(Sergio Briguglio, 30/9/2004)

I criteri di ammissione dei migranti per lavoro, tra normativa italiana e armonizzazione europea: la difficile gestazione del “diritto di immigrazione”

(In corso di pubblicazione su “Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali”)

1. L’asimmetria asilo-immigrazione. 2. Mercato ideale e mercato reale. 3. La politica migratoria italiana dal 1987 ad oggi. 4. Una politica alternativa. 5. Le esperienze simili: sponsorizzazione e auto-sponsorizzazione. 6. La conversione turismo-lavoro. 7. Verso un diritto di immigrazione? Le incerte prospettive del processo di armonizzazione europea.

1. L’asimmetria asilo-immigrazione

I flussi migratori verso i paesi ad economia avanzata vengono tipicamente classificati in base ai motivi principali che li determinano, distinguendo – almeno in prima approssimazione - tra flussi di rifugiati (in fuga da persecuzioni) e flussi di immigrati (alla ricerca di migliori condizioni economiche). Questa classificazione può apparire forzata quando si tenti di applicarla al singolo migrante, dato che spesso le ragioni che ne hanno determinato la partenza sono una miscela di bisogni economici inappagati e di diritti fondamentali non rispettati. Essa però corrisponde al diverso assetto giuridico sviluppato dagli Stati in risposta a ciascuna componente del flusso migratorio. Mentre, infatti, alla fuga dalle condizioni di persecuzione corrisponde, negli ordinamenti nazionali dei paesi ad economia avanzata e nell’ordinamento internazionale, un preciso diritto – il diritto d’asilo –, nessun ordinamento prevede un corrispondente diritto di immigrazione per coloro che fuggano da condizioni economiche insopportabili né, a maggior ragione, per coloro che aspirino, più semplicemente, a un incremento del proprio benessere[1]. Questa asimmetria ha conseguenze piuttosto modeste sulle condizioni di inserimento, nel paese ospitante, del rifugiato o dell’immigrato per lavoro: non vi è un significativo privilegio del primo rispetto al secondo, dal momento che la condizione del rifugiato è, sotto molti aspetti, equiparata dalle convenzioni internazionali alla più favorevole tra quelle previste per i cittadini stranieri[2], e quest’ultima, tipicamente, corrisponde proprio alla condizione del lavoratore immigrato. Le conseguenze sono invece evidentissime in relazione all’ammissione nel paese d’arrivo. Lo straniero rifugiato matura il diritto d’asilo in seguito a circostanze che prescindono dalla situazione o dalle scelte contingenti del paese in cui si rifugia. Lo si considera quindi, al momento dell’arrivo, il massimo conoscitore della sua condizione[3]. Chi si dichiari perseguitato è quindi ammesso nel territorio dello stato, almeno fino a quando la sua richiesta di asilo si riveli, in seguito a un esame più approfondito, infondata[4].

La mancanza di un diritto di immigrazione, invece, fa sì che l’ammissione dell’immigrato nel territorio dello stato sia fondata prioritariamente sulla convenienza del paese d’arrivo: non è più la condizione soggettiva dello straniero a determinare la decisione sul suo ingresso, e non vi è alcun automatismo che lo protegga – sia pure temporaneamente – dall’allontanamento[5].

2. Mercato ideale e mercato reale

A chi spetta stabilire che cosa sia conveniente, con riferimento al flusso di immigrazione per motivi economici? Una prima, plausibile risposta è che la decisione sia lasciata alla libera composizione degli interessi degli attori in gioco (stranieri migranti che offrono lavoro[6] e datori di lavoro residenti che lo domandano): devono essere, cioè, determinate dal mercato. Un mercato del lavoro aperto ai lavoratori immigrati, tuttavia, può presentare costi sociali non ben rappresentati dal sistema dei prezzi – le cosiddette esternalità negative. Le più importanti tra queste esternalità corrispondono ad altrettanti beni pubblici potenzialmente minacciati dall’immigrazione: la sicurezza pubblica, il benessere delle fasce deboli della popolazione attiva, le strutture dello stato sociale. Alla base di questa minaccia vi è la distanza – fisica ed economica – tra i paesi di emigrazione e quelli di immigrazione. Questa distanza, infatti, fa sì, tipicamente, che il migrante in arrivo risulti incognito alle autorità preposte alla salvaguardia dell’ordine pubblico, privo di risorse economiche e scarsamente informato sul paese d’arrivo. La prima di queste caratteristiche è spesso percepita come un fattore di rischio per la sicurezza pubblica: vi è un timore diffuso, e talvolta fondato, che uno straniero dal passato difficilmente ricostruibile risulti vettore di attività criminali o possa esserne, comunque, facilmente attratto.

La seconda caratteristica – la povertà delle risorse – può fare del lavoratore straniero un concorrente molto aggressivo per i lavoratori nazionali meno qualificati, dal momento che si traduce in un salario di ingresso (la soglia minima per l’instaurazione di un rapporto di lavoro appetibile per il lavoratore) molto più basso di quello di lavoratori sindacalizzati o comunque protetti dal sistema di solidarietà familiare.

La terza caratteristica – la mancanza di informazione sul paese di arrivo e, in particolare, sulla situazione del mercato del lavoro e sull’esistenza e localizzazione di effettive opportunità di impiego – determina, se combinata con la povertà di risorse, un forte rischio di fallimento del progetto migratorio: ove non riesca a raggiungere in un tempo ragionevole un inserimento lavorativo sufficientemente remunerato, è possibile che il migrante si trovi – per l’entità delle spese di viaggio o per l’impossibilità di ripianare i debiti eventualmente contratti per migrare – nell’oggettiva impossibilità di rimpatriare e cada in condizioni di grave indigenza. In un’ottica – un po’ astratta – di lassaiz faire, la società di accoglienza potrebbe accettare supinamente questa situazione, attendendo che la marginalità di queste fasce di immigrazione non inserita agisca come fattore repulsivo rispetto a ulteriore immigrazione di soggetti con le stesse caratteristiche: un equilibrio sarebbe allora comunque raggiunto, a spese della sofferenza di un certo numero di individui deboli. Tuttavia, il mancato accesso di questi soggetti ad un sufficiente livello di risorse comporterebbe l’impossibilità, per loro, di godere di diritti elementari e, in definitiva, la destabilizzazione dell’ordinamento sociale. Assodata l’impraticabilità di questa indifferenza istituzionale, alle autorità non resterebbe che soccorrere con misure di assistenza gli immigrati a rischio di esclusione sociale (per ipotesi, qui, liberi di soggiornare). Si perderebbe però, questa volta, l’effetto di repulsione, rispetto a nuovi ingressi, dell’esperienza diffusa di insuccesso. Il problema, in assenza di qualunque meccanismo di controreazione, si ripresenterebbe immutato con la successiva ondata migratoria, e le strutture dello stato sociale potrebbero essere messe in ginocchio.

L’esistenza di queste esternalità negative (o, più semplicemente, il rischio che esse si presentino) giustifica un intervento correttivo statale rispetto al puro meccanismo di mercato. Riguardo al problema della sicurezza, le misure da adottare non possono che coincidere con quelle già messe in atto nell’azione di repressione della criminalità autoctona e, per altro verso, nel controllo dell’identità e degli eventuali precedenti penali o collegamenti con organizzazioni criminali di qualunque straniero in ingresso (il turista, per esempio). Quale che sia l’effettivo livello di efficacia di queste misure, non vi è, comunque, alcun elemento ulteriore che debba essere introdotto con riferimento specifico alla migrazione per lavoro.

Riguardo alla protezione dei lavoratori nazionali più deboli, una attenuazione della concorrenza esercitata dai lavoratori stranieri può essere conseguita imponendo e verificando il rispetto degli standard minimi di trattamento previsti dalle leggi o dalla contrattazione collettiva. E’ un problema col quale ogni economia che presenti un significativo tasso di disoccupazione involontaria deve fare i conti. I lavoratori privi di occupazione regolare (gli outsiders del mercato del lavoro) hanno infatti interesse a pattuire retribuzioni più basse, in modo da neutralizzare lo svantaggio che deriva loro, ai fini dell’accesso a un’occupazione regolare, dagli alti costi di sostituzione dei lavoratori occupati (gli insiders), protetti dalle limitazioni della facoltà di recesso del datore di lavoro. Quanto sia opportuno il mantenimento di un sistema di tutele inderogabili (minimi retributivi e alti costi di sostituzione) che di fatto equivale a proteggere gli insiders dalla concorrenza di tutti gli outsiders (anche quelli nazionali) è questione ampiamente dibattuta in questi anni, che esorbita dal tema limitato di questo saggio. Ai fini però della nostra trattazione, resta vero che, assumendo che il livello di tutela sia determinato in modo esogeno, la presenza di lavoratori migranti non altera il quadro delle disposizioni da applicare, né quello delle misure necessarie per attuarle.

Peculiarmente collegato al fenomeno dell’immigrazione per lavoro è invece l’intervento richiesto a salvaguardia dello stato sociale. E’ da notare, sulla base di quanto detto sopra, come sia il concorso di due caratteristiche del migrante – la mancanza di informazione adeguata e quella di risorse – a determinare le condizioni per il fallimento del progetto migratorio dello straniero. L’eventuale incapacità di rimpatriare con le proprie forze non si tradurrebbe, infatti, di per sé, in un rischio di emarginazione per migranti perfettamente informati sull’offerta di lavoro, dal momento che essi non avrebbero difficoltà a trovare inserimento (ovvero si asterrebbero proprio dal migrare, in caso di inserimento impossibile); così pure, l’insuccesso conseguente a un difetto di informazione non nuocerebbe troppo a immigrati capaci di invertire per tempo la rotta. E’ sufficiente allora porre rimedio a uno solo di questi due aspetti; l’intervento correttivo può consistere, cioè, nel condizionare l’ammissione dell’immigrato al soddisfacimento di opportuni requisiti che facciano riferimento al possesso di un’informazione sufficiente o, in alternativa, di capacità di rimpatrio adeguate.

3. La politica migratoria italiana dal 1987 ad oggi

In Italia, dal 1987 – vale a dire, dall’entrata in vigore della prima legge di rilievo sull’immigrazione, la l. 943/1986 – a oggi, il Legislatore si è dimostrato molto affezionato alla prima delle sue possibilità appena considerate. Sulla base di disposizioni che hanno resistito a tutte le riforme in materia, l’ingresso di lavoratori stranieri è stato generalmente condizionato, mediante la procedura di preventiva autorizzazione al lavoro[7] (o di procedure equivalenti[8]), all’esistenza di una proposta di contratto di lavoro avanzata da parte di un datore di lavoro, con l’intento di evitare che l’immigrato possa trovarsi, in Italia, incapace di trovare sistemazione lavorativa. Per legge o per regolamento, sono stati poi introdotti requisiti aggiuntivi che garantiscano la solidità di quel contratto (ad esempio, una adeguata capacità economica del datore di lavoro[9]) o prevengano le conseguenze di una possibile incompletezza di informazione in relazione ad altri mercati comunque significativi per la valutazione, da parte del lavoratore, delle condizioni di inserimento (la garanzia di un alloggio a disposizione del lavoratore[10]).

Rispetto a questo quadro di riferimento, la normativa italiana ha offerto all’esecutivo alcune altre manopole mediante le quali introdurre ulteriori restrizioni o rilassamenti delle condizioni di ingresso. Tra le prime, la possibilità di fissare limiti superiori al numero di ingressi di lavoratori stranieri in un anno (le cosiddette quote)[11] e l’accertamento preventivo di indisponibilità di manodopera nazionale o comunitaria quale condizione necessaria per l’autorizzazione di un nuovo ingresso[12]. Tra le seconde, la più nota è quella, prevista dall’art. 23 del Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero[13] (t.u.) prima di essere soppressa dalla l. 189/2002 (cosiddetta legge Bossi-Fini), relativa all’ingresso, nei limiti della quota appositamente fissata annualmente dal Governo, per inserimento nel mercato del lavoro: l’ammissione di un lavoratore straniero per un anno di ricerca di lavoro sul posto, condizionata all’impegno di un garante (sponsor) riguardo all’alloggiamento, al sostentamento e all’assicurazione contro i rischi in materia sanitaria del lavoratore fino a inserimento avvenuto[14], e alla copertura delle spese di rimpatrio in caso di insuccesso[15]. Accanto a questa forma di ingresso, va ricordata quella – anch’essa cancellata dalla legge Bossi-Fini – che potremmo chiamare auto-sponsorizzazione[16]: l’ingresso, cioè, di lavoratori iscritti in apposite liste di prenotazione[17] e capaci di provvedere al proprio sostentamento ed alle eventuali spese di rimpatrio[18], fino a esaurimento della quota di ingressi per inserimento nel mercato del lavoro eventualmente residuata ai primi sessanta giorni di applicazione del decreto di programmazione dei flussi.

