Giovedì 28 ottobre 2004. - Presidenza del presidente Pierantonio ZANETTIN e, indi, del vicepresidente Sesa AMICI.
La seduta comincia alle 9.20.
Decreto-legge 237/2004: Interventi urgenti nel settore dell'aviazione civile.
C. 5382 Governo.
(Parere alla IX Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole con osservazioni).
Pierantonio ZANETTIN, presidente e relatore, illustra brevemente il contenuto del provvedimento in esame, che, nel testo modificato dal Senato, ridefinisce alcune rilevanti competenze dell'ENAC, dell'ENAV e dei gestori aeroportuali, sulla base dei regolamenti comunitari sul Cielo unico europeo e del principio generale della separazione tra ente di regolazione e soggetto fornitore del servizio. Rileva quindi che le disposizioni recate dal decreto-legge appaiono nel loro complesso riconducibili alle materie «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e «ordinamento civile» la cui disciplina è demandata
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere g) e l), della Costituzione, nonché alla materia «porti e aeroporti civili», la cui disciplina è attribuita alla competenza legislativa dello Stato per quanto concerne la determinazione dei principi fondamentali. Osserva inoltre che le disposizioni recate dal disegno di legge di conversione appaiono riconducibili alla materia «ordinamento civile» la cui disciplina è demandata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere l) della Costituzione. Osserva tuttavia che il testo in esame presenta taluni profili problematici quanto ai profili disciplinati dall'articolo 117 della Costituzione. In particolare, fa presente l'opportunità di precisare quali siano le istanze unitarie che giustificano l'adozione, in deroga al riparto delle competenze stabilite dall'articolo 117 della Costituzione, di una disciplina statale per l'individuazione degli aeroporti di rilevanza internazionale anche con riferimento all'esigenza di esplicitare i criteri generali in base ai quali procedere all'individuazione concreta delle suddette infrastrutture. Con riferimento al medesimo articolo 1-bis, comma 1, rileva l'opportunità di una valutazione, da parte della Commissione di merito, sull'eventualità di prevedere l'introduzione di una procedura che, ai fini dell'individuazione degli aeroporti nazionali, comporti un'effettiva forma di partecipazione da parte delle regioni interessate, tenuto conto degli orientamenti giurisprudenziali emersi con la sentenza n. 303 del 2003 della Corte Costituzionale. Infine, alla luce di quanto disposto dal sesto comma dell'articolo 117 della Costituzione che limita la potestà regolamentare dello Stato alle sole materie rientranti nella sua competenza legislativa esclusiva, reputa opportuna una valutazione, da parte della Commissione di merito, sull'opportunità di precisare, all'articolo 1-bis, comma 2, la natura non regolamentare del decreto del Presidente della Repubblica ivi previsto. Formula pertanto una proposta di parere favorevole con osservazioni.
Sesa AMICI (DS-U) fa presente che i rilievi alla luce dei quali il relatore ha proposto un parere favorevole con osservazioni, meriterebbero una censura ben più forte. Ricorda infatti che essi muovono dalla constatazione che il testo appare lesivo di quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 303 del 2003, nonché dei criteri alla luce dei quali l'articolo 117 della Costituzione disciplina il riparto di competenze tra lo Stato e le regioni. Per tali ragioni, invita il relatore a riformulare la sua proposta di parere e a presentare una proposta di parere favorevole con condizioni.
Pierantonio ZANETTIN, presidente e relatore, ribadisce l'opportunità di formulare una proposta di parere favorevole con osservazioni.
Sesa AMICI (DS-U) dichiara voto contrario sulla proposta di parere formulata dal relatore.
Nessun altro chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore (vedi allegato 1).
Disciplina delle attività e delle terapie assistite dagli animali.
Nuovo testo C. 1753 Ruzzante e abb.
(Parere alla XII Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole con condizioni).
