Dati identificativi

*Numero del progetto di legge*	A.C. 1464
*Titolo*	Modifiche alla Costituzione in materia di diritti politici degli stranieri residenti in Italia
*Iniziativa*	On. Livia Turco ed altri
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	4
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	1° agosto 2001
§ annuncio	2 agosto 2003
§ assegnazione	24 ottobre 2003
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	XI Commissione (Lavoro)

*Numero del progetto di legge*	A.C. 1616
*Titolo*	Modifiche alla Costituzione in materia di diritti politici dei cittadini stranieri in Italia
*Iniziativa*	On. Soda
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione; partiti politici
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	8
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	20 settembre 2001
§ annuncio	24 settembre 2001
§ assegnazione	19 ottobre 2001
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	-

*Numero del progetto di legge*	A.C. 2374
*Titolo*	Modifiche agli articoli 48 e 51 della Costituzione in materia di riconoscimento allo straniero dell’elettorato attivo e passivo
*Iniziativa*	On. Pisapia ed altri
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	2
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	20 febbraio 2003
§ annuncio	21 febbraio 2003
§ assegnazione	5 marzo 2003
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	Commissioni I (Affari costituzionali); XI (Lavoro)

*Numero del progetto di legge*	A.C. 2540
*Titolo*	Modifica all’articolo 48 della Costituzione in materia di estensione del diritto di voto per i consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali ai cittadini italiani ed agli stranieri che hanno compiuto il sedicesimo anno di eta’
*Iniziativa*	On. Bulgarelli ed altri
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	1
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	20 marzo 2002
§ annuncio	21 marzo 2002
§ assegnazione	16 settembre 2002
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	Commissione parlamentare per le questioni regionali

*Numero del progetto di legge*	A.C. 4326
*Titolo*	Modifica all’articolo 48 della Costituzione, concernente il riconoscimento dell’elettorato attivo e passivo agli stranieri
*Iniziativa*	On. Diliberto ed altri
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	1
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	1 ottobre 2003
§ annuncio	2 ottobre 2003
§ assegnazione	13 ottobre 2003
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	-

*Numero del progetto di legge*	A.C. 4397
*Titolo*	Riconoscimento del diritto di voto ai cittadini stranieri non comunitari
*Iniziativa*	On. Anedda
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	1
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	17 ottobre 2003
§ annuncio	20 ottobre 2003
§ assegnazione	27 ottobre 2003
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	-

*Numero del progetto di legge*	A.C. 4406
*Titolo*	Modifica all’articolo 48 della Costituzione per la concessione agli stranieri del diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative
*Iniziativa*	On. Fioroni e Sinisi
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	1
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	22 ottobre 2003
§ annuncio	23 ottobre 2003
§ assegnazione	11 novembre 2003
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	-

*Numero del progetto di legge*	A.C. 4510
*Titolo*	Modifiche dell’articolo 48 della Costituzione e dell’articolo 15 dello Statuto della Regione siciliana in materia di elettorato attivo attribuito, negli enti locali, agli immigrati regolari
*Iniziativa*	Assemblea regionale siciliana
*Settore d’intervento*	Elezioni; diritti e libertà fondamentali; immigrazione
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	2
*Date*
§ presentazione o trasmissione alla Camera	19 novembre 2003
§ annuncio	20 novembre 2003
§ assegnazione	2 dicembre 2003
*Commissione competente*	I Commissione (Affari costituzionali)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	V Commissione (Bilancio); Commissione parlamentare per le questioni regionali

Struttura e oggetto

Contenuto

Le otto proposte di legge costituzionale in esame recano disposizioni concernenti l’esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini stranieri residenti in Italia, integrando la disciplina recata dall’articolo 48 della Costituzione in materia di titolarità e di esercizio del diritto di voto. L’A.C. 5410, di iniziativa dell’Assemblea regionale siciliana, novella in tal senso anche lo Statuto speciale della regione.

L’estensione agli stranieri dell’elettorato attivo (e in alcuni casi anche di quello passivo) è previsto da alcune tra le proposte di legge in via generale, rimettendosi alla legge ordinaria l’individuazione di limiti, requisiti e modalità; altre limitano tale estensione al voto amministrativo ed introducono direttamente specifici requisiti soggettivi.

Alcune tra le proposte di legge costituzionale intervengono anche su altre parti della Costituzione, allo scopo di estendere esplicitamente agli stranieri ulteriori diritti o facoltà da questa riconosciuti, quali i diritti di riunione, di associazione e di costituzione o adesione a partiti politici, la possibilità di rivolgere petizioni alle Camere, il diritto di accesso ai pubblici uffici e la partecipazione ai referendum abrogativi.

Elementi per l’istruttoria legislativa

Necessità dell’intervento con legge

Tutte le proposte in esame apportano modifiche o integrazioni ad articoli della Costituzione o a disposizioni di rango costituzionale (statuto speciale della regione siciliana).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Come si è ricordato, si tratta di proposte di legge di revisione costituzionale, la cui approvazione è soggetta alla procedura di cui all’art. 138 Cost.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

La possibilità di estendere agli stranieri i diritti politici costituzionalmente riconosciuti ai cittadini italiani, e in particolar modo il diritto di elettorato attivo e passivo, i limiti che tale possibilità incontra e la necessità o meno di ricorrere a norme di revisione costituzionale qualora tale estensione concerna il solo voto amministrativo negli enti locali, costituiscono temi da tempo dibattuti in dottrina e già in passato oggetto di confronto parlamentare. Per un’illustrazione degli orientamenti maturati al riguardo, si rinvia alle schede di lettura.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Ai sensi dell’art. 19 del Trattato che istituisce la Comunità europea e delle norme che ad esso hanno dato attuazione (direttiva 94/80/CEE; D.Lgs. 197/1996), i cittadini di altri Stati membri dell’Unione europea residenti in Italia hanno il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e circoscrizionali (restando esclusa la possibilità di candidarsi alla carica di sindaco), oltre che alle elezioni del Parlamento europeo.

Con riguardo al riconoscimento del diritto di voto ai cittadini di Paesi estracomunitari, il trattato CE non offre una specifica base giuridica, restando la relativa disciplina competenza esclusiva degli Stati membri.

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

In vari, recenti documenti comunitari si dà rilevanza al tema della partecipazione alla vita politica locale – ivi compreso il riconoscimento del diritto di voto – quale importante fattore di integrazione per i migranti residenti di lungo periodo: per una dettagliata illustrazione si rinvia all’apposita scheda di lettura.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Alcune tra le proposte di legge costituzionale rimettono espressamente alla legge ordinaria la disciplina dell’elettorato attivo e passivo degli stranieri, da esse riconosciuto in via generale.

Coordinamento con la normativa vigente

Tutte le proposte di legge sono configurate in forma di novella al testo della Costituzione o (A.C. 4510) dello statuto della regione siciliana.

L’A.C. 4397 individua i suoi destinatari negli stranieri non comunitari, ma richiama esplicitamente la disciplina prevista per i cittadini comunitari: disciplina peraltro non recata da norme di rango costituzionale. Le altre proposte di legge fanno riferimento agli stranieri in generale, implicitamente comprendendo tra i destinatari i cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea. Di ciò sembra necessario tener conto, al fine di coordinare la nuova disciplina costituzionale con quanto già previsto per i cittadini dell’Unione europea dall’art. 19 del Trattato e dalle norme attuative di tale articolo.

Il quadro normativo

I princìpi costituzionali in materia di libertà fondamentali degli stranieri

L’articolo 10 della Costituzione prevede, al secondo comma, che la condizione giuridica dello straniero sia regolata dalla legge in conformità alle norme ed ai trattati internazionali.

Ai sensi di tale disposizione la condizione giuridica dello straniero risulta tutelata da una riserva di legge così detta “rinforzata”: è infatti previsto che le norme riguardanti lo status dello straniero debbano essere emanate con legge che a sua volta deve conformarsi a quanto previsto dalle norme internazionali generali e dai trattati stipulati dall’Italia.

Oltre a tale tutela riguardante il regime delle fonti destinate a disciplinare la condizione giuridica dello straniero, la Costituzione offre ai cittadini stranieri presenti nel territorio del nostro Paese anche una tutela di carattere sostanziale. La dottrina[1] prevalente ritiene infatti che le disposizioni della Costituzione riguardanti i diritti fondamentali che non si riferiscono esplicitamente ai soli cittadini italiani, ma garantiscono un diritto in via generale “a tutti” o in modo impersonale ed astratto, debbano ritenersi implicitamente applicabili anche agli stranieri.

Questo orientamento dottrinario ritiene inoltre che agli stranieri vada comunque riconosciuta una serie di diritti e di libertà che, rientrando nell’ambito delle libertà fondamentali, la dizione letterale del testo costituzionale garantirebbe solo nei confronti dei “cittadini” (ad es. per quanto riguarda la libertà di riunione di cui all’art. 17 Cost.).

Gli autori favorevoli alla tesi sopra illustrata ritengono di conseguenza abrogata o solo parzialmente in vigore, per la parte non in diretto contrasto con le norme costituzionali, la previsione dell’art. 16 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile (c.d. preleggi) a norma della quale “lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino in condizioni di reciprocità”. La non sussistenza nel nostro ordinamento della clausola di reciprocità, almeno nei termini generali previsti dall’art. 16 delle preleggi, è argomentata dalla dottrina facendo riferimento al tenore generale delle previsioni costituzionali riguardanti i diritti di libertà e alle disposizioni dei trattati internazionali in materia richiamati dalla stessa Costituzione, in base ai quali la tutela dei diritti fondamentali viene garantita ai singoli con riferimento alla loro condizione generale ed astratta di persona umana, indipendentemente dal requisito del possesso di una determinata nazionalità. La clausola della reciprocità potrebbe pertanto essere legittimamente ammessa dalla legge ordinaria solo per il riconoscimento di quei diritti la cui tutela non sia già assicurata indipendentemente dalla condizione di reciprocità, dalla Costituzione o dai trattati internazionali cui abbia aderito il nostro Paese.

Minoritaria rispetto a tale orientamento risulta la tesi di chi ritiene invece non sussistente una tutela diretta dello straniero da parte dei princìpi di libertà enunciati in Costituzione, e pertanto necessario, per il riconoscimento di tali diritti, l’intervento, ex art. 10, secondo comma, Cost., di uno specifico provvedimento legislativo: in caso contrario dovrebbe ritenersi ancora vigente il principio di reciprocità enunciato dalle preleggi.

