Osservazioni al Documento programmatico Triennale sull’Immigrazione del Governo

A cura dell’ARCI

9 novembre 2004

Introduzione

L’ARCI esprime un giudizio fortemente negativo su questo Documento che anziché affrontare i tanti problemi legati alla presenza dei migranti in Italia, propone una chiave di lettura assolutamente sbilanciata sul piano del controllo e della lotta alla immigrazione clandestina, ribadendo una scelta proibizionista in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri che è nei fatti la principale causa della clandestinità.

Già dall’introduzione, laddove si ribadisce la scelta del contratto di soggiorno, e di un presunto maggior rigore nei controlli e nelle espulsioni, è evidente la scelta di rappresentare l’immigrazione come un fenomeno da controllare e da utilizzare in funzione delle necessità del mercato del lavoro. Un discorso apparentemente coerente ma che implica scelte che vanno nella direzione contraria a quella dichiarata, come dimostra la regolarizzazione del 2002, la crescente instabilità del soggiorno degli immigrati e l’impossibilità di entrare regolarmente dopo l’autunno del 2002.

Questo approccio viene confermato anche nel discorso sui richiedenti asilo, cui si fa cenno sempre nell’introduzione e su cui torneremo più avanti, che, anziché basarsi sul dettato costituzionale e sulla necessità di garantire tutele, protezione e accoglienza, viene introdotto a partire dalle richieste pretestuose: un modo per negare la rilevanza del fenomeno e per distogliere l’attenzione dalle responsabilità di uno stato che non ha un sistema d’accoglienza, ne una legge e dove i numeri ci dicono che l’Italia non fa la sua parte in Europa perché i rifugiati, nonostante la posizione geografica del nostro Paese, vanno altrove nell’UE.

Le quote privilegiate, richiamate in più punti del documento come strumento di governo dei flussi, rappresentano spesso un sostegno a governi dittatoriali (si pensi al caso della Libia a cui, in nome dei rimpatri di massa, sono state perdonate cose che fino a poco tempo prima avrebbero giustificato una guerra) e vengono fatte contro le persone che vogliono emigrare.

Anche i vari riferimenti alla cooperazione allo sviluppo si infrange contro una realtà segnata da una scomparsa di questo strumento di intervento a favore dello sviluppo dei Paesi poveri (nella prossima finanziaria è stata ridotto a zero la voce del bilancio dello Stato relativa proprio alla cooperazione allo sviluppo).

Nel complesso si conferma l’ossessione securitaia delle politiche del governo in materia di immigrazione e diritto d’asilo e l’idea che anziché programmare interventi volti a favorire l’ingresso e il soggiorno regolare, tutto viene declinato in termini di controllo e efficacia delle espulsioni.

Breve analisi degli obiettivi specifici

Di seguito riportiamo alcune brevi osservazioni sugli obiettivi dell’intervento del Governo, come riportati nel Documento di Programmazione triennale, con l’intento di indicare alcune linee generali d’intervento realistiche a partire dalla realtà di cui l’ARCI è a conoscenza attraverso il proprio radicamento territoriale e l’impegno di migliaia di soci, tra i quali molte persone straniere e dei tanti circoli tematici presenti in tutta Italia.

1. Lavoro e flussi migratori

La programmazione dei flussi è una operazione che si basa sull’ipotesi di chiamare i “lavoratori che servono”. Il principio, discutibile, a cui noi opponiamo l’idea che i lavoratori prima sono persone e non sono solo braccia, è in realtà basato su una procedura che non funziona e prevede l’ingresso clandestino. Infatti quei pochi stranieri che in questi due anni hanno potuto entrare in Italia regolarmente per lavoro, sono stati chiamati dai loro datori e questo implica che li conoscessero già prima e che quindi fossero entrati o clandestinamente o per altri motivi. Tutti gli altri, cioè quelli non entrati in nessun decreto flussi, sono irregolari e dovranno aspettare la prossima sanatoria.

Per questo pensiamo che sia più ragionevole e corretto non prevedere numeri chiusi e quote, bensì meccanismi realistici di ingresso legale, quale quello per ricerca lavoro..