L’esame di come queste disposizioni e l’applicazione che ne è stata data abbiano giocato nell’influenzare l’andamento dell’immigrazione in Italia è importante per operare previsioni su quanto deriverà dall’applicazione della legge Bossi-Fini e per giudicare l’andamento del confronto in corso, in sede europea, sull’armonizzazione delle condizioni di ingresso e soggiorno per lavoro degli immigrati.

La politica di controllo dei flussi migratori presenta, in Italia, dal 1987 ad oggi, cinque fasi. La prima fase, dal 1987 al 1990, è regolata dalla l. 943/1986. L’ingresso del lavoratore è condizionato alla sua preventiva chiamata da parte di un datore di lavoro, possibile solo quando sia stata accertata l’indisponibilità di manodopera residente a ricoprire quello specifico posto di lavoro[19]. Si registra, in quegli anni, un flusso stimabile in circa 13.000 lavoratori per anno[20].

La seconda fase (1991-1996) è regolata dalla l. 39/1990 (la cosiddetta legge Martelli). Il Governo potrebbe imporre, con il decreto annuale di programmazione dei flussi, un limite superiore al numero di ingressi; nei fatti, tuttavia, non lo impone. La condizione resta così quella del preventivo impegno all’assunzione, a valle dell’accertamento di indisponibilità, cui viene aggiunta, con i decreti ministeriali di programmazione dei flussi, quella dell’offerta di un alloggio adeguato per il lavoratore da parte del datore di lavoro[21]. I decreti di programmazione di quegli anni, però, impediscono l’assunzione di lavoratori residenti all’estero in tutti i casi in cui “vi sia possibilità di occupare nel posto di lavoro altro cittadino extracomunitario già regolarmente residente in Italia”[22]. A causa dell’alto numero di immigrati formalmente disoccupati, sono permesse così, nei fatti, solo le assunzioni di lavoratori da adibire a servizi domestici, per le quali, anche per i lavoratori italiani, è consentita la chiamata nominativa[23], senza riguardo per la graduatoria dei lavoratori disoccupati iscritti nelle liste di collocamento. Negli ultimi anni di questa seconda fase, le assunzioni sono anche condizionate, dalle circolari di applicazione dei decreti di programmazione, al fatto che il datore di lavoro sia in possesso di un reddito sufficientemente alto[24]. Gli ingressi per lavoro ammontano, durante l’intero periodo, a circa 22.000 per anno.

Nel biennio 1997-1998 (terza fase), vigente ancora la legge Martelli, il Governo impone formalmente un tetto al numero di ingressi per anno. Si tratta però di limiti determinati come semplice estrapolazione dei valori registrati negli anni precedenti[25]. Permanendo invariate le altre condizioni per l’ammissione per lavoro, è probabile, così, che questo vincolo non abbia comportato un effettivo restringimento del canale di ingresso. In media, sono ammessi, nel biennio, circa 20.000 lavoratori per anno.

La quarta fase, dal 1999 al 2001, è caratterizzata dall’applicazione della l. 40/1998 (la cosiddetta legge Turco-Napolitano)[26]. Scompare la condizione di accertamento di indisponibilità, mentre l’imposizione di tetti sul numero di ingressi diventa la norma. Le altre condizioni restano sostanzialmente immutate, pur acquistando il rango di disposizioni regolamentari (è il caso del reddito in capo al datore di lavoro) o, addirittura, di legge (la sistemazione alloggiativa del lavoratore). La generalizzazione dell’esonero dall’accertamento di indisponibilità provocherebbe, di per sé, un innalzamento significativo del numero degli ingressi e l’ampliamento della relativa tipologia, quanto a settori di impiego; è così il rispetto del tetto stabilito dai decreti di programmazione dei flussi (e determinato con banale riproposizione dei valori fissati negli anni precedenti) a risultare, nei fatti, la condizione più restrittiva. Oltre agli ingressi per chiamata nominativa – in media, circa 22.000 per anno[27] –, nel 2000 e nel 2001 vengono ammessi 15.000 lavoratori per anno per inserimento nel mercato del lavoro (l’ingresso per ricerca di lavoro protetto da sponsor). Nello stesso biennio, nei limiti di quote destinate (e non pienamente utilizzate) a paesi che hanno stipulato accordi con l’Italia per il contrasto dell’immigrazione clandestina[28], viene anche ammesso, per auto-sponsorizzazione, un certo numero di lavoratori albanesi, marocchini e tunisini (circa 3500 ingressi, ad esempio, nel 2000).

La quinta fase, nel triennio 2002-2004, è regolata da una parziale applicazione della legge Bossi-Fini. Soppressa la possibilità di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro (con sponsorizzazione o auto-sponsorizzazione), la regolamentazione degli ingressi per chiamata da parte di un datore di lavoro non registra rilevanti innovazioni: un po’ per la sostanziale coincidenza – al di là della propaganda politica – tra la disciplina originale (legge Turco-Napolitano) e quella riformata[29]; un po’ perché, nelle more dell’emanazione dei regolamenti di attuazione della nuova legge, la seconda non può dispiegare appieno i pochi elementi peculiari. I decreti di programmazione dei flussi (nella forma di decreti di programmazione transitoria[30]) ammettono circa 14.000 lavoratori subordinati[31] per il 2002,10.000 per il 2003, 27.000 per il 2004[32].

Accanto a questo quadro corrispondente all’applicazione delle disposizioni “a regime”, sono state adottate, nello stesso periodo, cinque sanatorie, rese necessarie dal disagio determinato dall’alto numero di stranieri privi di permesso di soggiorno, ma di fatto stabilmente inseriti nella società e nel mercato del lavoro. Pur variando, tra una sanatoria e l’altra, le condizioni per ottenere il permesso di soggiorno, un’applicazione via via più rilassata delle norme corrispondenti ha finito, volta per volta, per includere quasi integralmente, tra i beneficiari del provvedimento di sanatoria, il bacino di immigrati in condizioni illegali accumulatosi fino alla scadenza dei termini utili per fruirne. Hanno così ottenuto la regolarizzazione della propria posizione circa 120.000 stranieri nel 1987, 220.000 nel 1990, 250.000 nel 1996, 240.000 nel 1999, 650.000 nel 2002[33].

Dalle cifre appena riportate ricaviamo che il numero di posizioni sanate, tra gli stranieri che abbiano fatto ingresso nel periodo 1991-2002, è di circa 1.140.000, con una media di 95.000 per anno[34]; l’ingresso legale per lavoro subordinato ha riguardato invece circa 246.000 immigrati (20.500 per anno)[35]. Si vede allora che non è possibile considerare le sanatorie come interventi meramente correttivi di una situazione determinata, a grandi linee, dalle norme a regime. E’ vero il contrario: oltre quattro quinti degli accessi a un permesso di soggiorno per lavoro subordinato hanno avuto luogo grazie a un provvedimento di sanatoria[36]; meno di un quinto attraverso un ingresso basato sulla richiesta da parte di un datore di lavoro.

Questa conclusione è rafforzata dal dato qualitativo ricavato dall’esperienza di tutte gli organismi – associazioni, sindacati, istituzioni ecclesiali, etc. – che lavorano a contatto con immigrati. E’ noto che le chiamate nominative di lavoratori “residenti all’estero” riguardano in realtà, nella stragrande maggioranza dei casi, lavoratori di fatto già presenti in Italia, per lo più illegalmente, a seguito di un ingresso clandestino o del prolungamento irregolare di un soggiorno legale. In altri termini, anche nel caso degli ingressi formalmente legali per lavoro (con chiamata nominativa), si è in presenza, in genere, di regolarizzazioni camuffate di situazioni originariamente illegali. Se ne può concludere che, tra coloro che sono arrivati a conquistare un permesso di soggiorno per lavoro, la percentuale di quelli che hanno dato vita ad un aggiramento delle norme relative alle condizioni di ingresso per lavoro è compresa tra l’ottanta e il cento per cento.

Il difetto, qui, potrebbe essere associato, in linea di principio, a ciascuno dei requisiti imposti nei diversi periodi. Possiamo avvalerci del fatto che le varie fasi siano state caratterizzate da combinazioni diverse di quei requisiti per valutare separatamente l’effettiva rilevanza di ognuno di essi. Notiamo così che i limiti numerici non hanno agito fino al 1997; che i requisiti di reddito e alloggio non erano in vigore prima dell’entrata in vigore della legge Martelli; che l’accertamento di indisponibilità è stato soppresso dalla legge Turco-Napolitano (e non è ancora rientrato in vigore, dopo l’approvazione della legge Bossi-Fini, nelle more dell’emanazione del Regolamento di attuazione[37]). La sostanziale costanza del fenomeno dell’elusione delle norme in tutto il periodo considerato indica allora come la causa principale di esso sia da ricercare nell’unica disposizione che è rimasta in piedi durante l’intero periodo: quella che impone al datore di lavoro di impegnarsi ad assumere lo straniero quando ancora questi risiede all’estero – prima, cioè, del suo ingresso formale in Italia come lavoratore immigrato. Non è difficile, del resto, individuare le ragioni per cui questa disposizione induca a una violazione delle prescrizioni di legge. L’inserimento di immigrati nell’economia italiana riguarda, infatti, prevalentemente il settore dei servizi alla persona (la collaborazione familiare, l’assistenza domiciliare agli invalidi, la cura di bambini e anziani) e quello della piccola impresa. Entrambi questi settori sono basati su rapporti di lavoro con un forte contenuto fiduciale: perché il rapporto si costituisca è indispensabile un incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore. Un lavoratore che attenda dall’estero la chiamata da parte di un datore di lavoro, senza che un incontro vi sia stato, può attenderla inutilmente per tutta la vita. E’ indotto così ad entrare in qualunque modo in Italia per trovare sul posto un’opportunità di inserimento. Se gli è possibile fare ingresso legalmente (per turismo, per esempio), utilizza il tempo che ha a disposizione per cercare lavoro e, se questo non basta, si trattiene oltre i termini del soggiorno legale, finché la ricerca non è coronata da successo. Se non riesce a entrare legalmente, percorre, con la stessa finalità, vie di accesso clandestino. Una volta trovata un’occupazione (in condizioni comunque illegali, data la mancanza di un permesso di soggiorno che lo abiliti allo svolgimento di attività lavorativa[38]), il lavoratore regolarizza la propria posizione di soggiorno e di lavoro grazie alla prima sanatoria utile o all’uso improprio (rectius, forzato), di cui si è detto, della richiesta da parte del datore di lavoro. In quest’ultimo caso, il lavoratore tornerà temporaneamente in patria, rientrando in Italia dopo aver ottenuto il visto di ingresso per lavoro subordinato.

4. Una politica alternativa

Con riferimento al problema generale del rimedio degli effetti negativi della distanza originaria, l’errore della politica migratoria fin qui adottata sta evidentemente nel considerare l’esistenza di un contratto anteriore all’ingresso come rimedio contro l’incompletezza di informazione. Essa invece può essere, al più, l’effetto di un rimedio appropriato, che però la disposizione di legge non indica come effettuare. Un tale rimedio, ove si voglia comunque impedire che l’onere della ricerca di inserimento gravi su un migrante considerato come soggetto a rischio di fallimento (e, quindi, potenziale minaccia per il sistema di welfare), dovrebbe consistere in un dispositivo che permetta un incontro tra domanda e offerta di lavoro, senza però affidarlo all’iniziativa e alla mobilità dei lavoratori. Si potrebbe pensare allora ad attività di reclutamento all’estero da parte dei datori di lavoro (disciplinate dal nuovo art. 23 t.u.[39]). Attività del genere, probabilmente alla portata della grande impresa, sembrano però troppo rischiose per piccole imprese e del tutto improponibili per le famiglie – i più tipici, cioè, tra i soggetti da cui proviene la domanda di lavoro[40].

