RAPPORTO SUPPLEMENTARE

AL RAPPORTO DEL GOVERNO ITALIANO SULL’APPLICAZIONE DEL PATTO INTERNAZIONALE SUI DIRITTI ECONOMICI, SOCIALI E CULTURALI (1966)

IN DISCUSSIONE PRESSO IL COMITATO DELLE NAZIONI UNITE

GINEVRA, 8 - 26 NOVEMBRE 2004

 

QUINTA BOZZA

 

INDICE

 

 

 

 

 

 

1.   IMPLEMENTATION OF THE RECOMMENDATIONS SET FORTH IN THE VIENNA DECLARATION AND PROGRAMME OF ACTION OF 1993.

(See list of issues, n.1, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

 

2.   NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTION IN CONFORMITY WITH THE PARIS PRINCIPLES, GENERAL ASSEMBLY RESOLUTION 48/134, ANNEX. (See list of issues, n.2, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

 

3.   ENFORCEMENT OF THE COVENANT IN THE DOMESTIC LEGAL ORDER AND RELEVANT CASE LAW.

(See list of issues, n.3, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

 

4.   POSITION OF ITALY ON THE DRAFT OPTIONAL PROTOCOL TO THE INTERNATIONAL COVENANT .

(See list of issues, n.4, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

 

5.   LEGAL RESPONSABILITY OF ENTERPRISES IN THE FULLFILMENT OF ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS.

 

6.   PARTECIPATION OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS IN THE PREPARATION OF THE REPORT.

(See list of issues, n.5, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

 

 

 

7.   INTERNATIONAL COOPERATION (ART. 2, PARA. 1).

(See list of issues, n.7, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003).

 

8.   NON-DISCRIMINATION (ART. 2, PARA. 2)

See list of issues, n.9, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Extent to which migrant workers and refugees are enjoying their economic, social and cultural rights; how applicants for refugee status are afforded economic, social and cultural rights.

 

 

9.   Right to work (art. 6).

See list of issues, n.11, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Unemployment in Italy is still high. The national plans to combat unemployment have failed to reduce the high unemployment rate, especially among women.

See list of issues, n.12, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Problem of high participation of women in the informal labour market, especially in the south of the country.

 

10. Protection of the family, mothers and children (art. 10)

       See list of issues, n.18, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: On what grounds divorce is permitted in the State party.

11. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issues, n.19, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Forms of discrimination against children born out of wedlock.

12. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issues, n.20, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Family violence.

13. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issues, n.21, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Trafficking in trafficking in women and children, child prostitution, child pornography.

14. Protection of the family, mothers and children (art. 10). See list of issues, n.22, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Asylum-seekers and entitlement to family reunification.

15. Right to physical and mental health (art. 12)

See list of issues, n.28, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: There is very little information in the State party’s report on the right to health. How medical security and health care are being provided to all sectors of the Italian society, including the most vulnerable groups of people, in accordance with the Committee’s general comment No. 14 (2000) on the right to the highest attainable standard of health.

 

 

16.         Right to education (arts. 13 and 14) See list of issues, n.30, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Children of immigrants, refugees and asylum-seekers equal access to free and compulsory education.

17.        Right to education (arts. 13 and 14): the disabled children

 

18. Right to education (arts. 13 and 14). See list of issues, n.31, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: Please explain why, despite the considerable budgetary allocations to education, there is a decrease in the number of school population, especially at pre-primary, primary and lower secondary schools. Is the drop in the birth rate the sole reason for this decrease? Please indicate whether school attendance by children of immigrants has reversed this trend.

See list of issues n.32, E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: How serious is the problem of dropouts in the State party, especially at the secondary level of education, and what effective measures have been taken to combat it?

19. Cultural rights (art. 15)

See list of issues, n.34E/C.12/Q/ITA/2, 18 December 2003: The State party’s report states that the rights of linguistic and religious minority groups are respected in education. Please explain how these minority rights are actually being implemented.

 

 

ALLEGATO 1. PROPOSTA DI LEGGE “Istituzione Nazionale Indipendente per i diritti umani”

 

ALLEGATO 2. (al testo sul diritto alla salute)

 

 

 

 

 

The working group for the preparation of this supplementary non-governmental report to the fourth periodic Report submitted by Italy under art. 16 and 17 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (E/C.12/4/Add.13) si è costituito a febbraio 2004 grazie all’iniziativa del VIS–Volontariato Internazionale per lo Sviluppo, una delle organizzazioni non governative aderenti alla rete Comitato per la Promozione e Protezione dei diritti umani.

The Comitato per la Promozione e Protezione dei diritti umani è una rete composta attualmente da 46 ONG e Associazioni italiane (see l'elenco delle ONG e associazioni aderenti below), costituitasi nel 2001 per promuovere l'adempimento, ancora oggi non ottemperato da parte dell'Italia, della risoluzione dell’Assemblea generale delle NU 48/134 del 1993, che “invita gli Stati membri a creare istituzioni nazionali per la promozione e la protezione dei diritti umani” che rispondano ai criteri di pluralismo ed indipendenza.

Dalla fine del 2003, il Comitato si è inoltre impegnato a livello internazionale per l’attuazione dei diritti economici, sociali e culturali con la partecipazione prima alla Coalizione internazionale di ONG per l’approvazione di un “Protocollo Aggiuntivo” al Covenant e poi alla procedura d’esame del quarto Rapporto Governativo italiano.

In the light of the recommendation of the Committee to produce a single consolidated submission representing a broad consensus by a high number of NGOs (GE.00-43093 E, n.6), we decide to join our efforts using the networking experience of the Comitato per la Promozione e Protezione dei diritti umani (da ora in poi Comitato) and to invite some external NGOs and associations particolarmente rilevanti e competenti a prendere parte al gruppo di lavoro.

This report is worked out by 18 of associations and NGOs, which have participated to the working group, ciascuna fornendo un contributo fondato sulle proprie competenze specifiche, and then discussed and approved by the Assembly of all the 45 Comitato members.

This report does not aim to analyse exaustively all the issues relating to the promotion and protection of economic, social and cultural rights, but to offer the Committee uno spunto di riflessione su alcune questioni particolarmente rilevanti e sulle quali possiamo vantare una lunga esperienza diretta.

La stessa dizione rapporto supplementare, preferita a quella di rapporto parallelo o alternativo, vuole significare l’idea di un lavoro che si sofferma su alcune questioni specifiche nella consapevolezza della rilevanza di tutte le questioni non trattate per motivi di tempo e sulle quali ci ripromettiamo di lavorare prossimamente.

Le problematiche inerenti ai diritti degli immigrati e dei richiedenti asilo e il diritto alla salute risultano particolarmente estese. Ciò è stato voluto al fine di sopperire alle profonde lacune del Rapporto governativo nelle materie.

Vogliamo sottolineare che il documento è il primo rapporto supplementare ci risulti sia stato scritto dalle NGOs italiane sui diritti economici, sociali e culturali. Non ci risulta infatti che le NGOs italiane, così attive in materia di diritti civili e politici e di diritti dei bambini e degli adolescenti, abbiano prima d’ora partecipato all’esame dei rapporti governativi periodici da parte del Committee.

Tenendo dunque conto che si tratta della prima esperienza non governativa in materia e che solo ora le NGOs italiane cercano di colmare un ritardo che è anche culturale; tenendo inoltre conto dei limiti di tempo che hanno indubbiamente inficiato l’esaustività del rapporto (in particolare su alcuni importantissimi temi quali lavoro, povertà, anzianità, disabilità, housing), il documento costituisce il risultato di un importante processo di discussione, aggregazione e crescita del non profit italiano.

The Commettee generalmente utilizza il contenuto dei rapporti supplementari delle NGOs per compilare la list of issues cui i Governi sono tenuti a rispondere nel corso del processo di esame del Rapporto governativo. Il nostro lavoro è iniziato quando la list of issues era già stata formulata dal Committee e dunque in un fase avanzata della procedura di esame del rapporto governativo. Nevertheless we hope our contribution may be usefully taken into account by the Committee.

Per facilitare la lettura degli esperti del Committee abbiamo evidenziato reference to list of issues, rapporto e articoli del Patto.

 

 

 

 

Cooordinatrice Rapporto: Carola Carazzone -Volontariato Internazionale per lo Sviluppo(VIS)

 

Parte I

 

Carola Carazzone - Volontariato Internazionale per lo Sviluppo (VIS)

Vanna Palumbo - Comitato per la Promozione e Protezione dei Diritti Umani

Maria Augusta Anelli - Fondazione Internazionale Lelio Basso

Marta Cioffi – Comitato per la Promozione e Protezione dei Diritti Umani

Enrico Calamai – Comitato per la Promozione e Protezione dei Diritti Umani

Manfred Bergman- Casa dei Diritti Sociali

Giuseppe Piras- Esperto

Maria Paola Tini – Fondazione Internazionale Lelio Basso

 

Parte II

 

Maurizio Gressi –Comitato per la Promozione e Protezione dei Diritti Umani

Sergio Briguglio- Esperto di politica dell’Immigrazione- www.stranieriinitalia.com/briguglio

Fulvio Vassallo- Associazione Studi Giuridici Immigrazione (ASGI)

Gianfranco Schiamone - Associazione Studi Giuridici Immigrazione (ASGI)

Lorenzo Trucco - Associazione Studi Giuridici Immigrazione (ASGI)

Massimo Pastore - Associazione Studi Giuridici Immigrazione (ASGI)

Gianluca Vitale - Associazione Studi Giuridici Immigrazione (ASGI)

Silvia Canciani - Associazione Studi Giuridici Immigrazione (ASGI)

via Aquileia, 22-33100 Udine - Tel.0432.504406 Fax 0432.506125- www.stranieri.it/Asgi

Angela Oriti – Medici sena Frontiere (MSF)

Donatelli Panzieri - Antigone

 

Parte III

 

Alessandro Genovesi - CGIL

Laura Baldassarre - Unicef Italia

Chiara Curto - Unicef Italia

Arianna Saulini- Save the Children

Vittoria Tola– Unione Donne in Italia (UDI)

Lida Campagnano – Unione Donne in Italia (UDI)

via dell’Arco di Parma 15 00186 Roma - Tel. 06/6865884 udinazionale@tin.it-

Emma Pizzini- IISMAS – Istituto Internazionale Scienze Mediche Antropologiche e Sociali;Via Anagnina 325 - 00040 Morena - ROMA - Tel.06/58543780 - Fax 06/58543782 www.iismas.it

Carlo Bracci – Medici contro la Tortura

Adele Bottiglieri – Cittadinanza Attiva

Nunzio Civino - Legambiente

Via Salaria 403 - 00199 Roma - Tel.: 06-86268 1 - Fax: 06- 862174 legambiente@legambiente.com; www.legambiente.com

Sandro Li Bianchi- Co.No.Sci (Coordinamento Nazionale degli Operatori per la salute nelle Carceri italiane) via Flaminia 3-00196 Roma Tel. 06/367181-Fax 06/36718333; E-mail.conosci2000@hotmail.com

Donatelli Panzieri - Antigone

Angela Oriti – Medici sena Frontiere (MSF)

Antonia Sani- Women’s International League for peace and Freedom (WILPF)- Italia Patrizia Sterpetti – Women’s International League for peace and Freedom (WILPF)-Italia

Valentina Roversi – Arci Solidarietà Lazio

Mariangela De Basista - Arci Solidarietà Lazio

Carlo Chiaramonte - Arci Solidarietà Lazio

 

 

 

 

 

Promotori

 

Calamai Enrico

Carlà Daniela

Gressi Maurizio

Palumbo Vanna

Marchesi Antonio

 

 

Organizzazioni non governative e Associazioni

 

Agenzia per la pace - Via della Viola, 1- 06122 Perugia; Tel. 075-5736890

Contact Person: Flavio Lotti ( Pres.)

 

Agesci – Via Pasquale Paoli, 18 - 00186 Roma; Tel. 06/681661 – Fax 06/68166236; E-mail: comitato@agesci.it; www.agesci.com

Contact Person: Mirella Casagrande

 

Antigone – Via Dogana Vecchia, 5 - 00186 Roma; www.associazioneantigone.it

Contact Person: Patrizio Gonnella; Donatella Panzieri

 

Archivio Disarmo – P.zza Cavour, 17- 00193 Roma; Tel. 06/36000344 – Fax 06/36000345;

E-mail: archidis@pml.it; www.archiviodisarmo.it

Contact Person: Fabrizio Battistelli; Cacciò Ornella

 

Archivio Immigrazione – Via Tibullo, 11 - 00193 Roma; Tel. 06/6876897;

E-mail: archivioimmigrazione@inwind.it ; www.archivioimmigrazione.org

Contact Person: Massimo Girelli (Pres.)

 

Arci – Via dei Monti di Pietralata, 16 - 00157 Roma; Tel. 06/41609507- 06/41609267; Fax: 06/4515875; E-mail: ufficiostampa@arci.it; www.arci.it

Contact Person: Sergio Giovagnoli; Valentina Roversi

 

Associazione Eleonora Pimentel -via Camaldolilli, 24 - 80128 Vomero, Napoli; Tel. 081-5795163

Contact Person: Ester Basile ( Pres.)

 

Assopace – Via Salaria, 89 – 00198 Roma; Tel.06/8841958 – Fax 06/8841749;

E-mail: assopace.nazionale@assopace.org; www.assopace.org

Contact Person: Davide Berruti ( Pres.)

 

ATD-Quarto Mondo – C/O Fondazione Labos Viale Liegi, 14 – 00198 Roma; E-mail:labos@fondazione-labos.org; www.atd-quartmonde.org

Contact Person: Gianfranco Giro ( Pres.); Calvaruso Claudio

                                                                   

Auser –Via Nizza, 154 - 00198 Roma; Tel.06/8440771 – Fax 06/844407777; E-mail: nazionale@auser.it; www.auser.it

Contact Person: Luigi Di Vittorio ( vice Pres.)

 

Banca Etica – Via Rasella, 14 -00187 Roma, Tel. 06/42014305; www.bancaetica.com

Contact Person: Maurizio Spedaletti

 

Casa dei Diritti Sociali – Via dei Mille, 6 – 00185 Roma; Tel. 06/4464613 – Fax: 06/44700229; www.dirittisociali.org

Contact Person: Manfred Bergman

 

Cgil –Corso d'Italia, 25 - 00198 Roma; Tel. 06/84761 – Fax 06/8476278; E-mail:immigrazione@mail.cgil.it; www.cgil.it

Contact Person: Umberto Saleri

 

Cipax –Via Ostiense, 152 - 00154 Roma Tel. 06/57287347 – E-mail cipaxroma@virgilio.it; www.romacivica.net/cipax

Contact Person: Giorgio Piacentini ( Pres.); Gianni Novelli

 

Cipsi –Via Baldelli, 41 - 00146 Roma Tel. 06/5414894 – Fax 06/59600533; E-mail pr.roma@cipsi.it; www.cipsi.it

Contact Person: Nicola Perrone

 

 

Cittadinanza Attiva - Via Flaminia, 53 - 00196 Roma Tel.06/3671811; www.cittadinanzattiva.it

Contact Person: Vittorio Ferla

 

Comitato Milanese per i Diritti Umani –Via S. Giusto, 31 - 20153 Milano; E-mail: dirittiumani@libero.it

Contact Person: Vittorio Barbanotte

 

Comitato Internazionale Sviluppo dei Popoli ( CISP) –Via Germanico, 198 - 00192 Roma Tel. 06/3215498 E-mail cisp.inf@cisp-ngo.org; www.cisp-ngo.org

Contact Person: Maura Viezzoli

 

Consiglio Italiano Rifugiati ( CIR) –Via del Velabro, 5/a - 00186 Roma Tel. 06/692000114 – Fax 06/69200116; E-mail: cirstampa@cir-onlus.org; www.cir-onlus.org

Contact Person: Alessandra Napoletano, Daniela Floridia

 

Consorzio Italiano di Solidarietà (ICS)– via Salaria 89 – 00198 Roma Tel. 06/85355081- Fax 06785355083; www.mir.it/ics

Contact Person: Maria Silvia Olivieri

 

Donne in Nero –C/o uff. P.E. Luisa Morgantini Via IV Novembre, 143 Roma Tel. 06/69950217- Fax 06/69950200; www.donneinnero.org

Contact Person: Nadia Cervoni

 

Federazione Chiese Evangeliche –Via Firenze, 38 - 00184 Roma Tel. 06/4825120- fax 06/4828728

E-mail:srm@fcei.it; www.fedevangelica.it

Contact Person: AnneMarie Dupré

 

Fondazione Centro Astalli –Via del Collegio Romano 1, 00186 Roma Tel. 06/69700306- E-mail: astalli@jrs.net fondazione.astalli@jrs.net; www.centroastalli.it/fondazione

Contact Person: Padre Francesco De Luccia ( Pres.); Donatella Parisi

 

Fondazione Internazionale Don Luigi di Liegro –Via del Mortaro, 26 – 00187 Roma Tel. 06/69920486- Fax 06/69920486; E-mail info@fondazionediliegro.it; www.fondazionediliegro.it

Contact Person: Luigina Di Liegro ( vice Pres.)

 

Fondazione Internazionale Lelio Basso –,Via Dogana Vecchia, 5 - 00186 Roma;Tel. 06/68801468- fax 06/6877774; E-mail: filb@iol.it; www.internazionaleleliobasso.it

Contact Person: Linda Bimbi; Maria Paola Tini

 

Giovani per un Mondo Unito –Via Capo D’Acqua, 2 – 00047 Marino(Roma) Tel.06/40793173- Fax.06/9384129; www.mondounito.net

Contact Person: Massimo Melchiorre

 

Gruppo Martin Buber –Via Nomentana, 55 – 00161 Roma,Tel.06/47922197- E-mail: martinbuber@katamail.com

ro.ro@tiscali.it

Contact Person: Giorgio Gomel

 

Intersos – Via Nizza 154 - 00198 Roma Tel. 0678537431- Fax 06785374364; www.intersos.org

Contact Person: Enrico Tavazzani

 

Istituto Cooperazione Economica Internazionale –Via Breda, 54 - 20126 Milano Tel. 02/25785763- Fax 02/2552270; www.icei.it

Contact Person: Alfredo Somoza; Bianca Dacomo

 

La Gabbianella –Via Cesare Balbo, 4 - 00184 ROMA Tel.067483381- Fax 06/483381

E-mail:la.gabbianella@tiscalinet.it; www.lagabbianella.it

Contact Person: Paola Gumina

 

Lega Internazionale per i Diritti e la Liberazione dei Popoli –Via Dogana Vecchia, 5 – 00186 Roma –

E-mail: lidlip@mclink.it

Contact Person: Luciano Ardesi

 

Libera –Via Campania , 31 - 00187 Roma Tel. 06/42820065- Fax. 06/42003214; E-mail:libera@libera.it; www.libera.it

Contact Person: Davide Pati

 

Medici contro la Tortura –Via dei Mille, 6- 00185 Roma

Contact Person: Claudio Bracci ( Pres.)

 

Medici senza Frontiere ( MSF) –Via Volturno, 58 - 00185 Roma Tel. 06/44869221- Fax. 06/44869220; www.msf.it

Contact Person:Loris De Filippi; Angela Oriti

 

Movimondo –Via di Vigna Fabbri, 39 - 00179 Roma Tel. 06/7844211; www.movimondo.org

Contact Person: Elena Abbati

 

Pax Christi –Via Quintole per le Rose, 31 -50029 Tavarnuzze (FI); www.paxchristi.it

Contact Person: Antonio Dell’Olio ( Pres.)

Ponte della Memoria –Via Castelfidardo, 26 - 00185 ROMA Tel.06/42012333-Fax 06/4743318

E-mail:segsrl@flashnet.it

Contact Person: Giovanni Miglioli

 

Progetto Continenti –Via Baldelli, 41 - 00146 Roma Tel.06/59600319-Fax 06/59600533; E-mail:continenti@iol.it; www.progettocontinenti.org

Contact Person: Giuseppe Florio ( Pres.)

 

Save the Children –,Via Gaeta, 19 - 00185 Roma Tel.06/47883224- Fax 06/47883231; www.savethechildren.it

Contact Person: Pippo Costella; Roberta Cecchetti

 

Terre des Hommes – Viale Monza, 57 - 20127 Milano Tel.02/28970418- Fax : 02/26113971 ; E-mail : info@tdhitaly.org; www.tdhitaly.org

Contact Person: Raffaele Salinari ( Pres.); Donatella Vergari

 

Ucsei –Lgtevere dei Vallati, 14 – 00186 Roma Tel.06/68804062-Fax 06/68804063;E-mail:ucsei@ucsei.org; www.ucsei.it

Contact Person: Rosetta Pellegrini

 

Uil – Via Lucullo, 6 - 00187 Roma Tel.06/47531-Fax 06/4753332,E-mail:internazionale4@uil.it; www.uil.it

Contact Person: Andrea Costi

 

Unicef Italia –Via Vittorio Emanuele Orlando 83, 00185 Roma Tel.06/47809212-Fax06/47809270; www.unicef.it

Contact Person: Laura Baldassarre

 

Volontariato Internazionale per lo Sviluppo(Vis) –Via Appia Antica, 126 - 00179 Roma Tel.06/516291-Fax 06/51629299; E-mail: vis@volint.it; www.volint.it

Contact Person: Antonio Raimondi; Carola Carazzone; Elena Perla Simonetti

Women’s International League for Peace and Freedom ( WILPF) –Via della Lungara, 19 - 00165 Roma

Contact Person: Antonia Sani; Patrizia Sterpetti;

 

 

e con la collaborazione di Amnesty International, Focsiv e Mani Tese.

 

 

 

Comitato per la Promozione e Protezione dei Diritti Umani

c/o Casa del Volontariato - Via F. Corridoni, 13 - 00195 Roma

Segreteria (lun. mar. ven. ore 9,30-13,30) Tel. 06.3722654/154 -Fax: 06.3722492

Contact person: Coordinatrice Maria Paola Tini ( Fondazione Internazionale Lelio Basso)

www.comitatodirittiumani.org

 

 

 

 

 

Selezione di raccomandazioni e domande

 

 

 

 

 

PART I

GENERAL FRAMEWORK WITHIN WHICH THE COVENANT IS IMPLEMENTED

 

 

 

 

 

The Comitato per la promozione e protezione dei diritti umani (Comitato) notes with concern that over the last decade since the World Conference, too little has been done in Italy to further develop the promotion and protection of economic, social and cultural rights in a long term integrated and coherent strategy and approach. Such general evaluation clearly emerges from the simply comprehensive reading of the Italian Report: in its pages no substantial nor formal reference can be found to Vienna Declaration (1993) nor to the subsequent General Comment n. 9.

Many recommendations of the Vienna Declaration and Programme of Action, adopted by the World Conference on Human Rights of 25 June 1993 (A/CONF.157/23, 12 July 1993), still remain not implemented by Italy.

In particular we regret the unfulfilment of or the silence on the Vienna Declaration recommendations on four particularly important issues:

 

 

 

a) Mainstreaming education to human rights as indivisible and interdependent fundamental rights.

In the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par.33, 36, 78, 79, 80, 81, 82), la comunità internazionale stated l’importanza fondamentale dell’educazione ai diritti umani al fine di promuovere la loro cultura universale e, in particolare, di prevenirne le violazioni.

Nel dicembre del 1994, proclamando il Decennio delle Nazioni Unite per l’Educazione ai Diritti Umani (1995-2004), l’Assemblea Generale definì l’educazione ai diritti umani: “un processo permanente attraverso il quale la gente, a qualunque livello di sviluppo e in tutti gli strati della società, impara il rispetto e la dignità degli altri nonché i modi e i metodi per garantire tale rispetto in tutte le società”.

Il diritto all’educazione ai diritti umani trova, come noto, un solido fondamento in numerosi strumenti del diritto internazionale dei diritti umani, among others: l’art.26.2 della Dichiarazione Universale, l’art.13 del Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, l’art.7 della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, l’art.10 della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne, gli articoli 29 e 42 della Convenzione sui diritti dei bambini e degli adolescenti.

We note with concern that in Italy human rights education still remains an optional subject both in primary and secondary schools and in University curricula.

In fact in Italian Universities, even in Faculties of Law, human rights are still an optional subject (see this report, pag 14 e 15); as to primary and secondary Italian schools human rights may sometime be taught by personally sensitive teachers within the teaching of history and civic education (see par. 268, E/C.12/4/Add.13), which is obviously too little. The Comitato considers also the steps for human rights education in these schools, illustrated in the paragraphs 265-270 of the State Party report (E/C.12/4/Add.13), absolutely insufficient.

The Comitato remains concerned at the inconsistency of the Human Right education strategy with the Vienna recommendations and the legal duties under the international instruments mentioned above, particularly in terms of: mainstreaming human rights at all level of formal and informal education, non selectivity of the consideration of human rights issues, training of trainers, lack of financial and human resources.

 

b) Justiciability and self-executing capability of economic, social and cultural rights, as described by the Committe in the General Comment n. 9 (E/C.12/1998/24, CESCR, particularly par. 9, 10 and 11) and General Comment 3 (CESCR, 14/12/1990).

In the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par. 5, 32, 75, 98), the international community stated the fundamental importance of universality, indivisibility and interdependence of all human rights and freedoms (“civil, cultural, economic, political and social rights and freedoms”) to promote and protect the whole dignity of the human being, particularly in the perspective of globalization.

The Vienna Declaration also reaffirmed the major importance of ensuring the objectivity and non-selectivity of the consideration of human rights issues, especially in the aim of international human development of all the persons and all the peoples of the world. Nevertheless, while the justiciability of civil and political rights is generally taken for granted, regrettably too often violations of economic, social and cultural rights are not yet considered enjoying a corresponding right to effective legal remedies. And the silence of the Governmental Report on this crucial subject may well be a sign of this trend.

We do believe that the justiciability of economic, social and cultural rights is absolutely necessary to ensure the real fulfilment of these rights and to guarantee the universality, indivisibility and interdependence of all human rights and freedoms.

This, especially in the present era of globalization and in the deepening of inequalities between rich and poor Countries and between rich and poor people within the same country (as all annual reports on Human Development edited by UNDP have been pointing out).

The Comitato remains concerned on the inconsistency of Italian Report with the Vienna recommendations and legal duties under the international instruments, particularly on two of the key-issues in terms of justiciability and self-executiness of economic, social and cultural rights: the Optional Protocol to the Covenant and the legal responsability of enterprises regarding all human rights.

On the issue of the draft Optional Protocol to the Covenant, please see this report on page 15; while on the issue of legal responsability of enterprises, please see this report on page 17.

 

c) Effective recognition and fulfilment of the right to development.

As enshrined in art.55 and 56 of the UN Charter, peace and well-being in the world community are based on the respect for the principle of equal human rights and fundamental freedoms and self-determination of peoples. In the Declaration on the Right to Development, the General Assembly, in its resolution 41/128 of 4 December 1986, recognised the right to sustainable human development as a universal and inalienable right and an integral part of fundamental human rights.

The Vienna Declaration strongly reaffirmed the fundamental importance of the human right to a sustainable human development, as established in the Declaration on the Right to Development, and called for an effective international cooperation, for the realization of the right and the elimination of the obstacles to the human development of all peoples (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par. 10, 11, 72, but also 4, 8, 9, 13, 14, 25, 66). In the Report however no hint can be found on such issue nor any concern.

After Vienna and over all the last decade, international organizations, NGOs, individuals have done a lot to narrow the traditional gap between development policies and actions and human rights policies and actions.

Development and human rights have had for a long time distinct traditions and strategies, but now we all know that human rights can add value to the agenda for development and that human rights and human development, united in a broader alliance, each can bring new energy and strength to the other.

The weakness of an effective human rights education in Italy, as well as the misunderstood question of justiciability and self-executeness of economic, social and cultural rights and the lack of an Italian Indipendent National Institution to promote and protect all human rights for all constitute obstacles in the pursuing of coherent, integrated and long term strategy and actions of international cooperation for human development.

As to the weaknesses of Italian international cooperation and its position on the recognition of the right to development in a legally binding international instrument, please see this report on page 18-20.

 

d) Need for a National Human Rights Independent Institution.

After the recommendations set forth in the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par.34, 36, 74, 85, 86, 69), as solemnly affirmed in the Resolution n. 48/134 adopted by the UN General Assembly in 1993, with the vote of Italian delegates, many countries in the world have established National Independent Institutions to promote and protect all human rights. But also here a heavy silence in the Italian Report.

Italy lacks an independent human rights institution and still remains inconsistent with the legal obligations mentioned above and also with the recommendation of the General Comment n. 10: “The role of national human rights institutions in the protection of economic, social and cultural rights” (E/C.12/1998/25, CESCR).

On the need of an Italian National Independent Institution to promote and protect all human rights please see this report on page 9-12. In questa sede, the Comitato wants to remember that the lack of an Italian National Independent Institution to promote and protect all human rights constitutes an obstacle to mainstream human rights education, to undertake justiciability and self executiness of economic, social and cultural rights and to pursue the mutually reinforcing interrelationship between development, democracy and human rights in a long term international cooperation strategy.

 

 

A serious problem in Italy is the fulfilment of the engagements taken at international level and their enforcement at national and local level.

L’autorizzazione alla ratifica è l’atto giuridico con il quale il Parlamento italiano consente all’esplicazione di effetti giuridici nell’ordinamento interno di obbligazioni assunte sul piano internazionale attraverso la stipula di Accordi, Trattati, Convenzioni.

Normalmente la legge di ratifica prevede la “piena ed intera esecuzione” di tale Atto internazionale e per far ciò talvolta in essa sono contenute, oltre alle formule rituali, anche specifiche provisions volte ad esempio ad eliminare ostacoli che si frappongono alla piena fulfilment di uno o più dei principi ovvero ad introdurre disposizioni qualora l’ordinamento interno fosse in qualche punto carente.

Nel caso del Covenant, la legge di autorizzazione alla ratifica, legge 25 ottobre 1977, n. 881, con cui è stato anche attuato il Patto sui diritti civili e politici ed il Protocollo facoltativo allo stesso, il legislatore italiano non ha ritenuto di introdurre alcuna specifica disposizione e pertanto le disposizioni del Patto, dalla loro entrata in vigore il 15 ottobre 1978, sono pienamente vincolanti per l’Italia.

Probabilmente lo sarebbe comunque laddove si invocasse l’articolo 10 della Costituzione, secondo il quale l’ordinamento giuridico italiano “si conforma” alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.

I principi contenuti nel Covenant, come quelli del coevo Patto sui diritti civili e politici, in quanto sviluppo e forma giuridicamente vincolante della Dichiarazione universale dei diritti umani, sono di rango equivalente ai principi costituzionali.

Nonostante quanto appena ricordato e considerato anche il lungo tempo trascorso dall’entrata in vigore delle provisions –quasi 30 anni- che l’Italia ha avuto per dare piena applicazione alle stesse, si nota una quasi totale mancanza di conoscenza di tale strumento da parte di giudici ed avvocati. Sono stati infatti pochissimi i casi in cui i giudici nel decidere una controversia si sono basati ed hanno fatto riferimento anche alle rilevanti corresponding disposizioni del Patto (see page 12-15).

Se è pur vero che in larga misura può dirsi che l’ordinamento italiano già contiene e tutela i diritti enunciati nel Patto, non sembra vi sia stata alcuna specifica attenzione a “leggere” tali diritti alla luce delle disposizioni del Patto: una prova esemplare è la mancanza di statistiche attendibili ed orientate al rispetto del Patto anche per rispondere in modo preciso e documentato alle richieste di dati e informazioni formulate dal Committee.

Del resto è lo stesso Rapporto, spesso generico e poco documentato, ad essere un segno di scarsa attenzione ai Diritti Umani, quali emergono dalla riflessione e dalle provisions internazionali. Si possono vedere come esempio i paragrafi del Rapporto: 1-5, 28, 48.4, 251, 279.

 

 

Come intende il Governo dare continuità alla programmazione di lungo periodo per la promozione e protezione dei diritti economici, sociali e culturali, as forseen by the Vienna Declaration ( A/CONF. 157/23, 12 July 1993, par.71)?

