Ginevra,
8 novembre 2004
STATEMENT alla 33 sessione del
Comitato delle Nazioni Unite per i diritti economici, sociali e culturali,
Ginevra 8-26 Novembre 2004
in occasione dellesame del quarto
rapporto periodico del Governo italiano sullattuazione del Patto
Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali
LUIGI TOMA, IISMAS Istituto Internazionale Scienze Mediche Antropologiche e Sociali
a
nome del COMITATO PER LA PROMOZIONE E PROTEZIONE DEI DIRITTI UMANI
SHARING THE HEALTH FOR SHARING THE FUTURE
INTRODUZIONE
Il
Sistema Sanitario Nazionale (SSN) italiano eroga unassistenza sanitaria
universale e gratuita sul piano dei servizi; questi ultimi vengono forniti su
base regionale. Un fondo sanitario nazionale, principalmente dipendente dalle
fonti pubbliche di reddito (tasse o contributi sociali di assicurazione contro
le malattie), garantisce la copertura finanziaria necessaria per un elevato
livello di protezione della salute nel rispetto dei principi di equit ed
efficienza.
Il
SSN stato profondamente rimodellato dai vincoli e dai condizionamenti
economici imposti dal quadro di razionalizzazione della spesa pubblica. Si
assistito ad un significativo ingresso di elementi concorrenziali in un sistema
precedentemente bloccato da una concezione centralistica. Levoluzione
federalista rappresenta un ulteriore momento di transizione verso un sistema
pi efficiente, ma tuttora necessario fare chiarezza sulle condizioni
essenziali per lo sviluppo di un sistema federalistico pienamente realizzato e
rispondente sia alle necessit di uneconomia di mercato, sia ai bisogni di
salute della popolazione.
Il
principio di sussidiariet, proprio di una tale organizzazione, pone la salute
come diritto/dovere del singolo. La salute per anche compito dello Stato e
della societ civile. Decentramento ed autonomie locali sono alla base di un
sistema sanitario che affida alle Regioni ed ai Comuni i compiti pi importanti
per la gestione, gli investimenti e la pianificazione degli interventi sanitari
pubblici.
Le nuove tendenze della Governance a livello
internazionale vanno nel senso della sussidiariet orizzontale e del
partneriato sociale, vale a dire dei rapporti di cooperazione tra
amministrazione pubblica, imprese e settore non profit per la produzione di beni
e servizi.
Questa
strutturazione del SSN stata istituzionalizzata attraverso tre riforme
fondamentali nella loro sinergia:
-
Riforma Istituzionale
-
Riforma Sanitaria
-
Riforma Sociale
LIMITI
ATTUATIVI NELLEROGAZIONE E FRUIBILIT DEI SERVIZI
Le principali
difficolt nel garantire lequit del diritto allaccesso ai servizi sanitari
derivano da:
1) lorganizzazione
su base regionale e locale del SSN. In tale ambito si evidenziano tre
importanti aree critiche:
-
le
nuove norme di sperimentazione gestionale di assistenza indiretta o di
assistenza mista pubblico-privato;
-
le
diseguaglianze geografiche nella disponibilit dei servizi per particolari
gruppi di persone (anziani e malati con disturbi psichiatrici) derivano dal
trasferimento delle relative competenze dallarea di assistenza sociale a
quella di assistenza sanitaria locale e come tali sono soggette alle scelte
discrezionali che le amministrazioni locali intraprendono sulla base delle
risorse;
-
ulteriori
disuguaglianze, gi presenti in passato, riguardano lutilizzo dei servizi
sanitari specialistici. Infatti, a differenza di quanto accaduto per
laccesso alla medicina di base, ormai tendenzialmente egualitario, lutilizzo
della medicina specialistica, soprattutto di quella pi qualificata, non
proporzionale al bisogno e cambia con la posizione sociale.
1. Nel nostro
SSN, a tutti i livelli, non cՏ separazione n distinzione tra i soggetti
responsabili della tutela della salute e quelli responsabili della produzione
dei relativi servizi.