Sesa AMICI (DS-U), relatore, illustra brevemente il contenuto del nuovo testo unificato delle proposte di legge C. 1753 e abbinate, all'esame del Comitato e recante disciplina delle attività e delle terapie assistite dagli animali. Fa presente che esso è volto a favorire la ricerca e la sperimentazione relative all'utilizzo degli animali domestici sia a fini di assistenza all'uomo sia per specifici scopi terapeutici. Rileva che esso, intervenendo sotto i due
distinti profili delle attività e delle terapie assistite degli animali, sembra incidere sia sull'ambito materiale socio-assistenziale che su quello più prettamente sanitario. In proposito osserva che le disposizioni recate dal provvedimento in materia di terapie assistite, appaiono riconducibili, in misura prevalente, alla materia «tutela della salute», la cui disciplina è demandata, dal terzo comma dell'articolo 117 alla competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni. Rileva invece che le disposizioni in materia di attività assistite dagli animali, puntualmente definite dall'articolo 2, comma 1, lettera a), e la cui disciplina è peraltro rinvenibile in più articoli del testo unificato, appaiono ascrivibili, ai sensi del quarto comma dell'articolo 117 della Costituzione, alla competenza legislativa residuale delle regioni. Osserva inoltre che l'articolo 4, essendo volto ad istituire, presso il Ministero della salute, la Commissione nazionale per le attività e le terapie assistite da animali, appare incidere sulla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», la cui disciplina è demandata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'articolo 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione. Rileva, infine, che l'articolo 117, sesto comma, della Costituzione dispone che è nelle sole materie di legislazione esclusiva che spetta allo Stato la potestà regolamentare, mentre la stessa è invece attribuita alle regioni in ogni altra materia. Alla luce di tali argomentazioni, formula una proposta di parere favorevole con condizioni, al fine di indurre, da un lato, la Commissione di merito ad espungere dal testo unificato in esame le disposizioni che recano la definizione e la disciplina delle attività assistite dagli animali, ai fini del rispetto del riparto di competenze definito dall'articolo 117 della Costituzione, a norma del quale la materia dell'assistenza, non essendo contemplata né dal secondo, né dal terzo comma del medesimo articolo, appare ascrivibile alla potestà legislativa residuale delle regioni e, dall'altro, ad espungere dal testo unificato in esame l'articolo 5, in quanto il rinvio ivi disposto ad un decreto del Ministro della salute ai fini della definizione di norme attuative in materie non rientranti nell'ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato si pone in contrasto con il sesto comma dell'articolo 117 della Costituzione, che dispone che la potestà regolamentare spetta alle regioni con riferimento a tutte le materie non ricomprese nella legislazione esclusiva statale.
Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore (vedi allegato 2).
Legge comunitaria 2004.
C. 5179/AR Governo, approvato dal Senato.
(Parere all'Assemblea).
(Esame emendamenti e conclusione - Parere).
Pierantonio ZANETTIN, presidente, sostituendo il relatore, fa presente che gli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1-AR nonché sugli emendamenti 1.14 Lettieri e 15.21 Polledri, non presentano profili problematici in ordine alla ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni di cui all'articolo 117 della Costituzione. Formula quindi una proposta di parere di nulla osta.
Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore.
La seduta, sospesa alle 9.45, è ripresa alle 14.05.
Decreto-legge 237/2004: Interventi urgenti nel settore dell'aviazione civile.
C. 5382 Governo.
(Parere all'Assemblea).
(Esame emendamenti e conclusione - Parere).
Sesa AMICI, presidente, sostituendo il relatore, fa presente che gli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1, non presentano
profili problematici in ordine alla ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni di cui all'articolo 117 della Costituzione. Formula quindi una proposta di parere di nulla osta.
Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore.
La seduta termina alle 14.10.
Giovedì 28 ottobre 2004. - Presidenza del presidente Donato BRUNO.
La seduta comincia alle 14.15.
Referendum di indirizzo per la ratifica del Trattato che istituisce la Costituzione per l'Europa.