Nel documento parla di misurare la capacità di integrazione. Come la si misura? Come si concilia con gli altri tagli agli enti locali?

C’è la previsione di organizzare corsi di formazione e orientamento al lavoro nei Paesi d’origine. Si tratta di una previsione che ha costi altissimi e che quindi potrà riguardare solo una parte minima dei lavoratori stranieri che entrano in Italia. La previsione di ingresso per ricerca di lavoro, che noi sosteniamo, consentirebbe l’utilizzo del sistema di formazione e orientamento già esistente. Ciò comporterebbe un minor dispendio di energie e risorse e un collegamento diretto con il mondo del lavoro sul territorio e non a distanza, con numerose mediazioni, non tutte nell’interesse dell’intervento volto a favorire l’incontro tra domanda e offerta. Inoltre in questo modo la selezione avverrebbe sulla base di compatibilità e competenze reali e non presunte, come può avvenire per la formazione nei paesi d’origine, cioè a distanza e peraltro con iniziative controllate dai governi che rischiano di favorire alcuni e sfavorire altri, usando strumentalmente tali disponibilità, e di innescare anche meccanismi di ricatto.

In relazione alla gestione degli ingressi per lavoro dei cittadini dei Paesi di nuova adesione, l’utilizzo della clausola che consente di discriminare tra un paese e l’altro è incoerente con gli stessi principi dell’UE e in particolare con la Direttiva antidiscriminatoria che vieta le discriminazioni sulla base dell’appartenenza nazionale solo nel caso di nazioni aderenti all’UE, come è n questo caso.

L’utilizzo di quote privilegiate in cambio di collaborazione nei confronti dei Paesi vicini all’UE è disastrosa dal punto di vista dei diritti umani e politico. Infatti rappresenta un sostegno a regimi dittatoriali, come già detto, ed uno strumento di controllo messo a disposizione degli stessi governi. La circolazione delle persone va regolata con leggi giuste e gli accordi tra stati sono auspicabili solo se non introducono elementi di controllo lesivi dei diritti umani e delle libertà personali.

Il contrasto all’immigrazione clandestina può avvenire in un solo modo, ossia consentendo l’ingresso legale e l’incontro tra domanda e offerta di lavoro in loco. In realtà la scelta qui riportata di accordi con singoli Paesi per rispondere alle esigenze del mercato si basano tutte sulla bugia di fondo dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro a distanza e su scala planetaria e sull’idea di poter tenere le porte chiuse e aprirle a proprio piacimento.

Piuttosto che sprecare risorse ingenti nel campo della repressione dell’immigrazione illegale, sarebbe più efficace aprire strade nuove per l’ingresso legale e favorire forme di stabilizzazione della presenza regolare, attraverso il prolungamento della durata dei permessi e la diminuzione degli ostacoli e della burocrazia per i rinnovi.

Nel documento si parla attivazione delle nuove forme di coordinamento. Che fine fanno le forme di consultazione previste dalla Turco Napoletano?

Il tema della determinazione delle quote di ingresso viene introdotto attraverso argomentazione contraddittorie.

Ad esempio a pag.34 si sostiene che l’attività di vigilanza svolta nel 2002 ha portato all’identificazione, nelle aziende con meno di 15 lavoratori, di un 55% di occupati “in nero. Secondo il documento questo tasso di irregolarità non ci dice niente sull’irregolarità in generale (e quindi sulla necessità di provvedimenti di “regolarizzazione!) e sarebbe dovuto all’efficacia dell’azione ispettiva dei funzionari del governo. E ancora si dice che i dati demografici sono “aleatori” e che il calo demografico non va preso !sic et simpliciter” (!) e trasformato in bisogno di manodopera. Anche i dati di Unioncamere sulla previsione delle assunzioni (pagg.17 e 18) vengono in qualche modo “screditate” laddove si sostiene che “Tali studi segnalano le previsioni, non le richieste effettive,…”. Inoltre il documento tiene a sottolineare il fatto che i fabbisogni dei datori di lavoro “non tengono conto delle capacità di integrazione territoriali…”. Come al solito si tende a utilizzare argomentazioni teoricamente a favore dei migranti (del loro benessere) contro di loro, utilizzandole per abbassare le quote d’ingresso.