Per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte costituzionale, va rilevato che la Corte non ha attribuito particolare valore discriminante, ai fini della definizione della situazione giuridica degli stranieri, al tenore letterale delle singole disposizioni costituzionali, ritenendo che il principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. sia pienamente applicabile anche agli stranieri quando si tratti di stabilire la titolarità in capo a tali soggetti dei diritti fondamentali.

La Corte ha tuttavia ammesso che la posizione dello straniero possa essere legittimamente differenziata per quanto riguarda le modalità di godimento dei diritti fondamentali. È quindi ragionevole, a parere della Corte, che la legge disponga, valutata la particolarità della situazione, un trattamento diverso per lo straniero, che non costituisce una illegittima discriminazione ai suoi danni, poiché la riconosciuta eguaglianza di situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà non esclude che nelle situazioni concrete possano presentarsi, fra soggetti eguali, differenze di fatto che il legislatore può regolare con una discrezionalità che è limitata unicamente dalla razionalità del suo apprezzamento (sentenze 120/1967, 104/1969, 503/1987).

Per quanto riguarda il principio di reciprocità, la Corte ha stabilito che la sua applicazione a particolari situazioni riguardanti l’esercizio di diritti da parte dello straniero non sia illegittimamente stabilita dalla legge purché ciò non abbia incidenza sul godimento da parte dello straniero delle libertà democratiche il cui esercizio sia a lui impedito nel Paese di appartenenza.

Quanto ai vincoli che derivano al nostro Paese in materia di trattamento degli stranieri dall’adesione a trattati e convenzioni internazionali, va segnalata la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale fatta a Strasburgo nel 1992 tra i Paesi membri del Consiglio d’Europa (ratificata dall’Italia con legge 8 marzo 1994, n. 203: ma sul punto, vedi infra), con la quale vengono garantiti agli stranieri residenti nei Paesi aderenti una serie di diritti civili e politici: in particolare con il capitolo A della Convenzione si impegnano le Parti a riconoscere agli stranieri, alle stesse condizioni previste per i cittadini, le libertà di espressione, di riunione e di associazione, ivi compresa quella di costituire sindacati e affiliarsi ad essi, ferme restando le eventuali limitazioni per ragioni attinenti alla sicurezza dello Stato, alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e ad altri casi di particolare rilievo.

Diritti politici e diritto di voto

A parere della prevalente dottrina, le attuali previsioni costituzionali non consentirebbero l’estensione agli stranieri del riconoscimento dei diritti propriamente politici, il cui esercizio deve pertanto intendersi riservato ai soli cittadini italiani. Si tratta in particolare del diritto di elettorato attivo e passivo (art. 48 Cost.), della facoltà di richiedere i referendum previsti dagli art. 75 e 138 della Costituzione, del diritto di rivolgere petizioni alle Camere (art. 50 Cost.), del diritto all’accesso alle cariche elettive ed agli uffici pubblici (art. 51 Cost.).

Non manca tuttavia in dottrina chi argomenta una diversa tesi isolando, all’interno dei diritti politici, quelli direttamente afferenti all’esercizio della sovranità ex art. 1 Cost. – primo fra i quali l’elettorato attivo e passivo alle elezioni politiche – i quali soltanto risulterebbe impossibile estendere ai cittadini stranieri senza un intervento di revisione costituzionale. Secondo questa tesi, per attribuire il voto nelle elezioni locali agli stranieri residenti in Italia sarebbe dunque sufficiente un intervento legislativo ordinario.

Va comunque ricordato che, nonostante i vincoli costituzionali cui si è fatto cenno, la legge 18 gennaio 1989, n. 9 ha attribuito (non senza la formulazione in sede dottrinaria di dubbi sulla costituzionalità del provvedimento) ai cittadini stranieri appartenenti ai Paesi della Comunità europea il diritto di elettorato passivo per le elezioni dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo[2]. Al tempo dell’entrata in vigore di tale disciplina, l’Italia era l’unico tra i Paesi comunitari ad ammettere tale possibilità, che quindi era prevista al di fuori da qualsiasi condizione di reciprocità. Attualmente la possibilità di elettorato attivo e passivo dei cittadini comunitari in qualsiasi Paese dell’Unione in occasione dell’elezione del Parlamento europeo è stabilita per tutti gli Stati membri sulla base del Trattato dell’Unione europea.

Le più volte citate disposizioni costituzionali che limitano i diritti elettorali ai soli cittadini hanno peraltro indotto il nostro Paese a non dare applicazione al capitolo C della sopra citata Convenzione di Strasburgo del 5 febbraio 1992 in materia di partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale. Il capitolo in questione impegna le parti a concedere agli stranieri residenti il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni locali. L’Italia si è avvalsa della facoltà (prevista dalla stessa Convenzione) di non aderire a tale parte dell’accordo ritenendosi che l’applicazione di essa avrebbe comportato la modificazione di norme dell’ordinamento interno anche di ordine costituzionale.

Va peraltro ricordato che un riferimento a tale possibilità (pur se, allo stato, non operativo) è tuttora presente nell’ordinamento: il testo unico sull’immigrazione[3], all’art. 9, co. 4, dispone che gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e titolari della carta di soggiorno possono partecipare alla vita pubblica locale, “esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento” ed in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 1992 (sulla genesi di tale disposizione, si veda infra).

La carta di soggiorno, disciplinata dall’art. 9 del testo unico, è un documento destinato agli stranieri extracomunitari residenti di lunga durata: Possono farne richiesta gli stranieri residenti in Italia da almeno 6 anni; viene rilasciata a tempo indeterminato ed è soggetta a vidimazione dopo 10 anni dal rilascio. Essa dà diritto allo straniero di fare ingresso in Italia anche senza visto; di lavorare e svolgere ogni altra attività lecita e di accedere ai servizi sociali. Le modalità di richiesta, rilascio e rinnovo della carta di soggiorno sono disciplinate dagli artt. 16 e 17 del regolamento di attuazione del testo unico, adottato con il D.P.R. 394/1999.

L’Italia si è invece impegnata ad applicare, oltre al capitolo A (cui si è fatto cenno in precedenza), anche il capitolo B della Convenzione che impegna i Paesi aderenti a consentire la creazione di organi consultivi in seno alle collettività locali comprendenti un numero significativo di residenti stranieri, ai quali deve essere data la possibilità di discutere sui problemi di loro interesse per il tramite di rappresentanti eletti o nominati da gruppi associati.

Il diritto di voto dei cittadini dell’Unione europea

L’articolo 19 (ex art. 8 B), del Trattato che istituisce la Comunità europea prevede che i cittadini dell’Unione residenti in un Paese membro di cui non siano cittadini hanno il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali ed alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni previste per i cittadini di questo Stato.

La direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994 ha stabilito le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.

La direttiva si pone in diretta attuazione del principio contenuto nel citato art. 19 del Trattato ed è essenzialmente finalizzata a sopprimere la condizione del possesso della cittadinanza, richiesta dalla maggioranza dei Paesi membri per l’esercizio del diritto di voto attivo e passivo alle elezioni municipali, prevedendo a tal proposito che i cittadini comunitari possano esercitare il diritto di voto nei Paesi nell’Unione alle stesse condizioni previste per i cittadini del Paese ospitante anche per quanto concerne la disciplina in materia di età per l’esercizio del diritto di voto, di capacità elettorale, di cumulo dei mandati, di iscrizione nelle liste elettorali, di residenza etc. La direttiva prevede inoltre che lo straniero comunitario eserciti il diritto di voto nel Paese ospitante solo qualora manifesti una esplicita volontà in questo senso e dà facoltà agli stati membri di riservare l’eleggibilità alla carica di sindaco e vicesindaco ai propri cittadini: è precisato infine che gli enti locali italiani cui si applicherà la nuova disciplina sono il comune e la circoscrizione.

La legge 6 febbraio 1996, n. 52 (legge comunitaria 1994) ha delegato, all’art. 11, il Governo ad emanare decreti legislativi volti alla concreta attuazione della direttiva.

In attuazione di tale delega è stato emanato il decreto legislativo 12 aprile 1996, n. 197, il quale disciplina le modalità per la presentazione al sindaco, da parte dei cittadini di uno Stato membro dell’Unione che intendano partecipare alle elezioni per il rinnovo degli organi del comune e della circoscrizione, della domanda di iscrizione nella lista elettorale aggiunta, istituita presso lo stesso comune, nonché le modalità per la presentazione della propria candidatura a consigliere comunale e circoscrizionale. Viene invece esclusa la possibilità per lo straniero comunitario di candidarsi alla carica di sindaco.

Il dibattito parlamentare sul diritto di voto per gli stranieri extracomunitari

Nel corso della XII legislatura, la Commissione Affari costituzionali della Camera ha esaminato una proposta di legge costituzionale (A.C. 889, Bassanini) recante Riconoscimento agli stranieri ed apolidi residenti in Italia dei diritti di riunione, di associazione e di elettorato attivo e passivo. Modifiche agli articoli 17, 18, 49, 50 e 54 della Costituzione. Tale proposta prevedeva il riconoscimento del diritto elettorale attivo e passivo alle elezioni regionali, provinciali, comunali e nelle altre elezioni locali, a tutti coloro che fossero residenti in Italia da oltre tre anni, ancorché non in possesso della cittadinanza italiana. All’esame della proposta la Commissione ha dedicato tre sedute, tutte svoltesi nell’ottobre 1994, senza tuttavia pervenire alla sua approvazione.

Nella XIII legislatura le Camere hanno esaminato ed approvato il disegno di legge del Governo A.C. 3240, recante Disciplina dell’immigrazione e condizione dello straniero, poi divenuto legge 6 marzo 1998, n. 40[4]. L’art. 38 del disegno di legge, nel testo originario, era volto a introdurre il diritto elettorale attivo e passivo nelle elezioni comunali e circoscrizionali per gli stranieri titolari di carta di soggiorno, rinviando, per le modalità di esercizio di tale diritto, alle disposizioni del già citato D.Lgs. 197/1996. Tale principio era enunciato in via generale dall’art. 2, co. 3 del d.d.l., ove si disponeva che lo straniero regolarmente soggiornante partecipa alla vita pubblica locale ed “esercita l’elettorato nei limiti e con le modalità previsti dalla legge”.

Quest’ultima espressione, e l’intero art. 38, sono stati soppressi nel corso dell’iter parlamentare alla Camera (cfr. seduta del 25 settembre 1997 della Commissione Affari costituzionali[5]).