 

Il Comitato auspica l’elaborazione of a long term, integrated and coherent national strategy able to promote and protect all human rights in their indivisibility and interdependence, beyond the frequency of turnovers which characterizes Italian political arena.

 

Il Comitato auspica che il Governo italiano, nell’elaborare una propria programmazione di lungo termine, partecipi attivamente alla costruzione di una posizione comune avanzata e consapevole dell’Unione Europea su tutte le questioni di particolare rilevanza in materia di diritti umani, siano esse di competenza nazionale o sottoposte al principio di sussidiarietà comune.

 

Il Comitato regrets che il Governo italiano nel recente periodo abbia invece rinunciato ad un contributo critico originale su tali questioni, utilizzando in più occasioni il richiamo ad una posizione europea in via di definizione, per evitare di assumere pubblicamente una posizione politica propria, in particolare su alcune importantissime questioni quali: the Optional Protocol to the Covenant, the legal responsability of enterprises, immigrazione.

 

Perché il Governo non riesce ad individuare dei paramentri corretti per la rilevazione statistica e a fornire delle statistiche attendibili per consentire di valutare il grado di adempimento alle provisions del Covenant, come anche degli altri strumenti internazionali dei diritti umani?

 

Il Comitato invita il Governo italiano a individuare e predisporre, in relazione ai singoli aspetti del Patto, parametri e misuratori per una riconosciuta, corretta e comparabile rilevazione statistica, in grado di mostrare gli sforzi compiuti per incrementare il tasso di adempimento alle provisions del Patto, come anche degli altri strumenti internazionali.

 

Il Comitato chiede inoltre che ogni deliberazione legislativa o amministrativa adottata venga accompagnata dalla valutazione di impatto sui D.U.

 

 

 

 

 

In Italia non esiste tuttora una Istituzione nazionale indipendente di promozione e protezione dei diritti umani come prevista dai cd. principi di Parigi, Risoluzione n. 48/134 del 1993 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e come auspicata da questo Committee nel General Comment 10: “The role of national human rights institutions in the protection of economic, social and cultural rights” (E/C.12/1998/25, CESCR). E ancora una volta si è costretti a rilevare il silenzio su tale inadempimento del Rapporto in esame

Tale Istituzione, laddove esistente, avrebbe tra l’altro il compito di “promuovere e assicurare l’armonizzazione e l’implementazione della legislazione nazionale, delle pratiche e dei meccanismi regolativi con gli strumenti internazionali dei diritti umani dei quali lo Stato è parte” (principio 3b).

Ad essa, inoltre, come espresso nei principi 3f) e 3g) spetterebbe il rilevante ed incisivo ruolo di “assistere nella formulazione di programmi di insegnamento e di ricerca sui diritti umani e prendere parte alla loro esecuzione nelle scuole, università e circoli professionali” e di “pubblicizzare i diritti umani incrementando la consapevolezza collettiva attraverso l’informazione e l’educazione…”.

La mancanza di una Istituzione nazionale siffatta (già rilevata, in altri contesti, dal Comitato ONU per i diritti dell’Infanzia) evidenzia ancor di più la situazione di vuoto in cui si trovano in Italia il rispetto e prima ancora la stessa conoscenza dei diritti umani fondamentali.

Come prova in Italia l’elevato numero di richieste di intervento da parte dei cittadini nella recente esperienza del Personal Data Protection Authority (Garante per la tutela dei dati personali, istituito nel 1997, l’istituzione di Istituzioni di garanzia risponde al livello di attesa da parte dei cittadini di un interlocutore cui rivolgersi in modo diretto ed efficace.

A questo si aggiunga che non appare completamente risolto lo spazio di garanzie riconosciuto ai non cittadini, che siano legalmente residenti o non (see pages 20-31)

Il fattore linguistico e quello economico sono ulteriori aspetti che rendono loro più difficile l’accesso pieno alla giustizia.

Sul piano amministrativo, ad eccezione del ricordato Garante per la tutela dei dati personali cui è conferito per legge il compito di promuovere e proteggere in modo indipendente il diritto fondamentale alla dignità e riservatezza delle persone (privacy), non esistono altre strutture incaricate di un controllo indipendente sul rispetto dei diritti umani.

Vi sono proposte legislative nell’attuale parlamento per l’istituzione di un Garante dei fanciulli e l’ormai ventennale tentativo di istituire il difensore civico nazionale, ma finora non hanno avuto esito alcuno.

 

Proprio in relazione alla mancanza di una Istituzione nazionale indipendente di promozione e protezione dei diritti umani come prevista dai cd. principi di Parigi e dalla Risoluzione n. 48/134 del 1993 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, il Comitato ha predisposto e nel dicembre 2002 ha presentato pubblicamente una proposta di legge –in allegato 1- e ha quindi iniziato una difficile opera di sollecitazione per far in modo che la proposta sia discussa ed approvata dal Parlamento.

La proposta di legge è modellata sui principi della Risoluzione 48/134 e dei principi di Parigi, di cui accoglie anche la parte facoltativa, relativa alla possibilità di ricevere reclami e segnalazioni e decidere sui casi sottoposti.

Quella proposta è una istituzione autorevole, indipendente ed efficace, con funzioni di formazione e informazione, coordinamento, controllo e impulso legislativo della complessa materia dei diritti umani, diritti che sono innanzitutto universali, indivisibili, interdipendenti; che coinvolgono ambiti sempre nuovi, dai diritti civili e politici a quelli economici, sociali e culturali, a quelli ambientali.

La competenza dell’istituzione, costituita e composta con caratteri di pluralismo e rappresentatività, si esplica sia in politica interna che in politica estera, poiché lo Stato italiano, come ogni altro Stato, è responsabile delle violazioni dei diritti umani; sia all’interno del proprio territorio che all’estero; sia nei confronti di chi possiede la cittadinanza italiana che di chi non la possiede.

L’articolato provvede quindi ad istituire e disciplinare le funzioni, la composizione, le attribuzioni e i poteri affidati alla Commissione italiana per la protezione e la promozione dei diritti umani.

La Commissione, costituita come organismo autonomo ed indipendente avente lo scopo di proteggere e promuovere i diritti fondamentali della persona, enunciati dalla Costituzione e generalmente riconosciuti dal diritto internazionale, opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione. Alla stessa, in quanto organismo indipendente, è garantita autonomia contabile, organizzativa, patrimoniale, finanziaria e gestionale. La Commissione è composta da undici membri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, per adeguare la composizione alla Risoluzione delle Nazioni Unite del 1993, in modo che sia assicurata la rappresentanza pluralistica delle forze della società civile coinvolte nella promozione e nella protezione dei diritti umani, particolarmente con poteri che rendano effettiva la collaborazione.

La designazione sarà quindi effettuata, con modalità da stabilirsi successivamente, dalle associazioni ed organi rappresentativi delle categorie individuate nei Principi di Parigi (Presidenti delle Camere, delle Organizzazioni non governative maggiormente rappresentative nell’attività nazionale ed internazionale a difesa dei diritti umani e a protezione contro la discriminazione, delle Organizzazioni sindacali, del Consiglio superiore della magistratura, del Consiglio nazionale forense, dell’Ordine nazionale dei medici e dell’Ordine nazionale dei giornalisti, del Consiglio universitario nazionale).

I componenti della Commissione (che durano in carica cinque anni) eleggono nel loro ambito un presidente ed un vice presidente.

Ulteriore garanzia di indipendenza riguarda la prevista incompatibilità con qualunque altro tipo di incarico e l’impossibilità di revocare il mandato al Presidente e ai componenti della Commissione.

Per l’intera durata dell’incarico, il presidente ed i componenti della Commissione non possono, pena la revoca dalla carica, esercitare attività professionale e di consulenza, né essere amministratori o dipendenti di enti pubblici o privati. Se dipendenti di pubbliche amministrazioni, essi sono collocati in aspettativa.

Oltre che per la naturale scadenza del mandato o per decesso, l’incarico di componente cessa esclusivamente in caso di dimissioni o sopravvenuta accertata mancanza dei requisiti e delle qualità richiesti per la nomina.

Tra i compiti attribuiti alla Commissione si segnalano quelli di: 1- promuovere la cultura dei diritti umani, avvalendosi di tutti gli strumenti idonei; 2- creare un foro permanente di pubblico confronto e discussione nel settore della tutela dei diritti umani; 3- istituire, al proprio interno, un osservatorio per il monitoraggio del rispetto dei diritti umani in Italia e all’estero; 4- formulare, anche di propria iniziativa, proposte al Governo sulla materia; 5- promuovere la firma di accordi internazionali in materia di diritti umani; 6- cooperare con analoghi organismi internazionali o istituzioni di altri paesi; 7- ricevere da singoli soggetti (o da associazioni) segnalazioni relative a specifiche violazioni o limitazioni dei diritti umani e adottare i conseguenti provvedimenti; 8- promuovere l’adozione di codici di condotta da parte delle categorie professionali; 9- predisporre annualmente una relazione sull’attività svolta e sulla situazione relativa all’attuazione ed al rispetto dei diritti umani in Italia ed all’estero.

I poteri attribuiti alla Commissione sono articolati in poteri di: accertamento, controllo e denunzia.

In primo luogo, è prevista una generale facoltà di richiedere informazioni e documenti a soggetti pubblici e privati, fatti salvi i casi di segreto professionale d’ufficio o di Stato, previsti dai relativi articoli del codice di procedura penale. Inoltre, si stabilisce che la Commissione, qualora ne ricorra la necessità, possa disporre accessi, ispezioni e verifiche dei luoghi e, in mancanza della collaborazione del/dei soggetto/i tenuti a farli, effettuare, previa autorizzazione del Presidente del tribunale competente per territorio, in relazione al luogo in cui le stesse devono essere effettuate.

Quanto a specifiche ipotesi di denuncia, la Commissione può istruire un vero e proprio procedimento, al termine del quale può adottare provvedimenti intesi a far cessare il comportamento censurato. La procedura relativa, nel rispetto del principio di trasparenza, avrà particolare riguardo alle modalità con cui assicurare le necessarie garanzie a tutela della vittima. La procedura che si svolge davanti alla Commissione ha natura giustiziale ma non giurisdizionale e pertanto, qualora dovessero riscontrarsi ipotesi di reato queste sarebbero di competenza degli organi giudiziari.

La Commissione ha inoltre il potere di nominare il proprio personale e di adottare norme interne di regolamentazione, in particolare per la disciplina degli uffici e per gli aspetti finanziari, oltre che per definire le procedure della sua azione.

Oltre alle fattispecie di reato previste dall’ordinamento qualora dai casi lamentati si riscontrasse la lesione di diritti penalmente tutelati, la Commissione ha il potere di imporre sanzioni amministrative pecuniarie a coloro che violino gli obblighi di informazione e documentazione. Le sanzioni amministrative sono modulate secondo importi pecuniari differenziati, in base alla circostanza che i soggetti obbligati possano rifiutare di fornire informazioni e documenti ovvero possano fornire informazioni non veritiere. Sanzioni sono inoltre previste nel caso di inosservanza dei provvedimenti adottati dalla Commissione per far cessare il comportamento lamentato.

 

Perché il Governo italiano non ha ancora ritenuto di dare attuazione agli obblighi assunti nel 1993 con la Risoluzione n. 48/134 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, presentando un proprio disegno di legge?

 

Cosa pensa il Governo del Disegno di Legge 2666, primo firmatario sen. E. Pianetta, presentato al Senato nel dicembre 2003? Che cosa non lo rende conforme alle caratteristiche indicate dall’Assemblea delle Nazioni Unite e dai Principi di Parigi?

 

Il Comitato auspica che il Governo prenda tempestivamente in esame e sostenga l’iter parlamentare della bozza di disegno di legge del Comitato?

 

 

 

La ratifica contestuale con la legge 25 ottobre 1977, n. 881, del Covenant on economic, social and cultural rights e del Covenant on civil and political rights e del Protocollo facoltativo a quest’ultimo, ha creato occasioni di confusione tra gli operatori del diritto (ad esempio, in una sentenza del Tribunale di Lagonegro del 1984 si cita erroneamente il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici anziché il Patto internazionale dei diritti economici, sociali e culturali). Tuttavia nelle motivazioni delle sentenze i giudici nella quasi totalità dei casi hanno fatto riferimento ad uno dei due Patti in particolare e non soltanto genericamente alla legge di ratifica, e nei casi restanti è comunque possibile stabilire a quale Patto l’organo giudicante volesse riferirsi esaminando il testo della decisione.

Dunque la giustificazione contenuta nel Rapporto par.28 (E/C.12/4/Add.13), ossia che non sarebbe possibile risalire a quali sentenze citino effettivamente il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, in quanto esse farebbero genericamente riferimento alla sola legge di ratifica, è del tutto inconsistente e priva di fondamento, ed invece denuncia la totale mancanza di approfondimento del Governo italiano nella stesura del Rapporto.

Infatti, si è agevolmente verificato in quali casi la giurisprudenza abbia effettivamente richiamato il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali o il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici: quest’ultimo, ad esempio, è applicato prevalentemente in ambito penale, ove si richiamano i principi a tutela dell’imputato contenuti nell’art. 14.

Queste considerazioni emergono sulla base di una apposita ricerca condotta tra le sentenze e le ordinanze della Suprema Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale, ed anche tra alcune sentenze di merito di particolare rilevanza che sono state riportate nelle raccolte giurisprudenziali.

Nel periodo preso in esame (1980 – 2003) sono state rinvenute solo 16 sentenze che richiamano espressamente il Covenant, invocando il rispetto dei diritti ivi sanciti negli artt. 1-15, e di queste ben 13 in materia di diritto del lavoro citano l’art. 7.

Tale netta predominanza non è casuale: infatti i manuali universitari e di preparazione alle carriere in magistratura o avvocatura annoverano the Covenant tra le fonti internazionali del diritto del lavoro, il che comporta che esso è conosciuto e normalmente utilizzato nell’ambito della labour jurisprudence.

Le sentenze in materia di diritto del lavoro, suddivise per Organo emanante, sono le seguenti: Corte Cost n. 103/1989; Cass., sez. lav., 18-08-2003, n. 12076; Cass. civ., sez. Lavoro, 05-06-2001, n. 7617 - Pres. Santojanni Md - Rel. Amoroso G - P.M. Sepe Ea (diff.) - Lovaglio c. Ist. Poligrafico Zecca Stato; Cass. civ., sez. Lavoro, 08-07-1994, n. 6448 - Pres. De Rosa M - Rel. Vidiri G - P.M. Tondi C (Conf.) - Iodice ed altri c. S.I.P. - Società Italiana per l'esercizio Telefonico; Cass. civ., sez. Unite, 29-05-1993, n. 6031 - Pres. Brancaccio A - Rel. Genghini M - P.M. Di Renzo M (Conf) - Cirio, Bertolli, De Rica S.p.A. c. Strino; Cass. civ., sez. Unite, 29-05-1993, n. 6030 - Pres. Brancaccio A - Rel. Genghini M - P.M. Di Renzo M (Conf) - Snam S.p.A. c. Ballali; Cass. civ., sez. Lavoro, 18-09-1991, n. 9695 - Pres. Ruperto C - Rel. Berni Canani U - P.M. Visalli I (Parz diff) - Agueni ed altri c. Banca Nazionale del Lavoro; Cass. civ., sez. Lavoro, 07-02-1991, n. 1245 - Pres. Ruperto C - Rel. Putaturo M - P.M. Cecere C (Conf) - S.p.A. RAI c. Scoti Patriarca; Cass., 18-11-1987, n. 8464; Cass. civ., sez. Lavoro, 25-03-1986, n. 2116 - Pres. Menichino G - Rel. Arena A - P.M. Di Rienzo M (Conf) – Enna c. C.I.S.; Tribunale Lagonegro, 17-07-1984 - Enel c. De Gennaro; Pretura Cosenza, 28-04-1983 - De Marco c. Cassa rurale artig. Cosenza; Pretura Portoferraio, 15-04-1980 – Grunzel.

Sicuramente più rilevanti sono le due sentenze della Corte Costituzionale n. 404/1988 e n. 559/1989 che, sulla base anche dei principi contenuti nell’art. 11 del Covenant, hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale la prima di alcuni articoli della legge 27 luglio 1978, n. 392 sulle locazioni di immobili urbani nella parte in cui non prevedeva tra i successibili nella titolarità del contratto di locazione, in caso di morte del conduttore, il convivente more uxorio, il coniuge separato e l’ex convivente con prole naturale e la seconda dell'art. 18, primo e secondo comma, della legge della Regione Piemonte 10 dicembre 1984, n. 64 che disciplina le assegnazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, nella parte in cui non prevedeva la cessazione della stabile convivenza come causa di successione nella assegnazione ovvero come presupposto della voltura della convenzione a favore del convivente affidatario della prole.

Non può non rilevarsi che le due sentenze hanno in comune lo stesso Giudice relatore, il quale è di norma anche il materiale estensore della sentenza, a testimonianza del fatto che il Patto non è comunemente conosciuto tra i magistrati e che la sua applicazione è spesso subordinata alla preparazione personale dei singoli giudici.

Infine la sentenza della Corte Costituzionale n. 376/2000, richiamando anche i principi di protezione ed assistenza da accordarsi alla famiglia specialmente quando essa abbia la responsabilità del mantenimento e dell'educazione di figli a suo carico sanciti dall’art. 10 del Patto, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 del “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, L.286/98 nella parte in cui non estendeva il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

Già in the “Concluding Observations” to the third State Party report (E/C.12/1/Add.43, n.9), the Committee noted with concern that only very few court rulings refer explicitly to the Covenant.

Appare di tutta evidenza che 16 pronunce nell’arco di quasi 30 anni sono del tutto insufficienti a sostenere che il Covenant abbia trovato ampia applicazione nella giurisprudenza italiana, che anzi sembra non considerare proprio il Patto alla stregua delle altre legally binding provinsions into force in Italy.

Questo desolante risultato non è dovuto solo alla scarsa preparazione dei magistrati in materia, ma anche alla disinformazione riscontrabile tra chi esercita la professione forense: infatti anche se in Italia vige il principio Jura novit Curia, ciò non toglie che chi ha interesse a far valere un diritto in giudizio è tenuto ad illustrare all’organo giudicante anche il fondamento giuridico delle proprie pretese.

Ciò implica che la scarsa applicazione del Patto vada attribuita anche al fatto che gli avvocati lo utilizzano raramente per ottenere il rispetto dei diritti ivi sanciti, che essi cercano di tutelare attraverso l’applicazione di altre norme oppure, nell’ipotesi peggiore, rinunciano ad agire in giudizio per farli rispettare ritenendo che tale diritti non siano immediately justiciable.

Corrisponde comunque a verità che molti dei principi contenuti nel Patto sono stati già trasfusi nella legislazione nazionale, ordinaria e costituzionale, e pertanto essi trovano quotidiana applicazione nei nostri Tribunali. Sarebbe però stato utile che il Rapporto Governativo in esame, nell’unico paragrafo in cui si risponde alla relativa Consideration, al par. 28, E/C.12/4/Add.13, avesse esplicitato le fonti di ricerca e avesse altresì illustrato quali norme italiane applicano i diritti sanciti dagli artt. 1-15 del Patto.

 

 

Il Comitato raccomanda la predisposizione di una banca dati gratuita e accessibile attraverso i siti web pubblici e in collegamento con i maggiori motori di ricerca per una veloce e puntuale individuazione delle fonti di diritto internazionale e delle leggi di ratifica ed entrata in vigore in particolare dei trattati internazionali in materia di diritti umani.

 

 

Anche una nostra indagine sulle raccolte di codici (codice civile, codice di procedura civile, codice penale e codice di procedura penale), solitamente consultate dagli operatori giuridici e giudiziari nazionali, dimostra che il Covenant è poco conosciuto in quanto raramente riportato per esteso ed in lingua italiana. L’indagine è stata effettuata sui maggiori codici in uso delle Case Editrici: Giuffrè, Simone, Cedam, La Tribuna, Zanichelli, Giappichelli, Utet. La raccolta Giuffrè, nella quale è presente una sezione “Atti internazionali”, contiene il solo Patto Internazionale per i diritti civili e politici con relativo protocollo. Quella della casa editrice Simone non contiene atti internazionali, quella della casa editrice La Tribuna contiene come convenzione internazionale solo la CEDU. Per quanto invece attiene ai Codici specifici in Diritti Umani e in Diritto e Organizzazioni Internazionali solo le case editrici Cedam e Simone riportano anche il Covenant in lingua italiana.

 

 

Il Comitato raccomanda una maggiore attenzione nella redazione dei codici, con particolare riguardo alle sezioni internazionali, attraverso l’inclusione per esteso e in lingua italiana del Covenant e degli strumenti fondamentali del diritto internazionale dei diritti umani.

 

 

Sembra inoltre necessario che il Patto formi pienamente parte di quel tessuto di norme fondamentali la cui conoscenza è indispensabile per l’esercizio di professioni legali e della magistratura.

Il loro studio, a differenza di quanto accade tuttora, dovrebbe divenire parte integrante dei programmi formativi per corsi di laurea che diano accesso alle già citate professioni ed anche della formazione dei funzionari e dirigenti del settore pubblico, in primis del Ministero dell’Interno, della Giustizia e degli Affari Esteri, che dispongono di scuole di “alta” formazione.

Infatti la Dichiarazione e il Programma d’Azione di Vienna del 1993 spronano gli Stati ad un maggiore impegno nella promozione dei diritti umani anche attraverso una più ampia educazione e la diffusione dell’informazione pubblica nel settore.

Dalla nostra analisi appositamente effettuata sui piani di studio delle 47 Facoltà di Giurisprudenza italiane si rileva che solo nei corsi di laurea di 17 facoltà è presente l’insegnamento dei diritti umani. Sono stati analizzati i corsi universitari triennali (Scienze Giuridiche, Servizi Giuridici, Scienze per operatori dei servizi giuridici), le lauree quadriennali in Giurisprudenza (vecchio ordinamento) e i corsi di laurea biennali specialistici in Giurisprudenza. Gli insegnamenti di “Tutela Internazionale dei diritti umani” – “Protezione Internazionale dei diritti umani” – “Diritti dell’uomo” – “ Garanzia dei diritti fondamentali” – sono presenti nei piani di studio delle 17 facoltà di Giurisprudenza come materia opzionale (a scelta dello studente) o come modulo negli insegnamenti di Diritto Internazionale II o Avanzato, Diritto Internazionale Pubblico II o Diritto Civile II, o negli insegnamenti fondamentali di Diritto Pubblico e Diritto Costituzionale. Solo il corso di laurea in Diritto e Organizzazione Internazionale presso la Facoltà di Giurisprudenza di Siena e il biennio di specializzazione in Studi Giuridici, Internazionali ed Europei presso la Facoltà di Giurisprudenza di Trieste prevedono l’insegnamento di “Tutela Internazionale dei diritti umani” e “Diritto Internazionale Pubblico II” con modulo in diritti umani, come materia fondamentale.

L’analisi dei programmi delle Scuole di specializzazione post-laurea per le professioni legali rivela una totale mancanza dell’insegnamento dei diritti umani.

 

Perché l’insegnamento dei diritti umani, ad esclusione di due sole Facoltà, non è ancora materia obbligatoria nelle Facoltà di Giurisprudenza italiane?

 

Il Comitato raccomanda l’insegnamento dei diritti umani come materia obbligatoria almeno in tutti i corsi di laurea e nelle Scuole di specializzazione che diano accesso alle professioni legali e agli uffici dei funzionari e dirigenti del settore pubblico.

 

 

 

As strongly affirmed in the Vienna Declaration (A/CONF.157/23, 12 July 1993, par. 5, 32, 75, 98), the principle of universality, indivisibility and interdependence of all human rights and freedoms (civil, cultural, economic, political and social rights and freedoms) to promote and protect the whole dignity of the human being, particularly in the perspective of the global world, is deeply interrelated to the principle of non-selectivity of human rights.

On this base the Vienna Programme of Action recommended the elaboration and adoption of an Optional Protocol to the Covenant on economic, social and cultural rights as well as to other Covenants.

Come noto, tale impegno assunto a Vienna rimane, ad oggi, disatteso, mainly because of the perplexities of some States concerning the issue of justiciability of economic, social and cultural rights and the issue of interference with national sovereignity.

Sull’inconsistenza dell’obiezione inerente the justiciability of economic, social and cultural rights, basti richiamare in questa sede the General Comment n. 9 of this Committee (E/C.12/1998/24, CESCR, particularly par. 9, 10 and 11) and please see also this report on page 16???

On the issue of the interference with the national sovereignity, ci limitiamo a ricordare che il principio di sussidiarietà rispetto alle giurisdizioni nazionali, oltre a rispettare la sovranità dei singoli Stati, incoraggerà d’altro canto lo sviluppo di una giurisprudenza a livello nazionale sulle materie oggetto del Covenant.

Come noto inoltre, il Protocollo, che sarebbe in ogni caso di natura opzionale, non crea nuovi obblighi in capo agli stati parte del Covenant, quanto piuttosto un nuovo meccanismo di monitoraggio sugli obblighi che già vincolano gli stati parte del Covenant.

The Comitato auspica l’adozione di un Optional Protocol to the Covenant, simile nel suo impianto a quello che già esiste da quasi trenta anni per il Patto Internazionale per i Diritti Civili e Politici, in quanto determinante per assicurare pieno ed equo riconoscimento ai diritti economici, sociali e culturali tra i meccanismi di garanzia dei Diritti Umani delle Nazioni Unite. Non dimentichiamo infatti che ben quattro dei sette trattati internazionali sui diritti umani delle Nazioni Unite (core treaties) dispongono attualmente di Optional Protocols.

Il Comitato auspica dunque l’adozione di un Protocollo Opzionale che consenta a singoli individui e a gruppi di individui di denunciare al Committee eventuali violazioni dei diritti fondamentali economici, sociali e culturali.

Il Comitato si augura che tale Protocollo preveda entrambi le procedure (communication procedure, che darebbe la facoltà a singoli individui, o a gruppi di individui, di rivolgersi to the Committee nel caso si ritenessero vittime di una violazione di un diritto contenuto nella Convenzione and inquiry procedure, che permetterebbe to the Committee di iniziare un’indagine di propria iniziativa nel caso di gravi e sistematiche violazioni dei diritti contenuti nel Covenant).

Il Comitato auspica, inoltre, che the Committee abbia anche il potere di stabilire , se necessario, misure ad interim per proteggere la vittima o le vittime delle violazioni denunciate.

In the aim of the adoption of an Optional Protocol to the Covenant, and in such perspectives and views, in January 2004 the Comitato joined the International Coalition of NGOs for the adoption of an Optional Protocol to ICESCR.

During the contacts with members of Italian Government (Department of Foreign Affairs) for our lobbying and advocacy activities, in coordination with the International Coalition of NGOs, some perplexities could be noticed from the part of Government’s Representatives, concerning the issue of justiciability, which is still felt as interfering directly with the sovereignity of the State. As nothing is possible to read about all this subject in the report, we take advantage of these opportunity to ask a question and address a recommendation.

 

Qual è la posizione del Governo italiano in merito all’adozione di un Optional Protocol to the Covenant? In particolare in merito alla questione della giustiziabilità dei diritti economici, sociali e culturali?

 

Il Comitato invita il Governo ad attivarsi per sostenere fattivamente l’adozione di un Protocollo Opzionale al Covenant e a farsene promotore presso la comunità internazionale e l’Unione Europea.

 

 

Il Comitato ha deciso di portare l’attenzione su questo tema cruciale anche se non è in discussione, per cominciare a porre la questione sul tavolo.

Da non poco tempo NGOs and Associations impegnate nei diritti umani hanno manifestato la necessità che anche le imprese multinazionali e le altre imprese siano soggette alla normativa internazionale a tutela e difesa dei diritti umani: non solo gli Stati ma anche altri attori, in particolare le grandi imprese, con attività che superano i confini dei loro Stati di provenienza, sono soggetti di diritto internazionale. Dalle loro attività infatti possono derivare gravissime, estese e reiterate violazioni dei diritti umani.

Quali potenti soggetti economici, queste imprese possono esercitare - in positivo o in negativo - una notevole influenza sulle decisioni politiche e quindi avere un impatto sui diritti umani di milioni di persone: le imprese possono violare i diritti umani attraverso le modalità di reclutamento dei loro dipendenti o attraverso l'impatto che i loro processi produttivi hanno sui lavoratori, le comunità e l'ambiente; le imprese possono anche essere coinvolte nei più gravi abusi attraverso la complicità con governi o autorità politiche repressivi.

Eppure le multinazionali in quanto istituzioni private pretendono di non essere soggette alla legislazione internazionale. Ma tale principio non dovrà più essere invocato. Le Norme delle Nazioni Unite sulla Responsabilità delle Imprese Transnazionali ed Altre Imprese riguardo ai Diritti Umani (Norme), approvate il 13 agosto 2003 dalla Sottocommissione delle Nazioni Unite per la Promozione e la Protezione dei Diritti Umani, tagliano corto sulla pretesa delle multinazionali e di ogni impresa di essere esonerate da qualsiasi responsabilità, appunto perché soggetti di diritto privato.

Successivamente a tale delibera anche i Governi, riuniti dalla Commissione Diritti Umani delle Nazioni Unite di Ginevra, hanno confermato il 20 aprile 2004, per consensus, il fondamentale principio della Responsabilità Sociale dell’Impresa e delle Norme come strumento per valutarla.

Il significato delle Norme sta nel fatto che riuniscono in un quadro coerente una vasta serie di obblighi degli attori economici non-statali in materia di diritti umani, obblighi contenuti attualmente nei vari strumenti del diritto internazionale, negli standard volontari e nei codici delle imprese. Le Norme non creano nuovi obblighi giuridici ma riassumono e riaffermano in un unico documento gli obblighi esistenti previsti dal diritto internazionale e applicabili alle piccole e grandi imprese.

Tuttavia lo Stato italiano non sembra averne ancora colto l’importanza: nel progetto Corporate Social Responsability/ Social commitment (CSR/SC) presentato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali il 14 novembre 2003, l’accenno alle Norme, come strumenti di riferimento, è relegato in nota e liquidato con il pretesto che esse fossero in fase di definizione.

Né ci rassicura la seguente risposta fornita dalla Sottosegretaria per gli Affari Esteri M. Boniver ad una interpellanza urgente, presentata da trentasette senatori, che poneva lo stesso quesito: ”L’Italia con gli altri partner europei condivide gli obiettivi della normativa approvata dalla Sottocommissione di Ginevra; tuttavia auspica un loro ulteriore approfondimento[…].” Non vorremmo che la richiesta di approfondimento fosse un pretesto per porre nel dimenticatoio il più avanzato strumento di regolazione dell’attività delle imprese per quanto riguarda le violazioni dei diritti umani.

 

Qual è la posizione del Governo italiano in merito alle Norme?

 

Il Comitato auspica che l’Italia prenda una chiara ed esplicita posizione favorevole alle Norme, provvedendo alla più ampia loro diffusione e considerandole un punto di riferimento per la valutazione di performance di Responsabilità.

 

Il Comitato chiede al Governo italiano di farsi anche promotore delle Norme presso la comunità internazionale affinché esse diventino quanto prima strumento di diritto internazionale legalmente vincolante per le imprese.

 

Il Comitato chiede inoltre che il Governo fin da subito le diffonda e le applichi sia alle imprese nazionali o estere, che facciano attività nel nostro paese, che a quelle italiane che facciano attività in paesi stranieri.

 

Il Comitato raccomanda che il Governo richieda ad ogni impresa multinazionale e non di presentare per ogni nuova attività la valutazione del suo impatto sui diritti umani, dichiarando le precauzioni prese per evitare ogni violazione.

 

 

 

 

A differenza di quanto scritto dal Governo italiano al par.1 del suo rapporto (E/C.12/4/Add.13), non ci risulta che il Comitato Interministeriale per i diritti umani, set up by the Minister of Foireign Affairs in 1978, abbia predisposto alcuna procedura formale trasparente di consultazione periodica delle NGOs e associazioni.

Manca infatti la costruzione con esse di un dialogo permanente, costruttivo e partecipato, anche al fine della preparazione dei rapporti periodici che l’Italia è tenuta a presentare ai Committees delle Nazioni Unite.