L’incontro tra domanda e offerta potrebbe, in alternativa, essere affidato ai servizi di agenzie di intermediazione, sia pure nei limiti piuttosto angusti consentiti dalla normativa vigente[41]. E’ noto che a livello informale (e illegale) questi servizi sono molto attivi e riescono a collocare dai paesi dell’Est – e non solo da quelli - lavoratori in posizione irregolare perfino nei paesi dell’Italia meridionale. Tuttavia, si tratta di processi di inserimento non molto diversi da quelli utilizzati a livello individuale dai migranti che vengono a cercare lavoro sul posto illegalmente. Anche chi è “collocato” da una di queste agenzie, infatti, entra in Italia senza alcuna certezza sulla costituzione del rapporto di lavoro. Sarà solo l’incontro faccia a faccia tra datore di lavoro e lavoratore a decidere della vita di questo rapporto, senza che la preventiva intermediazione dell’agenzia possa o voglia giocare un ruolo di garanzia per alcuna delle parti.

Sul fronte delle attività di intermediazione legale tra parti distanti – tali, cioè, da dar luogo a una promessa di assunzione prima dell’ingresso, in assenza di un incontro diretto tra le parti – l’esperienza italiana è molto modesta. Merita attenzione, però, il caso del Progetto Albania, condotto dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni (Oim), in collaborazione col Ministero del lavoro italiano e con quello albanese. Nell’ambito di questo progetto, l’Oim provvedeva, nel corso del 2000, a certificare la qualificazione professionale di ciascuno degli iscritti – circa cinquemila – in una lista di prenotazione raccolta dal Ministero del lavoro albanese. La certificazione operata dall’Oim aveva lo scopo di facilitare le chiamate nominative di lavoratori albanesi da parte degli imprenditori italiani. L’Oim stessa, quindi, reclamizzava la lista di lavoratori qualificati presso molte importanti associazioni imprenditoriali del Centro-Nord. Si trattava, in questo caso, di una effettiva opera di intermediazione, giacché, proprio sulla base del processo di certificazione e di promozione completato dall’Oim, la chiamata del lavoratore sarebbe potuta avvenire “al buio” (col lavoratore, cioè ancora in patria). Questa grande mole di lavoro dava luogo però, alla fine dell’intero processo, a poco più di sessanta chiamate nominative![42]

L’impraticabilità o, rispettivamente, la scarsa efficacia delle attività di reclutamento e di intermediazione spinge a cercare una cura alternativa per il fallimento del mercato. Piuttosto che a compensare l’incompletezza dell’informazione, si può allora puntare a prevenire le situazioni in cui la debolezza dell’immigrato che non trovi inserimento lavorativo gli impedisca di rimpatriare, riaffidando, al contempo, alla mobilità dei lavoratori stranieri il compito di colmare la distanza fisica tra domanda e offerta di lavoro. Si tratta, a questo scopo, di stabilire una soglia minima di risorse economiche, al di sotto della quale la condizione di inserimento sociale della persona sia da considerare inaccettabilmente precaria. Tale soglia, in nome di un principio generale di uguaglianza rispetto ai diritti fondamentali, sarà strettamente correlata alla soglia minima al di sotto della quale scatta, per i cittadini nazionali, il diritto ad interventi di natura assistenziale; potrà ad esempio corrispondere alla disponibilità di una idonea sistemazione alloggiativa, di mezzi di sostentamento in misura pari all’importo dell’assegno sociale[43] e di una assicurazione contro il rischio di malattia. L’ingresso e il successivo soggiorno del lavoratore straniero potrebbero essere consentiti a chiunque sia in grado di dimostrare la disponibilità della quota di risorse minime per tutta la durata del soggiorno in questione. Disposizioni di questo genere sono già presenti nella normativa italiana, e di ogni altro paese avanzato, in relazione ai soggiorni di breve durata (ad esempio, per turismo)[44]. Sono disposizioni largamente sperimentate: in Italia si contano circa 400.000 ingressi all’anno per soggiorni di questo tipo, da paesi non appartenenti all’Unione europea per i quali valga l’obbligo di visto, con una punta, in tempi recenti, di circa 500.000 ingressi nel 2000 (in occasione del Giubileo). L’innovazione qui consisterebbe nell’applicazione ampia di queste disposizioni al problema dell’accesso legale al lavoro: lo straniero che faccia ingresso sulla base della propria volontà e del soddisfacimento del requisito di disponibilità di risorse sufficienti sarebbe autorizzato a intraprendere attività lavorative (anche occasionali), a prolungare il proprio soggiorno in presenza di rinnovata disponibilità di risorse, e a stabilizzarlo a titolo di lavoro subordinato una volta reperita una solida opportunità di inserimento[45]. Potremmo allora battezzare convenzionalmente questa modalità di ammissione conversione turismo-lavoro.

Differentemente dal caso in cui a cadere al di sotto della soglia minima siano le condizioni del cittadino nazionale – situazione che esigerebbe l’intervento assistenziale pubblico –, ove a trovarsi in difficoltà fosse il lavoratore straniero in fase di soggiorno precario (prima, cioè, della stabilizzazione), lo stato, esaurite le misure di primo soccorso, sarebbe legittimato ad imporne il rimpatrio, non essendo tenuto a sobbarcarsi l’onere del mantenimento di una persona non appartenente alla comunità, né invitata a soggiornare sulla base di stime di fabbisogno di manodopera, qui del tutto assenti.

Una volta perfezionata la stabilizzazione del soggiorno, a seguito di un pieno inserimento lavorativo, il lavoratore straniero dovrebbe invece godere della tutela previdenziale a parità di condizioni con il lavoratore nazionale. Quanto alla copertura assistenziale si potrebbe prevedere sia la piena parificazione col cittadino, sia – in modo meno drastico e, perciò, più facilmente condivisibile – una graduazione fondata sull’anzianità di inserimento lavorativo e sociale (a condizione che la piena parificazione con il lavoratore nazionale sia raggiunta in tempi ragionevolmente brevi).

5. Le esperienze simili: sponsorizzazione e auto-sponsorizzazione

Si è già osservato come la legge Turco-Napolitano abbia reso possibili forme di ricerca di lavoro sul posto simili a quella qui proposta, poi soppresse dalla legge Bossi-Fini: la sponsorizzazione e l’auto-sponsorizzazione. A dimostrazione della ragionevolezza del quadro da esse rappresentato, queste forme di ingresso, benché utilizzate in via puramente sperimentale, hanno avuto un grande successo. Come si è detto, l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro dietro prestazione di garanzia da parte di uno sponsor è stato consentito per la prima volta nel 2000 entro il tetto di 15.000 ingressi. A dispetto della novità e delle molte incertezze, in fase di prima applicazione, in relazione alla documentazione da produrre, il tetto è stato raggiunto entro pochi giorni. Il decreto di programmazione dei flussi per il 2001 ha confermato, per un improvvido eccesso di cautela, lo stesso limite numerico. Il tetto, questa volta, è stato raggiunto entro poche ore, destinando al diniego la maggior parte delle numerosissime domande (forse 150.000[46]) presentate da aspiranti sponsor.

C’è da dire, nell’esaminare questi dati, che in molti casi – quasi tutti, probabilmente, quelli corrispondenti a domande presentate da sponsor italiani – la prestazione di garanzia mirava a riportare alla legalità rapporti di lavoro già nati irregolarmente, a somiglianza di quanto verificatosi per le chiamate nominative. Era cioè il datore di lavoro a proporsi come sponsor di un lavoratore solo formalmente in attesa nel proprio paese. La ragione di questo comportamento, ancora una volta elusivo rispetto alle disposizioni di legge, può essere rintracciata, oltre che negli argomenti esposti in precedenza, nella necessità di aggirare le restrizioni derivanti, in relazione al normale ingresso per chiamata nominativa, dai limiti numerici imposti dai decreti di programmazione dei flussi e, in misura minore, dal requisito relativo al reddito del datore di lavoro[47]. Difficilmente, per questi casi, si può trarre la conclusione che l’ingresso condizionato alla prestazione di garanzia sia un buon canale per consentire la ricerca di lavoro sul posto in forma originariamente legale. Questo rilievo non impedisce però di considerare positivamente questa forma di ingresso in relazione alle domande presentate da sponsor stranieri regolarmente soggiornanti in Italia. Si ha a che fare, in questi casi, con effettive catene migratorie, nelle quali l’ingresso legale del lavoratore straniero non è necessariamente preceduto da un periodo di soggiorno illegale[48].

E’ da notare come, per i casi di uso proprio dello strumento della sponsorizzazione, il dispositivo si avvicini molto a quello della conversione turismo-lavoro. In entrambi i casi, infatti, il lavoratore è ammesso se il suo sostentamento in fase di ricerca di lavoro è garantito. La differenza principale sta nel fatto che, nell’ambito della sponsorizzazione, il sostentamento deve necessariamente essere garantito da un terzo. Il limite evidente di questa previsione è rappresentato dal fatto che lo straniero che aspiri a migrare in Italia per cercare lavoro e non abbia alcun contatto con un potenziale sponsor – un parente già inserito, per esempio – si trova comunque indotto a conquistare attraverso il soggiorno illegale un simile contatto e, successivamente, un’ammissione formalmente legale.

Il superamento di questo limite era potenzialmente consentito, all’interno della legge Turco-Napolitano, dalle disposizioni che permettevano, sotto certe condizioni, l’ingresso per auto-sponsorizzazione. Tuttavia, essendo richiesto, per quel tipo di ingresso, il mancato raggiungimento del tetto fissato per gli ingressi associati a prestazione di garanzia e l’iscrizione del lavoratore in una lista di prenotazione nel consolato italiano, l’esiguità dei tetti fissati e la mancata istituzione di liste ha fatto sì che, nel caso generale, lo strumento non sia stato utilizzato.

Eccezioni (di carattere sperimentale, appunto) si sono avute – come detto – per i paesi cui erano state assegnate, per gli anni 2000 e 2001, quote riservate: Albania, Tunisia e Marocco. Nell’ambito degli accordi di collaborazione stipulati con l’Italia erano state istituite, per quei paesi, liste di prenotazione – allestite, in realtà, dalle autorità di ciascuno dei paesi, non dai corrispondenti consolati italiani. I decreti di programmazione dei flussi avevano autorizzato ingressi di lavoratori iscritti in quelle liste, alle condizioni previste per l’auto-sponsorizzazione, in caso di mancato raggiungimento dei tetti fissati per la sponsorizzazione.

Pur essendo esaurite in pochissimo tempo le quote generali per sponsorizzazione (quelle, cioè, fissate senza riferimento alla provenienza dei lavoratori), la condizione favorevole di mancato esaurimento si registra – nel 2000 – con riferimento alle quote riservate per ciascuno dei tre paesi citati[49]. Per quanto riguarda l’Albania, in particolare, sono così ammessi per auto-sponsorizzazione circa milleduecento dei lavoratori iscritti nella lista raccolta dal locale Ministero del lavoro. Non esistono purtroppo dati ufficiali sull’esito della ricerca di lavoro da parte dei lavoratori così entrati. Tuttavia, sulla base di quanto riportato dall’Oim[50], si può presumere che il tasso di insuccesso sia stato inferiore al 5-10%[51]. Emerge, allora, chiaramente l’efficacia di questo strumento nel consentire un percorso interamente legale di inserimento lavorativo, e l’incomparabile superiorità di esso rispetto alla soluzione rappresentata dall’agenzia di intermediazione (una sessantina di ingressi su chiamata nominativa, nell’ambito del progetto curato dall’Oim, a partire dalla stessa lista).

6. La conversione turismo-lavoro

Rispetto alle esperienze già maturate di ingresso condizionato a sponsorizzazione o auto-sponsorizzazione, l’approccio fondato sulla conversione turismo-lavoro rimuove il requisito relativo al rispetto di un tetto numerico fissato con il decreto di programmazione e, quindi, quello relativo all’iscrizione in una lista di prenotazione. Riduce così fortemente la necessità di intervento pubblico.

La principale obiezione che può essere mossa a una proposta di questo genere è che essa non sembra in grado, di per sé, di garantire allo stato la concreta possibilità di allontanare lo straniero le cui risorse, fallito il tentativo di inserimento lavorativo, cadano al di sotto della soglia minima. Trovandosi in queste condizioni, infatti, lo straniero potrebbe sottrarsi al controllo periodico del possesso dei requisiti economici previsti per il rinnovo del permesso di soggiorno[52]. E’ necessario allora che le norme sull’ingresso e sulla possibilità di permanenza legale siano affiancate da disposizioni che consentano allo stato di procedere, al rimpatrio di chi sia trovato in flagrante violazione delle norme sul soggiorno. Uno dei principali ostacoli all’attuazione di queste disposizioni è rappresentato dalla distruzione o dall’occultamento, da parte dello straniero, del proprio passaporto – cosa che rende assai difficile l’individuazione del paese di appartenenza o di provenienza, i soli tenuti a riammettere l’espulso nel proprio territorio[53]. Il ricorso a costose misure detentive finalizzate all’accertamento della nazionalità della persona da allontanare[54] può essere reso superfluo dalla conservazione, per ciascuno dei lavoratori stranieri ammessi, di una fotocopia del passaporto e delle impronte digitali[55] (o di altro analogo segno di riconoscimento non equivoco). Ogni altro onere per l’erario può poi essere evitato imponendo, in ingresso, il deposito dei mezzi necessari ad acquistare un biglietto per il rimpatrio o di una corrispondente fideiussione[56].