C. 4394 cost. Cossa e C. 4457 cost. Cè.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l'esame.
Pietro FONTANINI (LNFP), relatore, fa presente che, alla vigilia della solenne cerimonia che si terrà domani in Campidoglio per la firma del Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, le due proposte di legge costituzionale oggi all'esame della Commissione, concentrano l'attenzione della Commissione sulle procedure interne di ratifica del Trattato. Il riferimento alla concomitanza con la cerimonia che si svolgerà domani, non vuole essere un semplice richiamo di rito, ma impone piuttosto alla Commissione una particolare attenzione e sollecitudine nell'esame delle presenti proposte, affinché il dibattito possa essere nello stesso tempo approfondito e puntuale rispetto alle prossime scadenze. Non sarebbe infatti opportuno che le importanti istanze sottese alle proposte in esame venissero liquidate sulla scorta della contingente esigenza di procedere rapidamente alla ratifica del Trattato. La proposta di legge costituzionale n. 4394 dell'Onorevole Cossa, prevede l'indizione di un referendum per la ratifica del Trattato costituzionale europeo che avrebbe dovuto svolgersi, nelle intenzioni del proponente, in occasione delle ultime elezioni europee. Solo in caso di voto favorevole della maggioranza dei voti validi, il Presidente della Repubblica procederebbe alla ratifica del Trattato, al quale, quindi, non si applicherebbe, per espressa previsione all'articolo 2, comma 2 della proposta il procedimento di ratifica di cui all'articolo 80 della Costituzione. La proposta 4457 dell'Onorevole Cè introduce invece un procedimento di ratifica del Trattato costituzionale parzialmente derogatorio rispetto alle previsioni dell'articolo 80 della Costituzione: la legge di ratifica, dopo la sua approvazione parlamentare dovrebbe essere pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale a meri fini notiziali, cioè prima della sua promulgazione, al fine di renderne conoscibili i contenuti per il successivo passaggio referendario, normalmente non previsto per la ratifica dei trattati internazionali. Per effetto dell'approvazione di questa proposta l'assenso popolare assumerebbe il valore di elemento costitutivo del procedimento di approvazione della legge di ratifica. In tal senso si prevede che la legge di autorizzazione alla ratifica non sia promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Inoltre la portata di questo referendum ha suggerito al proponente di prevedere per la sua validità un quorum di partecipazione pari alla maggioranza degli aventi diritto. La proposta si completa con la formulazione, all'articolo 2 del quesito referendario e all'articolo 3 con la disciplina della campagna referendaria. Da un punto di vista tecnico, le due proposte testé illustrate, condividono l'introduzione di un procedimento ad hoc, derogatorio rispetto all'articolo 80 della Costituzione, per la ratifica del Trattato costituzionale europeo. Entrambe le proposte, nel prevedere questo procedimento particolare pongono l'accento sul coinvolgimento diretto del corpo elettorale nella decisione di ratifica. In termini tecnico-giuridici, entrambe le proposte, pur nella diversità dei
contenuti, realizzerebbero una «rottura della Costituzione», cioè una deroga una tantum ad una disposizione costituzionale. L'articolo 80 della Costituzione continuerebbe perciò a regolare l'autorizzazione parlamentare alla ratifica per qualunque altro trattato internazionale. Né potrebbe dirsi derogato l'articolo 75, poiché il referendum di tipo abrogativo, ben diverso da quello che qui si propone, continuerebbe ad essere vietato sulle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati e sullo stesso trattato costituzionale. Le differenze tra i due testi sono tuttavia significative poiché la proposta Cossa sembra concepire un referendum che esaurisce la decisione sulla ratifica, senza un coinvolgimento del Parlamento. Solo se la maggioranza dei voti validi è favorevole alla ratifica il Presidente della Repubblica può procedervi. In altre parole la legge di autorizzazione alla ratifica è sostituita dalla diretta deliberazione popolare mediante referendum. La proposta Cè realizza invece una soluzione che contempera in maniera più equilibrata la sovranità parlamentare con la sovranità popolare, configurando un procedimento complesso di ratifica nel quale non può mancare né l'approvazione parlamentare, né l'approvazione popolare diretta. Per questo motivo si prevede che la legge di ratifica, dopo la sua approvazione parlamentare debba essere pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale a meri fini notiziali, cioè prima della sua promulgazione, al fine di renderne conoscibili i contenuti per il successivo passaggio referendario. Il