A differenza di quanto scritto dal Governo italiano allo stesso par.1 del Rapporto (E/C.12/4/Add.13), non ci risulta che il testo del Rapporto, né in bozza né in versione definitiva sia stato inviato alle NGOs per commenti e osservazioni.

Fino alla fine di giugno 2004, il testo non era disponibile, né in inglese né in italiano, sul sito del Ministero degli Affari Esteri. E così le nostre ONG hanno avuto accesso alla versione inglese del rapporto dal sito ONU, www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf. Quanto alla versione italiana, in data 2 luglio il Comitato l’ha ricevuta dal Ministero degli Affari Esteri ed ha provveduto a diffonderla alle ONGs.

The late submission of the written replies to the list of issues as well as the late submission of the updating of the State Party report (already regretted during the exam of the third State Party report, see Concluding observations E/C.12/1/Add.43, n.2 and 8) contribute to make our task more difficult and to postpone the opportunity to build a constructive dialogue.

We remain also concerned at the non-fulfilment of the recommendation of the Committee to distribute the “Concluding observations” to the third State Party report widely (E/C.12/1/Add.43, n.36).

 

Quali sono le procedure che il Comitato Interministeriale per i diritti umani ha adottato per la consultazione delle NGOs e Associazioni di cui al par.1 del Rapporto e in quali occasioni esse sono state consultate? Esistono i verbali degli incontri?

 

Il Comitato invita il Governo ad adottare procedure pubbliche di consultazione periodica con NGOs e Associazioni attive in materia, istituendo appositi tavoli per favorire un dialogo partecipato, costruttivo e permanente.

 

Il Comitato raccomanda la verbalizzazione degli incontri come “best practice” per la costruzione di un dialogo proficuo e consapevole.

 

 

 

 

 

Le Nazioni Unite nel settembre del 2000, con l'approvazione unanime della Dichiarazione del Millennio, hanno gettato le basi per un nuovo patto globale tra gli Stati per sradicare la povertà e la malnutrizione, per fermare le epidemie e i virus, per garantire istruzione, sanità, acqua potabile per tutti. Per raggiungere questi obiettivi, enshrined, negli art. 55 e 56 della UN Charter occorre l'impegno congiunto di tutti i paesi, di quelli poveri o impoveriti e di quelli ricchi.

L'impegno più volte ribadito nelle sedi nazionali e internazionali del graduale raggiungimento di una quota di risorse da destinare alla cooperazione allo sviluppo pari allo 0,7% dei PIL ha incontrato il consenso dei paesi dell'UE che, come obiettivo intermedio, si sono impegnati nel summit di Barcellona (marzo 2002) per il raggiungimento dello 0,39% entro il 2006. Alcuni paesi della UE hanno già raggiunto l'obiettivo dello 0,7%, altri, dopo la conferenza di Monterrey (data?), hanno fissato date e tappe intermedie per il suo raggiungimento.

Quanto all'Italia, se non porrà rapido rimedio alla tendenza cui è avviata, l'attuale 0,16% di PIL destinato all’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) potrebbe ulteriormente ridursi. Ciò trova, peraltro, conferma nei tagli alla spesa annunciati dal Governo per il rientro dell'Italia nei parametri europei sottoposti al controllo ECOFIN (luglio 2004). Se questa ipotesi trovasse conferma si bloccheranno molte iniziative ed accordi già intrapresi. In particolare:

- l’intera quota per il fondo globale per la lotta all'Aids, la tubercolosi e la malaria (100 milioni);

- la quota 2004 del Programma OMS per la lotta alla polio (4,5 milioni);

- la ricostruzione in Afghanistan (40 milioni);

- la partecipazione italiana al Fondo di ricostruzione per l'Iraq (30 milioni);

- i tagli per gli interventi d'emergenza in Darfur (Sudan);

- il taglio del 70% dei fondi destinati ai contributi alle ONG (50 milioni);

- tutte le iniziative a favore dell'Africa Sub sahariana.

 

Il quadro degli strumenti normativi e legislativi non ha subito aggiornamenti di rilievo in tema di cooperazione internazionale dopo l’approvazione della legge sulla cooperazione allo sviluppo 49/87, addirittura precedente alla caduta del muro di Berlino.

Qualsiasi tentativo di riforma strutturale in proposito è paralizzato da una crisi sistemica della cooperazione italiana allo sviluppo, caratterizzata da una crescente burocratizzazione gestionale, dai tempi lunghi per l’approvazione dei progetti, per l’erogazione dei fondi e il successivo esame ed approvazione dei rendiconti, che si associa alla riduzione delle risorse finanziarie ed umane.

Le numerose “pezze” che hanno cercato di tamponare una crisi ormai più che decennale hanno ulteriormente complicato un quadro che necessita di una riforma strutturale, complessiva, coerente ed integrata.

In questa situazione non si stenta a capire perchè il Rapporto passi sotto silenzio l’argomento e il punto sulla attuazione degli impegni assunti con gli altri stati a proposito della cooperazione allo sviluppo.

Eppure, e nonostante ciò, l'Italia ha una grande ricchezza di relazioni internazionali, una vasta e competente rete di ONG, di soggetti della società civile organizzata e di volontari che operano in molte parti del mondo, ricorrendo all'utilizzo di tutti quegli strumenti e quelle risorse pubbliche e private provenienti, in particolare, da campagne di auto-finanziamento e dalla rete dei suoi Enti Locali, soggetto emergente, questo ultimo, di una nuova forma di decentramento delle attività di cooperazione internazionale.

 

Qual è la posizione del Governo Italiano sul riconoscimento del diritto allo sviluppo umano e sostenibile e dei correlati legal duties and obligations in uno strumento di diritto internazionale legally binding?

 

Qual è la posizione del Governo Italiano in merito all’improcrastinabilità di una riforma strutturale della cooperazione italiana allo sviluppo?

 

Nell'esprimere forte preoccupazione per la contraddizione tra gli impegni pubblicamente assunti e le relative erogazioni economiche, il Comitato auspica che da parte delle Nazioni Unite venga al Governo italiano un efficace richiamo alla puntuale osservanza degli impegni pubblicamente assunti.

 

Il Comitato auspica inoltre che il Governo Italiano riconosca il diritto allo sviluppo umano e sostenibile sancito nella Declaration on the Right to Development, adopted by the General Assembly in its Resolution 41/128 of 4 December 1986, come diritto umano fondamentale in linea con i principi contenuti nel General Comment 3 (CESCR, 14/12/1990, par 8) e si adoperi presso la comunità internazionale per il suo riconoscimento in uno strumento di diritto internazionale legalmente vincolante.

 

 

 

1. Le nuove disposizioni legislative

Nel suo complesso, la riforma apportata dalla legge Bossi–Fini (L. 30 luglio 2002, n.189) risulta caratterizzata, non dalla preoccupazione presentata nella issue, ma dalla preoccupazione di affrontare il fenomeno dell'immigrazione soprattutto come una questione di ordine pubblico, ponendo in primo luogo l’esigenza di allontanare gli immigrati irregolari e di contrastare il traffico di clandestini. Alquanto diverso l’obiettivo della legge precedente (la legge Turco-Napolitano, L. 40/1998)), piuttosto indirizzata alla accoglienza e alla integrazione. La nuova legge -oltre ad inasprire l’apparato sanzionatorio- riduce fortemente la possibilità di ingresso legale per lavoro, accentuando la precarietà dei lavoratori migranti, costretti di fatto all’ingresso clandestino o a limitate possibilità di ingresso per lavoro stagionale. E non si può certo passare sotto silenzio che tale legge ha suscitato molte critiche e ricorsi presso la Corte Costituzionale, che è in procinto di pronunciare un giudizio di costituzionalità su alcune delle sue disposizioni.

Aspetto centrale della nuova disciplina, entrata in vigore a settembre del 2002, è il nuovo "contratto di soggiorno", la cui concessione è legata all'esistenza di un contratto di lavoro, con la conseguenza che lo status giuridico dell'immigrato dipende dalla persistenza del rapporto di lavoro. Quindi, dalla volontà del datore di lavoro.

 

La riforma del mercato del lavoro introdotta, con la legge cdt. Biagi, del 2003 (completare la citazione) a partire dalla legge 30 e dal d. lgs. 276/2003, con la forte differenziazione dei rapporti di lavoro che ne è seguita, dalle collaborazioni ai lavori a progetto, ha accresciuto le difficoltà che incontrano gli immigrati in Italia nella stipula di rapporti di lavoro che -in base al T.U. sull’immigrazione 286/98, come modificato dalla legge 189/2002- dovrebbero invece essere caratterizzati dalla rigidità, come nel caso del contratto di lavoro a tempo determinato o indeterminato, uniche possibilità di accesso al permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

Il Comitato notes with concern that legare la possibilità di soggiorno legale alla stipula ( e alla permanenza) di un contratto di lavoro tanto rigido, che l’evoluzione del mercato tende a superare, significa esporre gli immigrati ad ogni sorta di pressioni, che possono tradursi anche in comportamenti ricattatori a danno dei soggetti più deboli ( come le donne o gli immigrati più anziani).

La conseguenza più evidente che ne deriva, anche tra gli immigrati regolarmente residenti, è la diffusione ulteriore delle diverse tipologie di lavoro informale, fino al vero e proprio lavoro nero.

La legge 189/2002 sancisce una pericolosa precarizzazione di tutti gli immigrati, anche di quelli in regola da anni nel nostro paese. Con quest’ultima legge si allontana la prospettiva della stabilizzazione dei permessi di lunga durata (carta di soggiorno), dimezzando i tempi di durata del permesso di soggiorno dopo il primo rinnovo ( da quattro a due anni) ed allungando i tempi richiesti per conseguire la carta di soggiorno ( da cinque a sei anni) con requisiti di reddito sempre più difficili da provare.

In questa situazione l’atmosfera per gli immigrati si va facendo più difficile né si riscontrano mezzi, strumenti, istituzioni di garanzia a tutela dei loro diritti violati.

 

2. Norme disattese:crescenti discriminazione razziale e xenofobia

The lack of a National Independent Institution in Italy and the consequent lack of an independent body in charge of data collection and of elaborating a national strategy, such as the non-fulfilment of the Vienna and the more recent Durban Programmes of Actions, constitute major obstacles to the fulfilment of economic, social and cultural rights of migrants, refugee and asylum seekers.

Non si riscontrano neppure istituzioni pubbliche effettivamente operanti sul terreno del contrasto alla discriminazione razziale ed alla xenofobia, a parte il nuovo Comitato governativo, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Anche a livello locale la situazione non è migliore ed un bilancio degli organismi preposti ad affrontare le problematiche dell’integrazione degli immigrati nel nostro paese appare decisamente sconfortante. Molti Consigli territoriali sull’immigrazione non si riuniscono da tempo, la Commissione per le politiche di integrazione ( art. 46 T.U.286/98) sembrerebbe ormai estinta, i nuovi comitati interministeriali, come quello previsto dall’art. 2 bis del T.U. modificato dalla Bossi Fini si limitano a concertare le misure di espulsione e di contrasto dell’immigrazione clandestina, ma non si occupano di integrazione, nè rendono pubblici i loro lavori.

 

Di particolare disagio è la condizione dei richiedenti asilo, nel periodo di attesa, spesso molto lungo (fino a due anni), per la decisione sulla richiesta di asilo. Di recente a Roma, nel quartiere Tiburtino, a Caserta e a Palermo è esploso l’insopportabile disagio dei richiedenti asilo costretti di fatto alla più totale precarietà a causa dei ritardi della Commissione centrale che ha accumulato un arretrato di oltre 17.000 istanze (circa diciotto mesi), e della totale mancanza di assistenza pubblica.

La legge italiana proibisce la stipula di un contratto di lavoro e il ricongiungimento familiare per quei richiedenti asilo che sono ancora in attesa di conoscere la decisione della Commissione centrale, con la conseguenza che la maggior parte di loro, spesso isolata dal contesto familiare di provenienza, rimane totalmente priva di un contributo pubblico di assistenza; è costretta al lavoro nero e a subire ogni tipo di ricatti per ottenere beni primari come il cibo o l’alloggio.

Esemplare a tale riguardo è la vicenda dei profughi sudanesi giunti a Lampedusa, a partire dal 2001, immediatamente destinatari, ad Agrigento, di provvedimenti di espulsione o di trasferimenti forzati in altre parti di Italia, come a Crotone, in strutture di detenzione amministrativa, e poi abbandonati al loro destino nelle campagne di Caserta, nelle città siciliane, o costretti a spostarsi a Roma, nella speranza di un esame più rapido delle loro istanze di asilo. Soltanto adesso i media cominciano a parlare di genocidio nel Darfur, ma intanto la Commissione centrale, ha respinto numerose istanze presentate da questi asilanti, senza attribuire alcun rilievo a fatti documentati dalle grandi agenzie umanitarie internazionali ed ormai del tutto evidenti. In alcune interviste da parte della Commissione Centrale, durate appena pochi minuti, agli occhi dei Commissari ha assunto maggior rilievo l’attività politica svolta dai richiedenti asilo giunti in Italia e i loro collegamenti con le associazioni che li avevano accolti ed assistiti nel nostro paese. Altissima, in questi casi, la percentuale dei dinieghi, anche nei riguardi di richiedenti asilo ai quali erano stati amputati gli arti inferiori.

 

L’Italia fra l’altro non ha ancora ratificato la Convenzione ONU del 1990 sulla protezione dei lavoratori migranti e delle loro famiglie. La situazione dei migranti lavoratori, in condizione di irregolarità (categoria specificamente prevista da quella convenzione) rimane pertanto caratterizzata dalla massima precarietà.

In realtà, la presenza di lavoratori clandestini sul nostro territorio sembra spesso tollerata; i controlli delle autorità competenti, come gli ispettorati del lavoro , sono molto scarsi, ed il caporalato è stabilmente presente tanto nelle piazze dei comuni del ricco Nord, quanto alla periferia dei centri agricoli del meridione.

 

La normativa nazionale contro gli atti di discriminazione razziale ha avuto una applicazione molto limitata e, dopo l’attuazione delle direttive comunitarie, prima con le leggi di delega e quindi con i decreti legislativi n. 215 e 216 del 2003, le prospettive sembrano ancora peggiori, dal momento che non si è realizzata la inversione dell’onere della prova, che incombe ancora alla vittima degli atti discriminatori.

Mancano, come si diceva, agenzie indipendenti che possano denunciare i casi di discriminazione, evitando alle vittime il rischio di una successiva ritorsione, e non sono stati neppure costituiti gli osservatori regionali contro la discriminazione razziale, previsti dalla legge 40 del 1998.

Ma l’aspetto più grave che si rileva nella trasposizione delle direttive comunitarie contro la discriminazione e la xenofobia nel nostro paese è costituito dalla clausola “omnibus”presente nei decreti di attuazione.

Secondo tale normativa interna di attuazione: “Il presente decreto legislativo non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalità e non pregiudica le disposizioni nazionali e le condizioni relative all'ingresso, al soggiorno, all'accesso all'occupazione, all'assistenza e alla previdenza dei cittadini dei Paesi terzi e degli apolidi nel territorio dello Stato, ne' qualsiasi trattamento, adottato in base alla legge, derivante dalla condizione giuridica dei predetti soggetti.

Nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nell'ambito del rapporto di lavoro o dell'esercizio dell'attività' di impresa, non costituiscono atti di discriminazione ai sensi dell'articolo 2 quelle differenze di trattamento dovute a caratteristiche connesse alla razza o all'origine etnica di una persona, qualora, per la natura di un'attività' lavorativa o per il contesto in cui essa viene espletata, si tratti di caratteristiche che costituiscono un requisito essenziale e determinante ai fini dello svolgimento dell'attività' medesima.

Non costituiscono, comunque, atti di discriminazione ai sensi dell'articolo 2 quelle differenze di trattamento che, pur risultando indirettamente discriminatorie, siano giustificate oggettivamente da finalita' legittime perseguite attraverso mezzi appropriati e necessari.

Mentre la Convenzione ONU sui diritti dei lavoratori migranti e il Piano di azione della Conferenza di Durban sollecitavano i diversi paesi firmatari a modificare le legislazioni interne che risultassero in contrasto con il divieto di discriminazione razziale, la clausola appena richiamata viola gli standard internazionali e afferma la intangibilità della legislazione interna in materia di condizione giuridica degli immigrati, anche quando questa risulta direttamente o indirettamente discriminatoria.

In questo modo si chiude quasi completamente la possibilità di perseguire tanto il cosiddetto razzismo istituzionale, spesso nella forma di atti o comportamenti, posti in essere da pubblici ufficiali, riconducibili al concetto di discriminazione indiretta, quanto le sempre più diffuse discriminazioni verificate soprattutto nell’ambito dei rapporti di lavoro.

Le forme di razzismo istituzionale sono le più diverse, e in alcune occasioni sono state avallate dall’autorità giudiziaria che è intervenuta in sede di controllo di legittimità degli atti della pubblica amministrazione. Ad esempio, la legge non stabilisce esplicitamente (pur non vietandolo) che al detenuto straniero debba comunque essere rilasciato o rinnovato un permesso di soggiorno. Si e’ assestata, in questi ultimi anni, una prassi (messaggio del Ministero dell’interno alla Questura di Vercelli del 4 Settembre 2001) secondo la quale l’istanza di rinnovo del permesso non puo’ essere accolta perche’ resa superflua dal provvedimento dell’Autorita’ giudiziaria in forza del quale lo straniero e’ detenuto. Recentemente, pero’, una sentenza della Corte di Cassazione Penale (Sez. I, n. 30130/2003) ha stabilito che l’accesso all’affidamento in prova al servizio sociale e alle altre misure alternative extra-murarie e’ precluso allo straniero privo di permesso di soggiorno, dal momento che comporterebbe la permanenza illegale di uno straniero nel territorio dello Stato. Il mantenimento della prassi citata rischia così, alla luce di questa sentenza, di rendere impraticabili i percorsi di recupero sociale del detenuto straniero.

In nota o in allegato?

Si nota con preoccupazione anche la estremamente lacunosa attuazione delle direttive comunitarie 43/2000/CE e 78/2000/CE sulla parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.

L’art. 4 del decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie 43/2000/CE e 78/2000/CE disciplina la tutela giurisdizionale dei diritti.

Si ribadisce la possibilità di utilizzare la specifica azione civile contro la discriminazione razziale già dettata dall’art. 44 del T.U. n. 286 del 1998. Rimane fermo l’onere della prova in capo alla vittima dell’atto o della prassi discriminatoria.

Il ricorrente, “al fine di dimostrare la sussistenza di un comportamento discriminatorio a proprio danno può dedurre in giudizio elementi di fatto, in termini gravi, precisi e concordanti, che il giudice valuta nei limiti di cui all’art. 2729, primo comma, del codice civile”.

In questo modo si contraddice la normativa comunitaria che ne imponeva la modifica, stabilendo la inversione dell’onere della prova che sarebbe dovuto toccare al convenuto e non alla vittima della discriminazione parte attrice.

Viene così completamente disatteso l’art. 8 della Direttiva 2000/43/CE che assegnava alla parte accusata del comportamento discriminatorio, e non alla vittima, l’onere della prova.

Le norme sulla legittimazione ad agire (art. 5) e sul registro delle associazioni (art. 6) appaiono ispirate a preoccupazioni di controllo, piuttosto che alle finalità di garantire una più ampia tutela da parte delle associazioni contro gli atti di discriminazione razziale e disattendono i principi della direttiva.

In base alla normativa di attuazione italiana, infatti, possono agire in giudizio per denunciare casi di discriminazioni razziale soltanto le associazione iscritte “in un apposito elenco approvato con decreto dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per le pari opportunità ed individuati in base delle finalità programmatiche e della continuità d’azione”.

Altra previsione in contrasto frontale con la direttiva, risulta essere l’art. 7 del decreto delegato secondo il quale “è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri dipartimento per le pari opportunità” un “Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazione fondate sulla razza e sull’origine etnica”, ufficio che dovrebbe fornire assistenza nei procedimento giurisdizionali o amministrativi le vittime dei comportamenti discriminatori.

L’ufficio ha “la facoltà di richiedere ad enti, persone ed imprese che ne siano in possesso, di fornire le informazioni e di esibire i documenti utili” ai fini dell’espletamento dei propri compiti.

La direttiva 2000/43/CE che prevedeva un’agenzia indipendente dal governo è disattesa in quanto la normativa italiana di attuazione stabilisce che l’ufficio che dovrebbe promuovere la parità di trattamento è “ diretto da un responsabile nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri o da un ministro da lui delegato”, e si articola secondo modalità organizzative “fissate con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri”.

Ancora, nel decreto delegato non vi è traccia del dialogo con le organizzazioni non governative previsto dall’art. 12 della Direttiva 2000/43/CE, secondo il quale gli stati membri “incoraggiano il dialogo con le competenti organizzazioni non governative che... hanno un interesse legittimo a contribuire alla lotta contro la discriminazione fondata sulla razza e sull’origine etnica”.

Manca anche un adeguato quadro sanzionatorio, che era invece imposto dall’art. 15 della direttiva, ed al riguardo, in particolare, non si fa alcuna menzione delle conseguenze che incombono al soggetto autore del comportamento discriminatorio che non obbedisce all’ingiunzione del giudice di astenersi da tale comportamento.

Significativamente omessa, nel decreto delegato che attua in Italia la direttiva 78/2000/CE, il richiamo specifico alla tutela delle vittime. In base all’art. 11 della Direttiva intitolato “Protezione delle vittime”, gli Stati membri avrebbero dovuto introdurre “nei rispettivi ordinamenti giuridici le disposizioni necessarie per proteggere i dipendenti dal licenziamento, o da altro trattamento sfavorevole da parte del datore di lavoro, quale reazione a un reclamo interno all'impresa o a un'azione legale volta a ottenere il rispetto del principio della parità di trattamento”.

Nulla di questa previsione è stato trasposto nel decreto di attuazione.

 

Con quali risorse finanziarie (indicare quali) il governo affronta le questioni della discriminazione razziale e della xenofobia - per quali motivi il governo continua ad opporsi in sede UE ad una decisione (?) quadro in materia di razzismo?

 

Il sistema della detenzione amministrativa, che presenta aspetti gravemente lesivi dei diritti economici, sociali e culturali degli stranieri irregolari e che è stato creato per predisporre l’identificazione ai fini del rimpatrio degli stranieri destinatari di provvedimenti di espulsione, ha assunto una chiara valenza punitiva. In che modo il Governo ritiene che tale sistema possa ancora rispondere al fine per cui è stato istituito?

 

Il Comitato chiede inoltre di:

 

Ratificare la Convenzione ONU del 1990 sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.

 

Evitare modifiche della Costituzione (minacciate dopo gli interventi della Corte Costituzionale che ha dichiarato incostituzionali numerose norme della legge Bossi-Fini), che possano pregiudicare il principio di parità di trattamento affermato non solo dalla stessa, ma anche dalle Convenzioni internazionali, compresa la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati e la Convenzione ONU del 1990 sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie (Attenzione, verificare se aggiornato)

 

 

Riportare alla legge, senza utilizzare regolamenti di attuazione che risultano spesso in contrasto con la legge e soprattutto con la Costituzione italiana, tutta la normativa sulla condizione giuridica dell'immigrato in Italia.

 

Modificare la disciplina dei flussi, dei visti e dei permessi, in modo da consentire un ingresso per ricerca di lavoro, una più lunga permanenza in caso di licenziamento, in modo da diminuire le attuali odiose forme di ricatto ai danni dei migranti

Rivedere le attuali norme sul contrasto in mare della immigrazione clandestina, norme che sono responsabili di centinaia di morti e della criminalizzazione delle ong che intervengono in difesa dei profughi

 

Istituire in ogni regione, con sedi decentrate a livello provinciale, centri per il monitoraggio della discriminazione, già previsti a livello regionale dalla legge Turco Napolitano del 1998 e mai attivati

 

Trasformare l’attuale agenzia governativa contro la discriminazione razziale alle dipendenze del Ministero del Welfare in una agenzia centrale effettivamente indipendente, composta esclusivamente da rappresentanti del parlamento e delle ong umanitarie.

 

 

 

a) Incertezza dei tempi per rilascio e rinnovo del permesso

Benché la legge stabilisca, per il rilascio o il rinnovo del permesso, un termine di venti giorni dalla richiesta, la corrispondente disposizione (art. 5, co.9 T.U.) ha un carattere meramente ordinatorio, non essendo assistita da alcuna sanzione ne’ da un principio di silenzio-assenso. In pratica, l’immigrato resta per molti mesi privo di un documento indispensabile sia per la stipula di un contratto di lavoro sia per il godimento dei diritti associati alla titolarità del permesso (ad esempio, la possibilità di chiedere il ricongiungimento con i familiari residenti all’estero o l’iscrizione in un corso di studio o di formazione).

 

b) Casi di impossibilità di accesso a mezzi leciti di sostentamento

In diversi casi e’ previsto dalla legge che lo straniero possa soggiornare legalmente in Italia per motivi legati alla tutela di diritti costituzionalmente garantiti o al rispetto di obblighi internazionali. Rientrano in quest’ambito il soggiorno per richiesta di asilo (art. 1 L.39/1990), il soggiorno per l’esercizio del diritto di difesa (art. 17 T.U.), quello che consegue alle situazioni di inespellibilità della donna incinta o che abbia partorito recentemente (art. 19, co.2 T.U.) e il soggiorno del genitore autorizzato dal Tribunale per i minorenni a tutela dello sviluppo del minore soggiornante in Italia (art. 31, co.3). Per questi casi e’ escluso, o non e’ stabilito esplicitamente, che lo straniero ammesso al soggiorno legale possa svolgere attività lavorativa, senza però che siano tassativamente previste misure atte a garantire che gli siano assicurati adeguati mezzi di sostentamento.

 

c) La discriminazione nell’accesso al lavoro

La normativa attuale impone, per l’ingresso legale in Italia per motivi di lavoro, la dimostrazione di una preventiva promessa di assunzione da parte di un datore di lavoro (art. 22 T.U.). L’impossibilita’ di dar luogo a forme legali di incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro costringe, nei fatti, i lavoratori stranieri che aspirino a migrare in Italia a ricorrere ad un periodo di soggiorno illegale che consenta loro di porre le basi per la costituzione di un rapporto di lavoro, altrimenti irrealizzabile. Questa situazione alimenta da anni il bacino di immigrazione illegale, che viene periodicamente svuotato da provvedimenti di sanatoria. Si tratta di un fenomeno tutt’altro che marginale: nel periodo 1988-2002 i permessi di soggiorno per lavoro (non stagionale) rilasciati in seguito a un ingresso formalmente successivo alla promessa di assunzione sono stati circa 285.000 (in media, circa 19.000 per anno); quelli rilasciati in seguito a provvedimenti di sanatoria, circa 1.360.000 (in media, circa 90.000 per anno). La condizione di illegalita’ forzata e’ quindi un elemento strutturale dell’immigrazione per lavoro in Italia, con conseguenze dirette in termini di compressione dei diritti dei migranti.

La materia dei rapporti di lavoro degli immigrati presenta molteplici aspetti di discriminazione razziale.

In base agli artt. 43 e 44 del T.U. 286 del 1998, i titolari di un permesso di soggiorno per motivi di salute non potrebbero svolgere nel nostro paese alcuna attività lavorativa, trovandosi quindi nella impossibilità di sostenere, o contribuire al sostentamento del proprio nucleo familiare.

Con una importante decisione del Tribunale di Firenze del 24 dicembre 2001, e con altra decisione della Corte di Appello di Firenze del 21 dicembre 2001 si afferma il principio di non discriminazione, tra chi ha il permesso di soggiorno per motivi di salute e chi invece è titolare di un permesso per motivi di famiglia, che consente pacificamente la prestazione di una regolare attività lavorativa.

Solo grazie all’intervento della magistratura talvolta viene evitata una pesante discriminazione istituzionale ai danni di immigrati in condizioni di particolare vulnerabilità, perché malati, e al contempo responsabili del mantenimento dei propri figli.

 

d) Parità solo nominale con i lavoratori nazionali

I requisiti previsti per il rinnovo del permesso di soggiorno del lavoratore subordinato straniero (e, in base all’art. 30, co.3 T.U., dei suoi familiari) sono molto rigidi. In particolare, è necessaria, ai fini del rinnovo, l’esistenza di un contratto di lavoro (art. 5, co.5 T.U.). Una certa elasticità e’ prevista in caso di perdita del posto di lavoro per licenziamento o dimissioni: in questo caso, ove il permesso di soggiorno vada a scadenza prima che siano trascorsi sei mesi dalla perdita del posto, il lavoratore ottiene un limitato rinnovo mirato a consentirgli un periodo di ricerca di nuova occupazione di durata complessiva non inferiore, appunto, a sei mesi (art. 22, co.11 T.U.). Salva questa modesta forma di tutela, quindi, la perdita dell’occupazione può facilmente tradursi per il lavoratore straniero (e, conseguentemente, per i suoi familiari) nella perdita della facoltà di soggiornare in Italia.

La condizione e’ ulteriormente aggravata per i lavoratori che abbiano stipulato un contratto a termine (invece che a tempo indeterminato). La legge italiana non consente per questo tipo di contratti licenziamenti o dimissioni, se non in casi eccezionali (art. 2119 c.c.). Non si applicano quindi le disposizioni di tutela di cui all’art. 22, co.11 T.U.. Inoltre, la necessità di presentare la domanda di rinnovo almeno sessanta giorni prima della scadenza del permesso preclude la possibilità che a sostegno della richiesta sia esibito un nuovo contratto a tempo determinato con lo stesso datore di lavoro (vietato dall’art. 5 D. Lgs. 368/2001). Stante allora la difficoltà di reperire, a rapporto di lavoro in corso, una possibilità di impiego con un diverso datore di lavoro, l’unica possibilità per il lavoratore e’ quella di ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro a termine in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Si vede allora come, a dispetto del principio di parità di diritti tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore italiano, sancito dalla Convenzione OIL n. 143/1975 e dall’art. 2, co.3 T.U., la rigidità delle disposizioni sul rinnovo del permesso di soggiorno finisca con l’incatenare il lavoratore al proprio posto di lavoro. La libera scelta dell’occupazione, sancita per il cittadino dall’art. 4 Cost., e’ gravemente sacrificata per il lavoratore immigrato, che perde così anche gran parte della propria forza contrattuale nei confronti del datore di lavoro.

Le modifiche apportate al T.U. dalla L.189/2002 (Legge Bossi-Fini) hanno poi appesantito la posizione del datore di lavoro che intenda stipulare un contratto di lavoro con un lavoratore straniero: e’ previsto che il datore debba garantire il reperimento di un alloggio, per il lavoratore, che soddisfi i requisiti previsti dalle leggi regionali sull’edilizia residenziale pubblica, e che debba coprire le eventuali spese di rimpatrio per lo stesso lavoratore.

Questi requisiti costituiscono un deterrente per il datore di lavoro, e, di conseguenza, un fattore di esclusione del lavoratore straniero che sia rimasto privo di occupazione dalla possibilità di rientro nel mercato del lavoro.

Questa forma di discriminazione rende paradossalmente improponibile, nei fatti, l’accesso del lavoratore straniero alle forme flessibili di contratto di lavoro recentemente introdotte o potenziate dalla L. 30/2003 e dal D. Lgs. 276/2003 (soprattutto la somministrazione di lavoro e il lavoro intermittente), mirate ad alleggerire gli oneri per il datore di lavoro e a diminuire cosi’ lo squilibrio esistente, nel mercato del lavoro, tra la condizione degli insider e quella degli outsider.

 

e) Ostacoli allo svolgimento di una professione.

A dispetto del principio di parita’ tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore italiano (Convenzione OIL n. 143/1975 e art. 2, co. 3 T.U.), lo svolgimento di una professione da parte del lavoratore straniero legalmente soggiornante e in possesso dei titoli abilitanti richiesti per quella professione e’ consentito dalla legge solo entro i limiti numerici fissati annualmente dal Governo in relazione agli ingressi di nuovi immigrati in Italia per motivi di lavoro autonomo (art. 37, co.3 T.U.). Tali limiti – comprensivi di tutte le attività autonome – sono stati, in questi anni, estremamente bassi (circa tremila per anno), e senza che fosse stabilito esplicitamente un criterio di precedenza per i lavoratori già legalmente soggiornanti in Italia.