È tuttavia rimasta, all’art. 7 della L. 40/1998 e, successivamente, all’art. 9, co. 4, del testo unico sull’immigrazione nel quale tale legge è confluita, la previsione secondo cui gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e titolari della carta di soggiorno possono partecipare alla vita pubblica locale, “esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento” ed in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 1992.

Nella legislatura in corso sono stati presentati numerosi progetti di legge in materia. Oltre alle proposte di modifica costituzionale oggetto del presente dossier (sulle quali, vedi infra) risultano presentate alla Camera dei deputati le seguenti proposte di legge ordinaria:

§ A.C. 975 (Russo Spena), Ratifica ed esecuzione del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992;

§ A.C. 2409 (Pisapia ed altri), Modifica all’articolo 2 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di riconoscimento allo straniero dell’elettorato attivo e passivo nelle consultazioni elettorali e referendarie a carattere locale;

§ A.C. 4327 (Diliberto ed altri), Riconoscimento dell’elettorato attivo e passivo nelle consultazioni provinciali, comunali e circoscrizionali agli stranieri titolari di permesso di soggiorno e modifica all’articolo 9 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, in materia di concessione della cittadinanza.

Al Senato della Repubblica risultano presentati i seguenti disegni di legge:

§ A.S. 219 (Ripamonti), Riconoscimento agli stranieri ed agli apolidi dei diritti di elettorato attivo e passivo;

§ A.S. 243 (Guerzoni), Diritti politici dello straniero in Italia;

§ A.S. 326 (Malabarba ed altri), Ratifica ed esecuzione della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, limitatamente al capitolo C;

§ A.S. 2540 (Malabarba ed altri), Modifiche agli articoli 48 e 51 della Costituzione in materia di riconoscimento allo straniero dell’elettorato attivo e passivo;

§ A.S. 2541 (Malabarba ed altri), Modifica all’articolo 2 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di riconoscimento allo straniero dell’elettorato attivo e passivo nelle consultazioni elettorali e referendarie a carattere locale;

§ A.S. 2625 (Vitali ed altri), Modifica dell’articolo 17 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di estensione del diritto di elettorato attivo e passivo ai cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia da almeno tre anni e legalmente residenti nel comune per le elezioni degli organi delle circoscrizioni di decentramento comunale.

le autonomie territoriali e il voto agli stranieri

Il riconoscimento del diritto di voto degli stranieri non comunitari alle elezioni locali è stato oggetto, in particolare negli ultimi mesi, di numerosi interventi da parte di regioni ed enti locali.

A livello regionale, oltre al disegno di legge della Regione siciliana, trasmesso alle Camere (A.C. 4510, sul quale vedi infra), si segnalano altri due casi di proposte di introduzione del voto agli stranieri attraverso modifiche dello statuto (Toscana e Veneto)[6].

In Friuli-Venezia Giulia ed in Emilia-Romagna si discute dell’introduzione del diritto di voto con legge regionale nell’ambito di una riforma della legislazione locale in materia di immigrazione.

Tra i comuni, l’esperienza più avanzata è quella di Delia in provincia di Caltanissetta: la Giunta ha già approvato una modifica allo Statuto volta ad estendere il diritto di elettorato attivo e passivo agli immigrati. La proposta dovrà ora passare al vaglio del Consiglio comunale.

A Venezia e a Ragusa le rispettive Giunte municipali hanno adottato atti di indirizzo tesi a modificare in tal senso lo statuto.

In altri enti locali sono stati approvati, da parte dei Consigli provinciali o cumunali, mozioni od ordini del giorno, volti ad impegnare le rispettive Giunte a promuovere tutte le iniziative necessarie per permettere il diritto di voto (così le province di Cremona, Genova e Reggio Emilia ed alcuni comuni tra cui Genova e La Spezia.

Nei comuni di Firenze, Forlì e Cesena è stato esteso agli stranieri il diritto di voto nelle elezioni dei consigli circoscrizionali.

In alcuni comuni è possibile per gli stranieri residenti partecipare ai referendum comunali (Torino, Bologna, Firenze, Perugia, Terni, Campobasso).

La presente scheda dà sinteticamente conto di tali interventi, astenendosi da valutazioni concernenti la conformità di alcuni di essi al vigente assetto delle competenze legislative in materia di determinazione dell’elettorato attivo.

Si precisa, inoltre, che sono state prese in considerazione esclusivamente le iniziative volte ad estendere ai cittadini extracomunitari il diritto di voto per l’elezione degli organi istituzionali degli enti locali e per i referendum, e non anche altre forme di partecipazione politica degli stranieri, quali le consulte degli immigrati e l’istituto dei consiglieri aggiunti, organismi di carattere consultivo attualmente presenti in molte regioni ed enti locali, la cui disciplina non coinvolge la questione dell’elettorato attivo.

Le regioni e il diritto di voto per gli stranieri

Sicilia: il 12 novembre 2003 l’Assemblea regionale siciliana ha approvato all’unanimità un disegno di legge costituzionale d’iniziativa di esponenti sia della maggioranza, tra cui il Presidente dell’ARS, sia dell’opposizione. Come prevede l’art. 18 dello statuto della Regione siciliana, il provvedimento è stato presentato in Parlamento come proposta di legge costituzionale (annunciata alla Camera il 20 novembre 2003: A.C. 4510).

Il disegno di legge modifica l’articolo 15 dello statuto della regione in modo da estendere il diritto di voto attivo per le elezioni degli organi di governo degli enti locali siciliani agli immigrati regolari residenti in Sicilia da almeno sei anni, rinviando alla legge la determinazione di ulteriori requisiti. Di analogo tenore la modifica all’art. 48 della Costituzione della Repubblica proposta nel medesimo disegno di legge, volta ad inserire il diritto di voto degli immigrati nelle elezioni amministrative tra i princìpi costituzionali. Nel corso del dibattito politico che ha accompagnato l’elaborazione del disegno di legge, si è prospettato anche di introdurre il diritto di voto direttamente con legge regionale, ipotesi ritenuta percorribile in quanto la Regione siciliana ha una competenza legislativa esclusiva in materia elettorale locale (si veda, tra l’altro, la relazione illustrativa del disegno di legge). Una proposta di legge regionale in tal senso è stata presentata all’Assemblea regionale dai deputati Barbagallo ed altri (d.d.l. n. 696).

Friuli-Venezia Giulia: è in corso di elaborazione un disegno di legge organica regionale sull’immigrazione. A questo scopo nel settembre 2003 è stato istituito, da parte dell’assessorato regionale alla cultura, un comitato ristretto con il compito di formulare un’ipotesi di disegno di legge da sottoporre all’attenzione della Giunta e del Consiglio. Il comitato ha presentato la relazione finale della propria attività che è stata approvata dalla Giunta regionale il 5 novembre 2003 quale atto di indirizzo del futuro provvedimento. Nella premessa alla relazione “si ravvisa l’opportunità di valutare […] l’utilizzo di tutti gli spazi consentito dall’ordinamento e dalla normativa della Regione” per il riconoscimento del diritto di voto per gli immigrati.

Emilia-Romagna: nell’ambito di un progetto di legge regionale in materia di integrazione sociale degli stranieri, presentato dalla Giunta il 3 luglio 2003, si prevede che la Regione promuova la partecipazione politica degli immigrati a livello locale “con particolare riferimento a forme di presenza nei Consigli degli Enti locali, di rappresentanti di immigrati e, ove consentito, all’estensione del diritto di voto degli immigrati” (p.d.l. n. 4593 d’iniziativa della Giunta, Norme per la integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati, delibera di Giunta n. 1236 del 30 giugno 2003. La proposta è attualmente all’esame della IV Commissione consiliare del Consiglio regionale).

Toscana: la Commissione speciale statuto, istituita in seno al Consiglio comunale, ha elaborato nel luglio 2003 una bozza di statuto che, all’art. 6, rinvia alla legge regionale la disciplina delle elezioni. Lo statuto è accompagnato da una serie di proposte integrative o alternative, tra le quali una propone di affidare alla legge elettorale regionale la disciplina dell’elettorato attivo e passivo di tutti i “residenti nella Regione”.

Veneto: la proposta di revisione dello statuto regionale presentata dal consigliere Cacciari, una delle cinque proposte all’esame della Commissione statuto e regolamento del Consiglio regionale, prevede la concessione della “cittadinanza veneta”, e quindi del godimento dei diritti politici e civili agli stranieri extracomunitari regolarmente soggiornanti in Italia da cinque anni (Proposta di revisione dello statuto regionale n. 2, d’iniziativa dei consiglieri Cacciari, Variati, Zanonato, Bettin e Resler, art. 4). La proposta di revisione del Presidente della giunta regionale Galan, più in generale, individua, tra i compiti della regione, la promozione della partecipazione dei cittadini e degli altri soggetti residenti (Proposta di revisione dello statuto regionale n. 1, d’iniziativa del Consigliere Galan, art. 11).

Gli enti locali e il diritto di voto per gli stranieri

Si riportano di seguito, a titolo esemplificativo, alcune delle iniziative a livello locale in materia di diritto di voto per gli stranieri extracomunitari.

Provincia di Cremona: il 12 novembre 2003 il Consiglio provinciale ha approvato un ordine del giorno in cui si dà mandato alla Giunta e alla Commissione affari istituzionali per procedere alla modifica dello statuto al fine di regolamentare l’accesso al voto degli immigrati residenti e si propone una integrazione in tal senso dell’articolo 20 dello statuto.

Provincia di Genova: il Consiglio provinciale ha approvato una mozione che impegna il Consiglio ad avviare il percorso per riconoscere il diritto di voto nelle elezioni amministrative agli immigrati residenti nel territorio (mozione dei Consiglieri Bertolotto, Oliveri, Palmeri, Ravera, Conti, Benzi e Norero in merito alla possibilità di estensione del diritto di voto agli immigrati residenti nel territorio provinciale in occasione delle elezioni amministrative, approvata il 1 ottobre 2003).

Provincia di Reggio Emilia: il 5 dicembre 2003 il Consiglio provinciale ha approvato un ordine del giorno che invita la Conferenza dei capigruppo, nell’ambito della stesura delle modifiche al vigente statuto a valutare l’introduzione del diritto di voto ai cittadini immigrati extra-UE, prevedendo: che gli stranieri o apolidi residenti da almeno due anni nel territorio provinciale, in possesso del titolo di soggiorno in corso di validità, dopo cinque anni di soggiorno regolare, abbiamo diritto al voto nelle elezioni per il Consiglio provinciale.