In questo modo, lo straniero che, in qualunque modo, cada nel novero delle persone non legittimate a soggiornare nel territorio dello stato, potrebbe, alla prima intercettazione che ne evidenzi questa condizione, essere associato immediatamente al fascicolo impronte-passaporto-biglietto. Potrebbe cioè essere allontanato senza difficoltà e senza bisogno di accordi di riammissione con altri paesi. Allo stesso tempo, e in virtù della linearità acquistata dal procedimento di allontanamento, lo stato potrebbe ben rinunciare, nei casi in cui l’allontanamento stesso non sia motivato da reati, all’applicazione di qualunque sanzione aggiuntiva (quella tipica è il divieto di reingresso[57]), dato che nessun danno rilevante – in termini di aggravio di spesa – è stato apportato dallo straniero alla collettività.

Andrebbe, ovviamente, rispettato comunque il diritto dello straniero di far valere le proprie ragioni contro il provvedimento di allontanamento, ma tale rispetto non inficierebbe in alcun modo la capacità dello stato di mantenere il pieno controllo della situazione: se anche lo straniero, in assenza di un regime di detenzione, si sottraesse al provvedimento, la successiva intercettazione darebbe luogo all’allontanamento immediato, essendo già esaurito il diritto di ricorso[58].

Si osservi come, in questo contesto, il rilevamento delle impronte digitali non assuma la connotazione di misura vessatoria adottata da parte di uno stato pervasivo nei confronti di un individuo già privato di molte delle proprie prerogative. E’ piuttosto lo strumento per il recupero, da parte dello stato, della quota di potere di controllo sacrificata al rispetto della libertà di movimento e di iniziativa dello straniero. E’ anche, certamente, una misura discriminatoria, dato che, anche in caso di estensione al cittadino nazionale[59], questi non ne soffrirebbe la valenza repressiva. Ma la discriminazione corrisponde esattamente, e nel modo più contenuto possibile, a quella esistente, a livello fondamentale, tra cittadino e straniero (l’uno dotato di un diritto pieno di soggiorno, l’altro al più ammesso a soggiornare) – condizione che, pur sempre, si ribalterebbe a vantaggio dello straniero nel suo paese di origine.

La costituzione del fascicolo, mirata a garantire la possibilità di allontanare lo straniero dal territorio dello stato senza difficoltà, ove ve ne siano i presupposti, rappresenta allo stesso tempo una buona risposta ai problemi legati alla sicurezza pubblica, se è vero – come è vero – che l’unica minaccia specifica di cui può essere portatore, al riguardo, lo straniero è associata alla concreta possibilità di occultare la propria identità.

L’esigenza di protezione dei lavoratori nazionali più deboli dà invece origine ad una seconda possibile obiezione contro il dispositivo di conversione turismo-lavoro: anche nell’ipotesi di un pieno controllo del rispetto degli standard minimi di tutela dei lavoratori previsti dalla legislazione nazionale o dalla contrattazione collettiva, la concorrenza di una manodopera straniera ammessa senza eccessive restrizioni a cercare lavoro nel territorio dello stato può dar luogo, in ragione della sua forza numerica, a una concorrenza troppo aggressiva nei confronti di quella nazionale. Un rischio del genere potrebbe essere ridimensionato imponendo il preventivo accertamento di indisponibilità di manodopera nazionale come condizione necessaria per la costituzione di un rapporto di lavoro duraturo con un lavoratore straniero (e per la conseguente stabilizzazione del soggiorno di questi)[60]. Al di là dell’apparente ragionevolezza di una misura del genere e della facilità con cui può captare il consenso dell’elettore mediano, però, occorre tener presente che essa, come tutte le misure di tipo protezionistico, provoca un uso inefficiente delle risorse, e i costi che ne derivano per i consumatori nazionali possono eccedere largamente, nel loro complesso, i benefici di cui vengono a godere i lavoratori protetti. Perché non si riveli un boomerang per il paese di accoglienza andrebbe quindi usata con cautela: solo – possibilmente – quando sia necessario tutelare, in situazioni particolari e per tempi non troppo lunghi, settori specifici dell’offerta di lavoro nazionale.

L’imposizione, invece, di un limite numerico sugli ingressi o sulle possibilità di stabilizzazione, avulsa dall’accertata aspirazione del lavoratore nazionale ad occupare un determinato posto di lavoro, non sembra difendibile. E’ ancora meno difendibile quando – come è successo con la programmazione dei flussi dal 1997 ad oggi – è intesa non come strumento di tutela (sia pure astratta) del disoccupato residente, ma come risultato di una stima del fabbisogno di manodopera non saturato dall’offerta nazionale. Il vincolo, infatti, non agisce se non quando il limite viene superato dal numero di richieste avanzate dai datori di lavoro – quando, cioè, la stima si rivela errata per difetto[61]. Un tetto numerico potrebbe ancora avere una ragion d’essere se fosse determinato sulla base di criteri diversi, quali il rispetto delle limitate capacità di accoglienza da parte della società, con riguardo alla disponibilità di strutture e servizi sociali o alla necessità di proteggere la cultura locale da un’eccessiva alterazione della composizione etnica della popolazione. Tuttavia, limitazioni di questo genere trovano in genere giustificazione solo su una scala spaziale e temporale limitata: può essere cioè necessario evitare concentrazioni locali eccessive di presenza straniera e/o picchi eccessivi nei flussi in ingresso. Non è quindi opportuno che le limitazioni abbiano carattere globale; devono piuttosto tendere a ridistribuire il carico degli ingressi su un arco di tempo più lungo o su un territorio più vasto.

Si vede come l’assetto normativo basato sulla conversione turismo-lavoro corrisponderebbe ad una ricombinazione ed estensione, sia pure in chiave diversa da quella originaria, di disposizioni già sperimentate o da poco introdotte nella normativa. Non costituendo un salto nel buio[62] e comportando una significativa razionalizzazione della normativa, potrebbe ridurre di molto le dimensioni dei flussi illegali. Perché questa aspettativa sia fondata occorre però che il requisito delle risorse minime atte a prevenire la caduta del migrante in uno stato di indigenza sia dimensionato in modo equilibrato, e che la possibilità di imporre tetti numerici sia utilizzata solo in caso di effettiva necessità. Per un verso, infatti, nessun migrante troverebbe vantaggioso eludere un percorso legale di fatto ritagliato sul suo stesso interesse. Per l’altro, la definizione, per eccesso di prudenza, di criteri più restrittivi – in termini di tetti numerici o di livelli minimi di risorse troppo alti – produrrebbe invece una divaricazione tra l’interesse del migrante e ciò che gli è consentito fare. La migrazione illegale potrebbe ancora risultare appetibile, e lo stato si troverebbe probabilmente a sanare domani quello che non ha autorizzato oggi.

7. Verso un diritto di immigrazione? Le incerte prospettive del processo di armonizzazione europea

Si può allora concludere che la ricetta per una gestione del fenomeno migratorio che renda inutili i flussi illegali e, allo stesso tempo, eviti di trasformarlo in un onere o in una minaccia per la società del paese d’arrivo consiste nel lasciare che ogni individuo – il migrante, in particolare – agisca liberamente per migliorare la propria condizione finché questo non peggiori la condizione di qualcun altro – in particolare, il cittadino nazionale[63]. Le deviazioni da questo principio in senso restrittivo corrispondono proprio alla definizione di criteri inutilmente severi, che impediscono il progresso di alcuni soggetti – i migranti – senza che gli altri – i cittadini nazionali – ne abbiano alcun vantaggio[64]. Dando luogo ad una fascia di situazioni proibite dalle norme a dispetto della loro utilità, queste deviazioni promuovono, di fatto, le pratiche illegali.

All’inverso, l’implementazione della ricetta di conversione turismo-lavoro somiglia molto alla definizione di un vero e proprio diritto di immigrazione: il migrante ha diritto ad essere ammesso, purché non rappresenti un onere netto per il paese d’arrivo; e tale condizione è considerata verificata quando lo straniero soddisfi certi requisiti, nell’esame dei quali non sia lasciato alcun margine apprezzabile di discrezionalità all’amministrazione.

E’ ipotizzabile che questo quadro trovi corrispondenza nella normativa e nella politica italiana? Stando ai contenuti della riforma recentemente varata con la legge Bossi-Fini, no. Rispetto al quadro preesistente, è stata confermata l’impostazione dominante, fondata sulla stipula preventiva del contratto di lavoro. E’ stata invece cancellata ogni possibilità di ingresso per sponsorizzazione o auto-sponsorizzazione. Verosimilmente si riprodurranno così, a dispetto di un inasprimento delle sanzioni contro l’immigrazione clandestina, le condizioni che hanno indotto per anni i lavoratori stranieri a cercare nell’illegalità la via di accesso a una condizione di soggiorno stabilmente legale[65].

Le cose potrebbero, in linea di principio, modificarsi in virtù del processo di armonizzazione delle politiche di immigrazione e asilo in ambito europeo, avviato con il Trattato di Amsterdam. All’interno di questo processo la Commissione europea ha presentato proposte per direttive e regolamenti che toccano ormai quasi tutti gli aspetti di rilievo della materia. In particolare, con la Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di Paesi terzi ai fini dello svolgimento di un’occupazione retribuita e di attività di lavoro autonomo[66] viene affrontata la materia dell’autorizzazione al soggiorno per lavoro subordinato o autonomo. Dall’esame di questa proposta emergono due aspetti interessanti, almeno per quanto riguarda il tema, qui considerato, del lavoro subordinato. Il primo è rappresentato – appunto – dalla volontà della Commissione europea di ridurre al massimo gli spazi di discrezionalità lasciati all’amministrazione dei singoli Stati membri nell’esame di una richiesta di permesso di soggiorno: l’amministrazione è cioè tenuta, secondo la proposta della Commissione, a verificare il soddisfacimento dei requisiti previsti, ma non è chiamata a valutare l’opportunità dell’accoglimento o del diniego della richiesta, se non mediante l’applicazione “fredda” dei criteri oggettivi stabiliti dalla direttiva; deve inoltre notificare la decisione in un tempo definito[67]. In caso di esito negativo, l’interessato deve avere la possibilità di proporre, avverso il provvedimento di diniego, un ricorso giurisdizionale[68].

Il secondo aspetto è rappresentato dal quadro dei requisiti stabiliti per il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato. Il principio guida potrebbe essere riassunto nel modo seguente: il lavoratore straniero è autorizzato a soggiornare per lavoro subordinato quando risulti provata la necessità economica (per lo Stato membro che lo accoglie) del suo inserimento lavorativo, e a condizione che la sua presenza non rappresenti una minaccia per il sistema di welfare. Più precisamente, la condizione principale per il rilascio del permesso è l’esistenza di una richiesta di assunzione da parte di un datore di lavoro[69], in corrispondenza alla quale sia stata accertata, con modalità e per un tempo prestabiliti, l’indisponibilità di manodopera residente o già ammessa al mercato del lavoro dello Stato membro[70]. Il reddito che il lavoratore ricaverà da tale rapporto di lavoro deve essere inoltre, a pena di diniego o di revoca del permesso, sufficiente al sostentamento dello stesso lavoratore e dei familiari con lui conviventi (tale cioè da non far scattare l’applicazione delle misure di assistenza pubblica)[71], e lo stato di disoccupazione è tollerato finché la sua durata non ecceda un limite fissato (più cospicuo in caso di rilevante anzianità di soggiorno)[72]. L’imposizione, da parte di uno Stato membro, di un tetto massimo sul numero dei permessi rilasciabili è consentita solo se motivata da considerazioni relative alle capacità di accoglienza del paese o di una sua regione, e deve essere accompagnata dalla definizione di criteri oggettivi da adottare, nel caso in cui il numero di domande ecceda il tetto fissato, per la formazione delle graduatorie[73]. La richiesta di permesso può essere presentata, oltre che per un lavoratore straniero ancora soggiornante all’estero, anche in relazione a uno straniero che sia già legalmente soggiornante nel territorio di uno Stato membro per altri motivi, incluso il turismo[74]; la presentazione della domanda, tuttavia, non consente di prolungare il soggiorno in attesa dell’esito della procedura di esame, ove il titolo di soggiorno di cui lo straniero è in possesso giunga a scadenza[75].