 

 

 

f) Discriminazioni nell’assistenza sociale

L’art. 41, co.1 T.U. sancisce formalmente la parità di diritti, ai fini del godimento delle misure di assistenza sociale, tra cittadino italiano e straniero legalmente soggiornante con un permesso di durata non inferiore a un anno. L’art. 80, co.19 L. 388/2000 (legge finanziaria per il 2001) ha però limitato drasticamente la portata di questa disposizione, stabilendo, per la maggior parte delle provvidenze economiche previste dalla legislazione in materia di assistenza sociale, che la parità riguarda i soli titolari di carta di soggiorno. Questa limitazione ha creato, in particolare, un grave circolo vizioso ai danni del lavoratore straniero per il quale sopravvenga, mentre e’ ancora titolare di un semplice permesso di soggiorno per lavoro, una condizione di invalidità civile (ad esempio, in seguito a un incidente stradale). Tale condizione, precludendogli la prosecuzione dell’attività’ lavorativa, gli rende impossibile il rinnovo del permesso di soggiorno (art. 5, co. 5 T.U.). La mancanza di un reddito per sè e per i propri familiari, poi, anche nell’ipotesi in cui il lavoratore abbia già maturato i sei anni di soggiorno legale in Italia, gli impedisce di ottenere la carta di soggiorno (art. 9, co. 1 T. U.). La condizione di indigenza sarebbe superabile, se solo lo straniero potesse ottenere la pensione di invalidità, per la quale e’ certamente in possesso dei requisiti soggettivi. Ma tale pensione e’ riservata, appunto, tra gli stranieri, ai titolari di carta di soggiorno. L’acquisizione della condizione di invalidità diventa così motivo di perdita della facoltà di soggiornare in Italia.

 

In materia di discriminazione sul lavoro, come si pensa di conciliare la flessibilità introdotta dalla legge 30/2003 ? (Biagi) con la rigidità dei permessi di soggiorno e dei contratti di lavoro da cui dipendono attualmente prevista dalla legge Bossi-Fini -come si pensa di garantire la parità di trattamento degli immigrati in carcere e nei cpt per quanto concerne l'accesso al patrocinio gratuito ed alle misure alternative alla pena?

 

 

 

Un terzo della popolazione detenuta nelle carceri italiane è di nazionalità straniera, secondo dati della fine del 2003 : 17.467, pari al 32,2%. (FONTE?)

Per gli stranieri si registra un ricorso alla custodia cautelare proporzionalmente più ampio che per gli italiani . Dei detenuti stranieri quasi il 60% ( 59,7%) sono in attesa di giudizio , mentre per gli italiani la percentuale è quasi del 40% (39,5%) . (FONTE?).

Limitato è fra i detenuti stranieri il ricorso al difensore di fiducia, di difficile accesso per motivi economici. Ma sono in realtà le difficoltà linguistiche e di comunicazione che, mentre riducono il ricorso a difensori d’ufficio, indeboliscono di fatto le garanzie di difesa in sede istruttoria e processuale. Per il detenuto straniero, non disponendo di un supporto legale valido, alcune possibilità rimangono ignote.

A parità di imputazione e di condanna la permanenza in carcere dei detenuti stranieri è mediamente più lunga di quella degli italiani, sia in fase di custodia cautelare che dopo la sentenza. Questa differenza si attribuisce alla difficoltà di accedere a misure alternative alla detenzione o agli arresti domiciliari per mancanza di un domicilio certificato.

Ma diverso è anche l’atteggiamento della magistratura di sorveglianza , che risulta più chiuso rispetto alla concessione di percorsi penali alternativi al carcere per detenuti stranieri, anche in presenza di soluzioni di alloggi temporanei offerti dalla società civile.

Il “ Regolamento di esecuzione” del 2000 (al D.L.230/99, sul Riordino della disciplina penitenziaria?) affronta esplicitamente il problema dell’esecuzione penale e del trattamento in carcere dei detenuti stranieri , imponendo alle istituzioni carcerarie di tenere conto delle difficoltà linguistiche e delle differenze culturali. Vi si prevede la promozione di contatti con le autorità consolari dei paesi d’origine e si sollecita l’intervento di figure di mediazione culturale ( art.35 del regolamento), che consentano una tutela giuridica e la comunicazione all’esterno della propria condizione : non semplici mediatori linguistici, ma punti di riferimento complessi e multifunctional. Sono ancora molto scarse le presenze dei mediatori, molto frequenti perciò sono tuttora le situazioni in cui i detenuti rimangono isolati, senza possibilità di usufruire di colloqui con i familiari , di fare telefonate nel paese d’origine a causa di difficoltà burocratiche , quali il reperimento dell’interprete o le difficoltà di accertare effettivi vincoli di parentela con i titolari delle utenze telefoniche indicate.

In molti istituti si verifica che le ASL ( in assenza di regole certe di applicazione della normativa sulla sanità in carcere) non distribuiscano terapia metadonica a stranieri tossicodipendenti detenuti, se non già in carico al SERT( Servizi Territoriali Tossicdp.).

Da ricordare che la maggioranza degli episodi di autolesionismo , che si verificano in carcere , riguardano detenuti stranieri . Ciò a testimonianza del disagio insostenibile nel quale molti di essi versano (Vedi in proposito l’approfondimento in questo rapporto, a pag. 56)

 

The Comitato auspica l’accelerazione dell’attuazione del Regolamento di esecuzione del 2000 in particolare per gli articoli relativi a “detenuti e internati stranieri”.

 

 

 

In Italia manca una legge organica sull’asilo. (Attenzione, forse da aggiornare)Il relativo Disegno di Legge è attualmente in fase di definizione, mentre il Regolamento di attuazione della citata Legge 189/2002 (cosiddetta Bossi-Fini) contiene due articoli atti a disciplinare la procedura di asilo. La legge di riferimento rimane perciò la Legge 39/1990 (legge Martelli) con il relativo regolamento di attuazione, DPR 15 maggio 1990.

Desta inoltre (?) forte preoccupazione la lacunosa attuazione delle Direttive Comunitarie in materia di diritti dei richiedenti asilo.

Preoccupa la attuazione della Direttiva dell’Unione Europea n. 9 del 2003, che impone la predisposizione di nuove norme che rendano uniformi gli standard europei in materia di procedure per i richiedenti asilo, garantendo soprattutto l’effettività del diritto di ricorso riconosciuto al richiedente asilo dopo il diniego della sua istanza.

La Direttiva comunitaria n.9 del 2003 contiene previsioni che risultano in totale contrasto con quanto previsto dalla legge Bossi-Fini, e ancora di più con il suo regolamento di attuazione, che consente l’accompagnamento immediato in frontiera anche in presenza di un ricorso non ancora esaminato dal giudice.

La primaria distinzione semplicistica tra “migranti economici” e “migranti politici”, (introdotta dalla L.... forse BOSSI-FINI?), implica una procedura differenziata per accedere al territorio italiano, che ignora tutte le situazioni intermedie, estremamente frequenti, inducendo molte persone vittime di oppressione politica a candidarsi all’immigrazione come “migranti economici” per evitare gravi conseguenze quali l’incriminazione immotivata di parenti rimasti in patria: è il caso di moltissimi marocchini sopraggiunti in Italia durante la reggenza di re Hassan II e il Ministero dell’Interno diretto da Driss Basri. Se, quindi, le statistiche hanno annoverato tassi bassissimi di richiedenti asilo di nazionalità marocchina nell’arco degli Anni Novanta, ciò non significa affatto che si trattasse solo di “migranti economici”.

Altri fattori che hanno scoraggiato persone perseguitate o perseguibili politicamente dal classificarsi come richiedenti asilo sono le lunghe attese e l’impossibilità di lavorare.

 

 

 

a)  Le richieste di asilo e la risposta italiana

In Italia chi presenta domanda di asilo attende più di un anno per vedere esaminata la propria domanda e, durante questo periodo, non gli è consentito lavorare. Il richiedente asilo ha diritto a ricevere un contributo di circa 17 euro al giorno per quarantacinque giorni; ma allo stato attuale, per carenza di stanziamenti, il contributo non viene spesso erogato.

Al richiedente asilo viene rilasciato un permesso di soggiorno rinnovabile ogni tre mesi fino al termine della procedura che termina con l’audizione davanti alla Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato.

La Commissione, al termine dell’audizione individuale:

• riconosce lo status di rifugiato (qualora ritenga che il caso sia riferibile a quanto previsto dalla convenzione di Ginevra art.1);
• concede la protezione umanitaria (qualora ritenga che esiste un pericolo di carattere generalizzato nel paese di provenienza dello straniero e che ne impedisce il rientro);
• nega qualsiasi tipo di protezione (diniego); in questo caso allo straniero viene notificato un foglio di via (invito a lasciare l’Italia in 15 giorni); l’eventuale ricorso sul diniego non sospende l’esecuzione del provvedimento di espulsione.

 

Nel corso del 2002 le richieste di asilo in Italia sono state 9.608, mentre nel 2001 erano state 17.600 e nel 2000 più di 18.000.

Se consideriamo che la Commissione Centrale respinge annualmente il 90 per cento delle richieste di asilo, si può giungere facilmente alla conclusione che l’Italia non rispetta il fondamentale diritto della persona umana all’asilo, e costringe decine di migliaia di richiedenti asilo alla clandestinità, determinando problemi anche agli altri paesi europei verso i quali si rivolgono flussi sempre più consistenti di potenziali richiedenti asilo respinti, espulsi o resi clandestini dall’Italia. L’Italia rimpatria persone che non hanno avuto neppure la possibilità di presentare la domanda di asilo, pur avendo manifestato la volontà di chiedere asilo in Italia.

Queste persone finiscono per essere internate, in carcere o uccise, come si teme

(o si temeva?) che sia successo nel caso della famiglia siriana, o di un gruppo di kurdi rimpatriati nel 2001 direttamente in Turchia, e come avviene anche per molti cingalesi disertori o tamil, riconosciuti dal console cingalese e rimpatriati con un volo charter direttamente nel paese dal quale erano fuggiti. Nel 2002 l’Italia ha effettuato 5 voli charter verso lo Sri Lanka per rimpatriare persone molte delle quali, rinchiuse nei centri di detenzione pugliesi, avevano manifestato l’intenzione di chiedere asilo, senza riuscire a formalizzare la domanda, o per l’assenza di interpreti o per il giudizio sommario da parte delle autorità di polizia circa la strumentalità della richiesta. Altri voli charter sono stati eseguiti nel 2003 e nel 2004.

 

 

b)  Situazione dell’accoglienza e dell’assistenza

La situazione dell’accoglienza in Italia è piuttosto drammatica: il Programma Nazionale Asilo (PNA), sistema decentrato per l’accoglienza e l’integrazione gestito dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) copre attualmente solo circa il 10% delle richieste di accoglienza. Ciò vuol dire che in Italia una percentuale altissima di richiedenti asilo dorme in strada e versa in condizioni di assoluta precarietà e marginalità sociale.

Il progetto nazionale asilo (PNA) avrebbe dovuto dare una risposta ai gravissimi problemi derivanti dalla lunghezza delle procedura e dalla quasi totale assenza di interventi pubblici di assistenza rivolti ai richiedenti asilo. Non sembra però che le recenti scelte del Governo italiano e della Commissione mista appositamente istituita, che hanno determinato il finanziamento di una trentina di progetti sparsi per l’Italia, corrispondano alle attese.

Innanzitutto lo stanziamento complessivo è irrisorio, considerato anche il numero di richiedenti asilo ancora in attesa di una definizione della loro pratica: il numero dei posti offerti su base annua (circa 1500) non raggiunge neppure un decimo dei soggetti che vi avrebbero diritto. Il progetto si concentra poi su alcune regioni, penalizzandone fortemente altre che pure, come la Sicilia, sono uno snodo importante nell’ingresso degli immigrati richiedenti asilo in Italia.

(Si potrebbero aggiungere qui altri due capoversi di Briguglio che originariamente seguivano qui in Bozza I p.52 e poi alla fine il pezzetto di Sterpetti qui sopra come finale)

 

c) Temporary Detention Centres

Gravissime violazioni dei diritti economici, sociali e culturali sanciti dal Covenant si riscontrano all’interno dei Temporary Detention Centres (TDC).

In moltissimi casi i potenziali richiedenti asilo sono stati trattenuti per settimane nei centri di permanenza temporanea, o in centri di transito, comunque strutture chiuse ed inaccessibili per gli operatori delle organizzazioni non governative, senza potere presentare domanda di asilo, oppure anche dopo avere presentato domanda di asilo, prima della loro identificazione.

The system of TDCs has been set up in 1998 by law n.40 and confirmed by the new law on immigration n.189 in 2002. The system, as thought in 1998, has been mainly confirmed except for the detention period which has been extended from 30 to a maximum of 60 days.

The temporary detention system has been set up in order to allow Italian authorities to repatriate those foreign citizens (extra EU) caught by police forces in the state-territory because not legally present in Italy. Foreign citizens detained in such centres can spend up to 60 days in detention; such period is needed by Italian authorities to identify the person through his/her diplomatic authorities in Italy and issuing the necessary documents in order to proceed to the repatriation.

The extension of the detention period is not the only modification introduced by law n.189. In fact, under the provisions of law n.40 foreign citizens in temporary detention centres were mainly issued an invitation to leave the country within 15 days; instead, an order to leave the country was issued to a limited number of cases related to public order and state security reasons. On the other hand, under the provisions of law 189, the order to leave the country has become the main option.

MSF-Mission Italie is the first independent organisation that was authorised, by Ministry of Interior, to enter all TDCs and undertake a comprehensively evaluation study on the system. MSF-Mission Italie has been monitoring the condition of assistance, reception and respect of rights in the centres in Puglia and Sicily. After almost three years of monitoring structural conditions, health assistance, respect of rights and procedures, garments, food, interpretation, social and psychological counselling supply, respect of asylum procedures, management, MSF expresses deep concern on the conditions in the TDCs.

TDC system is infact now working as an informal extension of penal detention since, on average, 60/70% of the population is actually coming from state prisons; in particular procedures, in particular asylum, are breached on a regular basis; police forces hold a excessive power and non competent role in the running of the centres; cultural mediation/interpretation is supplied with very low quality in terms of staff and time availability (often such service is supplied only for hearings with the judge); chart of rights and duties is provided to the detainees, in an understandable language, just is some centres.

MSF will ask the closing of 3 centres: Lametia Terme, Trapani and Turin because of their very bad conditions.

 

N.B. Il pezzetto seguente, in giallo, va trasferito altrove, forse dove si parla dei centri di detenzione amministrativa (Briguglio, Bozza 1, pag. 51) Per ora si lascia qui.

Con i provvedimenti adottati nel settembre del 2002, nel marzo e nel maggio del 2003, con una ordinanza del Presidente del Consiglio, si è persino consentito che la Commissione Centrale, competente a decidere sulle domande di asilo, operasse anche senza la collegialità prevista dalla legge, spostandosi nei centri di detenzione dove sono internati molti richiedenti asilo.

 

Un caso emblematico delle condizioni di vita dei richiedenti asilo è quello, a Roma, del cosiddetto “Hotel Africa”, un gruppo di edifici occupati (di proprietà delle FS) nei pressi della Stazione Tiburtina, dove vivono circa 600 richiedenti asilo di nazionalità sudanese, eritrea, somala, libica, irachena, palestinese: con dignità si sono dovuti adattare a vivere in un posto senza riscaldamento, con scarsa illuminazione, (fatto che costringe al ricorso di candele, che hanno già causato un terribile incendio -il 28/1/2004 ore 23.00-), scarse condutture d’acqua, irregolare raccolta delle immondizie.

 

 

Migliaia di richiedenti asilo non hanno accesso ai principali diritti economici, sociali e culturali (durante l’attesa del riconoscimento dello status di rifugiato, che dura più di un anno, è loro precluso l’accesso al lavoro, a un alloggio adeguato e ad adeguate opportunità culturali) e sono costretti in condizioni di vita di assoluta indigenza: cosa si propone di fare il Governo Italiano rispetto a questa realtà?

 

L’espulsione di stranieri con gravi patologie rende impossibile per loro il trattamento terapeutico cui hanno accesso per legge (art.35, III comma, T.U. 286/1998) i cittadini stranieri anche se non in regola con le norme relative all’ingresso e al soggiorno. Come il Governo intende risolvere questa contraddizione? (Forse meglio in diritto alla salute)

 

Perché il sistema di accesso alle cure, predisposto nel 1998 (T.U. 286/1998) a favore degli stranieri irregolari attraverso il rilascio del codice STP, non è attuato in molte province e non esiste un sistema di formazione/informazione adeguata su questo tema all’interno delle strutture sanitarie? (Forse meglio in diritto alla salute)

 

 

 

Il Comitato chiede inoltre al Governo di:

 

 

Creare una rete di centri di accoglienza, non di detenzione, per richiedenti asilo in attesa di una risposta sulla procedura e garantire loro mediazione psicologica, diritto alla comprensione della lingua straniera, difesa legale e possibilità di comunicazione con l'esterno

 

Attivare servizi di informazione per richiedenti asilo ai posti di frontiera. Sono servizi già previsti dall'attuale normativa, ma mai effettivamente realizzati.

 

 

 

 

 

 

 

 

In Italia, dopo 5 anni di crescita occupazionale sostenuta (1997-2002), si registra una stasi nella creazione di nuovi posti di lavoro, in particolare nel mezzogiorno (nel 2003 si sono registrati saldi positivi per solo 11 mila unità, dati Isfol, Giugno 2004).

Al di là di una più generale congiuntura negativa dell’economia americana e quindi di riflesso europea, specifici interventi del legislatore italiano hanno contribuito a deprimere il mercato del lavoro nazionale, in particolare per quanto riguarda

a)   i soggetti socialmente più deboli;

b)   le donne.

La recente riforma dei servizi pubblici all’impiego è stata fortemente rallentata, con tagli alle risorse destinate agli enti locali e con la completa liberalizzazione dell’incontro domanda offerta.

La riduzione dei servizi pubblici è stata accompagnata da un più difficile inserimento nel mondo del lavoro dei soggetti più deboli (donne uscite dal mercato, svantaggiati, giovani con basse qualifiche).

In generale, il Governo italiano con la legge 30/03 e con il decreto attuativo 276/03 ha profondamente precarizzato il mercato del lavoro italiano che conta oggi ben 48 tipi di contratti di lavoro diversi dal contratto a tempo indeterminato, rendendo più difficile la stipula di particolari contratti come il part-time (utilizzato principalmente dalle donne) o come i contratti a valenza formativa (mirati per i più giovani). La legge non è stata condivisa dalla CGIL, il principale sindacato italiano.

Nello specifico sono state modificate le tutele che permettevano ai lavoratori part-time di conciliare i tempi di lavoro con il tempo libero (speso adibito a cura dei children o di parenti più anziani) e sono state ridotte le ore di formazione prima previste dalla legge 196/97 per i contratti di apprendistato.

Sono state inoltre abrogate quelle maggiorazioni economiche o quegli inquadramenti contrattuali che a fronte di maggiore flessibilità assicuravano maggiori redditi, secondo il principio, costituzionalmente garantito, di un’equa e giusta retribuzione proporzionata alla qualità del lavoro.

Da segnalare poi che le nuove norme per incentivare l’assunzione di lavoratori svantaggiati (disoccupati di lunga durata, donne, giovani, lavoratori espulsi dal ciclo produttivo, ecc.): se questi lavoratori, beneficiari di particolari sussidi, dovessero rifiutare qualsivoglia offerta di lavoro (pagata anche il 20% in meno di quanto previsto dai contratti collettivi di lavoro), verrebbero automaticamente tolti loro tali sussidi.

Sottolineiamo con preoccupazione come le nuove norme prevedano non solo che l’impresa possa beneficiare di contributi pari alle indennità versate ai soggetti svantaggiati assunti, ma anche che il lavoratore possa essere pagato il 20% in meno a parità di lavoro e di inquadramento. Norma quest’ultima assolutamente discriminatoria ed inconciliabile con il principio costituzionale, riconosciuto anche a livello di diritto comunitario, per il quale è la mansione svolta che “fa il salario” e non “il tipo di persona che la svolge”.

Evidenziamo poi il completo fallimento della legge 383/01 del Governo in materia di lotta al contrasto al lavoro irregolare che ha visto in più di un anno di vigenza emergere meno di 4 mila lavoratori su una platea stimata di almeno 4 milioni di persone coinvolte (dati Istat 2002).

 

Sottolineiamo lo scarso interesse che il Governo in carica ha dimostrato nell’avviare un dialogo costruttivo con i sindacati, più volte minacciati attraverso proposte di legge miranti a ridurre il diritto di sciopero, giungendo a riconoscere pari valore sia a sindacati vicini al Governo, anche se aventi poche migliaia di lavoratori, che e a sindacati rappresentativi, come la Cisl, la Uil e la Cgil, aventi milioni di iscritti.

 

In nota o in Allegato?                                                        

Commento ai dati Istat Gennaio 2004

                                        

 

Saldo occupazionale: nel gennaio 2004 l’offerta di lavoro ha avuto un aumento, in confronto allo stesso mese del 2003, dello 0,3 % (+76.000 unità). Rispetto a ottobre 2003, al netto dei fattori stagionali, l’offerta ha manifestato un moderato incremento congiunturale pari allo 0,2 %.

Il numero di occupati nel gennaio 2004 è risultato pari a 21.991.000 unità con una crescita annua dello 0,8 % (+167.000 unità), segnando un’ulteriore riduzione del tasso di crescita rispetto ai dati del 2003.

La nuova occupazione rispetto al 2003 vede un importante contributo fornito dai cittadini tra i 50 e i 59 anni con un numero di occupati che è passato da 3.831.000 unità di gennaio 2003 a 3.943.000 unità di gennaio 2004.

Si registra ancora un calo occupazionale nell’agricoltura e nell'industria in senso stretto con un rafforzamento della dinamica positiva nelle costruzioni e nei servizi.

In termini destagionalizzati e rispetto al mese di ottobre 2003, l'occupazione nell’insieme del territorio nazionale ha registrato un lieve aumento pari allo 0,2 %.

Il numero delle persone in cerca di occupazione è diminuito in gennaio, rispetto a un anno prima, del 4,2 % (-91.000 unità). La riduzione ha interessato in misura più accentuata il Mezzogiorno. Il tasso di

disoccupazione è sceso dal 9,1 % del gennaio 2003 all'attuale 8,7%.

In gennaio, nei dati destagionalizzati, però si deve registrare che il tasso di disoccupazione è rimasto all’8,5 %, invariato rispetto a ottobre 2003 (i dati trimestrali non vanno confusi con quelli annuali, che segnano una minima riduzione della disoccupazione, vedi dopo).

 

Occupazione femminile e classi di età: in gennaio la crescita su base annua dell'offerta di lavoro ha visto un aumento dello 0,6% della componente femminile (+56.000 unità) e dello 0,1 % (+20.000 unità) di quella maschile.

Nella classe di età tra 15 e 64 anni, la crescita delle forze di lavoro, a fronte della sostanziale stabilità della corrispondente popolazione, ha comportato un moderato aumento del tasso di attività passato dal 61,0 % di gennaio 2003 all'attuale 61,2 %.

Il tasso di occupazione della popolazione in età compresa tra 15 e 64 anni è risultato nel gennaio 2004 pari al 55,8 %, 0,4 più elevato rispetto a un anno prima. Il tasso di occupazione giovanile (15-24

anni) è diminuito dal 24,6 % di gennaio 2003 all'attuale 23,5 %.

 

Tipologie di assunzione: a gennaio 2004 le posizioni lavorative dipendenti hanno rallentato la dinamica espansiva segnalando un tasso di crescita tendenziale dello 0,9 %; quelle indipendenti, dopo la battuta d’arresto manifestata nella prima metà del 2003, hanno registrato un incremento dello 0,5% (cioè quasi la metà della crescita del lavoro dipendente).

Con riguardo all'occupazione dipendente, l’aumento in confronto a gennaio 2003 è stato di 138.000 unità. Alla crescita di 78.000 unità della componente permanente a tempo pieno si è associato l’incremento di 60.000 unità di quella a termine e/o a tempo parziale.

In confronto a gennaio 2003 il lavoro a termine (con orario a tempo pieno o parziale) ha registrato un incremento di 20.000 unità. Ciononostante, l’incidenza sul totale dei dipendenti è rimasta pressoché invariata, portandosi nel gennaio 2004 al 9,2 % dal 9,1 % di un anno prima.

Anche il lavoro a tempo parziale (con contratto a tempo indeterminato o determinato) ha segnalato un aumento di 20.000 unità, che ha indotto una marginale variazione dell’incidenza dal 9,0 % di gennaio 2003 all’attuale 9,1%.

 

Settori di attività: l'agricoltura ha manifestato nel gennaio 2004 una nuova riduzione del numero di occupati che, rispetto a dodici mesi prima, è stata pari all’1,3 % (-14.000 unità). Il risultato ha riflesso esclusivamente il calo degli indipendenti.

L'industria in senso stretto ha registrato una significativa contrazione. In gennaio, il livello dell’occupazione è risultato inferiore, in confronto a un anno prima, dello 0,5 % (-26.000 unità). Vi ha concorso la marcata riduzione del lavoro subordinato a fronte del

moderato aumento di quello autonomo.

Le costruzioni hanno consolidato la dinamica espansiva, attenuatasi nella seconda parte dello scorso anno. In confronto a gennaio 2003 il numero di occupati è aumentato del 3,2 % (+58.000 unità), a sintesi della crescita sia dei dipendenti sia degli indipendenti.

Il terziario ha confermato in gennaio una crescita costante. L’incremento su base annua è risultato pari all’1,1 % (+149.000 unità), a motivo di un apprezzabile accrescimento delle posizioni lavorative dipendenti. La creazione netta di occupazione ha riguardato soprattutto il commercio, alberghi e pubblici esercizi.

 

Dati sulla disoccupazione: con riguardo alle componenti della disoccupazione, alla flessione dei disoccupati in senso stretto (-50.000 unità, pari a -5,9 %) e delle persone in cerca di prima occupazione (-49.000 unità, pari a -5,6 %) si è contrapposto il moderato aumento delle altre persone in cerca di occupazione (+8.000 unità, pari a +1,7 %).

Nel gennaio 2004 il tasso di disoccupazione si è attestato all’8,7 %, quattro decimi di punto in meno rispetto a gennaio 2003. Nell’arco dei dodici mesi, il tasso è passato dal 7,3 al 6,9 % per la componente maschile e dall’11,9 all’11,5 % per quella femminile.

 

Occupazione per aree territoriali: in gennaio le regioni del Nord-ovest hanno manifestato una crescita occupazionale su base annua dell’1,0 % (+63.000 unità), in moderata accelerazione in confronto al trimestre precedente. Alla riduzione dell’agricoltura e dell’industria in senso stretto si è contrapposto il significativo aumento delle costruzioni e dei servizi. Nelle regioni del Nordest, dopo il rallentamento emerso nella seconda parte del 2003, il livello complessivo dell’occupazione è rimasto invariato. Il risultato sintetizza il modesto aumento del numero di occupati dell’agricoltura e dell’industria e il calo del terziario.

Le regioni del Centro hanno segnalato un ritmo di crescita annuo dell'occupazione dell’1,3 % (+57.000 unità), in rallentamento rispetto al recente passato. A fronte della flessione dell’agricoltura e della sostanziale stabilità dell’industria in senso stretto, l’aumento della base occupazionale ha interessato sia le costruzioni sia il terziario.

Il Mezzogiorno ha segnato un aumento tendenziale dell'occupazione pari allo 0,8 % (+47.000 unità). Alla marginale contrazione dell’agricoltura e alla riduzione dell’industria ha fatto riscontro il sensibile incremento del numero di occupati dei servizi. Nel gennaio 2004, alla lieve crescita tendenziale del numero delle persone in cerca di occupazione nel Nord-ovest (+4.000 unità, pari al +0,7 %) si è contrapposta la flessione nel Nord-est (-7.000 unità, pari al -3,8 %), nel Centro (-30.000 unità, pari al -9,1 %) e soprattutto nel Mezzogiorno (- 58.000 unità, pari al -4,2 %).

 

 

                                                                                      

 

L’ordinamento italiano ammette esclusivamente il cessare degli effetti civili del matrimonio.

Il Codice civile ammette la separazione personale dei coniugi, che può essere consensuale o giudiziale (art.150 c.c.).

L’art. 151 c.c. stabilisce che la separazione può esser chiesta quando si verificano fatti tali da rendere intollerabile la prosecuzione della convivenza o da recare grave pregiudizio alla educazione della prole.

La legge n.898/1970, modificata dalla legge n.74/1987, precisa che il giudice pronuncia lo scioglimento del matrimonio quando, esperito inutilmente un tentativo di conciliazione, accerta che la comunione materiale e spirituale tra i coniugi non può essere mantenuta o ricostituita per l’esistenza di una delle cause previste dall’art.3 della medesima legge.

L’art.3 asserisce che la cessazione degli effetti civili del matrimonio può essere domandata da uno dei coniugi quando:

1.  dopo il matrimonio, l’altro coniuge venga condannato con sentenza passata in giudicato (anche per fatti commessi in precedenza): a) all’ergastolo o ad una pena superiore ad anni quindici, per delitti non colposi; b) a qualsiasi pena detentiva per i delitti di incesto (art.564 c.p.), violenza carnale (art.519 c.p.), atti di libidine violenti (art.521 c.p.), ratto a fine di libidine (art.523 c.p.), ratto di persona minore di anni quattordici o inferma, a fine di libidine o di matrimonio (art.524 c.p.), induzione, costrizione, sfruttamento o favoreggiamento della prostituzione; c) a qualsiasi pena per omicidio volontario di un figlio o tentato omicidio a danno del coniuge o di un figlio; d) a qualsiasi pena detentiva per lesioni personali (art.582 c.p.), violazione degli obblighi di assistenza familiare (art.570 c.p.), maltrattamenti in famiglia e verso fanciulli (art.572 c.p.), circonvenzione di persone incapaci (art.643 c.p.), in danno del coniuge o dei figli;

2.  a) l’altro coniuge sia stato assolto per vizio totale di mente dai delitti di cui al n.1 lettere b) e c) quando il giudice accerta l’inidoneità del convenuto a mantenere o ricostituire la convivenza familiare; b) sia stata pronunciata con sentenza passata in giudicato la separazione giudiziale tra i coniugi o sia stata omologata la separazione consensuale o sia intervenuta separazione di fatto iniziata almeno due anni prima del 18 dicembre 1970. Le separazioni devono essersi protratte ininterrottamente da almeno tre anni; c) quando il procedimento penale promosso per i delitti di cui al n.1 lettere b) e c) si sia concluso con sentenza di non doversi procedere per estinzione del reato, quando il giudice ritiene che nei fatti commessi sussistano gli elementi costitutivi e le condizioni di punibilità dei delitti stessi; d) il procedimento penale per incesto si sia concluso con sentenza di proscioglimento o di assoluzione che dichiari non punibile il fatto per mancanza di pubblico scandalo; e) l’altro coniuge, cittadino straniero, abbia ottenuto all’estero l’annullamento o lo scioglimento del matrimonio o abbia contratto all’estero nuovo matrimonio; f) il matrimonio non sia stato consumato; g) sia passata in giudicato la sentenza di rettificazione di attribuzione di sesso.

 

Bearing in mind gli effetti che divorzio e separazione possono avere sui diritti dei bambini e degli adolescenti, il Comitato lamenta che la legge italiana n.77/2003 di "Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei minori, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996" escluda dai procedimenti interessati dall’applicazione della Convenzione di Strasburgo i procedimenti di separazione e divorzio (see Allegato A “Elenco dei procedimenti interessati dall’applicazione della Convenzione”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.210 del 10 settembre 2003).

Come affermato dal Comitato per i diritti del Fanciullo nelle Osservazioni conclusive indirizzate all’Italia (punti 25 e 26) formulate al termine della XXXII Sessione, il principio del diritto all’ascolto, sancito nella “Convenzione sui diritti dell’Infanzia del 1989” e ribadito nella “Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori”, in tali casi non trova applicazione in Italia.