Il
SSN, istituzionalmente pubblico, ricopre un ruolo dominante nella tutela della
salute perch obbliga tutte le persone ad assicurarsi con esso. Ne deriva un
difetto implicito del SSN: il soggetto che eroga le prestazioni
contemporaneamente anche quello che finanzia il sistema. Teoricamente un
sistema solidale universalistico, ossia garantisce prestazioni a tutti tramite
strutture pubbliche e/o private/convenzionate. Nei fatti questo ruolo
monopolistico del SSN come unico assicuratore della salute degli italiani
ampiamente contraddetto:
-
dalla quantit dei servizi sanitari pagati direttamente
dai cittadini out of pocket a quegli stessi erogatori istituzionali del SSN
che avrebbero dovuto fornire le stesse prestazioni gratuitamente;
-
dalla quota crescente di assicurazioni private cosiddette
integrative, ma di fatto sostitutive;
-
dalla previsione esplicita di fondi integrativi, a carico del
SSN, per alcune prestazioni escluse dai Livelli Essenziali di Assistenza (LEA)
e che non sono peraltro omogenee sullintero territorio nazionale.
2. Gran
parte della spesa del SSN assorbita da prestazioni erogate ai gruppi sociali
pi deboli, ma lapparente immagine di equit e solidariet del sistema viene
contraddetta da un eccesso di inapropriatezza ed inefficacia.
Un sistema sanitario
pubblico efficace quando tutti ricevono prestazioni sanitarie di qualit e
rispondenti ai reali bisogni e quando il costo delle prestazioni non grava sul
singolo, ma viene distribuito in modo equo tra tutti.
Spesso il SSN non in
grado di rispondere ai bisogni di salute reali per un inadeguato orientamento
delle risorse disponibili.
Le risorse dedicate
alla salute rimangono spesso limitate in quanto il SSN concorre per le stesse
risorse con altri sistemi di produzione di beni e servizi (energia, trasporti,
sociale, istruzione, tempo libero, ecc). Quindi i servizi sanitari
producono prestazioni di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione
avendo come interesse prioritario quello di massimizzare i ricavi e minimizzare
i costi.
Recenti
analisi sulla distribuzione per classe sociale delle prestazioni del SSN
sembrano confermare quanto detto finora:
tassi
di ospedalizzazione nelle classi sociali pi svantaggiate maggiori del 50%
rispetto alle classi sociali medio-alte5;
le
persone di livello socioeconomico inferiore hanno, a parit di bisogno reale e
di gravit di malattia, minori probabilit di ricevere cure efficaci ed
appropriate;
evidenti
svantaggi sociali nellaccesso alla prevenzione primaria, alla diagnosi precoce
ed alle cure tempestive e appropriate;
difficolt
nellaccesso quotidiano ai servizi, per insufficienti informazioni sulle
prestazioni, scarsa conoscenza delle strutture erogatrici, delle liste di
attesa, delle tariffe e dei percorsi A
6-23.
INDICATORI
SANITARI DI DISEGUAGLIANZA
Si ricordano in questo paragrafo alcuni tra i principali
indicatori sanitari di disuguaglianza in Italia:
q
SALUTE
DEI MINORI: tra i 25.000 bambini nati in Italia nel 2001 da almeno un genitore
straniero sono pi frequenti la prematurit, il basso peso alla nascita, la
mortalit neonatale e i calendari vaccinali sono effettuati in ritardo o in
modo incompleto specie nelle popolazioni nomadi; inoltre un bambino nato in una
famiglia povera ha una probabilit 2.5 volte pi elevata di morire mentre
ancora in et infantile rispetto ad un coetaneo nato in una famiglia ricca;
q
POVERT:
lo stato di salute delle persone povere, poco istruite o socialmente escluse,
peggiore rispetto alle altre. Il rischio di povert presenta una scala
diversa a seconda della misura e della metodologia utilizzata: lindicatore
comunitario, basato sui redditi, evidenzia un tasso di povert compreso tra il
18% e il 19%, mentre quello nazionale, basato sui consumi, si situa tra il 12%
e il 14%. 24-33
q
INVECCHIAMENTO:
l'invecchiamento della popolazioneC
correlato con una pi elevata prevalenza delle malattie cronico-degenerative ed
il SSN solo ora sta cercando di dotarsi di misure alternative al ricovero
tradizionale per lungodegenti. Inoltre, molti anziani sono anche indigenti e
non autosufficienti: gli italiani che hanno bisogno di assistenza
sono oggi 2,7 milioni, il 5% della popolazione, di cui il 73,2% anziani. LOCSE
rivela che in Italia il 2,8% degli ultra-65quenni non autosufficienti sono
assistiti a domicilio, rispetto al 5,5% della Gran Bretagna, al 6,1% della
Francia, al 9,6% della Germania;
q
DISOCCUPAZIONE:
lEurispes, nel Rapporto Italia 200434 stima che oltre 5 milioni e
mezzo di persone (pari a poco meno di un quinto dell'attuale popolazione
attiva) svolgano varie forme di lavoro nero continuativo, oppure doppio lavoro,
o, ancora, lavoro nascosto saltuario. Questi lavoratori "fantasma"
non hanno alcuna tutela sanitaria;
q
IMMIGRATI:
i lavoratori immigrati, specie se irregolari, affrontano gravi rischi
per i loro diritti umani e le libert fondamentali quando vengono reclutati o
impiegati al di fuori della legalit 35-38.