referendum che si introduce è evidentemente di tipo confermativo, assumendo perciò l'assenso popolare il valore di elemento costitutivo del procedimento di approvazione della legge di ratifica. In tal senso si prevede che la legge di autorizzazione alla ratifica non sia promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Il valore di questo referendum come strumento diretto a verificare l'effettivo consenso popolare sulla ratifica del Trattato costituzionale ha suggerito l'introduzione di un quorum di partecipazione pari alla maggioranza degli aventi diritto, per la validità della consultazione. Il principale problema tecnico che le proposte in esame pongono è quello dell'ammissibilità del referendum in materia di ratifica dei trattati internazionali, espressamente esclusa dall'articolo 75 della Costituzione. Tuttavia questo problema può dirsi superato dalla considerazione che il referendum al quale l'articolo 75 si riferisce è chiaramente il referendum abrogativo, mentre il referendum qui previsto ha natura palesemente diversa. È possibile richiamare a questo proposito le considerazioni svolte sul punto dal Professor Tommaso Edoardo Frosini nella sua audizione del 24 settembre 2002 nel corso dell'indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti alle modifiche dell'articolo 11 della Costituzione tenutasi presso la I Commissione. Si trattava allora di esaminare la proposta 2218 dell'Onorevole Cè che, attraverso una modifica dell'articolo 11, avrebbe introdotto, un referendum analogo a quello della proposta al nostro esame, per la ratifica dei trattati europei implicanti limitazioni di sovranità per lo Stato italiano. In quell'occasione, il Professor Frosini ebbe a sottolineare che il referendum in esame configurerebbe un nuovo tipo di consultazione diverso da quello di cui agli articoli 75 e 138. Vale la pena richiamare anche l'opinione espressa nel contesto della medesima indagine conoscitiva, dalla Professoressa Marta Cartabia, secondo la quale il referendum allora proposto, similmente a quello oggi al nostro esame, dovrebbe qualificarsi come «referendum approvativo obbligatorio», attualmente sconosciuto al nostro ordinamento, ma certo non inedito in altri ordinamenti
quindi un istituto già ampiamente praticato da altri Stati. Ricorda, in proposito, i recenti referendum che si sono svolti sull'adesione all'Unione europea da parte degli Stati neo-comunitari entrati a far parte dell'Unione con il recente allargamento, i referendum irlandesi sul Trattato di Nizza, i referendum tenutisi a più riprese in Danimarca (si ricordi ad esempio che la popolazione danese ha acconsentito alla ratifica del trattato di Maastricht solo in un secondo referendum nel 1993) nonché i referendum sui trattati di adesione da parte dell'Austria, Finlandia, Svezia, Norvegia (1994). Con specifico riferimento al processo costituente culminato con la stesura della Costituzione europea si possono ricordare anche precedenti prese di posizione della Camera dei Deputati che ha approvato il 28 novembre 2001, in occasione della discussione della relazione delle Commissioni III (Affari esteri e comunitari) e XIV (Politiche dell'Unione europea) sulle tematiche oggetto del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 una risoluzione che impegnava il Governo «ad assicurare che l'attività della Convenzione .... trovi adeguate forme di collegamento con la società civile, anche attraverso consultazioni di tipo referendario». Le perplessità che nel dibattito politico, più che in quello della dottrina giuridica, sono state avanzate riguardano il possibile esito negativo del referendum e la situazione di impasse che potrebbe conseguirne. Questo argomento è tuttavia debole e trascura di considerare che nel processo costituente sin qui svolto non è dato di riscontrare un momento in cui si sia espressa la volontà dei cittadini, nonostante il preambolo della futura Costituzione europea si concluda con l'affermazione che la Costituzione è stata elaborata «a nome dei cittadini e degli Stati d'Europa». Chi teme il fallimento del processo in atto dovrebbe infine non trascurare che questa eventualità ed i possibili rimedi sono stati presi in considerazione dallo stesso «costituente europeo», se si considera la «Dichiarazione da iscrivere nell'atto finale di firma del trattato che istituisce la Costituzione» annessa al Trattato stesso, che prevede che «Qualora al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma del trattato che istituisce la Costituzione, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo».
Donato BRUNO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
Decreto-legge 241/2004: Misure urgenti in materia di immigrazione.
La Commissione prosegue l'esame, rinviato, da ultimo, nella seduta del 27 ottobre 2004.