In tale sede infatti il Comitato per i diritti del Fanciullo ha raccomandato all’Italia di garantire adeguatamente il diritto dei bambini ad essere ascoltati, nei procedimenti aventi diretto impatto su di loro ed in particolare nei procedimenti di separazione e divorzio, adozione, affidamento o relativamente all’istruzione.

Per quale motivo il governo italiano ha limitato l’applicazione della Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori (1996) ai soli procedimenti elencati nella legge italiana di ratifica n.77/2003 e non l’ha, invece, estesa, a procedimenti più significativi per il minore, quali quelli di separazione e divorzio e di adozione?

 

Il Comitato raccomanda la piena e completa applicazione della Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei minori (1996), in particolare il diritto dei minori di essere ascoltati nei procedimenti civili, penali ed amministrativi aventi diretto impatto su di loro, in particolar modo quelli di separazione e divorzio, adozione, affidamento.

 

L’articolo 30 della Costituzione della Repubblica Italiana (1948) recita: “E’ dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati al di fuori dal matrimonio.

Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti.

La legge assicura ai figli nati fuori dal matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima.

La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità”.

Se al comma 1 è riconosciuta l’eguaglianza tra figli legittimi e figli naturali (ovvero tra figli nati all’interno del vincolo matrimoniale e figli nati al di fuori), al comma 3 si cerca di contemperare tale principio con “i diritti dei membri della famiglia legittima”, il che equivale a svuotarlo del suo significato.

Il fatto stesso che la condizione di figlio naturale riconosciuto si acquisti in seguito ad apposito atto da rendersi in forma pubblica (atto di riconoscimento), nell’atto di nascita, in un testamento o tramite dichiarazione davanti ad un ufficiale dello stato civile, mentre quella di figlio legittimo si basa su un sistema di presunzioni, anche se non assolute (cioè che ammettono prova contraria), è indice del permanere di una forma di discriminazione nei riguardi dei figli naturali.

Un primo passo in avanti è stato fatto con la legge n.151 del 1975 “Riforma del diritto di famiglia”, che mira ad adeguare le norme dell’ordinamento italiano ai principi costituzionali e alla mutata coscienza sociale.

In seguito alla riforma del 1975, il codice civile (1942) è stato innovato e attualmente prevede che il figlio naturale possa essere riconosciuto dal padre e/o dalla madre, sia congiuntamente che disgiuntamente, e che il riconoscimento non possa essere rifiutato ove risponda all’interesse del figlio (art.250 c.c.). Esso, inoltre, una volta effettuato è irrevocabile e retroattivo (art.256 c.c.).

L’art.261 c.c. stabilisce che “il riconoscimento comporta da parte del genitore l’assunzione di tutti i doveri e di tutti i diritti che egli ha nei confronti dei figli legittimi”.

Nonostante i buoni propositi da cui era animata la riforma del 1975 può accadere che né il padre né la madre riconoscano il figlio naturale: in questo caso un bambino nato al di fuori del matrimonio non ha legalmente né padre né madre e sarà iscritto nei Registri dello Stato Civile come nato da genitori ignoti, trovandosi in una condizione di possibile adottabilità.

Nelle Osservazioni conclusive il Comitato per i diritti dei bambini auspica a riguardo la ratifica da parte dell’Italia della Convenzione europea sullo status legale dei bambini nati al di fuori del matrimonio (Strasburgo, 1975), che il nostro Paese ha firmato nel 1981 e che afferma alcuni principi basilari, quali il fatto che a ciascun bambino sia legalmente garantito per lo meno il vincolo con la madre per il solo fatto della nascita (art.2), mentre il diritto ad avere un padre sia garantito attraverso il riconoscimento volontario da parte di quest’ultimo o una sentenza dell’autorità giudiziaria (art.3).

L’art.258 c.c. afferma che “il riconoscimento non produce effetti se non riguardo al genitore da cui fu fatto”, ciò significa che non crea alcun rapporto giuridico tra il figlio naturale riconosciuto ed i parenti del genitore che ha effettuato il riconoscimento, a parte nonni e bisnonni.

I figli naturali riconosciuti non possono, cioè, acquisire legalmente gli zii ed i cugini. Al contrario, se il giudice con provvedimento di legittimazione attribuisce al bambino nato fuori dal matrimonio lo status di figlio legittimo, quest’ultimo acquisisce i normali legami di parentela con tutti i parenti dei genitori (lo stesso accade in seguito a matrimonio dei genitori per il figlio naturale) (art.280 c.c.).

Nell’ordinamento italiano ci sono dunque degli ambiti in cui ancora prevale il cosiddetto “favor legittimitatis” a discapito dello status di figlio naturale: uno di essi riguarda l’inserimento del figlio naturale riconosciuto nella famiglia legittima del genitore che ha effettuato il riconoscimento, inserimento che avviene solo su autorizzazione del giudice, qualora ciò non sia contrario all’interesse del minore, ed è subordinato al consenso dell’altro coniuge e dei figli legittimi che abbiano compiuto sedici anni e siano conviventi (art.252 c.c.).

 

La legge n.328/2000 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” è da considerarsi discriminatoria in quanto individua nel Comune la titolarità degli interventi assistenziali rivolti ai cittadini (e tra di loro, i figli legittimi), ma attribuisce alle Regioni la facoltà di affidare ad altri Enti locali le funzioni assistenziali che erano delle Province nei confronti dei minori nati al di fuori del matrimonio.

 

Tuttavia il campo in cui si riscontrano le maggiori differenze di trattamento tra figli legittimi e naturali è quello successorio.

Nonostante, in seguito alla legge n.151/1975:

§   l’art. 566 c.c., , affermi che “al padre e alla madre succedono i figli legittimi e naturali, in parti uguali”;

§   l’art.542 comma 2 precisi che “la divisione tra tutti i figli, legittimi e naturali, è effettuata in parti uguali”;

§   l’art. 565 indichi che nella successione legittima l’eredità si devolve, nell’ordine, al coniuge, ai discendenti legittimi e naturali, agli ascendenti legittimi, ai collaterali, agli altri parenti e allo Stato;

§   l’art. 536 individui tra le persone cui la legge riserva una quota di eredità o altri diritti nella successione, dopo il coniuge e i figli legittimi, i figli naturali;

l’art.573 c.c. precisa che “le disposizioni relative alla successione dei figli naturali si applicano [solo] quando la filiazione è stata riconosciuta o giudizialmente dichiarata….” e l’art. 537 afferma che la quota del patrimonio riservata ai figli, siano essi legittimi o naturali, è la medesima e consta dei 2/3 del patrimonio e va divisa tra tutti i figli in parti uguali, ma, all’ultimo comma, precisa che i figli legittimi possono commutare in denaro o beni immobili ereditari la porzione spettante ai figli naturali che non vi si oppongano e che nel caso di opposizione decide il giudice.

Il recente passaggio di competenze anche in materia d’infanzia e adolescenza dallo Stato centrale alle Regioni (con la modifica del Titolo V della Costituzione), inoltre, ci porta a segnalare come leggi e politiche regionali potrebbero introdurre delle norme discriminanti nei confronti dei figli naturali. A titolo di esempio citiamo gli atti della Regione Lazio a Sostegno della Famiglia ( la legge n.32/2001 e la delibera n. 862 del 28/6/2002):

§   la legge n.32/2001 qualifica espressamente la famiglia come “società naturale fondata sul matrimonio e istituzione privilegiata per la nascita, la cura e l’educazione dei figli” (art.1);

§   la delibera n. 862/2002, nello stanziare dei fondi regionali a sostegno delle famiglie che versano in condizioni di particolare disagio socio economico, fa esclusivo riferimento a nuclei di coppie che abbiano contratto matrimonio o che abbiano intenzione di contrarlo entro determinati termini (DGR n. 862 del 28/07/2002, Allegato A: linee guida per la erogazione degli assegni “una tantum” da destinare alle famiglie del Lazio e criteri per la formazione dei punteggi validi per la immissione nelle graduatorie)

 

Come il Governo pensa di evitare che il passaggio di competenze anche in materia di diritti dei bambini e degli adolescenti dallo Stato centrale alle regioni (in seguito alla modifica del titolo v della Costituzione) introduca, attraverso leggi e politiche regionali, delle norme discriminanti nei confronti dei figli naturali (vedi esempio regione Lazio p.)?

 

Il Comitato auspica la ratifica della Convenzione europea sullo status legale dei bambini nati al di fuori del matrimonio (Strasburgo, 1975), che l’Italia ha firmato nel 1981.

 

Il Comitato raccomanda l’eliminazione di ogni residua forma di discriminazione tra figli legittimi e naturali in materia successoria e in materia di politiche per l’infanzia e l’adolescenza regionali.

 

 

 

 

 

 

Non esiste una definizione universalmente accettata di violenza domestica: di norma essa consiste in un concetto ampio che comprende i maltrattamenti fisici, le vessazioni sessuali, psicologiche ed economiche, perpetrate nei confronti delle donne e dei bambini da parte di un membro di un gruppo familiare, sia che la violenza avvenga

all’interno che al di fuori delle mura domestiche.

 

a) Donne.

La violenza in famiglia contro le donne é un fenomeno assolutamente non irrilevante, non solo in Italia, ma in tutte le parti del mondo. Un fenomeno finora poco analizzato e certo sottostimato, ma che si comincia a conoscere, non solo a livello quantitativo ma anche a livello qualitativo. Nel 2000, in “La violenza domestica contro le donne e le bambine”, pubblicato in Innocenti Digest n.6 dell’UNICEF Innocenti Research Centre di Firenze, si stimava che tra il 20 ed il 50% delle donne del mondo avesse subito qualche vessazione da parte di un membro della famiglia. E ciò poteva essere affermato nonostante le difficoltà di disporre di dati statistici, a causa degli ostacoli psicologici e sociali legati alla denuncia del fenomeno.

In Italia una ricerca condotta nel 1998 dall’ISTAT (Istituto Italiano di Statistica): “Molestie e violenze sessuali nell’indagine dell’Istat: metodologia, organizzazione, principali risultati” concludeva infatti che “i dati giudiziari su denunce penali di violenze e/o maltrattamenti in famiglia non sono assolutamente rappresentativi per evidenziare l’incidenza reale del fenomeno”.

Una conoscenza più approfondita, ormai ventennale, viene dall’esperienza dei 94 Centri Antiviolenza, attivi sull’intero territorio nazionale. promossi dall’Udi, Unione Donne in Italia. L’universo di tali centri è molto vario: qualità dei servizi, relazioni con le donne, rapporti con il governo della città, le stesse origini di un centro sono differenti da città a città. Ma tutti forniscono dati, analisi e progetti, una fonte di conoscenza unica e particolare, anche se relativa solo alle donne che si rivolgono ai loro sportelli.

Dal tasso di richiesta di aiuto è evidente sia l’insufficienza dei servizi a garanzia della protezione delle donne, sia il permanere di comportamenti e forme squilibrate nelle relazioni fra i due sessi. Le violenze denunciate presso i Centri sono violenze ordinarie, continuative, su donne che non sono “speciali” o “patologiche”, si tratta di una violenza che entra nel tessuto della società, nelle famiglie, nelle relazioni, insomma una violenza normale, dove quella cosiddetta “in famiglia” non è una accanto alle tante, ma è la norma, con le sue eccezioni. E gli uomini violenti sono i cosiddetti uomini normali. Nella maggioranza dei casi non appartengono alla sfera del disagio sociale o comportamentale e si smentisce così un altro luogo comune culturale, che vedeva l’uomo violento collocato in una zona di emarginazione o povertà materiali o culturali, oppure con diagnosi di psicopatologie varie.

Le ultime indagini interessanti in Italia sono quelle condotte all’interno del programma Urban Italia, che ha avviato la “Rete Antiviolenza fra le città Urban” per contrastare il fenomeno della violenza contro le donne. La Rete fu promossa dal Ministero della Pari Opportunità nel 1997 e ha coinvolto 8 città: Venezia (capofila), Catania, Foggia, Lecce, Napoli Palermo, Reggio Calabria, Roma. Con la partecipazione multidisciplinare di Università, istituti di ricerca, esperti, operatori sociali e sanitari, amministrazioni centrale e locali, è stato ideato e portato a termine, in un triennio, un percorso – riproducibile – di comprensione e soprattutto di consapevolezza. Non sono tanto i dati, infatti, l’obiettivo di questa ricerca-azione, quanto la verifica degli stereotipi di base, della ineluttabilità della violenza maschile da una parte e della sua giustificazione da parte femminile dall’altra.

Ne sono nati singoli rapporti locali di ricerca e un Rapporto nazionale, pubblicato in un volume: Progetto Urban, “Dentro la violenza:cultura, pregiudizi, stereotipi”, Rapporto nazionale “Rete antiviolenza Urban”. Franco Angeli, Milano, 2002.

L’ONU considera la violenza contro le donne come il crimine più diffuso nel pianeta. C’é ormai infatti un patrimonio di conoscenze e dati che non potrebbero essere più allarmanti. Tuttavia lo scatto di coscienza è solo parziale, solo particolare. E lo stesso Rapporto ne è una verifica per quello che riguarda le città Urban. Le sottovalutazioni interessate e le culture giustificazioniste sono tuttora molto forti e costituiscono l’altra faccia dell’emergenza. Ed è proprio perché la gravità del fenomeno fa tanto fatica ad essere compresa che essa non spinge a produrre politiche di contrasto permanenti e coerenti.

 

Il Comitato auspica una campagna di sensibilizzazione contro la violenza in famiglia che coinvolga tutti gli operatori sociali, i soggetti delle istituzioni e del governo delle città, le scuole e l’opinione pubblica tutta per lanciare la necessità di ricercare contenuti e modelli alternativi.

 

 

b) Bambini

Per quanto riguarda la prevenzione e la tutela dei children vittime di violenza domestica, l’Italia ha compiuto dei passi avanti, in particolare con l’istituzione di una Commissione nazionale per il coordinamento dell’azione in relazione al maltrattamento, all’abuso e allo sfruttamento sessuale dei bambini e l’adozione della legge n.66/1966 e della legge n.154/2001.

In particolare quest’ultima, intitolata “Misure contro la violenza nelle relazioni familiari” introduce:

-   nel codice di procedura penale il provvedimento dell’allontanamento dell’imputato dalla casa familiare e la prescrizione all’imputato di non avvicinamento ai luoghi abitualmente frequentati dalla persona offesa (art.282 bis c.p.p.);

-   nel codice civile e di procedura civile gli “ordini di protezione contro gli abusi familiari” (artt.342 bis e ter c.c. e 736 bis c.p.c.);

estendendo le disposizioni in essa contenute, in quanto compatibili, alla condotta pregiudizievole tenuta da un componente del nucleo familiare diverso dal coniuge o dal convivente.

Tuttavia il Comitato per i diritti del fanciullo, in occasione della sua XXXII Sessione (gennaio 2003), nelle Osservazioni conclusive indirizzate all’Italia (punti 37 e 38) si è mostrato preoccupato per la mancanza di dati esaustivi relativi ai maltrattamenti sui minori e per il fatto che la legislazione italiana in materia non assicura la stessa tutela ai bambini di 14 anni e a quelli di 16, a seconda della relazione con l’abusante, e ha auspicato l’adozione di adeguate campagne di sensibilizzazione in materia con il coinvolgimento dei bambini stessi e la modifica della legislazione relativamente ai differenti trattamenti legati all’età delle vittime.

 

Per quale motivo la legislazione italiana in materia non assicura la stessa protezione dalla violenza ai bambini di 14 anni e a quelli di 16, ma concede loro una tutela diversa a seconda della relazione esistente con l’abusante?

 

Il Comitato raccomanda la modifica della legislazione relativamente alle differenti forme di tutela legate all’età dei bambini vittime di violenza, auspica inoltre l’adozione di adeguate campagne di sensibilizzazione in materia con il coinvolgimento dei bambini stessi e la raccolta di dati esaustivi relativi ai maltrattamenti sui minori.

 

 

Trafficking in women and children

 

The recent Law 228 /8 August 2003 “Measures against trafficking of human beings” introduced new instruments to fight against trafficking. This law provides for:

§   Penalties for perpetuators (reclusion from 8 up to 20 years for perpetrators in general, and longer reclusion if victims are minors or if perpetuators are involved in criminal networks. All the penalties are increased (of 1/3 or ½) when the victims are below 18);

§   Specific legal definition of reduction into slavery and trafficking on human beings;

§   Victims rehabilitation through the creation of a new fund to finance specific programmes. Specific attention will be paid to the victims first assistance (housing, health care, etc);

§   Prevention: this law gives to the Ministry of Foreign Affairs the power to define cooperation policies on this issue, and to organise international meetings and information campaigns also in countries of origin.

Law n.40/1998 (article 18) provides a specific permission to stay for reasons of protection for victims of trafficking. Article 18 doesn’t ask for previous cooperatation whit judicial system, but many Questure (Police Departments in charge of issuing the permission to stay for reasons of protection) do. Victims of trafficking who receive the article 18 permission to stay participate to an assistance and social re-integration programme. These measures are reinforced by Law 228/03, including first assistance and long term reintegration.

Secondo i dati diffusi dalla Direzione centrale Immigrazione e Polizia delle frontiere del Ministero dell’Interno al 31 ottobre 2003 risultavano essere stati rilasciati 3757 permessi di soggiorno per protezione sociale ai sensi dell’art. 18 t.u. immigrazione.

Nel 2003 sono stati rilasciati 848 permessi di soggiorno per protezione sociale a donne provenienti da Nigeria (222), Romania (180), Moldavia (939, Ucraina (65), e Albania (64). (Fonte: Ministero dell’Interno, Dipartimento Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale della Polizia Criminale).

The Comitato regrets that the effective instrument of article 18 procedure has been used just in favour of women, victims of trafficking for sexual exploitation.

Infact, in a very few cases it has been used for children, and never for male children and never for victims of trafficking for purposes different from sexual exploitation (i.e child labour, begging, exploitation in illegal activities).

L’inasprimento delle sanzioni penali per i trafficanti e della normativa di contrasto alla tratta da sola non è sufficiente. Ancora, troppo spesso in Italia la tratta è considerata sinonimo solo di tratta di donne per sfruttamento nella prostituzione. La frontiera culturale è allora quella di un diritto riservato per i minori, di una tutela specifica per i bambini e gli adolescenti vittime di tratta anche per fini diversi dallo sfruttamento sessuale.

 

As strongly recommended by the Committee on the Rights of the Child in its Concluding Observation on Italy (CRC/C/15/Add.198, 31/01/2003), the Comitato auspica la predisposizione da parte del governo di misure specifiche per i minorenni vittime di tratta, anche per fini diversi da quello di sexual exploitation

 

L’inasprimento delle sanzioni penali, si diceva, non è sufficiente. Per debellare la tratta è necessario lavorare contemporaneamente su due fronti: proteggere le vittime e prevenire il fenomeno, con azioni che vadano ad incidere sulle cause profonde del fenomeno non solo nei Paesi di origine ma anche in quelli di destinazione.

 

The Comitato auspica pertanto la predisposizione da parte del governo di misure specifiche per affrontare il cosiddetto lato della domanda, e in particolare la questione dei clienti di vittime di tratta per fini di sfruttamento sessuale.

 

The Comitato auspica inoltre that Italy as soon as possible ratifies and implements the Optional Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, entered internationally into force the 25^th December 2003, in accordance with its article 17.

 

The Comitato auspica, come già raccomandato dal Committee in the Concluding Observations (E/C.12/1/Add.43, n.28), that Italy devise a comprehensive, coordinated and concerted national strategy to combat trafficking in women and children, sexual abuse of minors and child pornography.

 

There is a tendency, in Italy, to confuse a child victim of trafficking with a separated child (unaccompanied migrant child). The consequences are very significant because the two different identifications are directly related with two different measures of protection. A child victim of trafficking is protected by article 18 - Permission to stay for reasons of social protection (Law 286/98), while separated children fall under the provisions of the Bossi-Fini Law(Law 189/02). The difficulties for family reunification created by the Bossi –Fini Law increases the risk of a high number of adolescents irregular migrants.

The Bossi-Fini Law also provides that children could obtain a residence permit for studying or working at 18 years old only if they have been on the Italian territory for the last three years and they have been part of a social integration project. This increases the risk of the irregular migration of children of lower age.

 

How will the Italian Government combine the protection offered by the provisions of article 18, confirmed by the recent Law 11 August 2003 “Measures against trafficking in persons” n° 286 article 13 (Establishment of a special programme of assistance towards victims of crimes under article 600 and 601 of the penal code), and the restrictions created by Law 189/2002 Bossi-Fini on the issuing of residence permits, especially when the child is very close to be 18 years old?

 

Child prostitution

The phenomenon of child prostitution intersects with both the complex world of prostitution in general, but also with child trafficking.

In Italy, Nigerian girls started arriving at the end of the 1980s, followed in the early 1990s by large numbers of Albanian girls. More recently, girls began to arrive from Eastern European (from the former U.S.S.R., Moldavia, Romania, Poland, and Hungary). The different cultural backgrounds of the girls involved has necessitated different approaches for each individual ethnic group. The public perception of child prostitution in Italy is informed by the presence of girls walking the streets of almost all towns. However, in addition, there is a significant problem of male child prostitution, and girls working in clubs, night clubs or private apartments, although people are generally unaware of its existence. What is evident is the higher incidence of certain nationalities in the streets, while Italian girls are seldom seen on the streets.

The Comitato has already noted with concern that art.18 has never been applied to male children, since male child prostitution still remain a hidden phenomenon and probably a taboo in Italian culture.

 

Which are the plans of the Government to promote research and actions to combat child prostitution?

 

The Comitato recommends to launch information campaigns on the criminal offence of having sexual intercourse with subjects under 18 years of age, on the existence of child trafficking for sexual purposes and on the slave-like conditions in which victims are kept.

The Comitato auspica to stimulate research and action on hidden child prostitution and exploitation in apartments, night clubs and private clubs.

 

Child pornography

 

Analysing the extent of the child pornography problem in numeric terms is a hard task given the lack of up-to-date data and detailed studies. In evaluating the dimensions of child pornography, two aspects must be considered:

·  The number of children and adults who have been abused during the production of child-pornographic material

·  The gamut of child pornography itself.

Sexual abuse, in all its forms, is a hugely complex social problem that requires a high level of professional expertise. It is also extremely difficult to provide a detailed answer as to the size of the problem on the Internet as it is not the subject of statistical analysis.

The most indicative figures available regarding the child pornography phenomenon in Italy are therefore those available from the Italian Public Prosecutor’s Office, from penal institutions and the Police.

The data regarding article 600, 3, r of the Criminal Code, show that with a total of 255 cases under investigation it is the crime that is prosecuted most often. This article punishes those who exploit children in order to produce child pornographic material, those who trade in it, those who distribute, publish or advertise it telematically or those who pass it on free of charge.

 

Other data providing useful information is that provided by the Department of Penitentiary Administration of the Ministry of Justice that show how many people have been found guilty of crimes under article 600 ,3 and 4 of the Italian Criminal Code. Even so, we know that the data is subject to many variables, such as the fact that crimes under article 600,4 may simply be punishable by a fine and not necessarily by imprisonment.

 

Results of operations carried out by the Telematic Police since the coming into force of Law 269/98 as of 30 September 2003
Searches	1,625
Number of people reported currently at liberty	1,683
Investigated people subject to restrictive measures	101
Total number of web sites monitored	85,699
Total number of web sites discarded	24,242

 

Data gathered directly by Stop-it, the project of Save the Children Italy against child pornography, can be added to that supplied by the Public Authorities, and this makes it possible to deduce the percentage of child-pornographic sites registered on Italian servers. During Stop-it’s first 10 working months, of all those reports made by them to the competent authorities, some 9.9% of those on Italian servers contained child pornographic material (see the diagram below).

 

 

Even if is very difficult to gather precise and reliable figures regarding the extent of the child pornography problem in Italy, it is however easy to deduce how this phenomenon is likely to increase with the use of Internet and result in even greater risks.

 

Which are the activities and programmes carried out by the public istitutions and the police services to identify the victimes of child pornography so that it could be possible to stop the abuse and provide the victims with rehabilitation programmes?

 

The Comitato recommends to intensify controls on the telematic network in order to challenge the spread and exchange of pornographic material using children.

 

a) Migranti e ricongiungimento famigliare: rigidità del requisito di alloggio idoneo ai fini del ricongiungimento familiare

Ai fini del ricongiungimento familiare, il lavoratore straniero deve dimostrare, tra le altre cose, la disponibilità di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalle leggi regionali per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (art. 29, co. 3 T.U.). Allo stesso tempo, pero’, l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e’ previsto, a parita’ di condizioni col cittadino italiano, per i soli titolari di permesso di soggiorno di durata almeno biennale e con regolari attivita’ di lavoro subordinato o autonomo in corso (art. 40, co. 6 T.U.). Sono cosi’ esclusi i lavoratori stranieri che abbiano ottenuto il permesso di soggiorno in relazione alla stipula di un contratto a termine; per costoro, infatti, la durata del permesso di soggiorno non puo’ essere superiore a un anno (art. 5, co. 3-bis T.U.). Tuttavia, questi stessi lavoratori, purche’ dotati di un contratto di durata non inferiore a un anno, possono chiedere il ricongiungimento familiare (art. 28, co. 1 T.U.). Per loro, quindi, e a dispetto dell’art. 31 Cost., i parametri fissati dalle leggi regionali a tutela del benessere delle famiglie, giocano paradossalmente il ruolo opposto di ostacoli al godimento del diritto fondamentale all’unita’ familiare.

 

b) Richiedenti asilo e ricongiungimento familiare.

I richiedenti asilo prima della decisione della Commissione centrale non hanno diritto al ricongiungimento familiare, che viene negato anche ai richiedenti lo status di protezione umanitaria o temporanea. Il ritardo nella approvazione dei regolamenti di attuazione della legge Bossi- Fini, nella parte che disciplina la nuova procedura di asilo sta comportando una situazione di paralisi nelle attività amministrative che riguardano i richiedenti asilo.

L’Italia deve dare ancora attuazione alle direttive comunitarie sul ricongiungimento familiare, che dedica una attenzione particolare solo ai rifugiati, ma non ai richiedenti asilo, e alle altre direttive sulle procedure e sullo status di rifugiato.

L’assenza di dati normativi certi, sia a livello nazionale che a livello comunitario, consegna i richiedenti asilo al potere discrezionale delle Questure e del Ministero degli interni, e i familiari di questi soggetti, quando giungono in Italia irregolarmente ( come avviene quasi sempre) sono spesso costretti a lunghi periodi di clandestinità, anche per la difficoltà di documentare i rapporti familiari, in caso di un successivo e separato ingresso dei diversi membri della famiglia.

 

Applicants for refugee status within the scope of 1951 Geneva Convention are admitted reunification with their family members for the time their application is handled,, as provided by 1990 Dublin Convention and the following EU regulation no. 343/2003, February 18^th, 2003.

Italian legal system does not provide different or more specific norms in order to enable asylum seekers to trace or to factually reach their family members. The practice shows that reunification is very difficult to apply when family members are in other EU Member States, due to lack of coordination among offices of different states and difficulties for the police to perform the necessary activities to grant entry clearance in another State. Procedures seem not be set and organised in order to make the right to family an effective right when an applicant's family members live outside Italy.

 

Subsidiary protection is granted by the law only in case of emergencies (art.20, Statute no. 286, July 28^th, 1998, UE directive 2001/55/CE, July 20^th, 2001 and implementation decree April 7^th, 2003 no. 85). Extraordinary statutes may be adopted in connection with war events and the following mass movements (e.g. 1999 war in Kosovo/Yugoslavia). Emergency decrees signed by Italy's Prime Minister allowed the entry of thousends of asylum seekers, partly claiming to have family members residing in Italy (P.M.decree March 26^th, 1999 and Ministry of Internal Affairs order no. 2967 of March 26^th). Provisional residence permit allow asylum seekers and their family members to access limited health care treatments and welfare benefits. After emergency ceases, asylum seekers and their family members are granted a long-term residence permit, if they can prove to dispose of adequate housing and sufficient income.

 

 

 

 

 

1.   Principi di base: il diritto alla salute

Il diritto alla salute, intesa non solo come prevenzione e cura delle malattie, ma anche come necessità dell’uomo di vivere in un ambiente salubre, che rispetti il suo equilibrio psicofisico, è sancito dall’articolo 32 della Costituzione Italiana (1948)¹ . Si sottolinea come nell’articolo si parli d’“individuo”, non solo di cittadino italiano, ma di chiunque si trovi all’interno dei confini della Repubblica Italiana, operando secondo una logica di tutela e prevenzione collettiva. Il diritto alla salute è riconducibile alla categoria dei diritti inviolabili enunciati all’art.2 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 Dicembre 1948)², qualificato come il più importante dei diritti sociali poiché rende possibile il godimento dei diritti di libertà.

“La salute”, infatti, rappresenta non solo un diritto primario dell’individuo, ma anche un interesse preminente della collettività, che predispone a questo scopo adeguati interventi per la sua protezione, anche di carattere preventivo. In questa prospettiva il concetto di “diritto alla salute” non si limita esclusivamente al diritto ai trattamenti sanitari terapeutici, ma si estende al diritto ad un ambiente salubre e non inquinato, all’uso di beni di consumo ed alimentari che non siano nocivi o pericolosi, a condizioni di lavoro che rispettino i parametri di sicurezza e di misure igieniche richiesti dalla legge.

Il progressivo cambiamento ed ampliamento del concetto di salute ha modificato e sta ancora richiedendo ulteriori cambiamenti al Sistema Sanitario Nazionale italiano (SSN), che sempre più si avvicina e si integra con i servizi assicurati dal cosiddetto Welfare State. 

Il SSN viene istituito in Italia nel 1978, dalla legge n. 883/1978"Istituzione del Servizio Sanitario Nazionale" 3, che oltre definirne i principi di base (TITOLO I - Il servizio sanitario nazionale - Capo I Principi ed obiettivi - Art. 1 I principi), ne delinea anche le competenze (Art. 2 obiettivo 8).

Il SSN nell’ambito delle sue competenze dovrebbe perseguire:

“a) il superamento degli squilibri territoriali nelle condizioni socio-sanitarie del paese;

b) la sicurezza del lavoro, con la partecipazione dei lavoratori e delle loro organizzazioni, per prevenire ed eliminare condizioni pregiudizievoli alla salute e per garantire nelle fabbriche e negli altri luoghi di lavoro gli strumenti ed i servizi necessari;

c) le scelte responsabili e consapevoli di procreazione e la tutela della maternità e dell'infanzia, per assicurare la riduzione dei fattori di rischio connessi con la gravidanza e con il parto, le migliori condizioni di salute per la madre e la riduzione del tasso di patologia e di mortalità perinatale ed infantile;

d) la promozione della salute nell'età evolutiva, garantendo l'attuazione dei servizi medico-scolastici negli istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado, a partire dalla scuola materna, e favorendo con ogni mezzo l'integrazione dei soggetti handicappati;

e) la tutela sanitaria delle attività sportive;

f) la tutela della salute degli anziani, anche al fine di prevenire e di rimuovere le condizioni che possono concorrere alla loro emarginazione;

g) la tutela della salute mentale privilegiando il momento preventivo e inserendo i servizi psichiatrici nei servizi sanitari generali in modo da eliminare ogni forma di discriminazione e di segregazione pur nella specificità delle misure terapeutiche, e da favorire il recupero ed il reinserimento sociale dei disturbati psichici;

h) l’identificazione e la eliminazione delle cause degli inquinamenti dell'atmosfera, delle acque e del suolo”.

Di conseguenza, l’attenzione dei Piani Sanitari Nazionali (PSN) si va focalizzando sempre di più sulla necessità di promuovere interventi di prevenzione primaria, identificando stili di vita e situazioni sociali che possano determinare situazioni di maggior rischio per l’instaurarsi di situazioni patologiche⁴. In tale ottica occorre prestare attenzione a tutte quelle dinamiche sociali che creano situazioni di svantaggio e quindi di maggiore probabilità di danno alla salute. Problematiche legate alla famiglia, all'inserimento lavorativo e alle condizioni di lavoro, gli stati di disabilità, l’emarginazione sociale, la povertà, l’immigrazione, il disagio giovanile e tanti altri temi sociali assumono importanza strategica per gli interventi di programmazione della sanità pubblica che intendano mirare alla prevenzione ancorché alla cura e all'assistenza. 