La politica di ammissione fondata su quella che abbiamo chiamato, in questo saggio, conversione turismo-lavoro ha evidentemente molti punti di contatto con la proposta avanzata dalla Commissione. L’elemento di maggior novità di tale proposta – rispetto al quadro attualmente vigente in Italia e negli altri paesi europei – è dato dal fatto che il soggiorno legale (anche di breve durata) ad altro titolo non costituisce un motivo ostativo all’ottenimento di un permesso di soggiorno per lavoro. Ciò che però distanzia in modo significativo la proposta della Commissione dal quadro alternativo da noi prospettato è la solidità di tale soggiorno: per la Commissione non sembra esservi alcun favore esplicito per una attività di ricerca di lavoro sul posto. Benché nulla osti, formalmente, all’incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro, non è stabilita alcuna misura a sostegno di tale incontro, né del progressivo inserimento dello straniero nel mercato del lavoro. La nostra proposta, invece, prevede che il soggiorno di breve periodo possa essere utilizzato per lo svolgimento di attività lavorative occasionali o, comunque, di breve durata, e che, sulla base della maturazione di mezzi di sostentamento ulteriori, il periodo di soggiorno legale possa essere prolungato. Una volta poi individuata una possibilità di inserimento stabile, la richiesta di conversione del permesso legittimerebbe il titolare a soggiornare fino alla decisione relativa, non avendo alcun rilievo l’eventuale scadenza del permesso di breve durata nelle more di tale decisione.

Inoltre, mentre la disponibilità di mezzi di sostentamento sufficienti è – nella nosta proposta – condizione necessaria per l’ammissione al soggiorno di breve periodo e per l’eventuale prolungamento di tale soggiorno, essa non dovrebbe avere influenza sulla stabilità del soggiorno successivo alla stabilizzazione per motivi di lavoro. In altri termini, una volta che lo straniero sia stato ammesso a soggiornare come lavoratore, sulla base – poniamo – dell’esistenza di un contratto di lavoro, e che abbia iniziato a contribuire al sistema previdenziale e assistenziale dello stato che lo ospita, la sua eventuale condizione di disoccupazione o di indigenza dovrebbe renderlo oggetto degli interventi assistenziali previsti per i lavoratori nazionali, senza diventare invece motivo di più radicale esclusione[76].

Una notevole riduzione di questa distanza si otterrebbe se venissero recepite le osservazioni avanzate dal Comitato economico e sociale europeo in sede di formulazione del parere sulla proposta di direttiva[77]. In particolare, il Comitato chiede che sia istituito un apposito permesso di soggiorno per ricerca di lavoro della durata di sei mesi. I requisiti, la cui determinazione precisa dovrebbe essere – a parere del Comitato – lasciata ai singoli Stati membri, dovrebbero comunque includere la disponibilità di mezzi di sostentamento sufficienti e di una assicurazione contro il rischio di malattia. Il Comitato, poi, si dichiara contrario alla previsione che il permesso di soggiorno per lavoro possa essere revocato sulla base della sopravvenuta condizione di disoccupazione o di indigenza, stante l’inaccettabile insicurezza che questa previsione genererebbe nei lavoratori.

Osservazioni simili sono state avanzate dalla Commissione per l’occupazione e gli affari sociali del Parlamento europeo[78] in vista della formulazione di una risoluzione del Parlamento stesso sui contenuti della proposta di direttiva. Tale risoluzione[79], condizionando il parere favorevole all’accoglimento di alcuni emendamenti, riprende il suggerimento relativo all’istituzione del permesso di soggiorno per ricerca di lavoro, arricchendolo con la specificazione che tale permesso consenta anche l’iscrizione a corsi di formazione professionale finalizzata all’occupazione. Più tiepido, invece, l’atteggiamento rispetto al problema della destabilizzazione del soggiorno per lavoro associata alla sopravvenuta perdita di occupazione o di mezzi: il Parlamento si limita a chiedere che la revoca del permesso non possa avvenire finché il lavoratore fruisce dell’indennità di disoccupazione (per la quale il lavoratore stesso ha versato contributi).

Drasticamente diversa la posizione che emerge dal documento relativo all’esame della proposta di direttiva effettuato nell’ambito del Consiglio europeo[80]. I rappresentanti dei governi degli Stati membri, facenti parte del Gruppo di lavoro Migrazione del Consiglio Giustizia e affari interni, non solo non sembrano turbati dallo scarso sostegno che la proposta di direttiva offre alla fase di inserimento nel mercato del lavoro da parte del lavoratore straniero, ma esprimono, per lo più, contrarietà[81] alla semplice ipotesi che la richiesta di permesso di soggiorno per lavoro possa essere presentata da uno straniero già legalmente soggiornante ad altro titolo. Viene confermata così la preferenza verso il mantenimento della politica attuale, coerentemente col fatto che nessuno dei governi dichiaratisi contrari ha promosso, in questi anni, una riforma dei meccanismi di accesso dello straniero al mercato del lavoro[82].

Più profondamente, i rappresentanti di alcuni Stati membri (Irlanda, Germania, Italia, Austria e Grecia) si sono detti contrari, con maggiore o minore intensità, a quegli aspetti della proposta della Commissione che configurano o potrebbero configurare un diritto, in capo allo straniero, ad ottenere il permesso di soggiorno; in altri termini, alla definizione di un diritto di immigrazione. L’autorizzazione a soggiornare per lavoro dovrebbe – in questa logica – restare atto assolutamente discrezionale.

Con atteggiamento di segno apparentemente opposto, il Gruppo di lavoro del Consiglio Giustizia e affari interni ha criticato con forza non minore i punti della proposta relativi alla revoca del permesso di soggiorno per lavoro per disoccupazione o indigenza. La motivazione di questa opposizione va cercata però nel timore che si introducano disposizioni di difficile applicazione, piuttosto che nella volontà di dare stabilità al soggiorno dei lavoratori stranieri.

Il periodo transitorio di cinque anni previsto dal Trattato di Amsterdam per una prima fase di armonizzazione delle normative nazionali in materia di immigrazione e asilo si è concluso senza che alcun accordo sia stato raggiunto sul tema dell’ingresso e soggiorno di stranieri per motivi di lavoro. La proposta di direttiva è da considerarsi per il momento accantonata. Tuttavia, i suoi contenuti potrebbero essere ripresentati e nuovamente sottoposti all’esame del Parlamento e del Consiglio europei nell’ambito della procedura di codecisione definita dallo stesso Trattato di Amsterdam o da quella definita dal Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, se questo entrerà in vigore. In questa prospettiva, il destino della politica di immigrazione per lavoro nell’Unione europea dipenderà dagli equilibri che si stabiliranno tra le posizioni di Parlamento e Consiglio, e dal ruolo di mediazione che la Commissione saprà giocare. Se le posizioni dei due organi titolari del potere legislativo rimarranno quelle fin qui esaminate, però, la conciliazione sarà estremamente difficile. In ogni caso, con la Costituzione per l’Europa in vigore, dovrà essere fatta salva la possibilità, per ciascuno Stato membro, “di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi provenienti da paesi terzi allo scopo di cercarvi un lavoro subordinato o autonomo”[83]. Se questo verrà tradotto in una consacrazione della discrzionalità degli Stati membri, la possibilità che si arrivi in tempi brevi alla definizione di un modello di ammissione compatibile con la nozione di diritto di immigrazione, così come delineata in questo saggio, risulterà preclusa. In tal caso, gli stati europei resterebbero verosimilmente impantanati in un quadro legislativo già rivelatosi chiaramente insufficiente.

Abstract: Si esaminano gli aspetti principali della normativa italiana sull’immigrazione per lavoro e dell’applicazione che ne è stata data negli anni 1987-2004. Si evidenzia come il difetto principale dell’impianto legislativo consista nel non tener conto in modo adeguato della necessità, ai fini della costituzione del rapporto di lavoro, di un incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore. Si propone un modello di politica di immigrazione alternativo alla politica delle quote, e se ne discutono le implicazioni con riferimento alla possibilità di definire, in analogia con il diritto d’asilo, un diritto di immigrazione. Si valutano infine le chances di accoglimento di questa proposta alla luce degli sviluppi del processo di armonizzazione europea della normativa sull’immigrazione.

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[1] In Italia, le disposizioni che regolano la condizione giuridica dello straniero sono in gran parte contenute nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (d’ora in avanti “t.u.”), di cui al d.lgs. 286/1998, emanato ai sensi dell’art. 47, c. 1, l. 40/1998. Il t.u. include le disposizioni rilevanti della stessa l. 40/1998 e le poche disposizioni già vigenti, non incompatibili con queste. Modifiche al t.u. sono state apportate, successivamente, dal d.lgs. 380/1998 e dal d.lgs. 113/1999 (emanati ai sensi dell’art. 47, c. 2, l. 40/1998), dal d.l. 51/2002 (convertito, con modificazioni, in l. 106/2002), dal Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (testo A; approvato con il d.p.r. 115/2002), dalla l. 189/2002, dal d.lgs. 87/2002 (di attuazione della direttiva 2001/51/CE, che integra le disposizioni dell'articolo 26 della Convenzione applicativa dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985), dal d.l. 242/2004 (all’esame delle Camere, per la conversione in legge, al momento in cui la stesura di questo saggio viene ultimata). Accanto a queste disposizioni sopravvive, in materia di diritto d’asilo, l’art. 1 del d.l. 416/1989, convertito, con modificazioni, in l. 39/1990, cui sono stati aggiunti sei articoli (da 1-bis a 1-septies), dalla l. 189/2002. E’ stato infine emanato il d.lgs. 85/2003 (di attuazione della direttiva 2001/55/CE, relativa alla concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati ed alla cooperazione in ambito comunitario).

[2] La Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati, ad esempio, prevede questa equiparazione in relazione a esenzione dalla condizione di reciprocità (art. 7), proprietà mobiliare e immobiliare (art. 13), diritto di associazione (art. 15), accesso alle professioni dipendenti (art. 17), indipendenti (art. 18) e liberali (art. 19), alloggio (art. 21), diritto di libero passaggio (art. 26). La Convenzione prevede invece equiparazione con i cittadini nazionali in relazione ad altre materie, le più rilevanti delle quali sono il diritto di adire i tribunali (art. 16), l’educazione pubblica (art. 22), l’assistenza pubblica (art. 23), la legislazione del lavoro e sicurezza sociale (art. 24). La normativa italiana, tuttavia, parifica già lo straniero in generale al cittadino per tutte queste materie, con l’eccezione della fruizione delle misure di assistenza sociale: l’art. 41 t.u. stabiliva la parificazione per lo straniero titolare di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno; l’art. 80, c. 19, l. 388/2000 ha limitato la parificazione ai titolari di carta di soggiorno.

[3] Con la l. 189/2002 la disciplina relativa alla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato è stata radicalmente riformata. Sono stati infatti aggiunti sei articoli all’art. 1 del d.l. 416/1989, convertito in l. 39/1990, con i quali si dispone che il richiedente asilo che presenti la domanda in condizioni di soggiorno irregolare o dopo essere stato intercettato mentre eludeva i controlli di frontiera sia trattenuto in un centro apposito. Sul piano formale, tuttavia, non è previsto che l’autorità incaricata di esaminare la sua domanda debba farsi guidare da una presunzione di manifesta infondatezza della stessa (come era invece previsto da un disegno di legge di iniziativa governativa presentato dal Governo Prodi nel 1997).