Delia (CL): il 13 ottobre 2003 la Giunta comunale ha approvato una modifica allo statuto che estende il diritto di elettorato attivo e passivo ai cittadini non comunitari residenti nel territorio del comune da almeno tre anni. Lo schema del nuovo regolamento sarà sottoposto all’esame del Consiglio comunale per l’approvazione definitiva.

Venezia: la Giunta comunale ha adottato, nella seduta del 16 ottobre 2003, un atto di indirizzo, con il quale dà mandato all’assessore alle politiche sociali di verificare le condizioni per procedere alla modifica dello statuto al fine assicurare il diritto all’elettorato attivo e passivo per tutti i residenti, indipendentemente dalla loro nazionalità, a partire dalle prossime consultazioni politico-amministrative, previste per la primavera del 2005.

Ragusa: la Giunta municipale e ha deliberato l’autorizzazione al sindaco a presentare, in sede di esame da parte del Consiglio comunale delle proposte di modifica dello Statuto comunale, un emendamento che preveda la possibilità di esercitare il diritto di voto e di elettorato passivo alle elezioni amministrative per i cittadini non comunitari residenti stabilmente nel territorio del comune (Deliberazione della Giunta municipale n. 762 del 27 ottobre 2003).

Genova: il 16 settembre 2003 il Consiglio comunale ha approvato una mozione che impegna il sindaco e il Presidente del Consiglio comunale ad elaborare una proposta di modifica dello Statuto che preveda il diritto di voto e la eleggibilità alle elezioni amministrative per i cittadini extracomunitari residenti nel comune.

La Spezia: il Consiglio comunale ha approvato il 22 ottobre 2003 una mozione dal contenuto analogo a quella approvata dal Consiglio comunale di Genova.

Vignola (MO): il Consiglio comunale ha approvato il 30 ottobre 2003 due ordini del giorno in materia di voto agli immigrati, uno presentato dalla maggioranza di centro sinistra e uno dall’opposizione. Il primo dei due impegna la Giunta ad attivare ogni iniziativa per il riconoscimento del diritto di voto degli stranieri residenti alle elezioni amministrative.

Schio (VI): il 28 ottobre 2003 il Consiglio comunale ha approvato una mozione in cui si auspica l’adozione di provvedimenti legislativi ad hoc a livello nazionale e regionale che consentano l’estensione del diritto di voto amministrativo agli stranieri. In attesa di tali provvedimenti il Consiglio comunale si impegna a consentire una rappresentanza “esterna” degli stranieri in Consiglio e per garantire loro almeno la partecipazione alla elezione dei consigli di quartiere e ai referendum comunali.

Le elezioni a livello subcomunale

Cesena: i cittadini extracomunitari residenti da almeno un anno possono partecipare alle elezioni dei Consigli di quartiere previa iscrizione ad una lista elettorale speciale (Regolamento dei Consigli di quartiere, 2002, artt. 6 e 7).

Firenze: il 24 novembre 2003 sono state approvate dal consiglio comunale le modifiche statutarie e regolamentari che estendono il diritto di voto, attivo e passivo, per le elezioni dei Consigli di Quartiere ai cittadini stranieri non comunitari residenti a Firenze da almeno un anno (Statuto, artt. 6 e 39, Regolamento per le elezioni dei consigli di quartiere, art. 2).

Forlì: alle elezioni dei consigli circoscrizionali partecipano anche gli stranieri extracomunitari residenti da almeno due anni. Gli immigrati sono, inoltre, eleggibili a condizione che risiedano nel comune di Forlì da almeno tre anni (Statuto Comunale, 2001, art. 50). Tale disposizione ha trovato attuazione con l’emanazione del Regolamento del decentramento (approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 15/9070 del 17 febbraio 2003), a proposito del quale la Commissione elettorale circondariale di Forlì in data 25 novembre 2003 ha preso atto del parere negativo espresso dal Ministero dell’Interno il quale ha rappresentato l’esclusiva competenza statale nella materia della legislazione elettorale (e quindi, ovviamente, per l’elettorato attivo) ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera p) della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 3/2001.

Referendum ed altri istituti di partecipazione popolare

Emilia-Romagna: il progetto di nuovo statuto regionale garantisce a tutti i residenti i diritti di partecipazione politica quali il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di consultazione popolare (art. 44 della bozza di statuto; tale articolo, non presente nel progetto licenziato dalla Commissione consiliare nel febbraio 2003, è stato approvato in prima lettura dal Consiglio regionale il 12 dicembre 2003).

Toscana: la bozza del nuovo statuto, nel disciplinare le diverse forme di referendum, riserva ai soli cittadini l’iniziativa e la partecipazione ad essi. Tuttavia, vi è una norma di principio che prevede la possibilità di estendere, con legge regionale, anche ai cittadini di altre nazionalità, la partecipazione alla formazione e alla attuazione delle politiche regionali. La bozza dello statuto, in un punto anticipa, per così dire, la legge ordinaria estendendo a tutti i residenti nel territorio regionale la possibilità di rivolgere petizioni al consiglio regionale, per richiederne l’intervento o per sollecitare l’adozione di provvedimenti di interesse generale (Commissione speciale statuto, Statuto della regione Toscana, Bozza per le consultazioni, luglio 2003, artt. 75 e segg.).

Bologna: gli stranieri e agli apolidi residenti nel comune di Bologna o che comunque vi svolgano la propria attività prevalente di lavoro e di studio possono partecipare ai referendum consultivi comunali (Statuto, artt. 3 e 7; Regolamento sui diritti di partecipazione e di informazione del cittadino, 1996, artt. 2 e 10).

Campobasso: agli stranieri residenti, ai quali viene rilasciato a richiesta un documento attestante il loro diritto alla partecipazione, sono titolari di tutti i diritti di partecipazione tra cui l’esercizio di voto nei referendum consultivi (Statuto, artt. 49 e 52).

Firenze: hanno diritto a partecipare ai referendum consultivi tutti i residenti maggiorenni, anche se non forniti di cittadinanza italiana; ad essi è consentito anche proporre quesiti referendari (Statuto, artt. 6 e 101, Regolamento per lo svolgimento del referendum consultivo e delle consultazioni popolari, art. 20).

Perugia: ai sensi dello Statuto sono titolari dei diritti di partecipazione, compreso il diritto di voto nei referendum comunali oltre gli iscritti nelle liste elettorali, tutti i cittadini residenti nel comune che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età (Statuto, artt. 20 e 23).

Terni: gli stranieri regolarmente soggiornanti nel Comune possono proporre e partecipare ai referendum consultivi e propositivi (Statuto, artt. 4, 11 e 12, Regolamento sugli istituti di partecipazione, approvato con deliberazione del Commissario straordinario n. 205 del 27 aprile 1999, art. 30).

Torino: i cittadini stranieri, residenti nel comune da almeno sei mesi, possono votare ai referendum consultivi e abrogativi comunali (Statuto, artt. 9, 15 e 16), Regolamento sui referendum consultivo e abrogativo comunale, artt. 2 e 3, approvato con deliberazione del Consiglio comunale 24 luglio 2003).

Proposte all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

L’11 novembre 2003 il Consiglio ha adottato la direttiva relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (il testo definitivo del provvedimento non è ancora stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee).

La direttiva è finalizzata a garantire l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi assicurando al coloro che risiedano legalmente da cinque anni nel territorio di uno Stato membro uno status giuridico comparabile a quello dei cittadini dell’Unione.

La direttiva non interviene sulla questione del diritto di voto.

A tale riguardo la relazione illustrativa della proposta della Commissione[7] precisava: “A fronte dell’indubbio valore politico del diritto di voto e dell’accesso alla cittadinanza per l’integrazione dei cittadini stranieri residenti da tempo nell’Unione, resta il fatto che il trattato CE non offre una base giuridica specifica a tale proposito. Il diritto di voto sopporta l’ingerenza comunitaria solo per le elezioni comunali e europee e solo per i cittadini dell’Unione. La cittadinanza resta competenza privilegiata ed esclusiva degli Stati membri. La presente proposta non affronta tali due aspetti, anche se è opportuno ricordare che il Consiglio europeo di Tampere ‘approva l’obiettivo di offrire ai cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente in maniera prolungata l’opportunità di ottenere la cittadinanza dello Stato membro in cui risiedono’”.

Peraltro, un emendamento approvato dal Parlamento europeo (che ha esaminato la proposta secondo la procedura di consultazione) nella seduta del 5 febbraio 2002, proponeva di integrare come segue il paragrafo 2 dell’art. 12: “Gli Stati membri possono estendere l’applicazione del principio della parità di trattamento ad altri settori non contemplati dal paragrafo 1, come la partecipazione attiva alla vita politica, compreso il diritto di voto a livello locale ed europeo”. Tale emendamento non è stato recepito dal Consiglio.

Il 3 giugno 2003 la Commissione ha presentato una comunicazione[8] su immigrazione, integrazione e occupazione.

In essa – dopo aver ricordato come il Consiglio europeo di Tampere (ottobre 1999) avesse richiesto “una politica di integrazione più incisiva”, mirante a “garantire ai cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio degli Stati membri diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell’UE” – la Commissione ripropone il concetto di “cittadinanza civile”, da essa introdotto già nel novembre 2000 (COM/2000/757), definibile come un nucleo comune di diritti e doveri fondamentali (oggi individuabili alla luce della Carta dei diritti fondamentali) che il migrante acquisisce gradualmente nel corso di un certo numero di anni, in modo da garantire che questi goda dello stesso trattamento concesso ai cittadini del Paese ospitante, anche quando non sia naturalizzato, consentendo agli stessi di riuscire ad inserirsi con successo nella società.

Rilevato che un aspetto della “cittadinanza civile” degli stranieri è la possibilità di accedere alla partecipazione politica, la Commissione ritiene che conferire diritti politici ai migranti residenti di lungo periodo sia importante ai fini del processo di integrazione e che il nuovo Trattato dovrebbe fornire la base per procedere in tal senso[9].

La Commissione, inoltre, chiede agli Stati membri, all’atto di trasporre la direttiva sullo status dei residenti di lungo periodo nella legislazione nazionale, di valutare l’opportunità di concedere, soprattutto a livello locale, diritti politici ai migranti che siano residenti di lungo periodo.

Nella seduta del 15 gennaio 2004 Il Parlamento europeo, esaminata la comunicazione sulla base della relazione approvata dalla Commissione per l’occupazione e gli affari sociali, ha approvato una risoluzione nella quale (paragrafo 33 del dispositivo) accoglie con favore l’inclusione nella comunicazione del concetto di cittadinanza civile, che permette ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente nell’Unione europea di beneficiare di uno status che preveda diritti e doveri di natura economica, sociale e politica, incluso il diritto di voto alle elezioni municipali ed europee, ed esorta la Commissione a sottolineare ulteriormente l’esigenza, per gli Stati membri, di garantire che i loro requisiti in materia di cittadinanza non siano discriminatori.