Attualmente, il SSN è organizzato in aziende sanitarie locali (ASL) e in aziende ospedaliere che intendono dispensare il diritto alla salute con criteri aziendali. Il modello generale di funzionamento del SSN è quello di un sistema in cui la funzione di produzione dei servizi è programmaticamente subordinata alla funzione di committenza esercitata dalle ASL nei confronti di erogatori pubblici o privati, accreditati secondo i medesimi, uniformi criteri, in esecuzione del mandato fondamentale della tutela della salute della popolazione.

La gestione dell'attuale SSN si basa sui alcuni importanti presupposti:

Previsione dei livelli di assistenza: (LEA e LIVEAS).

Distretto sanitario di base (Dsb)

Attività di riabilitazione

Sistemi di valutazione e controllo

Accreditamento e renumerazione a tariffa: dal 01/01/’95 è stato introdotto un nuovo sistema di retribuzione tariffaria dei soggetti erogatori di prestazioni: il DRG/ROD (Diagnosis Related Groups/Raggruppamenti Omogenei di Diagnosi)⁵.

L’elemento più innovativo che emerge dalla lettura dello scenario istituzionale è il forte richiamo alle esigenze di intersettorialità sia nella programmazione degli interventi per la salute sia nella organizzazione del Servizio Sanitario (SS). Tali esigenze si esprimono almeno a tre livelli:

1. l’elaborazione di politiche per la salute con l’obiettivo di contrastare i suoi determinanti più ampi, che richiede programmi estesi ben oltre il campo di intervento dei Servizi sanitari e pone, quindi, il problema del raccordo fra programmazione sanitaria e programmazione territoriale, con particolare riguardo a quella ambientale;

2. l’integrazione fra politiche sanitarie e politiche sociali, particolarmente per quanto riguarda gli interventi per i soggetti "fragili", che da un lato rinvia alla definizione di strumenti di raccordo fra le competenze del Sistema Sanitario Regionale (SSR) e quelle proprie degli Enti locali, mentre dall’altro richiama i temi della sussidiarietà orizzontale, con la sempre più marcata ed organizzata presenza di associazioni no-profit e del volontariato;

3. l’organizzazione del sistema dei Servizi sanitari secondo reti integrate, che si fondano necessariamente sul principio della collaborazione fra i servizi e fra le Aziende sanitarie.

 

 

 

2. Il Diritto alla salute nel quadro legislativo internazionale

L’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha riconosciuto il diritto alla salute in vari momenti, che si possono far risalire concettualmente al 1977, quando l’Assemblea dell’OMS invitò gli Stati Membri a perseguire la politica della “Salute per tutti”⁶, cui seguì, sulla stessa linea, la Dichiarazione di Alma Ata (Conferenza internazionale sull’assistenza sanitaria primaria del 1978)⁷. Una revisione dei fondamenti della politica della salute nelle nazioni europee, è culminata nel 1984 con l’adozione, da parte degli Stati Membri, di strategie regionali di “Health For All” (HFA), articolate in 38 obiettivi specifici ed un set di indicatori di valutazione per il monitoraggio continuo dei progressi compiuti verso il raggiungimento degli obiettivi fissati ⁸.

L’aspetto più originale ed innovativo della strategia HFA consisteva in un approccio ai problemi sanitari meno orientato alle terapie ed alla ospedalizzazione e maggiormente rivolto all'assistenza primaria, alla prevenzione delle malattie ed alla promozione della salute. L’importante ruolo svolto dalla promozione della salute all’interno della politica di HFA ha evidenziato la necessità di definirne più chiaramente le strategie.

In occasione della 1° Conferenza Internazionale per la Promozione della Salute, tenutasi ad Ottawa, viene emessa una Carta (La Carta di Ottawa per la Promozione della Salute, 1986) con l’obiettivo salute per tutti entro l'anno 2000.

La Carta di Ottawa amplia il concetto di promozione della salute, definendolo come "…il processo che consente alla persone di controllare e di migliorare la propria salute"⁹. Nelle successive Conferenze internazionali e in altri incontri sono stati ulteriormente chiariti l’importanza e il significato delle strategie chiave della promozione della salute, che comprendono la politica pubblica per la salute (Adelaide, 1988) e gli ambienti favorevoli alla salute (Sundsvall, 1991).

Durante la 4° Conferenza Internazionale sulla Promozione della Salute, tenutasi a Jakarta nel 1997, viene stilata una dichiarazione (The Jakarta Declaration on leading health promotion into the 21st century)¹⁰ che approfondisce, completa e differenzia i presupposti della Carta di Ottawa. Per la prima volta si fa riferimento alla repressione delle donne quale una delle principali cause della povertà nonché alla povertà quale minaccia fondamentale alla salute.

Altrettanto importanti sono state:

-       la Conferenza Europea sulle Politiche sanitarie: Opportunità per il futuro, tenutasi a Copenaghen, Danimarca, nel dicembre 1994 nel corso della quale viene stilata la Dichiarazione di Copenaghen¹¹.

-       la Conferenza Europea dell’OMS del luglio 1996, nel corso della quale viene adottata la Carta di Lubiana sulle riforme della sanit๲, che indica i principi fondamentali di riferimento per la costruzione dei sistemi sanitari europei,ove si fa riferimento anche alla gestione delle liste di attesa.

Nel maggio 1998, l’Assemblea Mondiale della Sanità ha adottato un progetto denominato: “Health 21:21 obiettivi di salute per il 21° secolo”¹³, articolato in 21 obiettivi di salute.Tale progetto conclude simbolicamente quello precedente “Salute per tutti nell'anno 2000” promosso nel 1984, raccogliendone l'eredità.

I principi di “Salute per tutti” e l’orientamento strategico della Carta di Ottawa costituiscono l’ossatura del Progetto “Città Sane” dell’OMS, finalizzato al miglioramento della qualità della vita nei centri urbani.

Il diritto alla salute rappresenta un obbligo legale internazionale degli Stati atto a promuovere e proteggere la salute delle loro popolazioni. L’OMS ha dato prova di chiaroveggenza vigilando affinché la salute venisse riconosciuta quale diritto fondamentale dell'uomo nel testo dell’atto costitutivo dell’OMS nel quale si legge che “il godimento del miglior stato di salute raggiungibile costituisce uno dei diritti fondamentali di ogni essere umano senza distinzione di razza, religione, opinioni politiche, condizione economica o sociale”. Per quel che riguarda la salute, la Dichiarazione Universale Dei Diritti dell'Uomo¹⁴, è più sfumata rispetto al Trattato istitutivo dell'OMS (art.25) ¹⁵.

La Dichiarazione Universale dei diritti dell’Uomo pertanto non garantisce un diritto alla salute “per se”, ma un diritto alla salute connesso al diritto ad un adeguato standard di vita. A tutt’oggi, un solo strumento internazionale sui diritti dell’uomo, il Protocollo di San Salvador del 1988, adottato nel quadro dell'Organizzazione degli Stati Americani, proclama realmente un “diritto alla salute”, sempre che quest'espressione sia interpretata nell'articolo pertinente a significare “il possesso del più alto grado di salute fisica e mentale e di benessere sociale”. 

Prima ancora, La Carta delle Nazioni Unite, elaborata nel 1945 in seno alla Conferenza di San Francisco e rappresentante lo statuto delle Nazioni Unite¹⁶. Ovviamente essa non costituisce uno strumento specifico a tutela dei diritti umani né contiene espresse previsioni a favore della salute, tuttavia introduce nel sistema, oltre ai principi di organizzazione che consentono all’ONU di funzionare, alcuni caratteri teleologici, identificando in particolare nella Pace e nel rispetto dei Diritti Umani lo scopo del patto stesso.

Esistono attualmente numerosi strumenti internazionali attinenti ai diritti dell'uomo che si riferiscono alla salute e ai problemi a essa correlati. I più importanti tra essi sono:

Þ    il Patto Internazionale sui diritti Economici, Sociali e Culturali del 1966 (Art. 10-11-12)¹⁷

Þ    la Convenzione sull'Eliminazione di ogni forma di discriminazione femminile del 1979, entrata in vigore il 3 settembre 1981, (Parte III, Art. 10-h; art.11co.2-f; 14 co2-b) ¹⁸

Þ    la Convenzione sui Diritti dell’Infanzia, approvata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 novembre 1989, ratificata dall'Italia con legge del 27 maggio 1991 n. 176 depositata presso le Nazioni Unite il 5 settembre 1991. (Parte I Articolo 6-23-24-25-26-31-33-39)¹⁹.

 

3. Una transizione complessa

 

3.a Transizione demografica

I cambiamenti demografici dei paesi occidentali, descritti come seconda transizione demografica²⁰ hanno concorso allo sviluppo di un nuovo regime demografico caratterizzato da una fecondità stabile sotto il livello di sostituzione, da un consistente invecchiamento della popolazione e, in una prospettiva più lunga, da un declino della dimensione demografica complessiva. Ẻ opinione diffusa che i cambiamenti demografici avvenuti ed in corso siano in larga parte il risultato di cambiamenti sociali, le cui radici risiederebbero principalmente nel progressivo cambiamento dei valori e delle norme verso un modello più individualistico, di cui i diritti individuali ed il “self-fulfilment” sono elementi chiave²¹. Naturalmente, sebbene i trend demografici e le loro cause siano simili, questo non significa che non vi siano differenze tra i paesi europei e che si possa parlare di uniformità demografica^{22 23}.

Man mano che il tasso di natalità decresce, aumenta il rapporto tra il numero d’adulti e quello dei bambini, e i problemi sanitari più comuni diventano quelli degli adulti, piuttosto che quelli dei bambini ^{24 25}.

La persistenza della diminuzione della fecondità, dovuta sostanzialmente alla tendenza a dilazionare il matrimonio (incremento dell’età al matrimonio) e/o a non sposarsi affatto (laicizzazione della società: aumento dei matrimoni civili e delle convivenze more uxorio), caratterizza la nuova transizione demografica. Il calo di popolazione che ne deriva viene contrastato dall'aumento della sopravvivenza in età avanzata (invecchiamento della popolazione) e dall'incremento della fecondità fuori dal matrimonio. Pertanto nella nuova transizione demografica, il ruolo determinante per il riequilibrio naturale della popolazione viene giocato dalla fecondità extraconiugale e, nei Paesi a forte immigrazione extracomunitaria, dai flussi migratori che, mantenendo sostanzialmente inalterati gli standard di fecondità del Paesi d’origine, danno un contributo considerevole ai livelli di natalità del Paese ospitante.

In molti paesi, compresa l’Italia, la popolazione sarebbe diminuita senza l’immigrazione. L’Italia, nel 2003 ha fatto registrare una crescita dell’8,4‰ dovuta alla crescita dell’8,9‰ del movimento migratorio e un saldo naturale di -0,5‰. Il confronto con gli altri paesi dell'UE evidenzia come l'Italia sia seconda solo alla Germania per quanto concerne la dinamica naturale negativa e come il nostro Paese si collochi sopra la media europea per tassi di incremento migratori, grazie alla forza di attrazione dei flussi internazionali del Centro-Nord. Quest’ultimo ha evidenziato un'incidenza dei flussi migratori netti sulla popolazione (6,4‰) tra le più alte dell'UE²⁶. A fronte di una dinamica naturale che, nel lungo periodo si prospetta fortemente negativa, al contrario la dinamica migratoria prevista è positiva. Il saldo tra nuovi ingressi e uscite cresce nell’arco previsionale da 111mila unità a 124mila. In conseguenza dei flussi migratori previsti, composti circa all’80% da cittadini non italiani, il numero degli stranieri residenti in Italia aumenterà di poco più di 1 milione di unità tra il 2001 ed il 2010, con un incremento medio annuo del 6%.

La popolazione italiana al 31 dicembre 1996 ammontava a 57,5 milioni di persone, quasi il 17% di queste, per un totale di circa 9,5 milioni, aveva superato i 65 anni d’età. La dinamica della crescita della popolazione anziana in Italia è, per intensità e velocità, una delle più significative nel mondo intero. Al 31 dicembre 2002 la popolazione complessiva risultava pari a 57.321.070 unità, mentre alla stessa data del 2001 ammontava a 56.993.742 residenti ^{27 28} . La popolazione italiana è destinata ad aumentare gradualmente da 57,8 milioni di residenti nel 2001 a 58,6 milioni nel 2011, ad un tasso di incremento annuo dell’1,3‰. La crescita raggiungerà un plateu nel 2012, ma dopo tale anno avrà inizio un lento e progressivo declino che porterà la popolazione fino a 56,9 milioni nel 2031, ad un ritmo del –1,4‰ ogni anno. Per il futuro il numero di nati è destinato a scendere sotto le 500mila unità nel 2011 e sotto le 400mila nel 2040, mentre col tempo scenderà sotto le 356mila unità. Nelle previsioni ISTAT, il numero annuale dei decessi aumenterebbe fino a superare le 600mila unità nel 2010 per poi arrivare ad oltre 660mila nel 2030. L’aumento dei morti è strettamente influenzato dalla struttura per età della popolazione che già oggi si presenta fortemente invecchiata, e si giustifica inoltre con la futura presenza di ulteriori quote crescenti di popolazione in età anziana, nonostante la popolazione sia nel complesso soggetta a condizioni di sopravvivenza più favorevoli di quelle attuali.

Infatti, mentre la proporzione di giovani decresce continuamente, aumenta sensibilmente l’incidenza delle classi di età sopra i 65 anni e, all’interno di questa grande classe di età, aumenta il peso dei grandi anziani (≥80 anni). Se nel 2010 si attende che 1 italiano su 5 avrà più di 65 anni, nel 2030 si supererà il rapporto 1 su 4. La quota degli anziani sopra gli 80 anni, subirà un incremento altrettanto rapido: da circa il 6% nel 2010 ad oltre il 9% nel 2030, vale a dire circa 1 italiano su 10. Viceversa, la quota di giovani (fino a 14 anni di età) scenderà al 14,1% nel 2010, e all’11,6% nel 2030.

In questo quadro, l’indice di vecchiaia, che misura appunto il rapporto numerico tra anziani e giovani, cresce costantemente, passando da 127 anziani per 100 giovani nel 2000, a 146 nel 2010, a 242 nel 2030 ed alla riguardevole cifra di 301 nel 2050.

 

3.b Transizione epidemiologica

Non si può non considerare che se è cresciuta l’aspettativa di vita e sono diminuite alcune cause di mortalità, altre si affacciano prepotentemente e nuove tipologie di malattia stanno assumendo contorni preoccupanti, mentre la globalizzazione della informazione fa vivere paure, qualche volta anche immotivate. Questo insieme di fenomeni che sommandosi tra loro stanno cambiando criticamente il profilo demografico in tutte le aree mondiali e con ciò il peso specifico delle patologie incidenti sulle singole classi di età costituisce ciò che è stato chiamato la “transizione epidemiologica”. La combinazione di un’elevata attesa di vita (tra le più alte del mondo) e di un’elevata denatalità sta facendo aumentare il rapporto tra il numero d’adulti e quello dei bambini, ovviamente al netto dai correttivi dell’immigrazione, e i problemi sanitari più comuni diventano quelli degli adulti, piuttosto che quelli dei bambini.

Nei Paesi sviluppati s’intravedono segnali di ritorno delle malattie ritenute segnaletiche della transizione epidemiologica in cui oggi versano i PVS. Questi cambiamenti si accompagnano, interagendo, ad un rapido invecchiamento della popolazione mondiale e ad un altrettanto rapido intensificarsi della mobilità tra le aree non sviluppate e quelle sviluppate.

Assumono rilevanza gli scenari di possibile riduzione della premorienza e la domanda di alleggerimento delle disabilità legate alla espansione delle malattie cronico-degenerative e del disagio psichico, senza sottovalutare il peso crescente che le cause violente stanno assumendo in particolare nelle età adolescenziali e della giovinezza. Questo intreccio di transizione epidemiologica e transizione demografica porrà nella maggior parte delle regioni del mondo dei seri problemi ai sistemi sanitari e forzerà decisioni molto difficili circa la più opportuna allocazione delle risorse disponibili.

Ne consegue che è divenuto pertanto impossibile garantire tutto a tutti. Di fatto, le risorse a disposizione, un tempo assunte come variabile indipendente, debbono oramai essere contenute all’interno di dimensioni sostenibili da parte delle economie nazionali.

Per garantire il principio costituzionale del diritto alla salute non basta più estendere l’assistenza sanitaria a tutta la popolazione, limitandosi a fornire a tutti la stessa possibilità di accesso alle cure. Irrinunciabile ma non adeguata alle nuove esigenze di salute, una politica legata prevalentemente all’intervento terapeutico successivo all’insorgere della malattia che non consente, infatti, di superare le disuguaglianze sociali nella mortalità e nella morbilità, né di migliorare le condizioni complessive di salute della collettività. Il contributo dei SS all’aumento della speranza di vita osservata nei paesi occidentali negli ultimi decenni è pari ad appena il 15%. Oggi i fattori biologici sono in grado di spiegare solo una quota esigua, inferiore al 5%, delle patologie, la maggior parte delle quali sono condizionate in maniera significativa da fattori di carattere sociale e comportamentale.

In primo luogo, per far fronte in maniera efficace alle esigenze di salute del cittadino nel terzo millennio è necessario perseguire obiettivi di integrazione dei servizi socio-sanitari, adottando un’unica strategia programmatoria per la promozione della salute in un contesto territoriale il più possibile circoscritto, a livello distrettuale ad esempio, offrendo risposte consone a seguito di una valutazione multidimensionale del bisogno.

In secondo luogo, è opportuno potenziare le strategie sul versante della prevenzione ed educazione alla salute, promuovendo nuovi modelli di vita e di lavoro.²⁹

 

3.c Transizione legislativa e istituzionale³⁰

Anche in Italia è progressivamente maturata una nuova consapevolezza in tema di tutela della salute.

A partire dai primi anni ‘90, il sistema socio-sanitario italiano, al pari di quello di molti paesi industrializzati, è stato caratterizzato da profondi cambiamenti e da rilevanti innovazioni. Il 1999 e i primi mesi del 2000 hanno segnato due tappe fondamentali nel processo di trasformazione del SSN con il decreto n. 229/1999 (“riforma ter”), che definisce il completamento e una parziale ridefinizione degli interventi di riordino avviati a partire dal 1992, e con il decreto n. 56/2000 (di attuazione dell’art. 10 della legge 133/1999) che prevede un completo decentramento alle Regioni delle responsabilità di finanziamento della sanità pubblica con la contestuale attivazione di procedure di monitoraggio dei livelli essenziali e uniformi di assistenza sanitaria da parte dello Stato.

A fronte delle innovazioni istituzionali, assume particolare importanza, soprattutto nell’attuale fase di transizione verso un sistema di “federalismo sanitario”, l’introduzione di nuovi meccanismi di governo del settore sanitario.

La legge n. 883/1978, istituisce il SSN.

Le riforme successive del SSN riaffermano i valori di fondo del SS, poi, riconfermati nel riordino degli anni ’90, dai D.Lgs. n.502/92 e n.517/93 emanati in attuazione della legge-delega n.421/92.

Il D.Lgs. n.502/92, come modificato dal D.Lgs. n. 517 del 1993 fornisce le prime indicazioni sul distretto dopo la riforma del SSN, basata sui principi di regionalizzazione ed aziendalizzazione.

La successiva produzione normativa in materia di assistenza socio-sanitaria mantiene l'integrazione come obiettivo.

La Legge 30 novembre 1998, n. 419 "Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale”, sulla base di una serie di principi sottolinea, in particolar modo, come il distretto, debba assumere un ruolo chiave per la realizzazione di una efficace integrazione fra le attività del livello operativo dell'Azienda ASL e l'attività del medico di famiglia.

E’ il PSN 1994-96 che dispone la realizzazione del distretto tra gli interventi prioritari del triennio.

Il processo di rinnovamento diventa ancora più ampio nel D.Lgs. 229/99, recante “Norme per la razionalizzazione del SSN, in attuazione dell'art.1 della legge n. 419/98", cosiddetta "riforma ter".

La legge quadro 328/2000 sul sistema integrato di interventi e servizi sociali ribadisce la centralità del territorio per la realizzazione, attraverso i piani di zona, della rete di servizi sociali e il loro coordinamento e la loro integrazione con gli interventi sanitari. Il concetto di rete integrata di servizi acquista una maggiore specificazione nel Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003.

Il riordino rende diverso il dibattito sui contenuti “esigibili” del diritto alla salute: nasce in questa fase il concetto di “livelli di assistenza”, come ambito di tutela che il SSN si impegna ad erogare in modo uniforme a tutti i cittadini sul territorio, nel rispetto dei valori di fondo previsti dalla legge 833/78.

Attraverso la Legge Costituzionale n 3/2001 si introducono modifiche alla seconda parte del Titolo V della Costituzione, venendo a realizzarsi così la più ampia riforma della Carta dalla sua entrata in vigore, inoltre con la riforma costituzionale, si apre una nuova fase nel processo di trasformazione in chiave federalista delle istituzioni.

 

4. Disuguaglianze sociali e geografiche

Benché in Italia le condizioni di salute della popolazione, negli ultimi decenni, siano indubbiamente migliorate, diseguaglianze marcate delle condizioni di salute continuano a persistere e talora ad allargarsi. Sono presenti grossi rischi di perdita dell’equità di fronte alla salute, per il possibile venir meno delle opportunità di accedere ai servizi senza discriminazioni di reddito, di genere, di etnia, di condizione lavorativa, di cultura etc., od anche, per la necessità di razionare e razionalizzare l’offerta sanitaria, vale a dire porre dei limiti all’offerta del nuovo ed escludere una parte di ciò che era stato precedentemente garantito. Una tale situazione fa sorgere problemi di natura politica e, prima ancora, etica legati ai criteri di selezione; riveste particolare importanza il problema se l’esclusione debba riguardare gruppi di popolazione, con rischio reale di escludere forse i “benestanti”, ma sicuramente gli emarginati, oppure gruppi di prestazioni. Permangono difficoltà nell’accesso quotidiano ai servizi, per insufficienti informazioni sulle prestazioni, insufficiente conoscenza delle strutture erogatrici, delle liste di attesa, delle tariffe, dei percorsi. Lo sviluppo delle attività d’assistenza sanitaria collettiva e della rete per l’assistenza distrettuale e territoriale è ancora insufficiente. L’insieme di questi fenomeni comporta che vi siano differenze sostanziali fra ASL e fra aree geografiche inter/intra-regionali, in termini d’accessibilità, livello d’utilizzazione dei servizi, risultati finali e costi della medesima funzione, attribuibili in parte alla peculiarità e complessità dell’offerta ed a tradizioni locali radicate ed, in parte, alle strategie assistenziali ed ai comportamenti professionali degli operatori, ed il conseguente consolidarsi di consistenti diseconomie di sistema. Le diseguaglianze italiane nella salute si presentano con attributi molto simili a quelle osservate negli altri paesi sviluppati occidentali³¹: legate a disuguaglianze sociali relative; regolari (ad ogni posizione della scala sociale corrisponde una salute più sfavorevole di quella della posizione immediatamente superiore, qualsiasi sia l’indicatore utilizzato); stabili o crescenti nel tempo; correlate con differenze negli stili di vita pericolosi per la salute e con differenze nell’uso dell’assistenza sanitaria ³².

Per quanto riguarda il ruolo del SS sono documentati svantaggi sociali sia nell’accesso alla prevenzione primaria e alla diagnosi precoce, sia nell’accesso a cure tempestive e appropriate. Per quanto riguarda la prevenzione primaria di carattere sanitario si possono citare le diseguaglianze nella prevenzione della carie dentaria³³ e nella pratica delle vaccinazioni obbligatorie nei bambini tra i 12 e i 24 mesi, che diminuisce spostandosi dal nord al sud d’Italia³⁴; nel campo della prevenzione secondaria, il minore ricorso allo screening dei tumori femminili delle donne meno istruite³⁵. Rispetto all’accesso alle cure merita ricordare le diseguaglianze nella sopravvivenza per tumori, in particolare per quelle sedi che dispongono di trattamenti efficaci³⁶. Altri indizi di discriminazione sono ricavabili dall’esame dell’accesso al trapianto di rene³⁷ o al by-pass coronarico³⁸ o alle cure per l’Aids, o del ricorso ad una ospedalizzazione inappropriata che risultano a vantaggio delle persone di più alto stato sociale in studi su base geografica della città di Roma³⁹.

Le principali condizioni minaccianti l’equità nel diritto di accesso che derivano dalla organizzazione dei nuovi SS nazionali, regionali e locali riguardano tre aree importanti:

-                                  le possibili discriminazioni che si introducono con le nuove norme di sperimentazione gestionale di assistenza indiretta, o di assistenza mista pubblico-privato.

-                                  Le disuguaglianze geografiche nella disponibilità di servizi per gli anziani e i malati mentali nel momento in cui molti di questi servizi, di competenza dell’assistenza sociale, col trasferimento dell’assistenza alle comunità locali, diventano oggetto di scelte discrezionali di queste amministrazioni.

-                                  Infine antiche e nuove disuguaglianze possono emergere nell’utilizzo dei servizi specialistici; mentre l’accesso alla medicina di base è largamente ugualitario, la frequenza di utilizzo della specialistica e soprattutto della specialistica qualificata non è proporzionale al bisogno e cambia con la posizione sociale.

Per molti anni si è pensato che l’unità del Paese e l’affermazione di diritti uguali per tutti fossero valori assoluti, poi ci si è accorti che anche la diversità e il suo riconoscimento sono valori che in un contesto come il nostro sarebbe sbagliato omologare. Questa convinzione è l’unico fondamento possibile del federalismo, ma mancata soprattutto la discussione sui modi per rendere compatibili il federalismo da una parte e il sistema sanitario nazionale dall’altra. Ẻ fuori dubbio che un autentico regionalismo deve prevedere per le regioni non solo la responsabilità della spesa, e quindi l’obbligo di rispondere in proprio di eventuali sforamenti, ma anche la possibilità di attingere a risorse proprie, fonti d’utilità indispensabili anche per finanziare servizi specifici che le regioni intendono rendere disponibili alla popolazione.

 

Si chiede al Governo:

-                di basare la programmazione regionale e l’attività di promozione della salute sulla possibilità e capacità del livello centrale di valutarne l’efficacia. Pertanto, partendo dalla rilevazione dei bisogni di salute e dall’individuazione degli interventi fra quelli che in letteratura si sono dimostrati di provata efficacia; dalla definizione di criteri, standard ed indicatori, che permettono di valutare gli esiti della realizzazione degli interventi; dallo sviluppare, un nuovo tipo di assistenza basata su un approccio multidisciplinare, volto a promuovere i meccanismi di integrazione delle prestazioni sociali e sanitarie rese sia dalle professionalità oggi presenti, sia da quelle nuove da creare nei prossimi anni.

-                di promuovere, essendo la salute dipendente da determinanti sociali multipli, le azioni per ridurne le diseguaglianze attraverso un ampio ventaglio di politiche sociali, di cui solo alcune rientrano nella sfera di competenza del settore sanitario.

-                di porre il SSR, cui spetta in primis la tutela della salute della popolazione, di assolvere al compito di catalizzare lo sviluppo di politiche d’altri settori in grado di agire sui determinanti non sanitari dello stato di salute e di valutarne l’impatto. Il riferimento è alle politiche sociali che riguardano la famiglia, l’infanzia e il sostegno alla maternità, periodi critici del ciclo della vita, quando l’accumulo di rischio è particolarmente dannoso anche se manifesto solo a posteriori, la terza e la quarta età, l’integrazione sociale dei gruppi più svantaggiati.

 

5. Particolari fasce di popolazione

Il diritto alla salute, benché principio costituzionalmente garantito per tutti, fatica ad affermarsi nei confronti dei cittadini immigrati, anche perché la complessa produzione legislativa nazionale e regionale rivela una disomogeneità di applicazione sul territorio nazionale. A 20 anni dall’inizio del movimento migratorio, sono molte le questioni aperte. Alla prima fase dell’accoglienza, strutturatasi in vario modo sul territorio italiano, deve oggi accompagnarsi l’effettiva presa in carico dei bisogni della popolazione immigrata, da intendere non solo come possibilità di accesso ai servizi sanitari, ma anche e soprattutto come capacità di interpretare in termini culturali il disagio psico-sociale cui l’immigrato è spesso soggetto, per l’individuazione di iniziative e provvedimenti contro ogni forma di esclusione sociale⁴⁰. L’obiettivo generale del SS pubblico riconoscibile nelle disposizioni vigenti⁴¹ è quello dell’accessibilità ai servizi sanitari pubblici, quindi la loro organizzazione in funzione di una reale fruibilità per tutti i pazienti, compresi gli stranieri. In quest’ambito, garantire l’accesso ha fatto emergere comunque alcune aree critiche per la salute:

condizioni patologiche con particolare riferimento a quelle infettive e al disagio psichico, importanti non tanto per la consistenza numerica o per patologie importate dai paesi di provenienza, quanto per la scarsa preparazione e dimestichezza dell’operatore sanitario nel gestire malattie, stati d'animo, condizioni sociali e relazionali inconsuete;

condizioni fisiologiche come la gravidanza e comunque tutto l'ambito materno infantile con, ad esempio, tassi di mortalità perinatale significativamente più alti tra i figli di straniere immigrate;

condizioni sociali come la prostituzione, che vede come protagonisti spesso obbligati, donne e uomini stranieri, o anche la detenzione.

Sono stati riscontrati, inoltre, su tutto il territorio nazionale molti casi di espulsione e diniego al rilascio del permesso di soggiorno nei confronti di cittadini stranieri affetti da gravi patologie e in trattamento terapeutico presso strutture sanitarie italiane, nella più totale assenza di rispetto dell’art. 35, co.3 del Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero⁴².

Si chiede al Governo che venga adeguatamente esplicitato il senso dell’art. 35, III comma e che siano a tal fine apportate alcune modifiche alla legge 189/2002 in sede di regolamento di attuazione.Gli stranieri affetti da gravi patologie non diagnosticate, non diagnosticabili o non curabili adeguatamente ed effettivamente nel loro Paese di origine:

1.             devono essere considerati categoria inespellibile (come attualmente lo sono le donne in stato di gravidanza);

2.             devono poter ottenere un permesso di soggiorno che consenta loro di dimostrare immediatamente il loro particolare status qualora fermati e sottoposti a controllo, considerato peraltro che la legge attuale prevede l’accompagnamento immediato in frontiera per tutti i casi di espulsione;

3.            potranno avere altresì facoltà di lavorare in modo da contribuire alla spesa pubblica e quindi al pagamento delle cure cui sono sottoposti.

 

Il diritto alla salute non è sufficientemente tutelato all’interno delle carceri italiane.

L'organizzazione sanitaria per l'erogazione delle prestazioni a favore del cittadino è stata disegnata compiutamente dalla legge 833/78 che ha istituito il SSN. Nel settore penitenziario non è dato riscontrare un fenomeno analogo ^{43 44 45}. Il sovraffollamento (31 dicembre 2003: n.° detenuti 54.237 a fronte di capienza n.° 41943) e le conseguenti precarie condizioni igienico-sanitarie, la mancanza di movimento, lo stato inadeguato di molte delle strutture edilizie carcerarie costituiscono le conseguenze della mancata attuazione di una normativa che, viceversa, assicura alle persone detenute livelli di prestazioni analoghi a quelli dei cittadini in stato di libertà. L’assistenza sanitaria in carcere risulta lacunosa per mancanza di personale sufficiente e di attrezzature aggiornate. Medici e soprattutto infermieri non riescono ad assicurare i turni di notte in molti istituti. In meno della metà degli istituti una Guardia Medica è assicurata per 24 ore. Scarsa risulta la dotazione di farmaci, carenti le visite specialistiche anche per i malati più gravi , difficoltosi i ricoveri esterni e gli interventi d’urgenza. Rispetto ai circa 17.000 detenuti tossicodipendenti, va segnalato che dal 1°luglio 2003 i fondi necessari al funzionamento dei Presìdi Sanitari per le tossicodipendenze sono passati dal Ministero di Giustizia al Fondo Sanitario Nazionale. In realtà è avvenuta una presa in carico da parte dei SerT di un numero di detenuti tdp molto inferiore alla percentuale di tdp che entrano in carcere, infatti i detenuti affidati ai SerT sono quasi esclusivamente quelli che hanno problemi acuti in atto (astinenza) e cui viene somministrato metadone. Rispetto ai detenuti affetti da virus HIV va segnalato che il taglio dei fondi rende difficile l’acquisto dei farmaci retrovirali; inoltre i tempi burocratici per ottenere il differimento di pena si prolungano eccessivamente rispetto al degrado delle condizioni fisiche dei malati.