[4] Gli artt. 32 e 33 della Convenzione di Ginevra limitano fortemente l’espellibilità del rifugiato: il rifugiato regolarmente soggiornante può essere espulso solo per gravi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico (art. 32, c. 1) e non, per esempio, in seguito a condanne per reati comuni; in caso di espulsione deve avere la possibilità di presentare ricorso prima di essere allontanato (art. 32, c. 2) e il tempo di farsi ammettere regolarmente in altro paese (art. 32, c. 3); non può comunque essere allontanato verso un paese nel quale corra rischio di persecuzione a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche, salvo il caso di grave minaccia per la sicurezza nazionale (art. 33). La normativa italiana recepisce esplicitamente quest’ultima disposizione, estendendo il divieto al caso in cui il rischio di persecuzione sia motivato dalle “condizioni personali” dello straniero (art. 19, c. 1, t.u.), e non subordinandolo all’assenza di pericoli per la sicurezza nazionale. Le disposizioni di cui all’art. 32 della Convenzione trovano invece debole riflesso nella normativa italiana, a dispetto del dettato dell’art. 10, c. 2, Cost., che vorrebbe la condizione giuridica dello straniero regolata dalla legge in conformità con le norme e i trattati internazionali: il rifugiato, in caso di mancato rinnovo del permesso di soggiorno, potrebbe infatti essere espulso mediante l’intimazione a lasciare l’Italia entro quindici giorni (art. 13, c. 5, t.u.). Avrebbe la possibilità di presentare ricorso, ma non quella di attendere la decisione sullo stesso (art. 13, c. 8, t.u.), né quella di farsi ammettere regolarmente in altro paese.

[5] La normativa italiana prevede (art. 10, c. 1, t.u.) che lo straniero sia respinto alla frontiera quando tenti di fare ingresso nel territorio dello stato privo dei requisiti previsti per l’ingresso: titolo di viaggio valido, visto di ingresso (se richiesto), risorse sufficienti per il soggiorno (salvo che per i casi di ingresso per lavoro), etc. Il respingimento è effettuato anche quando lo straniero sia stato condannato per determinati reati o costituisca una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello stato o di uno degli Stati dell’area Schengen (art. 4, c. 3, t.u.), ovvero sia gravato da un divieto di reingresso (art. 4, c. 6, t.u.). Non si applicano le disposizioni sul respingimento quando si debba applicare la normativa relativa al diritto d’asilo (art. 10, c. 4, t.u.). Lo straniero è invece espulso, oltre che nei casi in cui rappresenti una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello stato (art. 13, c. 1, t.u.), risulti socialmente pericoloso (art. 13, c. 2, lett. c, e art. 15, t.u.) o debba scontare pene detentive di una certa rilevanza (art. 16, t.u.), nei casi in cui abbia fatto ingresso clandestino o soggiorni nel territorio dello stato senza aver chiesto il permesso di soggiorno o senza averne chiesto per tempo il rinnovo (art. 13, c. 2, lett. a e b, t.u.).

[6] Qui e nel seguito ci si limita a considerare l’immigrazione per motivi di lavoro e, in particolare, quella per lavoro dipendente.

[7] Art. 8, l. 943/1986.

[8] Art. 22, t.u., successivamente modificato dall’art. 18, l. 189/2002.

[9] Il requisito è previsto dall’art. 30, c. 3, lett. c, d.p.r. 394/1999 (Regolamento di attuazione del t.u.), che non stabilisce però una precisa quantificazione del reddito necessario in capo al datore di lavoro. La circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 55/2000 provvede a tale quantificazione per i casi di assunzione di lavoratori domestici: il livello di reddito varia a seconda della provincia in cui risiede il datore di lavoro, sulla base delle tabelle corrispondenti al cosiddetto redditometro (misuratore dei redditi introdotto, a fini fiscali, dal d.m. 10/9/1992 del Ministero delle finanze). In media, tale livello ammonta a circa novanta milioni di vecchie lire (circa 45.000 euro), e non si discosta di molto dai livelli già stabiliti con analoghe circolari, ma senza un corrispondente riferimento regolamentare, in vigenza del d.l. 416/1989, convertito in l. 39/1990.

[10] Il requisito era stato introdotto già col d.m. 17 Novembre 1990 recante disposizioni per la “Limitazione dei flussi programmati dei cittadini stranieri extracomunitari per l’anno 1991”, emanato in attuazione dell’art. 2, c. 3, d.l. 416/1989, convertito in l. 39/1990 (v., infra, nt. 11). E’ stato poi ripreso dall’art. 22, c. 2, t.u., sia nella versione originale, sia in quella risultante dalle modifiche apportate dalla l. 189/2002: la richiesta di autorizzazione (ora di nulla-osta) al lavoro deve essere accompagnata da documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa del lavoratore. La l. 189/2002, tuttavia, ha rafforzato la prescrizione, stabilendo, al comma 1 del nuovo art. 5-bis t.u., che il contratto di soggiorno per lavoro subordinato deve contenere “la garanzia da parte del datore di lavoro della disponibilità di un alloggio per il lavoratore che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica”.

[11] L’art. 2, c. 3, d.l. 416/1989, convertito in l. 39/1990, stabiliva che entro il 30 ottobre di ogni anno si procedesse “alla programmazione dei flussi di ingresso in Italia per ragioni di lavoro dei cittadini stranieri extracomunitari” per l’anno solare successivo, mediante decreti adottati, di concerto, dai ministri degli affari esteri, dell’interno, del bilancio e della programmazione sociale, del lavoro e della previdenza sociale. Benché la legge non menzionasse esplicitamente la determinazione di quote (massime) di ingresso, la possibilità di fissarle era garantita dalla formulazione assolutamente generica della disposizione (e, di fatto, è stata utilizzata – v. infra, nel testo). Una previsione analoga, ma con riferimenti espliciti alla determinazione di quote massime, è contenuta ora nell’art. 3, c. 4, t.u.. Il decreto o, se necessario, i decreti sono emanati però, in questo caso, dal Presidente del Consiglio dei ministri. La versione originale della disposizione prevedeva che, in caso di mancata emanazione, le quote fossero fissate in conformità con i decreti emanati per l’anno precedente. La l. 189/2002 ha modificato questa disposizione, stabilendo che in caso di mancata emanazione la quota di ingressi non deve superare quella definita per l’anno precedente.

[12] L’art. 8, c. 3, l. 943/1986 stabiliva che, ai fini della concessione dell’autorizzazione al lavoro di uno straniero residente all’estero, gli uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione provvedessero ad accertare “l’indisponibilità di lavoratori italiani e comunitari aventi qualifiche professionali per le quali è stata richiesta l’autorizzazione al lavoro”.

[13] V. nt. 1.

[14] Art. 23, c. 1, t.u.. Le disposizioni relative all’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro sono state soppresse dalla l. 189/2002, che ha radicalmente innovato l’art. 23 t.u., trasformandolo nella disciplina della maturazione, dall’estero e mediante la partecipazione a percorsi formativi, di titoli di prelazione per l’ingresso in Italia per lavoro.

[15] Art. 34, c. 2, d.p.r. 394/1999.

[16] Art. 23, c. 4, t.u., poi sostituito, dalla l. 189/2002 con disposizione di contenuto affatto diverso (v. nt. 14). La disposizione di cui al comma 4 dell’art. 23 non faceva parte del disegno di legge di iniziativa governativa che diede vita alla l. 40/1998 (poi confluita nel Testo Unico); fu introdotta, nel corso dell’esame del provvedimento da parte della Camera dei deputati, in base ad un emendamento presentato dallo stesso Governo su pressione delle associazioni di volontariato attive nel settore dell’immigrazione. Chi scrive partecipò, in via informale, alla stesura di quell’emendamento.

[17] L’art. 23, c. 4, t.u. faceva riferimento a liste da istituirsi presso le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane, con graduatoria basata sull’anzianità di iscrizione. Le liste avrebbero dovuto essere tenute quindi su iniziativa della sola autorità italiana, a differenza di quelle, previste dall’art. 21, c. 5, t.u., finalizzate alla chiamata dei lavoratori da parte di datori di lavoro, da istituirsi nell’ambito di intese bilaterali con i paesi di emigrazione disposti a collaborare per la riammissione degli stranieri espulsi dall’Italia.

[18] Più precisamente, la Direttiva del Ministro dell’interno 1 Marzo 2000 (G.U. Serie Generale n. 64, 17 Marzo 2000), emanata ai sensi dell’art. 4, c. 3, t.u., stabiliva, quali requisiti per l’ingresso ex art. 23, c. 4, t.u., la disponibilità di mezzi per il proprio sostentamento pari almeno a metà dell’importo annuale dell’assegno sociale (v. nt. 43) e delle risorse necessarie per l’iscrizione al SSN o per la stipula di un’assicurazione privata valida su tutto il territorio nazionale. A questi requisiti andavano aggiunti quelli, generali, di “indicazione di idoneo alloggio nel territorio nazionale” e di disponibilità dei mezzi necessari per le spese di rimpatrio (eventualmente dimostrabile con esibizione del biglietto di ritorno).

[19] Art. 8 l. 943/1986 (v. nt. 12).

[20] In mancanza di dati completi è stato utilizzato il dato relativo all’anno 1990 (questo e gli altri dati riportati sono tratti, salvo diversa indicazione, dalle edizioni 1991-2003 di Immigrazione - Dossier statistico, curato dalla Caritas, ed edito da Ed. Sinnos, Roma, per gli anni 1991-1993, e da Ed. Nuova Anterem, Roma, per gli anni 1994-2003).

[21] V. nt. 10.

[22] Art. 1, c. 1, lett. c, d.m. 17 Novembre 1990 (citato nella nt. 10).

[23] Art. 6, c. 2, l. 943/1986.

[24] V. nt. 9.

[25] Che fosse questo il criterio utilizzato per la determinazione del numero massimo di ingressi fu rivelato a chi scrive, in un colloquio informale, da un consigliere del Ministro dell’interno del tempo.

[26] Rectius, del Testo unico di cui al d.lgs. 286/1998 (v. nt. 1).

[27] La legge Turco-Napolitano ha introdotto la possibilità di ingresso per lavoro stagionale, disciplinato dall’art. 24 t.u.. L’ingresso è autorizzato, previa chiamata da parte di un datore di lavoro e con procedure non molto diverse da quelle stabilite per rapporti di lavoro di lunga durata, nei limiti di apposite quote fissate dal decreto di programmazione dei flussi. Al lavoratore straniero è rilasciato un permesso di soggiorno di durata non superiore a nove mesi, al termine dei quali il lavoratore deve lasciare il territorio dello stato, a pena di espulsione. Il lavoratore stagionale che rispetti l’obbligo di lasciare l’Italia matura – in modo piuttosto vago – un diritto di precedenza per il rientro in Italia per lavoro stagionale rispetto ai connazionali che non abbiano ancora fatto regolare ingresso in Italia per lavoro. A partire dal secondo anno di lavoro stagionale in Italia, può inoltre convertire il proprio permesso in un permesso di soggiorno per lavoro subordinato (ordinario) in presenza di una richiesta di assunzione che lo riguardi, purché tale richiesta rientri nella quota (ordinaria) fissata dal decreto di programmazione. In questo saggio si considerano tuttavia solo gli ordinari ingressi per lavoro subordinato – finalizzati, cioè, a un inserimento relativamente stabile nel mercato del lavoro –, dal momento che gli ingressi per lavoro stagionale corrispondono a un flusso annuo netto nullo.

[28] L’art. 21, c. 1, t.u. prevede che, in sede di programmazione dei flussi, possano essere riservate, in via preferenziale, quote di ingresso ai paesi con i quali il Ministro degli affari esteri abbia stipulato accordi finalizzati alla regolamentazione dei flussi e – soprattutto – alla riammissione degli stranieri espulsi. Sulla base di questa disposizione sono state assegnate, negli anni, quote riservate a Tunisia, Albania,  Marocco, Romania, Nigeria, Moldavia, Sri Lanka, Egitto, Bangladesh e Pakistan.