Il 19 giugno 2003 il Parlamento europeo ha esaminato le comunicazioni della Commissione relative ad un metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia di immigrazione[10] e all’integrazione delle questioni connesse all’emigrazione nelle relazioni dell’Unione europea con i paesi terzi[11], approvando una risoluzione nella quale, tra l’altro, sostiene anch’esso l’idea “di creare una cittadinanza civica che permetta ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente nell’Unione europea di beneficiare di uno status che preveda diritti e doveri di natura economica, sociale e politica, incluso il diritto di voto per le elezioni municipali ed europee” (così il paragrafo 29 del dispositivo).

Il diritto di voto de i cittadini stranieri nella legislazione dei Paesi europei e negli Stati uniti d’America

Dei quindici Paesi membri dell’Unione europea, nove prevedono il diritto di voto per i cittadini extracomunitari residenti.

In cinque di questi (Danimarca, Svezia, Finlandia, Paesi Bassi e Irlanda) da alcuni anni tutti gli stranieri possono votare nelle elezioni locali, con la condizione, ad eccezione dell’Irlanda, di essere residenti per un periodo minimo nel Paese.

In Lussemburgo è stata approvata di recente una legge in tal senso e gli stranieri non comunitari potranno votare alla prossime elezioni comunali previste nel 2005.

Infine, tre Paesi prevedono il diritto di voto solamente per i cittadini extracomunitari provenienti da determinati Paesi: nel Regno Unito possono votare i cittadini dei Paesi del Commonwealth e dell’Irlanda; la Spagna e il Portogallo hanno adottato un sistema basato sulla reciprocità.

Paese	Elezioni	Diritto di voto	Eleggibilità	Residenza minima
Danimarca	Comuni/Province	4	4	3 anni
Finlandia	Comuni	4	4	2 anni
Irlanda	Comuni	4	4	--
Lussemburgo	Comuni	4	--	5 anni
Paesi Bassi	Comuni	4	4	5 anni
Portogallo (*)	Comuni	4	4	2-5 anni
Regno Unito (**)	Tutte	4	4	--
Spagna (*)	Comuni	4	4	--
Svezia	Comuni/Contee	4	4	3 anni

(*) Sono ammessi a votare i cittadini stranieri a condizione di reciprocità.

(**) Hanno il diritto di voto i cittadini del Commonwealth e dell’Irlanda.

Il Belgio ha modificato nel 1998 la propria Costituzione in modo da consentire il diritto di voto ai cittadini stranieri. L’11 dicembre 2003, il Senato ha approvato, in prima lettura, una proposta di legge volta ad attuare la previsione costituzionale per quanto riguarda i cittadini non comunitari.

Gli altri cinque Paesi dell’Unione (oltre all’Italia, l’Austria, la Francia, la Germania e la Grecia) non prevedono il diritto di voto per gli extracomunitari. Recentemente, la città di Vienna ha esteso il diritto di voto agli stranieri limitatamente ai consigli distrettuali urbani.

Dei dieci Paesi che entreranno a far parte dell’Unione europea nel maggio 2004, alcuni prevedono per gli stranieri non comunitari il diritto di elettorato attivo nelle elezioni locali: si tratta di Estonia, Lituania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. La Repubblica ceca ha un regime basato sul sistema di reciprocità. Malta consente il voto locale solamente ai cittadini britannici.

Anche altri Paesi europei prevedono il diritto di voto locale per gli stranieri, quali l’Islanda, la Norvegia e la Svizzera. In quest’ultimo Paese le norme che disciplinano tale diritto sono a livello cantonale e non nazionale. Analogamente, negli Stati uniti d’America alcune singole municipalità prevedono la possibilità del voto degli stranieri.

Stati membri dell’Unione europea

Tra i Paesi appartenenti all’Unione europea, quelli che riconoscono il diritto di voto ai cittadini stranieri extracomunitari sono i seguenti.

Belgio: nel 1998 una modifica alla Costituzione ha stabilito che può essere disciplinato dalla legge il diritto di voto per i cittadini stranieri (sia provenienti dai Paesi membri dell’Unione, sia extracomunitari; così i commi 3 e 4, dell’art. 8 Cost. introdotti dalla Legge costituzionale 11 dicembre 1998). Le modalità di esercizio del diritto di voto degli stranieri comunitari sono disciplinate dalla legge 27 gennaio 1999, che, attraverso la modifica della legge 19 ottobre 1921 (legge elettorale locale), ha recepito la direttiva 94/80/CE del 19 dicembre 1994. Per quanto riguarda i cittadini extracomunitari, invece, solo di recente (11 dicembre 2003) è stata approvata dal Senato una proposta di legge che estende loro il diritto di voto attivo per le elezioni comunali. Sono ammessi al voto gli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno cinque anni, i quali devono farne richiesta scritta al comune di residenza. Essi, inoltre, si devono impegnare a rispettare la Costituzione e le leggi del Belgio e la Convenzione dei diritti dell’uomo. Il progetto è ora all’esame della Camera dei rappresentanti (Projet de loi doc 51 0578/001).

Danimarca: la legge elettorale danese dal 1981 prevede, come condizione per esercitare il diritto di voto e per essere eletti nelle elezioni comunali e provinciali, la maggiore età, essere domiciliati nel comune ed essere residenti in Danimarca negli ultimi tre anni precedenti le elezioni (Legge sulle elezioni comunali, artt. 1 e 3).

Finlandia: l’articolo 14 della Costituzione stabilisce che ogni cittadino finlandese ed ogni straniero hanno il diritto di votare nelle elezioni locali e nei referendum nel modo prescritto dalla legge. La legge 17 marzo 1995, n. 365 sul governo locale (art. 26) prevede che i cittadini comunitari, islandesi e norvegesi votano alle stesse condizioni dei cittadini finlandesi (possesso dei requisiti della maggiore età e del domicilio nel comune). Gli stranieri provenienti da altri Paesi, oltre a rispettare queste condizioni, devono essere residenti stabilmente nel Paese da almeno due anni. Inoltre, gli stranieri sono eleggibili nelle elezioni comunali (art. 33), e possono diventare membri delle assemblee regionali di cui fanno parte i consiglieri comunali designati dai singoli consigli (art. 86a).

Irlanda: dal 1963 la legge elettorale irlandese permette a tutti coloro che hanno compiuto 18 anni di partecipare alle elezioni amministrative (Electoral Act, 1963, art. 5, ora Electoral Act, 1992, art. 10). Non è previsto un periodo minimo di residenza, ma è sufficiente essere abitualmente residenti nel comune. Gli stessi requisiti sono richiesti per essere eleggibili (Local Government Act, 1994, art. 5).

Lussemburgo: l’articolo 9 della Costituzione, come emendato nel 1994, prevede che la legge possa conferire l’esercizio dei diritti politici a soggetti che non siano cittadini lussemburghesi. Per quanto riguarda i cittadini extracomunitari, tale previsione è stata attuata nell’ambito della riforma complessiva della disciplina delle elezioni, regolata in origine dalla legge 31 luglio 1924. La nuova legge elettorale del 18 febbraio 2003 prevede che gli stranieri provenienti da Paesi non appartenenti all’Unione europea, residenti in Lussemburgo da almeno cinque anni, possono votare nelle elezioni comunali (art. 2, punto 5°). Tale diritto potrà essere esercitato nelle prossime elezioni amministrative dell’ottobre 2005. Non è prevista la possibilità di accedere all’elettorato passivo (art. 192).

Paesi Bassi: con la modifica dell’art. 130 della Costituzione (1983), l’Olanda ha introdotto nel proprio ordinamento il diritto di voto e l’eleggibilità alle elezioni comunali per tutti gli stranieri rinviando alla legge elettorale la definizione del diritto di voto[12]. La legge elettorale è stata modificata in tal senso nel 1985, prima delle elezioni comunali del 1986 (legge 29 agosto 1985, che modifica l’art. B 3 della legge elettorale). L’attuale legge elettorale, Election Act (Kieswet) del 28 settembre 1989, prevede che possono esercitare il diritto di voto gli stranieri legalmente residenti da almeno cinque anni nel Paese (artt. B 3 e B 4).

Portogallo: la Costituzione portoghese (art. 15, co. 4) stabilisce che la legge può attribuire agli stranieri residenti nel territorio nazionale, in condizioni di reciprocità, l’elettorato attivo e passivo nelle elezioni locali. Tale previsione è stata attuata con il decreto-legge n. 701 del 1976, successivamente sostituito dalla legge organica 14 agosto 2001, n. 1 (art. 2) recante la disciplina delle elezioni locali, che ha conferito l’elettorato attivo nelle elezioni locali, in condizioni di reciprocità, ai cittadini stranieri che risiedono legalmente in Portogallo da almeno tre anni. Tale termine è ridotto a due anni per i cittadini appartenenti ai Paesi di lingua ufficiale portoghese. Per essere eleggibili i cittadini stranieri devono essere residenti da cinque anni (da quattro anni per i Paesi lusofoni). La legge prevede la pubblicazione nel Diario della Repubblica dell’elenco dei Paesi ai cui cittadini è riconosciuto il diritto di elettorato attivo e passivo. Essi attualmente sono: Brasile e Capo Verde (Paesi lusofoni), Argentina, Cile, Estonia, Israele, Norvegia, Perù, Uruguay e Venezuela (diritto di voto); Brasile, Capo Verde, Perù ed Uruguay (eleggibilità).

Regno Unito: la legge del 1949 sulla rappresentanza popolare prevede che i sudditi britannici e della Repubblica irlandese e quelli provenienti dai Paesi del Commonwealth sono eleggibili ed elettori nel Regno Unito nella misura in cui siano residenti da un certo periodo, stabilito discrezionalmente dai tribunali (si veda ora The Representation of the People Act 1983, artt. 1 e 2, come emendati dal Representation of the People Act 2000).