Sempre su questo argomento va sottolineato come il documento trascuri completamente l’impatto della legge 30 e delle modifiche strutturali nel mondo del lavoro avvenute negli ultimi anni sull’inserimento lavorativo dei migranti: da un lato si sostiene la necessità di lavoratori flessibili, dall’altro agli stranieri si chiede di avere il “posto sicuro”, come si diceva una volta.

2. Il contrasto dell’immigrazione illegale.

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione clandestina a cui si riferisce il documento, vengono proposti e adottati senza minimamente porsi il problema degli esseri umani che saranno oggetto di queste azioni. Non viene in alcun modo presa in considerazione la via, a cui abbiamo già fatto cenno, dell’introduzione di permessi per ricerca di lavoro, fino ad oggi inesistenti. Ci sono una serie di previsioni di introduzione o rafforzamento di misure repressive (ad esempio l’aumento dei CPT) che comporteranno un aggravio non indifferente del bilancio, senza ottenere, come dimostrano questi 3 anni appena trascorsi, alcun risultato.

3. Il livello internazionale

L’azione internazionale, come già detto, è sbilanciata tutta sui controlli e il contrasto dell’immigrazione clandestina. Mentre su queste due voci ci prendono impegni precisi e si fa riferimento a strutture esistenti o avviate, per ciò che riguarda gli ingressi legali e il diritto d’asilo non c’è alcun riferimento concreto ma solo affermazioni di principio, che, come dimostrano i fatti di questi anni, rischiano di rimanere lettera morta, se non sostenuti da strumenti e risorse adeguate.

Si parla di ingressi regolari previsti dalla nostra normativa. Quali sono? Noi pensiamo che non esistano nel concreto e che al momento, come più volte ribadito, l’unica via d’ingresso possibile sia quella illegale.

La previsione dell’utilizzo dei corsi, come già detto, è irrisoria e costosissima, e confrontata con la realtà, spiega bene l’intenzione di non permettere ingressi legali.

Sulle sedi consolari e diplomatiche bisognerebbe avviare una riforma strutturale per evitare l’abuso che in tanti uffici viene fatto oggi della discrezionalità della concessione dei visti. Discrezionalità che spesso nasconde corruzione e traffici illeciti.

4. Politiche d’integrazione

Sulle politiche di integrazione c’è una tendenza positiva a riconoscere il lavoro e le esperienze del territorio.

Bisognerebbe sottolineare la necessità di un ruolo maggiore di Regioni ed EE.LL. nelle politiche di gestione del fenomeno e degli interventi necessari.

Tutto questo però non lo si può fare senza risorse e strumenti adeguati.

L’uguaglianza è possibile se si mettono in atto strumenti positivi per superare le disuguaglianze concrete ad esempio nell’accesso al diritto alla casa, come in quello al mondo del lavoro, compresi i concorsi pubblici.

Tutto questo ambito, richiamato come politiche di integrazione, deve essere messo in relazione con la precarietà della condizione giuridica delle persone straniere, conseguente alla diminuzione del periodo di durata del permesso di soggiorno, alle aumentate difficoltà per i rinnovi, alla parallela precarietà crescente nei rapporti di lavoro. La legislazione in materia di rinnovi e ricongiungimenti ha trasformato quelli che noi conosciamo come garanzie e diritti, in doveri per gli stranieri. È il caso delle condizioni per l’alloggio e il reddito che sono diventate un ostacolo di fatto alla stabilità della presenza. Trasformare i diritti (il diritto ad un alloggio dignitoso e a d un salario sufficiente) in doveri, crea un corto circuito nel patto democratico alla base di uno Stato: non si può affidare alla responsabilità dei singoli quello che la Costituzione attribuisce allo Stato e alla Pubblica Amministrazione.

Sull’Istituzione dell’Ufficio contro le discriminazioni, come previsto dalla legge che recepisce la Direttiva europea, è importante sottolineare che deve essere indipendente e che quindi l’attuale collocazione e gestione, come al momento risulta dagli atti del Governo, non risponde a questa esigenza prioritaria. L’Ufficio va costituito come una autorità indipendente che possa mettere in atto azioni di contrasto alle discriminazioni senza alcun ostacolo, come già succede in altri ambiti per analoghi istituti di garanzia.