[29] Le principali modifiche in relazione alle condizioni per l’autorizzazione (ora nulla-osta) all’ingresso del lavoratore introdotte dalla l. 189/2002 (il nuovo art. 5-bis t.u. e la riforma dell’art. 22 t.u.) consistono in un rafforzamento della garanzia relativa all’alloggio (v. nt. 10) e nell’impegno, per il datore di lavoro, a sostenere le spese dell’eventuale rimpatrio del lavoratore e a comunicare qualunque variazione del rapporto di lavoro. Questi oneri costituiscono parte integrante del cosiddetto contratto di soggiorno per lavoro subordinato. La formulazione delle relative disposizioni non chiarisce se la stipula di un contratto siffatto sia necessaria anche per rapporti di lavoro successivi a quello per il quale è stato autorizzato l’ingresso (con trasferimento degli oneri da un datore di lavoro all’altro), o se per i rapporti successivi lo straniero sia equiparato al lavoratore nazionale (rimanendo l’onere sul primo datore di lavoro). Il dubbio sarà risolto con l’entrata in vigore del Regolamento di attuazione; nello schema di Regolamento approvato dal Governo, ma non ancora emanato alla data in cui questo saggio viene completato, è stabilito che la costituzione di un nuovo rapporto di lavoro richieda un nuovo contratto di soggiorno per lavoro (con trasferimento degli oneri). Questo appare difficilmente conciliabile con il disposto dell’art. 2, c. 3, t.u. (equiparazione del lavoratore straniero regolarmente soggiornante in Italia con il lavoratore italiano, in attuazione della Convenzione OIL n. 143/1975). Una seconda modifica apportata dalla l. 189/2002 consiste in un parziale ripristino della condizione di accertamento di indisponibilità di manodopera nazionale o comunitaria, temperata però dalla previsione che l’accertamento si concluda entro venti giorni dalla richiesta e dalla disposizione del Regolamento – non ancora emeanto, come detto – sul carattere non vincolante, ai fini dell’assunzione del lavoratore straniero, dell’eventuale accertamento di disponibilità. E’ da ritenere che l’impatto più significativo delle nuove disposizioni si avrà, più che sull’ingresso di lavoratori stranieri (chiamati nominativamente), sulla stabilità del loro soggiorno. Oltre a quanto già detto sulla necessità di reiterazione del contratto di soggiorno per lavoro, rilevano i limiti più stringenti per la richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno (deve aver luogo almeno novanta giorni prima della scadenza del permesso, anziché trenta, come previsto dalla legge Turco-Napolitano), la minor durata del permesso di soggiorno per lavoro (sia in sede di primo rilascio, sia in sede di rinnovo) e il margine più limitato per la ricerca di una nuova occupazione in caso di cessazione del rapporto di lavoro per licenziamento o per dimissioni (di norma sei mesi, anziché un anno).

[30] Stabilita cioè dal Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, in caso di mancata emanazione del decreto ordinario, nei limiti delle quote fissate per l’anno precedente (art. 3, c. 4, t.u.; v. nt. 11).

[31] Sulla base di quanto disposto dall’art. 21, c. 1, t.u. (come modificato dalla l. 189/2002), una quota di 4.000 ingressi è stata riservata a cittadini argentini di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori (fino al terzo grado, in linea retta di ascendenza). Quote più modeste sono state riservate ad oriundi anche negli anni successivi; nel 2004, in particolare, oltre agli argentini sono stati presi in considerazione anche i cittadini venezuelani e uruguayani.

[32] Al momento non sono noti i dati relativi agli ingressi effettivi, anche se è presumibile che le quote siano state esaurite, come sempre negli ultimi anni, in brevissimo tempo.

[33] Le disposizioni transitorie su cui si sono fondate le sanatorie citate sono contenute, rispettivamente, nella l. 943/1986, nel d.l. 416/1989, convertito in l. 39/1990, nel d.l. 489/1985 (reiterato più volte – d.l. 22/1996, d.l. 132/1996, d.l. 269/1996 –, ma non convertito in legge; effetti prodotti fatti salvi dalla l. 617/1996), nel d.p.c.m. 16 Ottobre 1998 (effetti estesi dal d.lgs. 113/1999), nella l. 189/2002 e nel d.l. 195/2002 (convertito in l. 222/2002).

[34] Si è considerato il periodo periodo 1991-2002 per evitare le incertezze relative agli ingressi nel periodo 1987-1990 e allo stock di immigrati illegali costituitosi dopo il 2002. Nel dato relativo alla sanatoria del 2002 sono state incluse anche le domande di regolarizzazione non ancora evase al momento in cui questo saggio viene completato.

[35] Sono stati esclusi dal computo gli ingressi per inserimento nel mercato del lavoro, dal momento che sembrano doversi considerare un’eccezione rispetto alla forma normale di ingresso legale per lavoro subordinato.

[36] I permessi di soggiorno rilasciati, in occasione delle sanatorie, per motivi diversi dal lavoro subordinato costituiscono una frazione trascurabile del totale.

[37] V. nt. 29.

[38] L’assumere alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno è sanzionato dall’art. 22, c. 12, t.u. (come modificato dalla l. 189/2002). L’infrazione è punita con l’arresto da tre mesi ad un anno e con l’ammenda di 5000 euro per ogni lavoratore impiegato.

[39] La l. 189/2002 ha sostituito il vecchio art. 23 (quello sull’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro) con un articolo totalmente innovato, che disciplina la maturazione, da parte dei lavoratori stranieri residenti all’estero, di titoli di prelazione per l’ingresso. I lavoratori che frequentino con successo corsi di formazione eventualmente organizzati nei paesi di emigrazione, nell’ambito di collaborazioni tra una lunga serie di soggetti (ministeri, regioni, province, enti locali, organizzazioni nazionali degli imprenditori e dei lavoratori, organismi internazionali, enti e associazioni attive da almeno tre anni nel campo dell’immigrazione), guadagnano il diritto di essere chiamati, con un certo grado di precedenza, dai datori di lavoro che, volendo assumere un lavoratore straniero, non ne conoscano alcuno (art. 23, c. 3, t.u.). Più importante la previsione (non ancora in vigore) di cui all’art. 34, cc. 7 e 8, d.p.r. 394/1999 (come modificato dallo schema di Regolamento attuativo della l. 189/2002 approvato dal Governo – v. nt. 29): i lavoratori che abbiano maturato i titoli di prelazione vengono iscritti in apposite liste; il decreto di programmazione dei flussi può riservare una quota degli ingressi per lavoro subordinato agli iscritti in tali liste o, addirittura, stabilire che le chiamate dalle stesse liste possano aver luogo senza limiti numerici.

[40] Una esperienza pionieristica è stata tentata dalla Regione Lazio. Non sono stati pubblicati – a quanto risulti a chi scrive – i dati relativi alle chiamate effettuate a conclusione dei corsi di formazione. Fonti ufficiose riportano, però, numeri irrisori.

[41] Dal 24 Ottobre 2003 la materia è disciplinata dal Titolo II del d.lgs. 276/2003.

[42] Questi e gli altri dati relativi al Progetto Albania sono citati a memoria, sulla base di quanto esposto da rappresentanti dell’Oim durante un incontro al Centro Studi Politica Internazionale (Cespi), a Roma, nell’Aprile 2002.

[43] La concessione dell’assegno sociale è disciplinata dall’art. 3, cc. 6 e 7, l. 335/1995. L’assegno è concesso a persone di età superiore a sessantacinque anni il cui reddito sia al di sotto di una determinata soglia.

[44] Direttiva del Ministro dell’interno 1 Marzo 2003 (v. nt. 18).

[45] La possibilità di convertire un permesso di soggiorno per turismo (o, più in generale, per motivi diversi dal lavoro) in un permesso di soggiorno per lavoro è prevista dall’art. 39, c. 7, d.p.r. 394/1999, con riferimento al solo lavoro autonomo ed entro i limiti numerici fissati, per gli ingressi corrispondenti, dal decreto di programmazione dei flussi. Lo schema di Regolamento attuativo della l. 189/2002 approvato dal Governo – v. nt. 29 – modifica il d.p.r. 394/1999 sopprimendo questa disposizione.

[46] In mancanza di dati ufficiali del Ministero dell’interno, la stima è basata su informazioni relative a un ristretto numero di province.

[47] Il livello minimo di reddito per poter procedere alla chiamata nominativa di un lavoratore domestico era stato fissato, dalla Circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale n. 55/2000, intorno ai novanta milioni di vecchie lire (v. nt. 9). Ai fini della prestazione di garanzia per l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro, invece, il Vademecum su “Ingresso in Italia di cittadini extracomunitari per lavoro per l’anno 2000”, diramato dal Ministero dell’interno, fissava, per il reddito minimo necessario in caso di sponsor senza altri familiari a carico, il valore dell’importo annuo dell’assegno sociale (circa otto milioni di vecchie lire).

[48] Non vi sono elementi di fatto, a parere di chi ha seguito sul campo l’applicazione delle norme sulla sponsorizzazione, per ritenere che i casi di domande presentate da sponsor stranieri corrispondessero in larga misura ad abusi o alla copertura di situazioni nate comunque in modo illegale. Paradossalmente, proprio l’alto numero di siffatte domande (circa metà del totale) è stato guardato con sospetto da chi ha guidato la stesura del disegno di legge Bossi-Fini (si veda, in proposito, il resoconto dell’audizione del Prefetto Pansa, Direttore centrale della Polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell'immigrazione della Polizia di Stato, nel corso della seduta del 10 Aprile 2003 della Commissione affari costituzionali della Camera, nell’ambito dell’esame parlamentare del disegno di legge). L’istituto della sposnorizzazione è stato così soppresso a dispetto (o, forse, a causa) del soffio di legalità che aveva iniettato nel fenomeno dell’immigrazione per lavoro.

[49] Le quote riservate potevano essere utilizzate sia per ingressi con chiamata nominativa da prte di un datore di lavoro, sia per ingressi con sponsorizzazione.

[50] V. nt. 42.

[51] L’Oim, che aveva – come detto – certificato la qualificazione di ciascuno di quei lavoratori, offre loro, all’atto dell’ingresso, la propria assistenza per il superamento delle difficoltà che possano presentarsi in Italia. Dei lavoratori entrati, solo un terzo circa prende effettivamente contatto, nei mesi seguenti, con l’Oim, chiedendo aiuto per questioni burocratiche o di altro genere; l’Oim fornisce l’aiuto richiesto, e registra, per ogni contatto, il recapito del lavoratore in Italia. Degli altri due terzi l’Oim perde le tracce; ma non sembra infondata l’ipotesi che abbiano raggiunto un inserimento lavorativo con le proprie forze Qualche tempo dopo, infatti, avendo organizzato corsi di formazione professionale per i lavoratori albanesi, e temendo di doverli cancellare per mancanza di iscritti, l’Oim raggiunge tutti i circa quattrocento lavoratori di cui conosce un recapito, invitandoli ad iscriversi ai corsi. Tre quarti degli intervistati declina l’invito, per aver già trovato lavoro; gli altri accettano di iscriversi. Degli iscritti, successivamente, riescono a trovare occupazione una settantina; i rimanenti restano disoccupati. Fino a prova contraria (relativa all’esito della ricerca di lavoro da parte degli ottocento lavoratori con i quali l’Oim non ha avuto contatti), possiamo così presumere che la percentuale di insuccessi, nei casi di ricerca di lavoro auto-sponsorizzata, sia quindi non superiore al 7.5% (trenta su quattrocento); e si può ipotizzare addirittura che sia non molto superiore al 2.5% (trenta su milleduecento).

[52] Già sulla base delle disposizioni vigenti, il rinnovo del permesso di soggiorno è in genere condizionato anche alla dimostrazione di disponibilità di un reddito da fonti lecite sufficiente al sostentamento proprio e dei familiari conviventi a carico (art. 13, c. 2, d.p.r. 394/1999).

[53] L’art. 13, c. 12, t.u. stabilisce che, salvo il caso in cui vi sia rischio di persecuzione, “lo straniero espulso è rinviato allo Stato di appartenenza, ovvero, quando ciò non sia possibile, allo Stato di provenienza”. Una disposizione dal contenuto analogo era già contenuta nel d.l. 416/1989, convertito in l. 39/1990. La distruzione o l’occultamento del passaporto hanno costituito quindi, comprensibilmente, una pratica molto diffusa tra gli immigrati in condizioni di soggiorno illegale. Per porre rimedio alla oggettiva difficoltà che da questa pratica deriva in sede di esecuzione del provvedimento di espulsione, il Legislatore ha tentato dapprima di sanzionare penalmente il mancato adoperarsi dello straniero ai fini dell’ottenimento di un nuovo passaporto (d.l. 187/1993, convertito in l. 296/1993). Giustiziata questa norma dalla Corte Costituzionale (C. Cost. 6 Febbraio 1995 n. 34, G. U. 15 Febbraio 1995), per l’assenza di definizione certa della soglia di negligenza al sopra della quale scatti la punibilità, ci si è rivolti (art. 11, c. 4, t.u.) allo strumento degli accordi di riammissione con i paesi di emigrazione – accordi in base ai quali la controparte collabora attivamente, in cambio di vantaggi economici e/o relativi alla determinazione dei flussi in ingresso (art. 21, c. 1, t.u.; v. nt. 28) – all’identificazione dello straniero da espellere e al rilascio di un documento di viaggio sostitutivo.