Spagna: L’articolo 13 della Costituzione del 1978 stabilisce che soltanto gli spagnoli sono titolari dei diritti riconosciuti nell’art. 23 (diritto di elettorato attivo e passivo; diritto di accedere a funzioni e incarichi pubblici), salvo che, attenendosi a criteri di reciprocità, si possa stabilire per trattato o per legge il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni municipali. La legge elettorale generale (legge organica n. 7 del 1985), all’art. 176, prevede il diritto di voto alle elezioni municipali per gli stranieri residenti[13] i cui Paesi ammettano al voto amministrativo i cittadini spagnoli con le modalità previste da uno specifico trattato[14]. Tale disposizione è stata integrata dall’art. 6 della legge sull’immigrazione (legge organica n. 4 del 2000) che prevede l’ammissione al diritto di voto per gli stranieri sempre a condizioni di reciprocità e nei termini che per legge o per trattato siano stabiliti per gli spagnoli residenti nei rispettivi Paesi di origine.

Svezia: gli stranieri possono votare ed essere eletti nelle elezioni comunali e in quelle di contea, purché siano residenti nel Paese da almeno tre anni (legge elettorale del 1997, art. 3, comma 3 e art. 7; legge sul governo locale del 1991, cap. 4, artt. 2 e 5).

Gli altri Stati membri non prevedono in via generale il diritto di voto per gli extracomunitari.

In Austria, la sola città di Vienna ha esteso il diritto di voto ai cittadini extracomunitari. L’esercizio di tale diritto è tuttavia limitato all’elezione dei consigli distrettuali urbani e non del consiglio comunale della città che ha anche le funzioni di governo provinciale, dal momento che Vienna è nel contempo città e Land. Contro il provvedimento è pendente il ricorso presso la Corte costituzionale presentato nel settembre 2003 dall’ÖVP e dal FPÖ, i partiti di opposizione nel consiglio comunale.

In Francia è precluso il diritto di voto locale ai cittadini extracomunitari. L’art. 3, della Costituzione stabilisce che “sono elettori … tutti i cittadini francesi”. Il Consiglio costituzionale ha affermato che tale principio è valido anche per le elezioni locali dal momento che il sistema francese prevede che gli eletti a livello locale eleggono a loro volta i membri del Senato che rappresenta le collettività territoriali[15]. Per consentire il voto nelle elezioni locali ai cittadini dell’Unione europea è stato pertanto necessario riformare la Costituzione con l’introduzione di un nuovo articolo 88-3 volto a precisare che il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni municipali può essere accordato esclusivamente ai cittadini comunitari, che comunque non possono essere eletti alla carica di sindaco e sono esclusi dalla designazione degli elettori senatoriali e dalla eleggibilità alla carica di senatore[16]. La questione del diritto di voto agli stranieri è stato oggetto di dibattito politico a partire dai primi anni ‘80. Da ultimo si ricorda la proposta di legge costituzionale (n. 341), d’iniziativa dei deputati dell’opposizione socialista, presentata nel 2002. La proposta, respinta dall’Assemblea nazionale nella seduta del 26 novembre 2002, introduceva un articolo 72-1 alla Costituzione volto a stabilire il diritto di voto e di eleggibilità per le elezioni dei consigli delle collettività territoriali agli stranieri extracomunitari residenti, secondo modalità da stabilirsi con legge organica. Nel dicembre 2002 si è svolta una consultazione popolare in 70 città francesi, organizzata dalla Lega per i diritti dell’uomo, sul diritto di voto degli stranieri alle elezioni locali.

In Germania nel febbraio 1989 due Länder, lo Schleswig - Holstein e la città-Stato di Amburgo, approvarono due leggi che estendevano agli stranieri il diritto di voto alle elezioni comunali nel territorio del Land[17]. Entrambe le leggi sono state dichiarate incostituzionali ed annullate dalla Corte costituzionale nel 1990[18], in base al principio, sancito dall’art. 1, comma 2, della Costituzione, che la sovranità appartiene al popolo il quale la esercita attraverso le elezioni e tramite specifici organi istituzionali. Per consentire il diritto di voto ai cittadini comunitari si è proceduto nel 1992 ad una revisione della Costituzione[19]. L’accordo di coalizione tra il Partito socialdemocratico e i Verdi, usciti vittoriosi dalle elezioni federali del 27 settembre 1998, prevedeva, nel quadro di un ampio progetto di integrazione degli stranieri, l’estensione del diritto di voto ai non comunitari. Tuttavia la legislatura si è conclusa nel 2002 senza l’adozione di specifici provvedimenti in tal senso.

I cittadini non comunitari sono esclusi dal diritto di voto anche in Grecia sia a livello nazionale che locale, anche se la Costituzione (art. 51, comma 3) riserva in modo esplicito ai greci unicamente il diritto di voto per le elezioni politiche. Tuttavia, l’art. 4, comma 4, Cost. dispone che solamente i cittadini greci possono ricoprire cariche elettive pubbliche e che le eccezioni devono essere disciplinate con legge speciale.

Stati aderenti all’Unione europea

Tra i Paesi che entreranno nell’Unione europea nel maggio prossimo a seguito dell’allargamento, i seguenti riconoscono il diritto di voto agli stranieri.

Estonia: la Costituzione del 1992 sancisce il diritto di voto alle elezioni locali per tutte le persone che risiedono permanentemente nel Paese, secondo le modalità fissate dalla legge (art. 156 Cost.). La legge elettorale locale del 2002 distingue tra i cittadini dell’Unione europea e quelli extracomunitari: i primi possono votare ed essere eletti nelle elezioni comunali alle stesse condizioni dei cittadini estoni; i secondi possono esercitare il diritto di voto attivo (ma non possono candidarsi) a condizione di risiedere in Estonia da almeno 5 anni e di possedere un permesso di residenza permanente.

Lituania: nel giugno 2002 il Parlamento ha emendato la Costituzione nel senso di estendere agli stranieri residenti il diritto di voto attivo e passivo (art. 119, comma 2, Cost.). La legge per le elezioni dei consigli municipali del 1994 (art. 2), modificata di conseguenza alla nuova previsione costituzionale, disciplina le modalità di diritto di voto degli stranieri subordinandone l’esercizio al possesso del permesso di residenza permanente. Quest’ultimo è un documento a scadenza illimitata rilasciato agli stranieri residenti da almeno 5 anni (Legge sullo stato giuridico degli stranieri, 1998, art. 23).

Malta: la legge concede il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni locali ai cittadini stranieri provenienti da Paesi membri del Consiglio d’Europa. Attualmente possono esercitare il diritto di voto solamente i cittadini britannici (Local Councils Act, 1993, art. 5 e Allegato 9).

Repubblica Ceca: i cittadini stranieri residenti in modo permanente possono votare ed essere eletti alle elezioni comunali in presenza di uno specifico trattato internazionale stipulato con il Paese di provenienza in base al principio di reciprocità (Legge sulle municipalità, n. 128/2000, artt. 16 e 17, Legge elettorale per le Autorità locali, n. 491/2001, art. 4).

Slovenia: la Costituzione slovena prevede che la legge ordinaria determini i casi e le modalità dell’esercizio del diritto di voto per gli stranieri (art. 43). Nel 2002 è stata emendata la legge elettorale locale (Legge sulle elezioni locali, 1993, art. 5) che concede il diritto di voto (ma non l’eleggibilità) per le elezioni comunali agli stranieri residenti permanentemente nel Paese. Gli stranieri residenti possono altresì partecipare alle elezioni del Consiglio Federale, la seconda Camera del Parlamento sloveno, organo di rappresentanza degli interessi sociali, economici, professionali e locali con compiti prevalentemente consultivi.

Ungheria: gli immigrati hanno diritto di votare e di presentarsi come candidati alle elezioni comunali senza che sia richiesto loro un periodo minimo di residenza. Ad essi però è preclusa la possibilità di ricoprire cariche negli organi esecutivi del comune, compresa quella di sindaco (Legge sull’elezione dei membri dei governi municipali e dei sindaci, 1994).

Altri Paesi europei e Stati uniti d’America

Tra i Paesi non appartenenti all’Unione europea, si segnalano i seguenti.

Islanda: fino al 2002 la possibilità di voto nelle elezioni amministrative era limitata ai soli cittadini dei Paesi dell’area scandinava residenti in Islanda da due anni. La legge n. 27 del 2002 ha introdotto il diritto di voto attivo e passivo anche per gli altri cittadini stranieri a condizione di risiedere in Islanda da 5 anni (Local Government Elections Act, 1998, art. 2, comma 3, e art. 3).

Norvegia: gli stranieri residenti da tre anni votano nelle elezioni comunali e provinciali.

Svizzera: alcuni cantoni svizzeri ammettono al voto nelle elezioni amministrative gli stranieri residenti. In due di essi, Neuchatel, e Jura, il diritto di voto è previsto, oltre che per le elezioni cantonali e comunali, anche per quelle politiche, limitatamente alla Camera alta (il Consiglio degli Stati). Infatti, mentre le elezioni dell’altro ramo del Parlamento (il Consiglio nazionale) sono disciplinate da leggi federali, le disposizioni relative al Consiglio degli Stati sono cantonali. Nel cantone di Neuchatel, il diritto di voto per le elezioni cantonali, analogamente a quanto già previsto nel cantone del Jura, è stato concesso nel 2000 e gli stranieri hanno votato per la prima volta per il rinnovo del Consiglio degli Stati, il 19 ottobre 2003. Nel cantone di Vaud la nuova costituzione cantonale, entrata in vigore nell’aprile 2003, estende il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali ai cittadini extacomunitari residenti da almeno dieci anni in Svizzera e da almeno tre anni nel comune. Nei cantoni di Berna, di Appenzello esterno dei Grigioni è data facoltà ai singoli comuni di concedere il diritto di voto agli stranieri.

Negli Stati uniti d’America gli stranieri non hanno il diritto di voto nelle elezioni federali e statali. Tuttavia la Costituzione non preclude questa possibilità: infatti, nel XIX secolo molti Stati prevedevano il diritto di voto degli stranieri. A partire dagli anni ‘90 alcune municipalità hanno esteso agli immigrati privi di cittadinanza il diritto di voto nelle elezioni locali[20].

Le proposte di legge costituzionale in esame

Risultano all’esame della I Commissione (Affari costituzionali) della Camera otto proposte di legge costituzionale recanti disposizioni concernenti l’esercizio del diritto di voto da parte di cittadini stranieri. Una di esse (l’A.C. 5410) è stata presentata dall’Assemblea regionale siciliana. Tutte le altre sono di iniziativa parlamentare: si tratta degli A.C. 1464 (Turco ed altri), 1616 (Soda), 2374 (Pisapia ed altri), 2540 (Bulgarelli ed altri), 4326 (Diliberto ed altri), 4397 (Anedda ed altri) e 4406 (Fioroni e Sinisi).