5. Politiche sull’asilo

Gli obiettivi del documento in materia di diritto d’asilo appaiono generici e andrebbero argomentati anche sulla base dell’attuale condizione di disastro del diritto d’asilo in Italia. Riassumiamo di seguito e per punti alcune problematiche

a) Forte concentrazione di richiedenti nelle grandi città

b) Sottodimensionamento del Sistema di Protezione (ex PNA): a fronte di 15 mila domande in media all’anno, sono disponibili circa il 15% dei posti. Il Sistema di Protezione ha dimostrato di essere un sistema efficace ed efficiente, che attraverso il coinvolgimento dei comuni e la diffusione territoriale comporta un impatto sociale e dei costi infinitamente più bassi del sistema di detenzione nei Centri di Identificazione.

c) C’è poca chiarezza sulla procedura vigente in attesa dell’entrata in vigore del regolamento d’attuazione. Il ricorso ai Centri di Identificazione senza alcuna garanzia di accesso agli enti di tutela, come dimostra il caso Cap Anamur, implica violazioni del diritto e del principio di “non refoulement”.

d) Rischi di negazione del diritto d’asilo con l’entrata in vigore del regolamento per l’intenzione, più volte dichiarata dal governo (anche in questo documento) di far coincidere la procedura semplificata (e quindi la detenzione nei centri di identificazione) con la totalità delle persone richiedenti. Si tratterebbe di una scelta non giustificata e contraria anche alla Direttiva UE sulle garanzie minime procedurali, sulla quale, come è noto c’è già l’accordo tra gli Stati Membri. Essa non prevede in alcun modo che forme accelerate (e meno garantite) di esame delle domande possano dipendere dal come un richiedente è entrato nel territorio nazionale, ma devono essere eventualmente utilizzate a partire dal merito, ovvero dalla fondatezza delle domande.

e) Insufficienza delle risorse e squilibrio tra quelle destinate ai costituendi Centri di Identificazione e il sistema dell’accoglienza (oggi oltre il 70% dei RA si trovano in condizioni di abbandono sul territorio nazionale)

f) Assenza di dati certi sulle domande presentate

g) Dispersione territoriale e problemi di individuazione delle persone per i colloqui con la Commissione, legati soprattutto ai ritardi

h) Necessità di intervenire sui meccanismi di attribuzione del contributo una tantum, che spesso costringe i richiedenti a tornare nelle città del sud (in particolare in Sicilia) dove hanno fatto domanda, con problemi di accoglienza e oneri aggiuntivi

Lotta alle discriminazioni

Seguendo le indicazioni della Direttiva 43 del 2000, è stato istituito l’Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni. Tale ufficio al momento non sembra rispondere alle condizioni di autonomia e indipendenza previste, soprattutto perché gestito direttamente dal Governo.

Riflessioni finali

Il Documento programmatico triennale sull’immigrazione è un atto di indirizzo molto importante ed è già un passo avanti il fatto che il Governo abbia deciso di emanarlo. Averlo sottoposto alle associazioni ci ha consentito di esprimere la nostra opinione, molto critica, che speriamo sia utile a migliorare le azioni dello Stato in questo ambito.

Restiamo convinti che ci sia bisogno di una politica diversa per governare un fenomeno così complesso come l’immigrazione e, approfittando di questa occasione, ribadiamo quali sono per noi alcuni punti irrinunciabili:

1. Libera circolazione (nessuna quota d’ingresso) e permesso di soggiorno per ricerca di lavoro

2. chiusura dei centri di permanenza temporanea

3. uguaglianza sostanziale delle persone straniere, in particolare: a)nell’accesso ai servizi pubblici, b)al sistema di garanzie sociali, c)all’edilizia residenziale pubblica, d)al sistema sanitario, e)al sistema scolastico e formativo, f)al mondo del lavoro e della formazione, g)ai concorsi pubblici, h) al sistema giudiziario, i) ai diritti civili, a partire dal diritto di voto.

4. trasferimento di competenze per il rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno dalle Questure/Prefetture (Sportelli polifunzionali) agli enti locali.