[54] L’art. 14, c. 1, t.u. dispone che, quando “non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere [...] ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità, ovvero all’acquisizione di documenti per il viaggio”, il questore dispone il trattenimento dello straniero in un “Centro di permanenza temporanea ed assistenza” per il tempo strettamente necessario. Tale tempo non può superare (proroghe incluse) il limite di sessanta giorni (art. 14, c. 5, t.u., come modificato dalla l. 189/2002; il limite massimo previsto dalla legge Turco-Napolitano era di trenta giorni). Il trattenimento è sottoposto alla convalida dell’autorità giudiziaria; la proroga è adottata direttamente da tale autorità su richiesta del questore.

[55] L’art. 6, c. 4, t.u., nella sua formulazione originale, prevedeva che lo straniero della cui identità vi fosse motivo di dubitare potesse essere sottoposto a rilievi segnaletici. La legge Bossi-Fini ha modificato questa disposizione rendendo obbligatoria la misura ed aggiungendo ai rilievi segnaletici quelli fotodattiloscopici. La stessa legge, introducendo i nuovi commi 2 bis e 4 bis dell’art. 5 t.u., ha stabilito che lo straniero sia sottoposto a rilievi fotodattiloscopici in sede di rilascio e di rinnovo del permesso. L’art. 2, c. 5, d.l. 195/2002, convertito in l. 222/2002, ha stabilito però che queste disposizioni non si applicano allo straniero che richiede il permesso di soggiorno per visite, affari, turismo o altri motivi diversi dai motivi familiari o di lavoro o di studio, di durata non superiore a tre mesi, ovvero per cure mediche, o che ne richiede il rinnovo. Oltre ai casi previsti dalla legislazione nazionale, il Regolamento del Consiglio europeo “che istituisce il sistema «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e di taluni altri cittadini di paesi terzi, al fine di agevolare l'attuazione della convenzione di Dublino” stabilisce che sia sottoposto a rilievi fotodattiloscopici anche lo straniero che chieda asilo, quello che abbia attraversato illegalmente la frontiera e non sia stato respinto e quello che, trovato in condizioni di soggiorno illegale nel territorio dello stato chieda di non essere rimpatriato affermando che vi si troverebbe in pericolo.

[56] L’art. 2 della Direttiva del Ministro dell’interno 1 Marzo 2000 impone, tra i requisiti per l’ingresso, “la disponibilità della somma occorrente per il rimpatrio, comprovabile anche con l’esibizione del biglietto di ritorno” (nota: rispetto a quanto si propone nel testo, la disposizione vigente non richiede il deposito della somma o del biglietto, ma solo la dimostrazione della corrispondente disponibilità al momento dell’ingresso).

[57] L’art. 13, c. 13, t.u., come modificato dalla l. 189/2002, stabilisce che lo straniero espulso non può rientrare nel territorio dello stato senza una speciale autorizzazione del Ministro dell’interno, a pena di arresto da sei mesi ad un anno e nuova espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera. Il divieto vale per dieci anni, salvo che col provvedimento di espulsione non sia fissato un periodo più breve, ma comunque non inferiore a cinque anni (art. 13, c. 14, t.u., come modificato dalla l. 189/2002). Le corrispondenti disposizioni originali (legge Turco-Napolitano) prevedevano l’arresto da due a sei mesi, e un divieto di cinque anni (con possibilità, per il giudice, di fissare, in sede di decisione sul ricorso avverso il provvedimento di espulsione, un termine più breve, ma comunque non inferiore a tre anni).

[58] La legge Turco-Napolitano prevedeva (art. 13, c. 8, t.u.) la possibilità di ricorso avverso il provvedimento di espulsione per soggiorno illegale davanti al Tribunale ordinario entro cinque giorni dalla comunicazione del provvedimento (trenta giorni in caso di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera). La legge Bossi-Fini, anche in ragione dell’estensione della fattispecie di espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera, ha esteso il termine per la presentazione del ricorso a sessanta giorni (art. 13, c. 8, t.u., come modificato dalla l. 189/2002). Il d.l. 51/2002 (convertito in l. 106/2002), introducendo il nuovo comma 5 bis dopo l’art. 13, c. 5, t.u., ha disposto che il provvedimento di accompagnamento coattivo alla frontiera sia sottoposto a convalida dell’autorità giudiziaria. Col d.l. 241/2004 (all’esame delle Camere per la conversione in legge, mentre questo saggio viene ultimato) tale comma è stato infine modificato, prevedendo che in attesa della convalida l’accompagnamento alla frontiera resti sospeso; la competenza della convalida dell’accompagnamento e della decisione sul ricorso avverso il provvedimento di espulsione vengono inoltre attribuite al giudice di pace.

[59] L’art. 2, c. 7, d.l. 195/2002 (convertito in l. 222/2002) dispone che i cittadini italiani siano sottoposti a rilievi dattiloscopici all’atto della consegna della carta d’identità elettronica, prevista dall’art. 36 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa di cui al d.p.r. 445/2000.

[60] Un parziale ripristino di questo requisito ha avuto luogo con l’approvazione della l. 189/2002, che ha modificato in tal senso l’art. 22 t.u.. Lo schema di Regolamento di attuazione della l. 189/2002, tuttavia, sancendo il carattere non vincolante dell’accertamento (v. nt. 29), limita di molto la portata della disposizione di legge.

[61] Recentemente è stata positivamente avviata una riflessione, in ambito politico, sull’effettiva convenienza dell’imposizione di un limite numerico. Alcuni esponenti dell’attuale maggioranza (in particolare, il Vicepresidente del Consiglio dei Ministri Fini, il Sottosegretario al Ministero dell’interno Mantovano e altri) hanno prospettato – sia pure in modo non privo di ambiguità – la possibilità che si proceda a riformare la normativa italiana, con il superamento del meccanismo delle quote. Paradossalmente – e a testimonianza dell’immaturità della riflessione – il Governo italiano si è dichiarato più volte a sostegno dell’adozione, in sede europea, di questo stesso meccanismo. E’ da notare, infine, come l’ingresso per lavoro al di fuori delle quote programmate è già consentito, dalla legislazione vigente, con riferimento a determinate categorie (art. 27, c. 1, t.u.) – tra le altre, ricercatori e professori universitari (lett. c), traduttori ed interpreti (lett. d), lavoratori dipendenti da un appaltatore residente all’estero trasferite in Italia per la realizzazione di opere o servizi oggetto di un contratto d’appalto (lett. i), sportivi professionisti (lett. p), artisti e lavoratori dello spettacolo (lett. l-o), infermieri professionali (lett. r-bis, aggiunta dalla l. 189/2002). Val la pena di osservare come, anche in virtù dell’ampliamento della nozione di appalto genuino apportato dalle disposizioni di cui all’art. 29, c. 1, d.lgs. 276/2003, la previsione relativa agli ingressi di lavoratori dipendenti dall’appaltatore avente sede all’estero offra una via efficace, in molti casi, per l’aggiramento del vincolo delle quote per un novero molto ampio di settori lavorativi.

[62] E’ opportuno rilevare come due elementi importanti della proposta che qui viene avanzata erano contenuti in altrettanti emendamenti approvati in sede di esame parlamentare della proposta di legge A.C. 5808, presentata, durante la scorsa legislatura, dai deputati Fini ed altri, facenti parte, a quel tempo, dell’opposizione. La maggioranza di allora (di centro-sinistra) non si limitò a sopprimere quasi tutte le disposizioni della proposta, ma introdusse una serie di propri emendamenti alla normativa vigente sull'immigrazione. Uno dei due emendamenti citati stabiliva che l’ammontare delle risorse necessarie per l’ingresso in Italia fosse pari all’importo dell’assegno sociale per il numero di mesi di soggiorno, a prescindere dal motivo di soggiorno (di breve durata), in tal modo abbassando il livello richiesto per l’ingresso per turismo. Il secondo emendamento – del quale chi scrive era stato estensore – aggiungeva, all’art. 5, c. 9, t.u. il seguente periodo: “L'esistenza di una richiesta di autorizzazione al lavoro o della prestazione di garanzia di cui all'articolo 23 per il lavoratore straniero che rientri nell'ambito delle quote fissate dai decreti di cui al comma 4 dell'articolo 3, è considerata condizione sufficiente per la conversione di un permesso di soggiorno rilasciato ad altro titolo, rispettivamente, in permesso di soggiorno per lavoro subordinato, anche a carattere stagionale, o per inserimento nel mercato del lavoro.”. Si noti che l’emendamento ebbe parere favorevole anche da parte del gruppo di Forza Italia (allora all’opposizione). La proposta di legge, così approvata dalla Camera dei deputati non fu mai esaminata dal Senato.

[63] Oltre a incorporare le risposte ai problemi correlati alla difesa dei beni pubblici ritenuti meritevoli di tutela, questa soluzione, col rendere inutile l’immigrazione illegale, rende inutili le richieste di asilo abusive (mirate cioè solo ad evitare i provvedimenti previsti in caso di ingresso o soggiorno illegale). L’effettiva portata del fenomeno delle richieste abusive è tutt’altro che accertata. Il timore, però, che esso mini la capacità dello stato di controllare i flussi migratori è alla base della progressiva erosione del diritto d’asilo nella normativa italiana (il comma 6 dell’art. 1-ter aggiunto al d.l. 416/1989 dalla l. 189/2002 ha reso immediatamente esecutivo, anche in pendenza di ricorso, il provvedimento di allontanamento dal territorio dello stato conseguente al rigetto della richiesta di riconoscimento dello status di rifugiato), come pure nell’ambito del processo europeo di armonizzazione delle politiche in materia di immigrazione e asilo (si veda l’evoluzione della Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, dalla versione originaria, COM(2000)578 in G. U. dell’Unione europea C 62 E 27 Febbraio 2001, a quella modificata, COM(2002)326 in G. U. dell’Unione europea C 291 E 26 Novembre 2002, fino alla versione su cui è stato raggiunto l’accordo del Consiglio europeo, consultabile alla pagina di Maggio 2004 del sito web http://www.stranieriinitalia.com/briguglio). Una politica migratoria basata sulla conversione turismo-lavoro, alleggerendo il problema delle domande di asilo abusive consentirebbe di invertire questo processo di erosione, dannosissimo per i richiedenti asilo bona fide.

[64] Costringono quindi, evidentemente, il sistema a restare lontano dalle condizioni di ottimalità paretiana.

[65] Il ripensamento sull’opportunità dell’imposizione di limiti numerici (v. nt. 61) non sembra al momento estendersi alla validità degli altri requisiti per l’ingresso dei lavoratori. Non è quindi messa in discussione, in particolare, la condizione relativa alla preesistenza di una proposta di contratto da parte di un datore di lavoro – condizione che, come discusso sopra, ha reso impraticabili, per i lavoratori stranieri, le vie di migrazione legale.

[66] COM(2001)386 in Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea C 332 E del 27 novembre 2002.

[67] Art. 29, c. 1.

[68] Art. 29, c. 4.

[69] Art. 5, c. 3, lett. b).

[70] Art. 6.

[71] Art. 5, c. 3, lett. h).

[72] Art. 10, c. 3.

[73] Art. 26.

[74] Art. 5, c. 2.

[75] Questa precisazione è contenuta nel Commento agli articoli (art. 5, c. 2), che accompagna la proposta di direttiva.

[76] Salva la possibilità – come detto nel § 4 – di condizionare al conseguimento di una certa anzianità di inserimento lavorativo e sociale la piena parificazione con il cittadino nazionale ai fini della fruizione delle misure di assistenza sociale.

[77] Parere del Comitato economico e sociale, G. U. dell’Unione europea C 080 03 Aprile 2002.

[78] Parere approvato il 28 Maggio 2002, in Rapporto della Commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, PE A5-0010/2003.

[79] Risoluzione legislativa del Parlamento europeo, del 12 Febbraio 2003, in G. U. dell’Unione europea C 043 19 Febbraio 2004.

[80] Il documento, del 25 Novembre 2003, è consultabile alla pagina di Luglio 2004 del sito web http://www.stranieriinitalia.com/briguglio.

[81] Contrarietà espressa dai rappresentanti dei governi di Spagna, Italia, Olanda, Austria, Finlandia, Regno unito e Grecia.

[82] Il Governo italiano, anzi, come spiegato, ne ha promosso una, varata con la l. 189/2002, che ha cancellato la possibilità di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro.

[83] Art. III-168, c. 5, nella numerazione attuale (provvisoria) del Trattato.