Va segnalato che nel 60% degli istituti non vi è alcuna iniziativa di prevenzione per virus HIV, né viene distribuito alcun materiale informativo di carattere sanitario.

Solo nel 27,7% degli istituti si consegnano opuscoli di educazione sanitaria.

Circa 10.000 detenuti soffrono di forme di disagio mentale legate a tossicod.ed etilismo; circa 10.000 sono colpiti da malattie infettive, soprattutto epatiti; tornano scabbia, sifilide, tubercolosi , che sembravano appartenere al passato.

Dal 1995 ad oggi si è registrato un costante aumento delle morti in carcere e in maggior parte di persone giovani : circa la metà dei 500 morti aveva meno di quarant’anni. Solo nel 2003 i suicidi in carcere sono stati 67, di cui due minorenni .

Il Ministero della Giustizia ha progressivamente ridotto i fondi per la sanità penitenziaria: 16 milioni di euro in meno nel 2003, pari al 30% dello stanziamento del 2002, a sua volta già ridotto del 20% del 2001. In concreto ciò comporta la non attivazione di importanti strutture quali il “Presidio nuovi giunti” , che dovrebbe fornire un primo sostegno alle persone appena arrestate e spesso più fragili ed esposte a gesti di autolesionismo o al suicidio; quali le Sezioni a “custodia attenuata” per i tossicod.

Si chiede al Governo:

-                         di realizzare uno spazio collaborativo tra l’istituzione Sanità (Regioni, comuni, A.S.L. e servizi medici) e le forze del volontariato e non profit che operano in questo ambito; partendo dal presupposto che, l’attività della medicina in carcere proprio per le peculiarità del luogo e della esigenza di sicurezza, manifesta e può continuare a manifestare una difficoltà strutturale a garantire una globalità e unitarietà di prestazioni preventive, curative e riabilitative nei confronti dei cittadini detenuti.

-                         di rispettare l’articolo 5 della Legge 419/98 “riordino della medicina penitenziaria” tappa fondamentale nel percorso di riforma avviato dal Governo, per costruire un sistema penitenziario che sappia coniugare sicurezza, diritti individuali e recupero sociale dei detenuti.

-                         di ricercare, vista la scarsa consapevolezza dell’utente del proprio disagio, strategie d’intervento che oltrepassino l’ambito dell’operatività classica e tendano ad incoraggiare ed amplificare in modo particolare le valenze umane dell’azione medica che deve prevedere, al di là dell’empatia, la familiarizzazione con le problematiche detentive dell’utente le quali normalmente acuiscono e aggravano la malattia.

 

Le evidenze scientifiche dimostrano che lo stato di salute delle persone povere, poco istruite o socialmente escluse, è peggiore rispetto a coloro socioeconomicamente avvantaggiato⁴⁶. La deprivazione si associa ad una scarsa disponibilità di risorse essenziali per la salute come un’abitazione confortevole e una nutrizione adeguata. La deprivazione, inoltre, fa decrescere la partecipazione sociale e la fiducia civica e si associa con maggior frequenza ad abitudini di vita sfavorevoli per la salute, come l’uso di tabacco, d’alcol e di un’alimentazione incongrua. Come indica la letteratura scientifica, i più poveri ed i meno educati hanno un accesso più difficoltoso a prestazioni sanitarie di qualità e presentano esiti dell’assistenza peggiori. L’effetto sfavorevole sulla salute della bassa posizione sociale della persona si farebbe molto più intenso nelle regioni meridionali. Già di per sé le regioni meridionali presentano i peggiori indicatori di salute rispetto al resto del paese, in sostanza su tutte le dimensioni della salute che sono state considerate, quella soggettiva della salute percepita, quell’oggettiva della morbosità, quella funzionale della disabilità, quella comportamentale degli stili di vita (con l’eccezione del fumo tra le donne). Ma si poteva pensare che questo profilo sfavorevole del meridione fosse da attribuire al fatto che nel sud la popolazione è più spesso disoccupata, meno istruita, più povera. A parità di condizioni sociali sfavorevoli degli individui, il contesto sociale economico ambientale e culturale del sud di per sé e in congiunzione con la deprivazione individuale è in grado di influenzare sfavorevolmente la salute.

Tenuto conto del principale messaggio che le differenze geografiche e sociali nella salute mandano alle politiche redistributive, vale a dire che, se si considera il livello di salute come un prerequisito per il benessere delle persone e per lo sviluppo dei gruppi e delle comunità, allora occorre investire per ridurre quelle differenze sociali nella salute che nascono dagli svantaggi relativi nella dotazione di risorse materiali, culturali e relazionali che interessano l’intera popolazione italiana. Si chiede al Governo:

-                         di attuare tutte quelle misure volte ad ottenere una completa integrazione sociale dei cittadini e, per quel che riguarda la sanità, garantire loro una reale fruibilità dei servizi e delle prestazioni, di pensare a una organizzazione adeguata, a una capacità comunicativa efficiente, a una compatibilità culturale, alla formazione specifica del personale.

-                         di garantire percorsi di tutela a quella parte di popolazione che per vari motivi si trova a vivere ai margini del sistema, in condizioni di fragilità sociale, economica e culturale.

-                         di sollecitare, nel rispetto della Legge 328/2000 che ne prevede espressamente l’esistenza, la piena funzionalità della Commissione Governativa sull’esclusione sociale, nominata per legge dal Ministro⁴⁷. Purtroppo la Commissione che ha funzionato fino al 2001, anno del cambio di Governo, si è autodimessa per incompatibilità con l’attuale Governo e impossibilità ad operare. E’ stata rinominata con altri esperti nello stesso anno; da allora, però, non ha prodotto nulla nell’ambito della grave marginalità adulta, tema scomparso dalla sua agenda (in verità la Commissione non è operativa in alcun ambito dell’esclusione sociale).

 

Salute Mentale⁴⁸. La chiusura degli ospedali psichiatrici (OP), già prevista dalla legge 180/78 e mai attuata è stata “risancita” dalle leggi finanziarie degli ultimi anni (l. 724/94, l. 662/96, l. 449/97). In particolare con la l. 724/94 si stabilisce la definitiva chiusura entro il 31.12.1996.

La giusta decisione di procedere alla completa dismissione degli OP non deve assolutamente comportare il permanere dell’abbandono dei sofferenti psichici della nuova utenza, in particolar modo dei "nuovi cronici", che hanno bisogno di una assistenza continua e protratta nel tempo, e che hanno gli stessi diritti alla cura e ad una assistenza civile ed umana, nel pieno rispetto di leggi nazionali e regionali in materia.

La drammatica situazione della salute mentale in Italia è evidenziata dai seguenti dati:

da una parte servizi pubblici territoriali di salute mentale ridotti in prevalenza a svolgere solo attività ambulatoriale e non dotati di centri diurni di riabilitazione e di strutture residenziali, soprattutto per i sofferenti psichici più gravi, nonostante quanto espressamente previsto da normative nazionali e regionali in materia; e dall’altra, insieme al permanere ancora degli OP, si è affermata una nuova, più estesa e grave realtà rappresentata da migliaia di sofferenti psichici detenuti, in gran parte giovani, costretti a vivere da anni in situazioni altrettanto terribili e disumane.

Una parte rilevante dei sofferenti psichici vive in casa con il solo sostegno dei familiari, i quali a causa delle gravi inadeguatezze dei servizi pubblici di salute mentale devono assumersi un carico di responsabilità improprie e di sofferenze intollerabili. Quando la malattia del congiunto o di più congiunti si prolunga negli anni la famiglia finisce per essere essa stessa coinvolta con conseguenze negative sulle condizioni di vita e di lavoro e sullo stesso equilibrio psichico di tutti i suoi componenti.

Purtroppo, in aperto contrasto con questa dimensione nuova e complessa della sofferenza psichica, in quasi tutte le regioni si sta procedendo, in base anche ad una non corretta applicazione della Legge Finanziaria 1997, alle dismissioni degli OP come una questione separata da una programmazione generale nel campo della salute mentale, la quale deve, invece, riguardare l’insieme dei servizi e delle strutture intermedie (centri diurni di riabilitazione e strutture residenziali) da istituire sul territorio per la vecchia e la nuova sofferenza, così come previsto dal Progetto obiettivo "Tutela della salute mentale 1994-96".

L’esperienza di questi anni ha confermato, invece, che insieme al permanere degli O.P. vi è stata una crescita del privato, al di fuori di ogni regola e controllo, per la mancanza di scelte precise e coerenti da parte delle Istituzioni competenti a vari livelli, che dovevano essere volte ad attivare DSM dotati di servizi e delle strutture intermedie necessarie per garantire una presa in carico effettiva dei sofferenti psichici, in particolare di quelli più gravi, nonché a regolamentare con legge l’attività del privato nel campo della salute mentale.

Di fatto, si è creata in questi anni, una sorta di duopolio perverso nel campo della salute mentale con precise aree di competenza: il servizio pubblico ridotto in modo prevalente a svolgere attività meramente ambulatoriali e a gestire le situazioni di crisi, anche se non in modo esclusivo, negli S.P.D.C.; l’attività della lunga e media degenza affidata solo al privato sia convenzionato che apertamente abusivo.

La riforma dello Stato sociale, la nuova Legge finanziaria e i Progetti obiettivo "Tutela della salute mentale 1997-99 e 1998-2000" possono rappresentare fondamentali momenti di una svolta nel campo della salute mentale, soprattutto da parte del Governo nazionale e del Parlamento.

 

Si chiede al Governo:

-                         l’attuazione di quanto previsto dall’art. 1 comma 24 della Legge Finanziaria 1997: "le Regioni entro il 31 gennaio 1997 provvedono all’adozione di appositi strumenti di pianificazione riguardanti la tutela della salute mentale, in attuazione di quanto previsto dal Progetto obiettivo Tutela della salute mentale 1994-96".

-                         di predisporre e portare avanti in modo concertato e coerente ai vari livelli istituzionali (nazionale, regionali, locali) un progetto complessivo per i pazienti degli ex O.P. e per la "nuova cronicità", con precise scelte riguardanti l’individuazione dei servizi e delle strutture intermedie da istituire, il personale occorrente, sia pubblico che del privato sociale, con i problemi connessi alla sua formazione, l’entità dei finanziamenti necessari, gli strumenti di controllo, le penalizzazioni finanziarie ed i poteri sostitutivi.

-                         di promuovere un’indagine conoscitiva da parte delle Commissioni parlamentari Affari sociali della Camera dei deputati e Sanità del Senato sulle strutture private sia convenzionate che abusive operanti sul territorio nazionale e di definire, poi, i parametri nazionali di accreditamento per le strutture di salute mentale.

-                         di dotare, per rispondere alla diversità dei bisogni psichiatrici, garantendo in pari tempo la necessaria continuità terapeutica, i DSM di autonomia organizzativa e gestionale, compresa la definizione di un proprio budget e di una équipe multidisciplinare con il compito di programmare e coordinare l’attività dei servizi e delle strutture in cui si articola: centri di salute mentale per l’attività di prevenzione, per l’assistenza ambulatoriale e domiciliare, strutture residenziali, centri diurni di riabilitazione, servizio di diagnosi e cura. Nell’ambito di tale attività i familiari del sofferente psichico devono essere attivamente coinvolti e associati al progetto terapeutico personalizzato.

 

L’attuale sistema di certificazione della disabilità. Una preziosissima fonte di dati per stimare il numero di disabili in Italia potrebbe essere costituita dalla certificazione dell’handicap  come previsto dall'art. 4 della legge n. 104/92. Presso ogni ASL sono istituite apposite Commissioni che rilasciano varie tipologie di certificazione finalizzate all’accertamento dell’invalidità e dello stato di handicap, alla certificazione della diagnosi nell’alunno in situazione di handicap, alla definizione dell’insieme di interventi assistenziali nei confronti dell’anziano non autosufficiente, alla determinazione delle capacità residue della persona con disabilità e delle sue potenzialità lavorative. Per tali certificazioni purtroppo non sono stati ancora adottati criteri di rilevazione né strumenti di registrazione uniformi; inoltre, esse non sono quasi mai riportate su supporto informatico, né tantomeno, è mai stata prevista una rilevazione statistica a livello nazionale. Al momento, quindi, quest'informazione non è utilizzabile. 

1. Poiché la Legislazione condiziona la realizzazione di una effettiva tutela delle politiche sociali, in particolare, l’individuazione dei LEP, al cui interno vanno individuati quelli che in particolare intendono tutelare le persone non autosufficienti (LIVEAS art.22 L. n°328/2000. Ad oggi, la piena ed efficace realizzazione della tutela delle persone non autosufficienti appare seriamente pregiudicata. La legge n° 328/2000, al fine di poter predisporre politiche di sostegno delle persone non autosufficienti, ha individuato metodi e strumenti finalizzati allo scopo, all’interno di un disegno quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali⁴⁹. Si chiede al Governo come intende mettere in pratica il metodo individuato per la realizzazione di tali obiettivi, incentrato sulla consultazione tra Enti locali, e Organi centrali dello Stato, anche mediante l’utilizzo di organi collegiali, quali la Conferenza unificata ex articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

2. Poiché Presso il Ministero della Pubblica Istruzione e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali sono stati costituiti degli osservatori o dei gruppi tecnici che hanno, fra le loro finalità, anche la revisione dei sistemi di certificazione. Si chiede al Governo uno sforzo di coordinamento per far dialogare le varie tipologie di certificazione in modo da portare a un sistema coordinato di accertamento della disabilità fornendo così dati utili.  

 

A dieci anni dalla sua emanazione a livello nazionale, è possibile tracciare un bilancio del progetto "Obiettivo anziani" che prevedeva l’Assistenza domiciliare integrata (ADI) come parte della più ampia rete di servizi agli anziani. L’ADI rappresenta uno degli strumenti che meglio rispondono all’esigenza di integrazione socio-sanitaria degli interventi in favore di anziani e disabili e, in campo solidaristico, delle politiche sociali di sostegno ai soggetti “soli” ⁵⁰. L'integrazione tra componente sanitaria e componente sociale, caratteristica peculiare dell'ADI⁵¹, si è rivelata, nel corso del tempo, uno degli aspetti più critici: oltre alle difficoltà organizzative ed istituzionali, legate ai rapporti tra ASL ed amministrazioni locali, sono emersi anche problemi legati ai meccanismi di finanziamento. Ẻ inoltre cambiata la tipologia dell'utenza, che richiede non più un semplice sostegno, ma la cura di patologie complesse. Uno degli strumenti prioritari individuati dal D.Lgs.229 consiste nel Programma delle attività territoriali, il piano di salute distrettuale che contiene l’analisi dei bisogni di salute del territorio e la mappa dei servizi, nonché la valutazione della corrispondenza tra domanda e offerta⁵². L’ADI e più in generale la rete integrata dei servizi rivolti ai non autosufficienti, si colloca dunque a pieno titolo in questo contesto della medicina del territorio. L’art. art. 3 Septies del D.Lgs.229/99⁵³ da una definizione di prestazioni sociosanitarie, rimandando all’atto di indirizzo e coordinamento⁵⁴ la descrizione delle specifiche prestazioni ed i criteri di finanziamento delle stesse in relazione alle competenze delle ASL e dei Comuni. Gli italiani che hanno bisogno di assistenza sono oggi 2,7 milioni, il 5% della popolazione, di cui il 73,2% anziani. L’OCSE rivela che in Italia il 2,8% degli ultra-65quenni non autosufficienti sono assistiti a domicilio, rispetto al 5,5% della GB, al 6,1% della Francia, al 9,6% della Germania

I consumi sanitari degli anziani nel nostro Paese assorbono oltre il 30% delle risorse pubbliche, ma per gli anziani non autosufficienti l’Italia investe solo l’1,6% del PIL, contro una media europea del 2,3%. Da questi dati si desume la necessità di potenziare i servizi di assistenza per garantire il raggiungimento ed il mantenimento di una buona qualità della vita. In particolare, è auspicabile incrementare servizi mirati al mantenimento o recupero dell’autosufficienza, l’assistenza domiciliare integrata sanitaria e socio-assistenziale, compresa l’ospedalizzazione a domicilio, gli interventi a sostegno delle famiglie (con il riconoscimento del lavoro di cura anche da un punto di vista economico, l’utilizzo dei congedi parentali, i servizi di sollievo).

 

Tenuto conto della definizione dell’ADI (cfr. nota 47), si chiede al Governo:

-                di attuare le misure necessarie alla realizzazione dell’ADI non come semplice servizio, ma come sistema che prevede l’integrazione di risorse finalizzata alla realizzazione del concetto di “domiciliarità”.

-                di chiarire se l'assistenza a domicilio si debba configurare come un servizio sanitario aggiuntivo o piuttosto alternativo rispetto ad altri interventi.

-                di chiarire il significato specifico dell'ADI rispetto alle precedenti forme di cura domiciliare.

Ø              In tema d’interventi sulle condizioni di lavoro, risulta che alcune professioni presentano un prematuro deterioramento delle principali capacità professionali e degli indicatori di salute, fatto che suggerisce la necessità sia di politiche di prevenzione del disagio ergonomico e organizzativo nei posti di lavoro (un posto di lavoro e un’organizzazione del lavoro disegnati per lavoratori giovani e da adattare alle caratteristiche funzionali dei lavoratori che invecchiano), sia di politiche di prevenzione e promozione della salute dei lavoratori per il mantenimento delle capacità funzionali dei lavoratori, sia di politiche di mobilità che offrano alternative occupazionali adeguate alle capacità residue di professioni particolarmente usurate⁵⁵.

Poiché nel nostro paese non c’è nessun esempio d’indagine su scala nazionale che esplori l’adeguatezza delle condizioni di lavoro, in particolare nei confronti di una popolazione lavorativa che invecchia. E, a nostro parere, la dimensione delle disuguaglianze, sociale e geografica al tempo stesso, è quella che permette di identificare le principali priorità d’intervento. Si chiede al Governo un sistema d’indagine statistica che valorizzi questa dimensione delle diseguaglianze per i fenomeni che si osserveranno in modo da identificare le priorità d’intervento, quelle in pratica dove massimo è il potenziale di salute che le politiche sono in grado di guadagnare per il benessere e dello sviluppo della società italiana.

 

6. Gap nell’attuazione del SSN

Ø                       La questione dell’accesso alle strutture sanitarie presenta una duplice realtà: da una parte ci sono una serie di strutture e prassi consolidate ormai presenti nella quasi totalità delle aziende osservate, dall’altra emerge con sempre maggiore presenza il “nodo” delle liste di attesa:

• il permanere diffuso del fenomeno delle “prenotazioni bloccate” per uno o più esami diagnostici in circa la metà degli ospedali (uguale percentuale nel 2002) e in poco meno della metà dei poliambulatori (era il 60% nel 2002);

• l’esistenza di tempi di attesa non accettabili soprattutto per le prestazioni di diagnostica per immagini: ecografia nel primo trimestre di gravidanza,ecografie mammarie e mammografie al di fuori dei programmi di screening, eco addominali, esami TAC, RMN, urodinamica, ecc., ma si aspetta sino a tre mesi o più anche per prestazioni di radioterapia, per le quali quasi la metà dei cittadini residenti nelle regioni meridionali non trova strutture nel luogo di residenza⁵⁶.

• tempi di attesa sempre più critici presso i poliambulatori (il gruppo di poliambulatori osservato nel 2003 ha attese che superano anche di 5 volte quelle rilevate per gli stessi esami nel gruppo di poliambulatori del 2002) ⁵⁷;

Si chiede al Governo:

-                         l’attuazione del DPCM 16 aprile 2002 (GU n. 122 del 27-5-2002) Linee guida sui criteri di priorità per l'accesso alle prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa. In particolare

-                         di individuare e sperimentare soluzioni efficaci e perseguibili rispetto alle diverse problematiche che motivano la formazione e l’aumento delle liste di attesa, allo scopo di garantire a tutti i cittadini tempi definiti per accedere alle prestazioni sanitarie e soprattutto tempi adeguati al problema clinico.

-                         Attivazione di sistemi incentivanti rivolti ai MMG ed ai medici specialisti per migliorare l’accesso alle prestazioni sanitarie;

-                         una maggiore diffusione ed efficacia dei Centro Unico di Prenotazione (CUP), come strumento di standardizzazione e razionalizzazione della rappresentazione dell'offerta di prestazioni, essendo rispondente anche al principio della trasparenza e della accessibilità e facilita la libertà di scelta al cittadino.

Ø                       LEA e LIVEAS. Negli ultimi anni una legislazione parallela in campo sanitario e in campo sociale ha posto le basi per la definizione di un sistema di livelli essenziali ed uniformi d’assistenza sociale e sanitaria^{58 59}. I LEA definendo finalmente i livelli essenziali di assistenza sanitaria e socio sanitaria⁶⁰ avrebbero dovuto individuare le prestazioni da ricondurre dentro le diverse tipologie precisando i criteri di finanziamento.

Ritardi e incongruenze si registrano per quanto riguarda la implementazione della legge quadro 328/2000 sull’assistenza nel quadro del nuovo assetto istituzionale. In particolare, si registrano interpretazioni restrittive delle legge da parte di alcune Regioni. Sia la normativa ordinaria (in particolare la recente legge quadro sull’assistenza) che quella costituzionale (art.117) garantiscono livelli di prestazioni sociali essenziali, e non semplicemente minimi. La distinzione non va intesa in senso nominalistico, ma sostanziale. I livelli essenziali, infatti, si pongono su un punto più avanzato di tutela e protezione di quanto siano quelli minimi, avendo l’obbiettivo di assicurare uno standard di prestazioni, sia quantitative che qualitative, in grado di fornire la piena fruizione di diritti costituzionalmente garantiti. Accanto all’individuazione dei Lep, risulta essenziale determinare nella maniera più precisa possibile le categorie dei beneficiari.

I LIVEAS, in teoria, hanno un ruolo fondamentale nella riforma del welfare italiano, ma il fatto che a livello di governo centrale non vi sia stata una definizione più chiara e precisa, pone oggi numerosi problemi sia sul piano della omogeneità/uniformità, sia in termini di reale applicazione. Ciò a causa della genericità e vaghezza della normativa stessa. La stessa normativa nazionale fa riferimento ai Livelli usando terminologie differenti, risultando poco chiara⁶¹. Con la L. 328/00, si è cercato di dare una risposta ed una definizione chiara ed esaustiva ai Livelli essenziali delle prestazioni sociali che, invece, è risultata vaga. Si è rimandato al Piano Sociale Nazionale, a sua volta risultato generico.

Si chiede al Governo:

-       di dare un’univoca definizione dei LIVEAS poiché, come proposti dalla L. 328/00, assumono valenza e significato diverso.

-       di attuare un’attenta e costante azione di monitoraggio del Decreto sui LEA sanitarie di ampliare, successivamente, l’azione di monitoraggio oltre le indicazioni contenute nell'intesa Stato/Regioni del novembre 2001, comprendendo non solo aspetti legati alla spesa sanitaria e alla manutenzione delle liste di prestazioni da escludere dai LEA, ma soprattutto azioni di monitoraggio sociale sui risultati di salute raggiunti.

-       Di creare luoghi stabili di consultazione, di approfondimento e di analisi dei bisogni sociali del Paese; un atteggiamento che riteniamo sia coerente con lo spirito e il senso della stessa Legge 328/00 e dei provvedimenti attuativi sinora emessi (in primo luogo, il Piano Sociale Nazionale).

Ø                                La preponderanza dell’offerta ospedaliera, che supera lo standard di 5 p.l. per 1.000 abitanti nella maggior parte delle città⁶², ha comportato il persistere di una cultura che, ponendo l’ospedale al centro del sistema sanitario, oltre che dare luogo a fenomeni d’uso improprio del ricorso al ricovero, ha generato un ritardo nello sviluppo di forme d’assistenza alternative, più appropriate rispetto ai bisogni dell’utenza e più convenienti sotto il profilo economico. Per converso lo sviluppo delle attività d’assistenza sanitaria collettiva e della rete per l’assistenza distrettuale e territoriale è ancora insufficiente. ⁶³ “Il quadro generale che si può desumere dai dati disponibili indica:

-                i costi dell'assistenza ospedaliera (48,07% dei costi complessivi) sono più elevati di quanto sarebbe auspicabile;

-                il totale complessivo di posti letto (5,05 per 1000 ab.) è leggermente superiore a quanto previsto, ma si rileva eccesso di posti per acuti e carenza di posti di riabilitazione e per entrambe le tipologie si riscontra carenza di posti letto di day hospital⁶⁴;

-                il tasso di ospedalizzazione (217,04 per 1000 ab.) è molto più elevato di quanto previsto dalla normativa vigente, anche se il dato potrebbe risentire, come già detto, delle modalità di raccolta ed elaborazione dei dati sui ricoveri⁶⁵;

-                il peso medio dei ricoveri degli anziani è circa doppio rispetto ai bambini⁶⁶”.

I problemi economici, le liste di attesa, il sottoutilizzo e l'utilizzo improprio di risorse nel sistema, impongono una reinterpretazione del rapporto territorio-ospedale. Oggi è necessario indirizzare chiaramente una nuova e razionale offerta di prestazioni sul territorio, che configuri l'intervento ospedaliero come assistenza extra territoriale sempre più riservato alle patologie acute. È una linea che inverte il tradizionale sistema di offerta sanitaria fondata prioritariamente sull'ospedale, a favore di una linea che identifica il territorio quale soggetto attivo che intercetta il bisogno sanitario e si fa carico in modo unitario delle necessità sanitarie e socio-assistenziali dei cittadini. Il gradimento dei cittadini verso l’assistenza di base, consiglia di recuperare a pieno questa risorsa riportandola al centro della risposta sanitaria. Ciò in raccordo con le altre presenze nel territorio. L’obiettivo prioritario è la realizzazione di un processo di riordino che garantisca un elevato livello di integrazione tra i diversi servizi sanitari e sociali, realizzato con il supporto del medico dell'assistenza sanitaria di base. La mancanza di tempestività rappresenta, spesso un fattore critico da cui derivano aggravamenti dello stato di salute ed oneri assistenziali evitabili. Rappresentativa a questo proposito è la capacità di implementare quella tipologia di dimissione ospedaliera che è detta ‘protetta’, poiché opportunamente programmata e che prevede una stretta integrazione tra ospedale e territorio. La dimissione protetta è indubbiamente un elemento decisivo per la corretta gestione assistenziale del paziente, come ben evidenziato dal fenomeno dei ricoveri ripetuti⁶⁷. Anche la dipartimentalizzazione dei servizi può offrire maggiori garanzie di continuità assistenziale, in quanto tende a rendere più funzionale il percorso del paziente⁶⁸.

 

Sulla base della comprovata necessità di fare dell’integrazione interistituzionale uno strumento imprescindibile per incidere sui determinanti della salute; dell’innegabile ruolo delle politiche dell’ambiente, del lavoro, dei trasporti, del territorio, dell’istruzione, nel controllo dei fattori di rischio per la salute da un lato, e del Distretto, come unico ambito in cui la domanda di salute della popolazione di riferimento trova le più opportune possibilità di realizzazione, in particolare nell’ottica della continuità ed integrazione dell’assistenza, dall’altro Si chiede al Governo il potenziamento del Distretto, particolarmente inteso sotto il profilo del perfezionamento della sua organizzazione (in conformità ad un Programma delle attività territoriali condiviso con il Comitato dei Sindaci e le parti sociali) e della messa a disposizione d’efficaci strumenti gestionali rappresenta, quindi, un indirizzo strategico funzionale e complementare alla realizzazione della continuità e dell’integrazione.

Ø                                L’attività di prevenzione non riguarda in esclusiva soggetti o ambiti particolari, ma deve essere posta in essere in maniera diffusa e sinergica dai vari attori che operano nello scenario regionale ed aziendale. In tal senso vanno utilizzate le funzioni d’indirizzo tecnico e scientifico dell’Agenzia di Sanità Pubblica (ASP) rispetto alla definizione e valutazione degli obiettivi da raggiungere, e quelle di programmazione ed attuazione degli interventi da parte delle strutture dei Dipartimenti di Prevenzione delle ASL di tutte le altre articolazioni organizzative territoriali che operano nel campo e con finalità specifiche. Gli obiettivi devono riguardare la prevenzione comunitaria dei problemi collettivi di salute, la promozione individuale di stili e comportamenti sani e d’abitudini adeguate al mantenimento della salute negli ambienti di vita e di lavoro e l’informazione e comunicazione del rischio.

Si chiede al Governo di porre in essere un’attività di prevenzione in maniera diffusa e sinergica tra vari attori che operano nello scenario regionale ed aziendale. In tal senso, utilizzare le funzioni d’indirizzo tecnico e scientifico dell’Agenzia di Sanità Pubblica (ASP) rispetto alla definizione e valutazione degli obiettivi da raggiungere, e quelle di programmazione ed attuazione degli interventi da parte delle strutture dei Dipartimenti di Prevenzione delle ASL di tutte le altre articolazioni organizzative territoriali che operano nel campo e con finalità specifiche. Gli obiettivi devono riguardare la prevenzione comunitaria dei problemi collettivi di salute, la promozione individuale di stili e comportamenti sani e d’abitudini adeguate al mantenimento della salute negli ambienti di vita e di lavoro e l’informazione e comunicazione del rischio.

Ø                       Farmaci. Nel 2003 la spesa farmaceutica lorda pubblica è diminuita del 2,3% rispetto al 2002 mentre la spesa farmaceutica netta del SSN ha inciso complessivamente per il 13,8% sulla spesa sanitaria totale⁶⁹. Le principali iniziative di contenimento della spesa adottate a livello regionale riguardano: la conferma dei ticket da parte delle regioni che li avevano applicati nel corso del 2002. Tuttavia nel 2003, a differenza del 2002, la compartecipazione a carico dei cittadini ha riguardato esclusivamente la quota fissa per confezione o ricetta e il numero massimo di confezioni prescrivibili per ricetta. Il primo anno di sperimentazione del nuovo Prontuario farmaceutico nazionale si conclude con l’individuazione di un prezzo di riferimento per categorie terapeutiche omogenee (cut-off), secondo quanto indicato dalla L. 178 dell’8.8.2002⁷⁰. I farmaci a totale carico dell’assistito⁷¹ vengono invece venduti a prezzo libero ma “sorvegliato” da parte del CIPE e del MS. Alcuni farmaci riclassificati in classe C, per i quali è già in atto o si annuncia una revisione della rimborsabiltà da parte del SSN in seguito alle forti pressioni esercitate dalle organizzazioni di tutela⁷² hanno messo a dura prova i bilanci familiari. L’Intesa dei Consumatori già nel febbraio 2003 denunciava che la riforma del prontuario farmaceutico nazionale, varata dal MS, di cui al D.M. 27.9.2002, poneva a carico dei cittadini numerosi farmaci passati nella fascia a pagamento, con aumenti pesanti di prezzo, dal 10 al 100%, con picchi addirittura del 200%. L’effetto del decreto sul prezzo dei farmaci ha causato un aumento 16,4% sulla spesa dei farmaci acquistati dalle famiglie. I dati dell’OSMED⁷³ pubblicati sul sito del MS⁷⁴, non coincidono con le rassicuranti rilevazioni ISTAT che attribuiscono al capitolo servizi sanitari e spese per la salute un modesto incremento dello 0,1% mensile, dello 0,6% su base annua. Il nostro paese continua ad essere agli ultimi posti nelle graduatorie internazionali sulla utilizzazione di farmaci per la terapia del dolore⁷⁵.

