino italiano, in caso di acquisto o riacquisto di cittadinanza straniera o di opzione per essa, di darne comunicazione mediante dichiarazione entro tre mesi all’ufficiale dello stato civile del luogo di residenza, oppure, se residente all’estero, all’autorità consolare competente. Il mancato assolvimento di tale obbligo comportava l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da parte del prefetto.

La proposta di legge A.C. 1463

La p.d.l. A.C. 1463 è finalizzata sostanzialmente a rendere più flessibile il sistema per l’acquisto della cittadinanza italiana jure soli.

L’articolo 1 introduce il principio, non previsto nella L. 91/1992, secondo il quale gli stranieri nati in Italia da genitori stranieri, dei quali almeno uno sia a sua volta nato in Italia, acquistano per nascita la cittadinanza italiana. La disposizione interessa gli immigrati della terza generazione, i cui genitori (o uno soltanto di essi) sono nati in Italia e vi risiedono al momento della nascita del figlio, pur non avendo ancora acquisito, per naturalizzazione, la cittadinanza italiana. Resta comunque fissata la possibilità per gli interessati di rinunciare, al raggiungimento della maggiore età, alla cittadinanza italiana per mantenere quella dei genitori o un’altra cittadinanza.

Dopo il compimento del diciottesimo anno di età, lo straniero può acquistare la cittadinanza italiana se, oltre ad essere nato in Italia, vi risiede legalmente e dimostra di avervi risieduto per un periodo non inferiore a cinque anni, e se manifesta entro un anno[21] la volontà di diventare cittadino (articolo 2). La disposizione specifica inoltre che l’acquisto della cittadinanza non richiede la rinuncia ad altra cittadinanza che è stata eventualmente acquisita; ciò è previsto anche nel caso in cui la cittadinanza sia stata concessa dopo un periodo di residenza legale di almeno sette anni (cfr. art. 4).

Una disposizione innovativa (articolo 3) prevede per gli stranieri nati in Italia una modalità di acquisto della cittadinanza per nascita subordinata alla sussistenza di due condizioni: il possesso da parte dei genitori della carta di soggiorno (vedi infra anche la p.d.l. A.C. 204) e la richiesta da parte dei genitori a partire dal quinto anno di età del figlio.

Per quanto riguarda la concessione della cittadinanza per naturalizzazione, disciplinata dall’art. 9 della L. 91/1992, è prevista (articolo 4) la riduzione da dieci a sette anni del periodo di residenza legale dello straniero che intende acquistare la cittadinanza italiana.

Con l’intento di scoraggiare i cosiddetti "matrimoni di comodo", l’articolo 5 della p.d.l. sopprime il requisito della residenza legale di almeno sei mesi ora previsto per ottenere la cittadinanza per matrimonio; contestualmente viene ridotto a due anni (rispetto ai tre attuali) il periodo minimo di durata del matrimonio attualmente richiesto dalla L. 91/1992 in alternativa a quello.

L’articolo 6, infine, stabilisce, con norma di rango legislativo, il termine massimo per la conclusione del procedimento amministrativo per la concessione della cittadinanza, fissandolo in un anno dalla presentazione della domanda da parte dell’interessato.

La disposizione in questione “legifica” una norma contenuta in un provvedimento di natura regolamentare adottato con decreto ministeriale.

 

L’art. 2 della L. 241/1990[22] stabilisce che le pubbliche amministrazioni devono determinare per ciascun tipo di procedimento amministrativo di loro competenza, nel caso non sia già direttamente disposto per legge o per regolamento, il termine entro cui esso deve concludersi.

Con regolamento ministeriale (D.M. 284/1993[23]) sono stati definiti i termini di completamento ed i responsabili dei procedimenti di competenza dell’Amministrazione centrale e periferica dell’interno. I termini del procedimento amministrativo per la concessione della cittadinanza sono stati fissati in 1.095 giorni dalla Tabella A allegata al D.M. citato. Il successivo D.M. 24 agosto 1995, n. 228, ha ridotto i termini in questione a 730 giorni.

La proposta di legge A.C. 4492

L’articolo 1 della p.d.l. A.C. 4492 estende alcune cause ostative, che attualmente precludono il riconoscimento della cittadinanza per matrimonio, alle ipotesi di concessione della cittadinanza per naturalizzazione: in tal modo viene esclusa la possibilità di divenire cittadini italiani per coloro:

§       che hanno riportato una condanna per uno dei delitti contro la personalità internazionale e interna dello Stato e contro i diritti politici dei cittadini;

§       nei confronti dei quali sussistano comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica.

È stabilito in via generale (articolo 2) che l’organo competente per il riconoscimento della cittadinanza è il prefetto della provincia di residenza del soggetto interessato (e non il ministero dell’interno, come attualmente previsto). Con un proprio atto, il prefetto rilascia, a conclusione del procedimento, un “attestato di riconoscimento della cittadinanza italiana”[24]. Al prefetto spetta anche la reiezione delle istanze qualora sussistano cause ostative; sono abbreviati (di tre anni) i termini per la riproposizione delle istanze respinte e quelli per l’emanazione del decreto di rigetto (articolo 3).

L’ articolo 4, innovando l’art. 9 della legge n. 91, prevede il riconoscimento della cittadinanza ai figli degli stranieri nati in Italia. L’obbligo di residenza per la presentazione dell’istanza di concessione della cittadinanza per naturalizzazione è ridotto per tutti i casi (stranieri comunitari e non comunitari; apolidi; stranieri che hanno prestato servizio alle dipendenze dello Stato italiano; coniuge straniero di cittadino italiano, nel caso in cui non risieda in Italia da almeno sei mesi) a tre anni.

Per quanto riguarda il riacquisto della cittadinanza, nel caso che sia stata persa ai sensi dell’art. 12[25] della legge n. 91, l’articolo 5 allinea tutti i termini previsti ad un anno, sopprime l’ipotesi di riacquisto a seguito della prestazione del servizio militare per lo Stato italiano ed estende la competenza del prefetto anche alla reiezione delle istanze di riacquisto della cittadinanza.

L’articolo 6 riproduce l’art. 16 della L. 91/1992, concernente la condizione dell’apolide che risiede legalmente in Italia, sopprimendo il riferimento agli obblighi del servizio militare.

È previsto (articolo 7) che gli stranieri adottati da cittadini italiani, ai quali è stata riconosciuta la cittadinanza italiana, qualora l’adozione sia revocata, conservino la cittadinanza italiana.

Viene fissato in un anno (articolo 8) il termine per la conclusione del procedimento di riconoscimento della cittadinanza. In proposito, si veda quanto osservato riguardo all’art. 6 della p.d.l. A.C. 1463.

Con riferimento ai casi di doppia o plurima cittadinanza, l’articolo 9 prevede la possibilità per lo straniero che acquista la cittadinanza italiana di conservare la propria cittadinanza di origine, in conformità alla legge dello Stato di appartenenza, oppure rinunciarvi.