Tutte le proposte di legge costituzionale in esame apportano modifiche all’articolo 48 della Costituzione, che disciplina la titolarità e l’esercizio del diritto di voto; fa eccezione l’A.C. 4397 (Anedda ed altri) il quale, pur non novellando l’art. 48 Cost., ne integra la disciplina con un successivo art. 48-bis, interamente dedicato al voto degli stranieri non comunitari.

Alcune tra le proposte di legge, oltre che sulla disciplina di cui all’art. 48 Cost., intervengono su altre parti della Carta costituzionale, e in particolare:

§ sugli artt. 17, 18 e 49, rispettivamente concernenti i diritti di riunione, di associazione e di costituzione o adesione a partiti politici (A.C. 1616);

§ sull’art. 50, relativo al diritto di rivolgere petizioni alle Camere (A.C. 1464 e 1616);

§ sull’art. 51, concernente il diritto di accesso ai pubblici uffici e alle cariche elettive (A.C. 1464, 1616 e 2374);

§ sull’art. 54, che individua i doveri connessi all’adempimento di funzioni pubbliche (A.C. 1616);

§ sull’art. 75, che disciplina il referendum abrogativo (A.C. 1464 e 1616).

L’A.C. 5410, di iniziativa dell’Assemblea regionale siciliana, reca infine una novella all’art. 15 dello Statuto speciale della regione siciliana, al quale aggiunge un comma concernente l’elettorato attivo per gli organi di governo degli enti locali.

Si riassumono di seguito, per temi, i principali elementi innovativi recati dalle proposte di legge costituzionale. Per una analitica comparazione tra ciascuna di esse e la vigente disciplina, si rinvia ai testi a fronte riportati nel presente dossier.

Le modificazioni e le integrazioni apportate all’articolo 48 della Costituzione

Tutte le proposte in esame integrano la disciplina costituzionale del diritto di voto senza riformulare il testo vigente dell’art. 48, ma inserendo nuovi commi o (A.C. 4397) un articolo aggiuntivo specificamente destinati a regolare la condizione dello straniero residente in Italia.

Le soluzioni scelte si differenziano, peraltro, sotto vari aspetti.

Solo alcune tra le proposte di legge attribuiscono espressamente ai cittadini stranieri sia l’elettorato attivo sia quello passivo. Si tratta degli A.C. 1464, 1616, 4397, 4406, nonché dell’A.C. 2374, in cui l’estensione dell’elettorato passivo risulta dalla nuova formulazione dell’art. 51 Cost. (vedi infra). Gli A.C. 2540, 4326 e 4510 si riferiscono invece (stando alla formulazione testuale), al solo esercizio del diritto di voto.

Il solo A.C. 4397 fa riferimento agli stranieri non comunitari. Le altre proposte si riferiscono in generale agli “stranieri” o ai soggetti “non in possesso della cittadinanza italiana” (il solo A.C. 4510 usa il termine “immigrati”), risultando pertanto compresi tra i destinatari delle norme anche i cittadini degli (altri) Stati membri dell’Unione europea.

Di ciò sembra necessario tener conto, onde evitare che il testo finale possa restringere l’ambito dell’elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali, oggi riconosciuto ai cittadini dell’Unione europea dall’art. 19 del Trattato e dalle norme attuative di tale articolo.

Due tra le proposte di legge, l’A.C. 2374 (Pisapia ed altri) e l’A.C. 4326 (Diliberto ed altri) si limitano a riconoscere il diritto di voto agli stranieri senza aggiungere particolari limitazioni o requisiti, ma rinviando integralmente alla legge ordinaria la determinazione di questi e delle modalità per l’esercizio del diritto. Le altre proposte delimitano tale estensione:

§ alle sole elezioni amministrative (ovvero, con diverse formulazioni, alle elezioni regionali ed a quelle presso gli enti locali), risultando esplicitamente escluse le elezioni politiche;

§ ai soli stranieri regolarmente residenti sul territorio nazionale da almeno cinque anni (A.C. 1464, 2540, 4406), tre anni (A.C. 1616), ovvero sei anni (A.C. 4397, 4510).

In base a dati aggiornati al 31 dicembre 2000, la percentuale dei soggiornanti stranieri in Italia in base all’anzianità di soggiorno ed all’area geografica di residenza, risulta la seguente[21]:

	Nel 2000 soggiornanti da almeno
Aree	15 anni	10 anni	5 anni %	5 anni v.a.	Ripart. territ.
Nord Ovest	9,2	25,8	54,6	238.837	32,1
Nord Est	7,4	23,6	52,2	168.641	22,7
Centro	13,3	28,0	55,2	228.320	30,8
Sud	9,4	22,3	50,8	69.115	9,3
Isole	9,1	36,1	61,7	37.000	5,1
Italia %	10,0	26,0	54,2	741.913	100,0
Italia v.a.	137.315	356.687	741.913	741.913	741.913

Fonte: elaborazioni Caritas/Dossier Satistico Immigrazione su dati del Ministero dell’interno e dell’ISTAT.

L’A.C. 4397 (Anedda ed altri) introduce ulteriori, articolati requisiti. Il primo comma del nuovo art. 48-bis della Costituzione, introdotto dalla proposta di legge, riconosce infatti il diritto di voto attivo e passivo nelle elezioni amministrative agli stranieri non comunitari che:

§ hanno raggiunto la maggiore età;

§ soggiornano stabilmente e regolarmente in Italia da almeno sei anni;

§ sono titolari di un permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato di rinnovi;

§ dimostrano di avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari;

§ non sono stati rinviati a giudizio per reati per i quali è obbligatorio o facoltativo l’arresto.

La formulazione proposta riproduce quasi testualmente, fissandoli quali parametri di rango costituzionale, i requisiti che l’art. 9, comma 1, del testo unico sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998) prescrive per il rilascio della carta di soggiorno.

Si ricorda che il co. 4 dello stesso art. 9 già prevede che gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e titolari della carta di soggiorno possano partecipare alla vita pubblica locale, “esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento” ed in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 1992 (naturalmente tale inciso risulta, allo stato, inoperante).

L’A.C. 4397 in commento riconosce, inoltre, il diritto di voto agli stranieri extracomunitari “in conformità alla disciplina prevista per i cittadini comunitari”. A tale riguardo, si ricorda che l’elettorato attivo e passivo degli stranieri, cittadini dell’Unione europea, residenti in Italia non è disciplinato dalla Costituzione, bensì dal già citato art. 19 del Trattato che istituisce la Comunità europea, dalla direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994 e dal D.Lgs. 197/1996 (sui quali, vedi supra).

Alla luce di tale disciplina sembra potersi desumere che l’estensione dell’elettorato attivo e passivo agli stranieri extracomunitari concernerebbe, allo stato, le sole elezioni comunali e circoscrizionali, restando esclusa la possibilità per lo straniero di candidarsi alla carica di sindaco.

Il comma 2 dell’articolo 48-bis Cost., introdotto dall’A.C. 4397, subordina altresì l’esercizio del diritto di voto alla formulazione di una richiesta da parte degli interessati ed all’impegno, contestualmente assunto dai medesimi, a rispettare i princìpi fondamentali della Costituzione italiana.

Il solo A.C. 2540 (Bulgarelli ed altri) reca, infine, un’ulteriore innovazione riguardante tutti gli elettori, abbiano o meno la cittadinanza italiana: derogando al vigente primo comma dell’art. 48 (che esige il requisito della maggiore età), esso attribuisce il diritto di voto per i consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali a coloro che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età.

Le modificazioni apportate ad altre disposizioni costituzionali

L’articolo 2 dell’A.C. 5410, di iniziativa dell’Assemblea regionale siciliana, aggiunge un comma all’art. 15 dello Statuto speciale della regione siciliana (approvato con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455) nel quale ripropone, con riguardo all’elettorato attivo per gli organi di governo degli enti locali nella regione, la medesima disposizione che l’articolo 1 introduce in via generale per gli organi di governo degli enti locali (della quale s’è innanzi detto).

Si ricorda che l’art. 15 dello Statuto della regione siciliana attribuisce alla Regione la legislazione esclusiva e l’esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali[22].

L’A.C. 1616 (Soda) modifica gli artt. 17, 18 e 49 Cost., sostituendo alle parole “I cittadini hanno diritto” o “Tutti i cittadini hanno diritto” con le parole: “Tutti hanno diritto”. Ne consegue l’esplicita estensione anche ai non cittadini:

§ del “diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi”, sancito e regolato dall’art. 17 Cost.;

§ del “diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale” (salvo il divieto delle associazioni segrete o di quelle con finalità politiche e organizzazione militare), di cui all’art. 18 Cost.;

§ del “diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”, come recita l’art. 49 Cost..

Lo stesso A.C. 1616 e l’A.C. 1464 (Turco ed altri) apportano una modifica di analogo tenore all’art. 50 Cost., estendendo ai non cittadini la possibilità di rivolgere petizioni alle Camere “per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità”.

Le due proposte di legge intervengono anche sulla disciplina del referendum popolare abrogativo di leggi o di atti aventi forza di legge: aggiungendo un comma all’art. 75 Cost., entrambe estendono la partecipazione ai referendum abrogativi di leggi in materia di autonomie locali agli stranieri residenti in Italia da un certo numero di anni (cinque, per l’A.C. 1464; tre, per l’A.C. 1616), secondo modalità da stabilire con legge ordinaria.

Le stesse proposte di legge (A.C. 1616 e 1464) aggiungono un comma all’art. 51 Cost., disponendo che la legge possa prevedere e disciplinare l’accesso degli stranieri ai pubblici uffici. L’A.C. 1464 limita tale possibilità ai soli servizi sanitari o sociali, escludendo gli uffici preposti a funzioni di pubblica sicurezza, giustizia o difesa dello Stato. L’A.C. 1616 apporta una modifica di coordinamento all’art. 54 Cost., imponendo a tutti (non ai soli cittadini) il dovere di adempiere alle funzioni pubbliche con disciplina ed onore, prestando giuramento ove previsto dalla legge.

L’A.C. 2374 (Pisapia ed altri) interviene sull’art. 51 Cost. in maniera più incisiva: riformulando il primo comma dell’articolo, riconosce il diritto di accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza a “tutti i cittadini e gli stranieri dell’uno e dell’altro sesso”.