-
Maggiore
frequenza, in confronto alla popolazione italiana, dei ricoveri causati da
traumatismi: 5,7% negli stranieri contro il 4,8% negli italiani
-
Tasso
di incidenza degli infortuni tra gli stranieri sensibilmente pi elevato
rispetto agli italiani: 55,6% contro 43,2% ogni 1.000 lavoratori.
-
La
percentuale dei casi di tubercolosi in persone straniere in costante aumento:
dall8,1% nel 1992 al 16,6% nel 1998F.
-
Per
quanto riguarda linfezione da HIV/AIDS, i dati dellISS evidenziano un
costante e rapido aumento nel tempo della proporzione dei casi AIDS notificati
in stranieri: (dal 3,0% nel 1982-93 al 16,1% nel 2003).
-
Il
fenomeno della prostituzione rilevante, con una stima di prostitute immigrate
in Italia per lanno 2000 compresa tra circa 35.000 e 50.000 esseri umani.
-
Per
quanto riguarda la salute della donna immigrata, si ricordano: lalto tasso di
abortivit, la scarsa informazione sanitaria, la presenza di mutilazioni
genitali femminili.
q
DETENUTI:
Il sovraffollamento (31 dicembre 2003: n. detenuti 54.237 a fronte di una
disponibilit delle infrastrutture che di 41943 posti) e le conseguenti
precarie condizioni igienico-sanitarie rappresentano le principali cause di
scarsa salute fisica e mentale. Dal 1995 ad oggi si registrato un costante
aumento delle morti in carcere, specie tra i giovani; nello stesso periodo di
tempo circa la met delle 500 persone morte aveva meno di quarantanni. Solo
nel 2003 i suicidi in carcere sono stati 67, di cui due in minorenni.
CONCLUSIONI
E PROPOSTE
Perch il SSN
possa trovare soluzioni efficaci per il miglioramento della salute pubblica
necessario realizzare una nuova prospettiva che sia caratterizzata dalla
"multicausalit" e dalla multisettorialit degli interventi
sanitari che dovranno considerare malattia, inabilit e qualit di vita come il
risultato dell'interazione tra biologia umana, stili di vita e fattori
ambientali.
Questo innovativo
approccio potr realizzarsi solo attraverso azioni comuni e singoli progetti
coordinati ed attuati da strutture del SSN (Ospedali, ASL, IRCCS, Medici di
Medicina Generale e del Lavoro), ma concertati, proposti e finanziati da enti
pubblici (Ministeri della Salute, dellInterno, della Pubblica Istruzione, del
Lavoro, di Grazia e Giustizia; Amministrazioni di Regioni, Province e Comuni) e
privati (Fondazioni, ONG, ONLUS ed altre istituzioni del privato sociale). Uno
sviluppo sistematico di tali attivit interdisciplinari, con la supervisione di
organi internazionali di sorveglianza potrebbe fornire, entro i prossimi 5-7
anni, utili indicazioni sullefficacia dei metodi di prevenzione, diagnosi e
cura interdisciplinari ed ottenere risultati immediatamente fruibili,
estendibili e ripetibili su tutto il territorio nazionale86-87.