Donato BRUNO, presidente, comunica che, da parte delle Commissioni competenti in sede consultiva, sono pervenuti i pareri di rispettiva competenza. In particolare, fa presente che il Comitato per la legislazione ha espresso un parere recante osservazioni, le Commissioni permanenti III (Affari esteri) e VII (Cultura) hanno espresso parere favorevole, mentre la II Commissione (Giustizia), ha espresso parere contrario. Invita, in proposito, il relatore a valutare con attenzione le istanze contenute nel parere approvato dalla Commissione Giustizia.
Sesa AMICI (DS-U), alla luce dei rilievi espressi dalla Commissione Giustizia in sede consultiva, e, richiamando gli interventi svolti nel corso dell'esame del provvedimento, preannuncia voto contrario del gruppo dei Democratici di Sinistra sul conferimento del mandato al relatore di riferire favorevolmente all'Assemblea sul testo in esame. Tale voto è altresì motivato da un radicale dissenso rispetto alla politica perseguita dal Governo in materia di immigrazione, nonché da considerazioni
che investono profili di illegittimità del testo, alla luce delle recenti pronunce della Corte Costituzionale che hanno creato una lacuna normativa alla quale, ottemperando alle esigenze richiamate dalla Consulta, il suddetto decreto-legge avrebbe dovuto ovviare.
Marco BOATO (Misto-Verdi-U) preannuncia, anche a nome del gruppo della Margherita, voto contrario sul conferimento del mandato al relatore di riferire favorevolmente all'Assemblea sul testo in esame. Associandosi alle considerazioni svolte dal deputato Amici, richiama l'attenzione della Commissione sui rilievi più salienti contenuti nel parere espresso dalla Commissione Giustizia e, in particolare, il riferimento in esso contenuto al mancato rispetto, da parte del provvedimento in esame, dei principi costituzionali di cui agli articoli 77, 3 e 24 della Costituzione, nonché alla deroga all'equilibrio generale delle competenze giurisdizionali.
Michele SAPONARA (FI) preannuncia il voto favorevole del suo gruppo sul conferimento del mandato al relatore di riferire favorevolmente all'Assemblea sul testo in esame.
Pietro FONTANINI (LNFP) si associa alla dichiarazione di voto del deputato Saponara.
Nuccio CARRARA (AN) dichiara il voto favorevole del gruppo di Alleanza Nazionale.
La Commissione delibera quindi di conferire il mandato al relatore di riferire in senso favorevole all'Assemblea sul provvedimento in esame e chiede di essere autorizzata a riferire oralmente.
Donato BRUNO, presidente, si riserva di nominare il Comitato dei nove sulla base delle indicazioni di gruppi.
La seduta termina alle 14.40.
Giovedì 28 ottobre 2004.
L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 14.40 alle 14.45.
I seguenti punti all'ordine del giorno non sono stati trattati:
Disciplina dell'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria.
Ordinamento della polizia locale.
Libertà religiosa e culti ammessi.
Rieleggibilità del sindaco e del presidente della provincia.
C. 5369 Governo, approvato dal Senato.
(Seguito dell'esame e conclusione).
C. 3346 Molinari e C. 5141 Governo, approvato dal Senato.
C. 2 d'iniziativa popolare, C. 3 d'iniziativa popolare, C. 5 d'iniziativa popolare, C. 558 Molinari, C. 1288 Lusetti, C. 1292 Tidei, C. 2034 Ascierto, C. 2139 Buemi, C. 2169 Buontempo, C. 2431 Tucci, C. 2951 Marone, C. 3434 Ricciotti, C. 4893 Saia e C. 4560 Consiglio regionale dell'Emilia Romagna.
C. 1576 Spini, C. 1902 Molinari e C. 2531 Governo.
C. 531 Carboni, C. 940 Rotundo, C. 1173 Merlo, C. 1755 Enzo Bianco, 1823 Fioroni, C. 1994 Mancini, C. 2054 Maggi, C. 2126 Paroli, C. 2230 Lion, C. 3557 Cossiga, C. 3837 Violante, C. 3871 Rotundo, C. 4536 Fontanini, C. 4780 Consiglio regionale del Piemonte, C. 4861 Consiglio regionale della Liguria, C. 4870 Sen. Pedrini ed altri, approvata, in un testo unificato, dal Senato e C. 5132 Osvaldo Napoli.