Modificazioni o integrazioni apportate all’articolo 48 della Costituzione
dalle proposte di legge in esame

Tabella 1 (raffronto tra il testo vigente e gli A.C. 1464, 1616, 2374, 2540)

Testo vigente	A.C. 1464 (Turco ed altri)	A.C. 1616 (Soda)	A.C. 2374 (Pisapia ed altri)	A.C. 2540 (Bulgarelli ed altri)
Art. 48	Art. 48	Art. 48	Art. 48	Art. 48
Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età.	[Art. 1]. [Identico].	[Art. 3]. [Identico].	[Art. 1]. [Identico].	[Art. 1]. [Identico].
	Il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative e nelle altre elezioni locali è riconosciuto a tutti coloro che sono residenti in Italia da oltre cinque anni, anche se non in possesso della cittadinanza italiana.	Il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni regionali, comunali e provinciali e nelle altre elezioni locali, è riconosciuto a tutti coloro che siano residenti in Italia da oltre tre anni, ancorché non in possesso della cittadinanza italiana.
	Per l'esercizio del diritto di cui al secondo comma è richiesto il possesso dei requisiti previsti dalla legge italiana ad eccezione della cittadinanza.	Per l'esercizio del diritto di cui al secondo comma è richiesto il possesso dei requisiti previsti dalla legge italiana ad eccezione della cittadinanza.
Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico.	[Identico].	[Identico].	[Identico].	[Identico].
La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge.	[Identico].	[Identico].	[Identico].	[Identico].
Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge.	[Identico].	[Identico].	[Identico].	[Identico].
			La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto degli stranieri e ne assicura l'effettività.	Per le elezioni dei consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali sono elettori tutti i cittadini che hanno compiuto il sedicesimo anno di età e tutti gli stranieri che hanno compiuto il sedicesimo anno di età, residenti in Italia da almeno cinque anni.

Tabella 2 (raffronto tra il testo vigente e gli A.C. 4326, 4397, 4406, 4510)

Testo vigente	A.C. 4326 (Diliberto ed altri)	A.C. 4397 (Anedda ed altri)	A.C. 4406 (Fioroni e Sinisi)	A.C. 4510 (Assemblea regionale siciliana)
Art. 48	Art. 48	Art. 48	Art. 48	Art. 48
Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età.	[Art. 1]. [Identico].	[Art. 1]. [Identico].	[Art. 1]. [Identico].	[Art. 1]. [Identico].
	Allo straniero regolarmente residente sul territorio nazionale è riconosciuto il diritto di voto nei limiti, con i requisiti e secondo le modalità stabiliti dalla legge.		Allo straniero regolarmente residente in Italia da oltre cinque anni è riconosciuto il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative. La legge garantisce le risorse necessarie all'effettivo godimento di tale diritto e ne disciplina le modalità di esercizio.
Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico.	[Identico].	[Identico].	[Identico].	[Identico].
La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge.	[Identico].	[Identico].	[Identico].	[Identico].
Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge.	[Identico].	[Identico].	[Identico].	[Identico].
				Alla elezione degli organi di governo degli enti locali partecipano anche gli immigrati regolari residenti in Italia da almeno sei anni, sulla base dei requisiti stabiliti dalla legge.
		Art. 48-bis.
		Agli stranieri non comunitari che hanno raggiunto la maggiore età, che soggiornano stabilmente e regolarmente in Italia da almeno sei anni, che sono titolari di un permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato di rinnovi, che dimostrano di avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari e che non sono stati rinviati a giudizio per reati per i quali è obbligatorio o facoltativo l'arresto, è riconosciuto il diritto di voto attivo e passivo nelle elezioni amministrative in conformità alla disciplina prevista per i cittadini comunitari.
		L'esercizio del diritto di cui al primo comma è riconosciuto a coloro che ne fanno richiesta e che si impegnano contestualmente a rispettare i principi fondamentali della Costituzione italiana.

Modificazioni apportate ad altre disposizioni costituzionali
da alcune tra le proposte di legge in esame

Tabella 3 (raffronto tra il testo vigente e gli A.C. 1464, 1616, 2374, 4510)

Testo vigente	A.C. 1464 (Turco ed altri)	A.C. 1616 (Soda)	A.C. 2374 (Pisapia ed altri)	A.C. 4510 (Assemblea regionale siciliana)
Costituzione della Repubblica italiana	Costituzione della Repubblica italiana	Costituzione della Repubblica italiana	Costituzione della Repubblica italiana
Art. 17.		Art. 17.
I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi.		[Art. 1]. Tutti hanno diritto di riunirsi pacificamente e senza armi.
Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.		[Identico].
Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.		[Identico].

Art. 18.		Art. 18.
I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale.		[Art. 2]. Tutti hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale.
Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare.		[Identico].
Art. 49.		Art. 49.
Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.		[Art. 4]. Tutti hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
Art. 50.	Art. 50.	Art. 50.
Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità.	[Art. 2]. Tutti i residenti possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità.	[Art. 5]. Tutti possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità.
Art. 51.	Art. 51.	Art. 51.	Art. 51.
Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge (43). A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini.	[Art. 3]. [Identico].	[Art. 6]. [Identico].	[Art. 2]. Tutti i cittadini e gli stranieri dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
La legge può, per l'ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica.	[Identico].	[Identico].	[Identico].
	La legge può determinare le modalità ed i limiti per l'accesso degli stranieri agli uffici delle pubbliche amministrazioni che erogano servizi sanitari e servizi sociali, con esclusione di quelli previsti nell'ambito delle funzioni di pubblica sicurezza, della giustizia e della difesa dello Stato.	Agli uffici pubblici possono accedere anche tutti coloro che siano residenti in Italia da oltre tre anni, ancorché non in possesso della cittadinanza italiana, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro.	[Identico].	[Identico].	[Identico].
Art. 54.		Art. 54.
Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.		[Art. 7]. [Identico].
I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle, con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.		Coloro cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.
Art. 75.	Art. 75.	Art. 75.
È indetto referendum popolare (68) per deliberare la abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge (69), quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.	[Art. 4]. [Identico].	[Art. 8]. [Identico].
Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.	[Identico].	[Identico].
Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati.	[Identico].	[Identico].
	Al referendum per le leggi in materia di autonomie locali, definite dalla legge, hanno il diritto di partecipare, secondo modalità stabilite dalla legge, anche tutti coloro che sono residenti in Italia da oltre cinque anni, anche se non in possesso della cittadinanza italiana.	Al referendum per le leggi in materia di autonomie locali, come definite dalla legge, hanno il diritto di partecipare anche tutti coloro che siano residenti in Italia da oltre tre anni, ancorché non in possesso della cittadinanza italiana.
La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.	[Identico].	[Identico].
La legge determina le modalità di attuazione del referendum.	[Identico].	[Identico].
R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455. Approvazione dello statuto della Regione siciliana				R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455. Approvazione dello statuto della Regione siciliana
Art. 15.				Art. 15.
Le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono soppressi nell'ambito della Regione siciliana.				[Art. 2]. [Identico].
L'ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria.				[Identico].
Nel quadro di tali princìpi generali spetta alla Regione la legislazione esclusiva e l'esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali.				[Identico].
				Alla elezione degli organi di governo degli enti locali partecipano anche gli immigrati regolari residenti in Sicilia da almeno sei anni, sulla base dei requisiti stabiliti dalla legge.

[1] Una selezione di contributi dottrinari sulla materia oggetto del presente dossier è rinvenibile nel dossier del Servizio studi Il riconoscimento del diritto di voto ai cittadini stranieri (Documentazione e ricerche n. 68, 15 ottobre 2003).

[2] La legge ha modificato a tal fine gli artt. 4 e 6 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, che disciplina l’elezione dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo.

[3] D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

[4] Si tratta della c.d. “legge Turco-Napolitano”.

[5] Il resoconto del dibattito parlamentare è riportato nel già citato dossier Documentazione e ricerche n. 68 del Servizio studi.

[6] L’art. 123 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 22 novembre 1991, n. 1, prevede che ciascuna regione approvi il proprio statuto secondo modalità e criteri fissati dal medesimo art. 123. Al momento solamente la Calabria ha adottato il nuovo statuto (in parte dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza 13 gennaio 2004, n. 2), mentre sono in stato di elaborazione gli statuti delle altre regioni.

[9] La Conferenza intergovernativa dei capi di Stato e di governo finalizzata all’esame del progetto di Trattato elaborato dalla Convenzione europea, avviata il 4 ottobre del 2003, non ha raggiunto un accordo finale in occasione del Consiglio europeo che si è svolto a Bruxelles il 12 e 13 dicembre 2003. Il Consiglio europeo ha dato mandato alla Presidenza irlandese di valutare la prospettiva di riavviare i negoziati e di riferire al riguardo al Consiglio europeo di marzo 2004.

[12] Il diritto di voto per le elezioni del Parlamento (artt. 4 e 56 Cost.) e degli Stati provinciali (art. 129 Cost.) è riservato espressamente ai cittadini olandesi.

[13] La legge non indica un periodo minimo di residenza per ottenere il diritto elettorale attivo.

[14] Al momento risulta in vigore un solo trattato di questo tipo con un Paese (la Norvegia) non appartenente all’Unione europea (si veda il Canje de cartas constitutivo de Acuerdo entre España y Noruega, reconociendo el derecho a votar en Elecciones Municipales a los nacionales noruegos en España y a los españoles en Noruega, realizado en Madrid el 6 de febrero de 1990, y anejo, pubblicato nel B.O.E. Núm. 153, de 27 de junio de 1991).

[15] Consiglio costituzionale, Decisione n° 92-308 del 9 aprile 1992.

[16] Legge costituzionale n° 92-554 del 25 giugno 1992.

[17] Nel primo caso la legge concedeva il diritto di voto alle elezioni comunali agli stranieri residenti nel Land da almeno 5 anni ed originari di Paesi che a loro volta consentivano il diritto di voto ai cittadini tedeshi. La legge di Amburgo prevedeva il diritto di voto degli stranieri residenti da almeno 8 anni.

[19] Legge costituzionale 21 dicembre 1992 che ha modificato l’art. 28, comma 1, Cost.

[20] Tra le prime municipalità ha prevedere il diritto di voto agli stranieri la cittadina di Takoma Park, nel Maryland, che nel 1992, con la Risoluzione 1992-5A, ha emendato lo Statuto comunale, ammettendo al voto i residenti senza cittadinanza unicamente per le elezioni comunali e non per quelle della contea (Municipal Charter City of Takoma Park, art. 601 e 603).

[21] La tabella è pubblicata in: Caritas e Migrantes, Immigrazione. Dossier statistico 2002, Roma 2002, pag. 150.

[22] Lo stesso articolo sopprime, nella regione, le circoscrizioni provinciali e basa l’ordinamento degli enti locali “sui comuni e sui liberi consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria”.