Non si pu dimenticare infine che "La malattia incide pesantemente
su sviluppo economico... Ma lo sviluppo economico richiede individui che siano
pi che appena sani [...]. Lo sviluppo economico un processo multisettoriale
e la strategia per uno sviluppo economico deve costruirsi su una vasta gamma di
investimenti sociali cos come le strategie devono implementare gli
investimenti nel settore-privato."
88 Quindi si va sempre pi affermando il concetto che:
l sistemi
sanitari possono contribuire ad uno sviluppo economico nel suo senso pi ampio.
La conferma
scientifica di tale importante conclusione ci viene proposta anche
daLLOMS che, in un recente
documento pubblicato dallOMS presenta alcuni esempi di come i Sistemi
Sanitari della Regione Europea, che comprende 52 Stati ed un totale di oltre
900 milioni di abitanti, possono contribuire a ridurre la povert e a
migliorare la salute pubblica. Sebbene nello stesso documento si riconosca che
difficile raccomandare in tutta lEuropa politiche e metodi simili, crediamo
che alcuni degli esempi riportati in questo studio possano facilmente essere
ripetuti in altre realt dello stesso Paese. Infatti la riproducibilit di
modelli innovativi di assistenza socio-sanitaria allinterno di uno stesso
Paese si basa necessariamente sulla legislazione comune e sullinsieme di
pratiche, valori sociali ed aspettative sostanzialmente condivisi dalla
comunit nazionale.
A Per quanto riguarda il ruolo del SS sono
documentati svantaggi sociali sia nellaccesso alla prevenzione primaria e alla
diagnosi precoce, sia nellaccesso a cure tempestive e appropriate. Per quanto
riguarda la prevenzione primaria di carattere sanitario si possono citare le
diseguaglianze nella prevenzione della carie dentaria e nella pratica delle
vaccinazioni obbligatorie nei bambini tra i 12 e i 24 mesi, che diminuisce
spostandosi dal nord al sud dItalia; nel campo della prevenzione secondaria,
il minore ricorso allo screening dei tumori femminili delle donne meno
istruite. Rispetto allaccesso alle cure merita ricordare le diseguaglianze
nella sopravvivenza per tumori, in particolare per quelle sedi che dispongono
di trattamenti efficaci. Altri indizi di discriminazione sono ricavabili
dallesame dellaccesso al trapianto di rene o al by-pass coronarico o alle
cure per lAids, o del ricorso ad una ospedalizzazione inappropriata che
risultano a vantaggio delle persone di pi alto stato sociale in studi su base
geografica della citt di Roma.
C mentre la proporzione di
giovani decresce continuamente, aumenta sensibilmente lincidenza delle classi
di et sopra i 65 anni (pi di 1/5 della popolazione (1/6 nel Mezzogiorno) ha
superato i 65 anni: gli anziani nel Centro-Nord sono, in numero, una volta e
mezzo i bambini (0-14 anni), mentre nel Mezzogiorno nuove e vecchie generazioni
ancora si equivalgono) e, allinterno di questa grande classe di et, aumenta
il peso dei grandi anziani (80 anni). Se nel 2010 si attende che 1 italiano su
5 avr pi di 65 anni, nel 2030 si superer il rapporto 1 su 4. La quota degli
anziani sopra gli 80 anni, subir un incremento altrettanto rapido: da circa il
6% nel 2010 ad oltre il 9% nel 2030, vale a dire circa 1 italiano su 10.
F Questa tendenza
confermata anche da altri studi epidemiologici europei effettuati
dallInternational Centre for Migration and Health dellOMS. Questa patologia
colpisce pazienti irregolari che vivono in condizioni igienico-abitative
peggiori sia rispetto alla popolazione generale, sia rispetto agli stranieri
con regolare permesso di soggiorno.Inoltre si possono individuare alcune
malattie ancora non specifiche dellimmigrato, ma che indicano uno stato di
estrema emarginazione: sono le malattie della povert propriamente dette e cio
la tubercolosi, la scabbia, la pediculosi, alcune infezioni virali, micotiche e
veneree, caratteristiche della popolazione senza fissa dimora.