Ø              Presidi, protesi ed ausili continuano a presentarsi, il più delle volte, inadeguati, sia nella qualità che nella quantità, con iter burocratici per il rilascio complessi. In relazione alla forte domanda di prestazioni sanitarie di riabilitazione, l’ammissione nella struttura avviene con l’inserimento dell’utente in una specifica lista di attesa che ha uno scorrimento cronologico con chiamata da parte del servizio. Il servizio prestato dalle strutture pubbliche o accreditate in regime ambulatoriale è gratuito per gli esenti ticket, mentre per gli altri si applica la normativa generale sulla partecipazione alla spesa il cui aggiornamento deve essere verificato presso l’ASL di residenza. Il costo delle prestazioni sanitarie di riabilitazione fornite da strutture accreditate o totalmente private in regime di degenza dipende dal tipo di trattamento e dalla richiesta di un servizio alberghiero particolare. Il costo del servizio erogato dalle strutture private varia a seconda della tipologia delle prestazioni riabilitative richieste. La maggior parte delle prestazioni di medicina fisica e riabilitazione sono incluse nei LEA quando siano presenti le condizioni cliniche per le quali le prestazioni stesse abbiano dimostrato la propria efficacia e quando siano erogate sulla base di protocolli validati; talune prestazioni, quali la laserterapia antalgica, l’elettroterapia antalgica, l’ultrasuonoterapia e la mesoterapia, possono essere incluse nei Lea disposizione regionale. Rimangono a carico del SSN tutte le prestazioni riabilitative erogate in regime di ricovero o presso strutture di riabilitazione extraospedaliera residenziale o semiresidenziale, ambulatoriale e domiciliare nell’ambito di un programma complessivo di riabilitazione di una grave disabilità. La concessione di protesi dirette al recupero funzionale di soggetti affetti da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali è disciplinata dal Regolamento emanato con DM 27 agosto 1999, n, 332⁷⁶.

Ø              Oncologia. Mancano strutture di tipo hospice e unità di radioterapia. In questo momento ci sono nel nostro paese 67 hospice, per complessivi 658 posti letto, praticamente tutti concentrati nelle regioni del centro-nord, a sottolineare, una volta di più, la situazione drammatica nella quale versano le strutture assistenziali nel meridione. Mancano all’incirca 50 unità di radioterapia nelle regioni meridionali

Ø              Unità spinali. In Italia l’incidenza di lesioni midollari post-traumatiche, stimata in studi a valenza regionale, è di circa 20/25 nuovi casi annui per milione di abitanti l’incidenza della lesione midollare sulla popolazione italiana. Nel 2000 una rilevazione dei dati sanitari, epidemiologici e gestionali ha confermato una sostanziale carenza di dati sistematici in Italia sulla mielolesione⁷⁷. Il MS valuta in 60/70mila le persone colpite da mielolesione in Italia. L’età media delle persone colpite da mielolesione varia, per oltre l’80%, in un range che va dai 10 ai 40 anni. Da uno studio eseguito dal GISEM (Gruppo Italiano Studio Epidemiologico sulle Mielolesioni), si possono estrapolare alcuni dati interessanti che fotografano il “problema” lesione midollare⁷⁸. Nel Sud la situazione è drammatica: in queste regioni si muore ancora di paraplegia. Nel nostro Paese, nonostante⁷⁹ nel recente PSN per la prima volta si parli esplicitamente di centri specifici, Unità Spinali Unipolari,deputati alla cura e riabilitazione della mielolesione, è ancora largamente carente una cultura riabilitativa adeguata e le iniziative positive, che pure cominciano ad esserci, sono caratterizzate da forti contraddizioni. In questo momento non si può contare, nel nostro paese, neanche su una unità spinale per regione⁸⁰.

Poiché, in questo momento, non si può contare nel nostro paese, neanche su una unità per regione e solo nel recente PSN per la prima volta si parla esplicitamente di centri specifici - Unità Spinali Unipolari - deputati alla cura e riabilitazione della mielolesione, ed è ancora largamente carente una cultura riabilitativa adeguata e le iniziative positive, che pure cominciano ad esserci, sono caratterizzate da forti contraddizioni. Si chiede al Governo di mettere a punto e finanziare, su tutto il territorio nazionale, un piano per la realizzazione di almeno una unità spinale per regione.

Ø                       Terapia del dolore. Il trattamento del dolore da cancro rappresenta un grave problema di salute pubblica in tutto il mondo e si calcola che ogni anno siano 10 milioni i nuovi casi di cancro e 6 milioni le morti per questa malattia. L’OMS ha evidenziato che la maggior parte dei casi di dolore oncologico potrebbe essere trattata applicando le opportune terapie che derivano dall’evoluzione delle conoscenze mediche. Nonostante le indicazioni fornite dall’OMS i pazienti affetti da dolore severo non sempre sono curati con le opportune terapie farmacologiche e ciò costituisce una negazione del diritto degli individui di alleviare la propria sofferenza. La lotta al dolore non è ancora una priorità nel nostro Paese. Ẻ evidente che la sensibilità intorno al tema sta crescendo. Al fine di facilitare la prescrizione e l’impiego dei farmaci oppiacei e di supportare gli operatori sanitari è stata emanata la legge n.12/2001⁷⁹, corredata da diversi decreti applicativi^{81 82}, ma la strada è ancora lunga e i progressi piuttosto lenti⁸³. In tre anni dalla approvazione delle nuove norme, la prescrizione di farmaci oppiacei è cresciuta di poco, e ancora oggi i medici di famiglia, spesso, non ritirano nemmeno i ricettari speciali indispensabili per la prescrizione. Aumentano le quantità prescritte di analgesici oppiacei (+33,2% rispetto al 2002). Nonostante ciò, l’incremento delle prescrizioni registrato nel 2003 è attribuibile per la maggior parte al fentanile transdermico (+50,3%) e in maniera ancora limitata alla morfina (+11,1%)^{84 85}. Uno sguardo al panorama europeo offre una visione piuttosto pessimistica dell’Italia, la quale si colloca al penultimo posto, come utilizzatore di farmaci oppiacei, tra i paesi europei oggetto di analisi, con un mercato pari allo 0,3% della spesa farmaceutica lorda complessiva dell’anno 2002⁸⁶. In base agli ultimi dati, i reparti di cure palliative sono, a tutt’oggi, 206, la gran parte dei quali concentrati nelle regioni del centro-nord, poco meno del 10% al sud. Per quanto riguarda le strutture ospedaliere, lo sforzo sostenuto per attivare la rete di “ospedale senza dolore” non è stato, finora, supportato dagli investimenti di risorse finanziarie indispensabili.

Riguardo la terapia del dolore, tra le tante ipotesi di lavoro nell’immediato, si chiede al Governo di vagliare le tre proposte che rivestono priorità assoluta:

·       garantire la copertura della assistenza al dolore, tanto per quanto riguarda il cancro che le patologie croniche, all’interno dei livelli essenziali di assistenza;

·       rendere obbligatoria la rilevazione e la misurazione del dolore, e quindi anche la sua cura, all’interno della cartelle clinica di ogni paziente assistito;

·       rendere obbligatoria la formazione sulla terapia del dolore per i medici di famiglia, gli specialisti più direttamente interessati e gli infermieri nell’ambito dei programmi di ECM.

a.                               Nell'ultimo decennio, si è assistito al crescente affermarsi della centralità della valutazione della qualità della vita⁸⁷ percepita dall'individuo affetto da una patologia, sia come misura di esito nella valutazione dei trattamenti, sia come dimensione eticamente imprescindibile per migliorare il rapporto medico-paziente e conferire adeguata visibilità alle opinioni ed ai vissuti del paziente stesso.

Il tema dello sviluppo della qualità nei servizi alla persona è uno degli aspetti più significativi di un sistema di welfare moderno, che s’interroga sulle strategie e che ricerca nuovi strumenti gestionali e operativi per realizzare interventi e prestazioni di buon livello, capaci di rispondere in maniera efficace ai bisogni di salute e di benessere sociale della popolazione. Da alcuni anni questa tematica ha assunto una valenza strategica nel quadro delle riforme della sanità italiana. Sostenuta, da un lato, dalla necessità di assicurare adeguati livelli di assistenza, dalla necessità di contenere la spesa sanitaria de-ospedalizzando le cure e dalla volontà di coniugare efficacia delle cure ed efficienza del sistema, la qualità in sanità si è troppo spesso risolta nella mera applicazione di modelli organizzativi e/o gestionali già esistenti. Tuttavia la complessità del SS non può essere risolta nella sola dimensione organizzativo-formale.

L'attenzione crescente per la qualità della vita si coniuga con la necessità di un rigoroso controllo delle prestazioni erogate da una pluralità d'attori sociali, non più solo quelli della pubblica amministrazione, ma anche dell'universo del così detto terzo settore e del settore privato. Partendo dal presupposto imprescindibile che la Qualità è una caratteristica essenziale ed indispensabile dell'assistenza sanitaria ed è un attributo normale di ogni attività assistenziale, assieme al volume ed ai costi. La buona qualità dell'assistenza sanitaria è un diritto di ogni paziente e di ogni comunità ed è una priorità per tutti gli stati membri, specialmente in una situazione di risorse limitate e di restrizioni economiche^{88 89}.

 

Si chiede al Governo:

-       di tenere conto di due importanti documenti internazionali:

OMS, UFFICIO DELLA REGIONE EUROPEA, OBIETTIVO 16, da i "VENTUNO OBIETTIVI DI SALUTE PER IL VENTUNESIMO SECOLO": INTRODUZIONE ALLA STRATEGIA DELLA SALUTE PER TUTTI NELLA REGIONE EUROPEA⁹⁰.

CONSIGLIO D'EUROPA, COMITATO DEI MINISTRI, RACCOMANDAZIONE N.° R (97) 17. DEL COMITATO DEI MINISTRI AGLI STATI MEMBRI: "SULLO SVILUPPO E L'ATTIVAZIONE DI SISTEMI DI MIGLIORAMENTO DELLA QUALITÀ (SMQ) DELL'ASSISTENZA SANITARIA"⁹¹.

In particolare nei punti in cui si chiede: a) una misurazione sistematica dei risultati in termini di salute delle cure mediche, attraverso l'utilizzo di indicatori internazionali di qualità di modo che si ottengano dei risultati in grado di permettere adeguati confronti, e che vadano a costituire uno strumento nuovo ed indispensabile per lo sviluppo continuo della qualità dell'assistenza ai pazienti.

b) ai governi degli Stati Membri di creare, ove appropriate, politiche e strutture che forniscano supporto allo sviluppo ed all'attivazione di "Sistemi di Miglioramento della Qualità" (SMQ), sistemi per garantire e migliorare di continuo la qualità dell'assistenza sanitaria a tutti i livelli, in base alle linee-guida presenti nell'Appendice di seguito esposta.

-       Di rispettare la Carta di Lubiana, soprattutto lì dove si parla di dare attenzione alle opinioni e alle scelte dei cittadini, in quanto possono contribuire tanto alla definizione dei servizi sanitari quanto al contenuto dell'assistenza sanitaria⁹².

 

 

 

 

a) Minorenni figli di immigrati

There is an increasingly high number of foreign students in Italian schools today.

In the school year 2002/2003, 232.766 students of foreign nationality attended Italian schools, that means a percentage of 2,96% on the total number of students. They were just 30.000 in school year 1992/93, but also compare with the previous year 2001/2002 there was a significant growth of 50.000 students.

This development has created, and is still creating, a number of problems, partly due to the very recent nature of immigration, and partly due to uneven distribution of migration across the country.

Foreign children derive from very different experiences; some are “second generation children”, born in Italy, but from immigrated parents, others arrived only recently, either alone (unaccompanied) or with their families, and others have come to join their family here.

The percentage of foreign students is higher in the North of the country (66,6%), while is lower in the South (7%) and in the Islands (3,1%).

Analysing the data it is interesting to note that even if obviously the highest number of foreign students are in the city, such as Milan (24.498) or Rome (12.990) or Turin (10.710), the highest percentage is in the medium towns, so that in Prato is 7,85%, Mantova 7,65%, Reggio Emilia 7,15%, Modena 7,01.

In most of the regions there is a higher percentage in the municipal districts than in the capital of the district.

In Italian schools there are now represented 189 nationalities. For example in Bergamo there are 110 nationalities, 109 in Padua, and 106 in Perugia.

The majority of the foreign students come from Albania (40.482 ), Marocco (33.774 ), Former Yugoslavia (21.762 ), Romania (15.509), China (13.447 ), Ecuador (7.273) (Source: “Alunni con cittadinanza non italiana - Scuole statali e non statali - a.s. 2002/2003” MIUR).

 

Considering the percentage of foreign students in the different school level in the year 2002/2003 we note that is higher in primary school:

 

Nursery school	Primary school	Middle Secondary school	Secondary school
20,77%	42,2%	24,3%	13,2%

 

In questa situazione il nodo cruciale per il successo della integrazione e del percorso di apprendimento è l’iniziale accoglienza dei minori stranieri nelle scuole italiane.

 

Che cosa si fa nelle scuole per favorire l’accoglienza e l’integrazione degli stranieri?

 

Come il Governo utilizza attualmente i fondi stanziati per questa attività?

 

La legge 40 del 1998, la legge Turco-Napolitano, e il relativo regolamento di attuazione (DPR 394/1999) accordano ai minori figli di immigrati l’accesso al sistema della istruzione pubblica a parità di condizione con i minori italiani, anche quando si riscontrassero situazioni di irregolarità nel soggiorno.

Nei fatti, però, questo diritto è fortemente compresso dal contesto ambientale in cui i minori stranieri sono costretti a vivere e da alcune prassi amministrative. Per esempio, nelle scuole comunali dell’infanzia di Roma e Milano i genitori - contrariamente a quanto previsto dall’art. 45 DPR 394/1999 – sono tenuti a presentare, nella documentazione di rito, il permesso di soggiorno.

 

b) Minorenni figli di richiedenti asilo

Anche i figli dei richiedenti asilo vivono una condizione di particolare disagio, e non solo con riferimento al loro inserimento nelle istituzioni scolastiche. La situazione di totale precarietà dei loro genitori comporta infatti anche per loro una forte mobilità, e non si riesce mai a seguire in uno stesso luogo, salvo forse che a Roma, il percorso di integrazione di un gruppo di richiedenti asilo e delle loro famiglie, perché durante la procedura cambiano città più volte.

 

c) Minorenni figli di genitori immigrati irregolari

Il diritto ad accedere ai corsi di studio è positivamente garantito al minore straniero, a prescindere dalla regolarità del suo soggiorno, dall’art. 45 DPR 394/1999.

La posizione del minore straniero iscritto ad un corso di studi è però, ove egli sia figlio di genitori irregolarmente soggiornanti, assolutamente precaria: benché sia vietata l’espulsione dei minori, salvo che per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato, e’ stabilito, ovviamente, il diritto del minore di seguire il genitore o l’affidatario espulsi (art. 19, co. 2).

Una forma di tutela e’ offerta dalla disposizione di cui all’art. 31, co. 3 T.U., in base alla quale il Tribunale per i minorenni può autorizzare, in deroga alle altre disposizioni di legge, il soggiorno dello straniero quando questo si renda necessario per tutelare lo sviluppo psico-fisico del minore soggiornante in Italia.

In questi anni, tuttavia, l’orientamento dei Tribunali è stato molto disomogeneo, con incerta rilevanza della condizione di iscrizione del minore stesso ad un corso di studi ai fini dell’accoglimento dell’istanza relativa al soggiorno del genitore.

Paradossalmente, quindi, a causa della accresciuta visibilità, l’essere iscritto a scuola può tradursi, per il minore, in un maggior rischio di allontanamento dal territorio dello Stato.

 

d) Unaccompanied migrant children

Il minore straniero non accompagnato, al pari di qualunque altro minore straniero, non è espellibile se non per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato (art. 19, co. 2 T.U.). Quando ne sia segnalata la presenza sul territorio dello Stato, però, si da luogo ad una procedura finalizzata ad accertare se sia effettuabile il suo rimpatrio assistito in condizioni di sicurezza (art. 33, co. 2-bis T.U.). Nelle more della decisione relativa al rimpatrio, al minore per il quale non sia disposto l’affidamento è rilasciato un permesso di soggiorno per minore eta’ (art. 28, co. 1 DPR 394/1999).

Una Circolare del Ministero dell’interno (13 Novembre 2000) ha disposto che tale permesso non sia utilizzabile per lo svolgimento di attività lavorativa. Questa disposizione, discriminando il minore straniero nelle condizioni descritte rispetto al coetaneo nazionale (ma anche rispetto al coetaneo straniero titolare di un permesso di soggiorno per motivi familiari o per affidamento) appare in contrasto con il principio di non discriminazione sancito dalla Convenzione ONU di New York del 1989 sui diritti del fanciullo (ratificata con L. 176/1991).

Dati i tempi estremamente lunghi delle procedure di accertamento, è frequente il caso di titolare di permesso di soggiorno per minore età che raggiunga la maggiore età mentre è ancora in attesa della decisione relativa al rimpatrio assistito. La Circolare del Ministero dell’interno del 13 Novembre 2000 esclude la possibilità di conversione del permesso per minore età in un permesso per motivi di studio o di lavoro.

Anche in questo caso si configura una discriminazione ai danni del titolare di permesso per minore età, dal momento che è previsto che il minore titolare di un permesso per motivi familiari o per affidamento possa fruire invece di tale conversione (art. 30, co. 5 e art. 32, co. 1 T.U.).

 

 

 

Uno degli aspetti più qualificanti del rispetto del diritto allo studio è quello relativo all’integrazione degli alunni portatori di handicap, che in Italia ha raggiunto a partire dagli Anni Settanta non pochi risultati. Purtroppo nel prossimo anno scolastico 2004-2005 si prevede un drastico ridimensionamento di questo intervento a causa dei tagli negli organici del personale docente previsti per motivi economici. In particolare:

- Non è più previsto il limite massimo di alunni nelle classi dove sia presente un alunno disabile (questo numero era fino all’anno scolastico 2003/2004 limitato ad un massimo di 20);

- non è più previsto il massimo di un alunno con handicap certificato in una stessa classe: dal 2004/2005 potranno essere presenti più alunni con handicap certificati;

- Le certificazioni dei casi particolarmente gravi di handicap sono state rese particolarmente restrittive;

- I posti per gli insegnanti di sostegno previsti per il 2004-2005 saranno diminuiti di 800 unità;

 

(fonte:dati forniti dalla CGIL scuola regionale dell’Emilia Romagna nel mese di aprile 2004)

 

Il Comitato sottolinea la necessità di aumentare gli insegnanti di sostegno nelle classi, in particolare nella scuola secondaria dove attualmente un alunno disabile può disporre di un insegnante di sostegno soltanto per quattro ore settimanali.

 

 

 

 

 

 

 

 

Piuttosto che sulla diminuzione della popolazione scolastica intendiamo porre l’accento sulla progressiva diminuzione dell’impegno di spesa per finanziare la scuola pubblica in Italia. I dati forniti dal MIUR (Ministero Istruzione Università Ricerca) relativi ad una diminuzione netta degli alunni si sono dimostrati inattendibili alla luce di un Raffronto tra gli Organici di fatto dei docenti, nella Scuola primaria, Secondaria di Io e IIo grado del 2003/2004,il monitoraggio del MIUR,il Decreto L.vo 59 sugli Organici 2004/2005 . La ricerca, corredata da tabelle relative a Lazio,Toscana,Puglia,Emilia Romagna,Sicilia è stata condotta dalla Segreteria Regionale della CGIL Scuola dell’Emilia Romagna nell’aprile 2004.

Dalla fonte cit. si apprende che un’indagine effettuata nelle regioni Emilia Romagna, Friuli

Venezia Giulia,Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto ha evidenziato un incremento della domanda di tempo pieno pari a 40.403 alunni, con un taglio di 3.241 posti e un aumento complessivo di 48.000 alunni .

In Emilia Romagna la Direzione Regionale ha dovuto rettificare il numero degli iscritti.

I dati delle ultime iscrizioni (mese di marzo 2004) hanno fatto registrare un aumento di 10.000 studenti, con un più di 5.717 alla secondaria superiore di II grado, a fronte di un taglio in quest’ordine di scuola , di 326 posti.

Appare evidente che in queste condizioni non si può garantire la qualità della scuola pubblica, poiché non saranno soddisfatte le richieste di tempo pieno e tempo prolungato in aumento- come risulta- in tutte le Regioni del Centro –Nord; né potrà essere garantito il rispetto del Decreto Ministeriale n.331/98 che prevede un numero massimo di alunni per classe e conseguentemente non saranno rispettate le norme sulla sicurezza (Decreto Ministeriale dei Lavori Pubblici del 18.12.75, Legge N°23/96, Legge 626/ 94 )

Nel rapporto governativo rileviamo una riduzione progressiva della spesa per l’istruzione dal (16% degli Anni Settanta al 4% di oggi) che lascia alle Regioni l’iniziativa di attivare reti di imprese che dovrebbero offrire ai giovani in alternativa ad un percorso formativo nella scuola delle prospettive di esperienze lavorative; quind da un diritto violato nasce un incentivo a scambiare con un sistema formativo una sorta di avviamento professionale attualizzato da nuove tecnologie.

Nel campo del diritto allo studio i dati riportati dal documento governativo (par. 252, 278) registrano una realtà alla quale il Governo tenta di portare rimedio con interventi che, imbellettati dall’introduzione di nuove tecnologie, ripropongono una logica pre-costituzionale. La dispersione scolastica, soprattutto nella secondaria superiore non è di per sè una novità. Le vie indicate dagli ultimi governi per contrastare gli abbandoni nella secondaria superiore non differiscono molto fra loro: scuola fino a 18 anni per chi è destinato a raggiungere livelli alti nelle gerarchie sociali, per tutti gli altri un percorso più “arricchito” di formazione professionale. Il precedente Governo di centro sinistra aveva innalzato l’obbligo in prospettiva di un biennio comune ( l’obbligo elevato a 15 anni venne introdotto con la Legge 9/99);la riforma della scuola approvata con la Legge 30 del 2000 prevedeva appunto un biennio comune, seguito tuttavia da tre anni di “obbligo scolastico” da una parte e “obbligo formativo” dall’altra, sulla base della Legge 144/99 che prevede percorsi di apprendistato etc. per un numero anche inferiore a tre anni. L’attuale Governo ha riabbassato il percorso comune limitandolo alla scuola media e ha trasformato l’obbligo in un confuso diritto-dovere.abrogando sia la legge 30 del 2000 che la legge 9 del 1999.

Il diritto di tutti allo studio -per entrambi i governi -non ha dunque rappresentato un obiettivo da realizzarsi col tentativo di rendere un percorso scolastico fino a 18 anni appetibile e praticabile per tutti, creando per tutti quelle condizioni previste dagli standard internazionali e dall’art. 3 della Costituzione, ma risulta violato con la riproposizione del doppio canale addirittura nel sistema scolastico, come è previsto nella Legge 53/2003 del Ministro Letizia Moratti.

 

 

The causes of the drop-out are still different for Italian students and foreign students, in fact:

 

ITALY. Causes of drop-out by Italian and foreign students (2001)

Causes	Italian pupils %	Foreign pupils %
School’s results not reached	57,6	47,9
Lack of student commitment	54,6	24,4
Lack of interest of the family	32,3	23,0
Frequency Inconstant	24,4	24,9
Inadequate Teaching methodology	9,7	24,0
Lack of integration	4,3	18,2

SOURCE: Immigrazione, Dossier Statistico 2002, Roma, pag.184

 

One of the greatest problems for foreign students lies in their poor educational background, as a result of social disadvantage. The rate of educational backwardness among immigrant children is about 30% in the elementary school and 56% in the middle school: age group 11-14.

Mother-tongue cultural intermediaries to help children learn Italian are not yet widely available and their presence depends on the resources available and commitment of the local authority.

 

Il Comitato raccomanda la presenza in numero sufficiente di mediatori culturali al fine di aiutare bambini e adolescenti stranieri ad imparare l’italiano per integrarsi presto nella scuola e nella società italiana.

 

Serious concerns for the high-rate of dropout in upper secondary education were expressed also by the Committee on the Rights of the Child, in its Concluding Observation on Italy (CRC/C/15/Add.198, 31/01/2003):”educational outcomes for children depend on their cultural and socio-economic background, and on other factors such as gender (more girls than boys do obtain a degree in secondary education), disability, and ethnic origin.”

Il Comitato si unisce al Committee on the Rights of the Child to recommend that: “Italy must/should strengthen its efforts to curb the rate of dropout in upper secondary education and take all necessary measures to eliminate the inequalities in educational achievement between girls and boys and between children from different social, economic or cultural groups and to guarantee to all children quality education”.

Recent school reforms have introduced mandatory training until 18 years of age. If this regulation were enforced effectively, it would help children plan for their future professional and personal life. The reforms should be accompanied by the appointment of a tutor from the Employment Centre to support children who do not intend to continue their studies and help them to obtain a professional qualification which will enhance their career opportunities in the labour market.

 

The Comitato recommends to reinforce and coordinate the tasks and action to be carried out by the Labour Inspection Agencies and the sanctioning system, as well as school inspection services;to promote measures designed to ensure access to free and high-quality education for all children.

 

The number of children and adolescents from the gypsy community in the compulsory school age is around 30,000, 19,000 of whom should be attending primary school, while 11,000 should be attending the scuola media. However, although Roma and Sinti children are Italian citizens in all respects, only about 5,100 of them go to primary school and about 1,700 go to middle schools. The data provided by the Ministry of Public Education confirm that the rate of school truancy or non-attendance is very high, 73.2% for elementary schools and 84.6% for middle schools. The decision to introduce gypsy children into mainstream classes (implemented during the school year 1965-66) has not resolved the problems, as has evidenced by their sporadic attendance rate and low school performance. Life in nomadic camps cannot be easily fitted around schooling. Children are reluctant to go to school partly because they fear they may lose their cultural identity and partly because they do not recognise the usefulness of school, as theirs is essentially an oral culture. In consequence, the Italian school system is not currently capable of providing an effective education for these children who are often defined as “too lively” and sometimes do not speak good Italian. Supportive initiatives are still limited, in spite of the C.M. no. 207 of 1986 that introduced mandatory education for gypsy children. Furthermore, given the hostility of the school environment, their poor results and the fear of failing, these children develop an attitude of mistrust of both teachers and other children in schools.

 

Is there any plan of action at national or local level to ensure that gypsy children have the opportunity to participate fully and effectively in school?

 

Is there any data on the dropouts disaggregated by nationality, and specifically by gipsy children?

 

The Comitato recommends to ensure that the educational system actively promotes integration of foreign children by providing special resources and implementing appropriate programmes;

to ensure gypsy children have the opportunity to participate fully and effectively in school by developing support and action plans which take account of their culture.

 

a)       Rights of religious minority groups

In materia di difesa dei diritti delle minoranze il rapporto governativo elenca una serie di iniziative nel campo dell’intercultura ma non considera affatto il problema delle tutela del diritto alla libertà di coscienza delle minoranze.

Per minoranze intendiamo non soltanto i gruppi portatori di diverse culture e religioni ma anche coloro che, cittadini del nostro paese, non si omologano alla religione praticata dalla maggioranza.

Il Nuovo Concordato (Legge 121/85) ha introdotto nella scuola pubblica (statale degli Enti Locali) il principio della facoltatività della scelta dell’insegnamento della religione cattolica. Si è passati così, dal regime di obbligatorietà di questo insegnamento (Concordato mussoliniano 1929) a un regime di libera scelta in conformità della Costituzione del 1948 che non prevede alcuna religione di Stato.

Permangono tuttavia gravi violazioni della libertà di coscienza prevista negli artt. 8 e 19 della Costituzione.

Queste, le principali:

·         L’insegnamento della religione cattolica (IRC), in contrasto col principio di facoltatività, è stato sottoposto a un meccanismo per il quale chi non sceglie l’IRC è tenuto tuttavia a dichiarare di non sceglierlo.

·         L’IRC è stato introdotto per ben due ore settimanali nella scuola dell’infanzia, quando la stessa Chiesa cattolica non ritiene di dover ammettere al catechismo bambini di età inferiore a 6 anni.

·         la collocazione dell’IRC, rimasta all’interno dell’orario scolastico obbligatorio, ha dato origine a un’infinità di problemi a tutt’oggi insoluti. Nonostante tre sentenze della Corte Costituzionale che sanciscono il diritto al pieno rispetto della scelta dello studente che non si avvale dell’IRC, in realtà si assiste a un assoluto non rispetto di tale diritto. Le materie alternative (se richieste) non vengono attivate per mancanza di spazi e di denaro, gli studenti che non si avvalgono dell’IRC non vengono fatti uscire dalla scuola, nonostante ne abbiano diritto, né vengono predisposti spazi dove loro possano dignitosamente trascorrere quell’ora. Insomma nella maggior parte dei casi essi si aggirano tra il banco dei bidelli e i bagni. Spesso, specie nella scuola elementare media vengono mandati in altre classi dove giungono da intrusi e sono costretti a seguire altre lezioni, quando non vengono addirittura invitati a rimanere nella loro classe per ascoltare un insegnamento rifiutato, ma che a detta dei capi di istituto “certo male non fa”.

 

( dati desunti da numerose indagini compiute dal Comitato Nazionale Scuola e Costituzione a partire dall’anno scolastico 1986-87)

 

Il Comitato auspica una collocazione dell’IRC fuori dell’orario scolastico obbligatorio e impartito su effettiva richiesta.

 

b)  Rights of linguistic and religious minority groups

Interventi positivi, volti a garantire agli immigrati rom, la fruibilità dei diritti sociali, culturali ed economici sono stati attuati dagli enti locali, principalmente Comuni, e da alcune Regioni. Si assiste, invece, ad una totale mancanza di politiche specifiche da parte del Governo Nazionale, che non ha mai individuato un organo con funzione di coordinamento che sia riferimento per le varie amministrazioni pubbliche a livello centrale, regionale e locale, per le associazioni e gli enti del privato sociale che da anni cercano di garantire il pieno inserimento delle comunità rom nel tessuto socio-economico italiano, e per le comunità dei Rom e Sinti.

A ciò si aggiunge che nella stesura della legge per la tutela delle minoranze linguistiche (cfr. L. 482/99), conforme alla Carta Europea delle Lingue Regionali o Minoritarie, redatta dal Consiglio d’Europa durante la conferenza di Strasburgo del 5 novembre 1992, i Rom e i Sinti, inseriti nella prima bozza del testo legislativo, sono stati esclusi da quello definitivo.

Come risulta dai dati inseriti nel rapporto governativo, alcuni Enti Locali, il Comune di Roma in particolare, hanno investito ingenti risorse per finanziare progetti di scolarizzazione rivolti a minori e adolescenti rom/sinti. Una volta acquisita la licenza media, però, la possibilità di proseguire il percorso formativo diviene reale solo in pochi casi. Occorre precisare che i ragazzi rom appartenenti alle famiglie immigrate agli inizi degli anni settanta che oggi desidererebbero poter frequentare corsi di formazione professionale sono in massima parte nati e cresciuti in Italia e hanno sostanzialmente perso ogni rapporto con il paese di provenienza dei loro genitori ma non hanno la possibilità di acquisire la cittadinanza italiana a causa del regime di “jus sanguinis” ancora vigente in materia nel nostro paese.

 

Le comunità rom sul territorio romano sono insediate all’interno di “campi”, alcuni dei quali attrezzati dal Comune, altri sorti spontaneamente in aree periferiche della città. La soluzione del campo sembrava inizialmente ben rispondere all’esigenza di vita comunitaria propria delle popolazioni rom, ma a distanza di 30 anni dai primi insediamenti una grossa parte dei rom giunti in Italia è diventata stanziale ed ha, quindi, modificato le proprie esigenze. Anche in questo caso, il governo centrale non è stato in grado di adottare misure adeguate ad assicurare standard abitativi dignitosi e ha delegato la soluzione delle urgenze abitative agli enti territoriali, soprattutto i comuni, che ospitano queste comunità sul proprio territorio, ma che nelle maggior parte dei casi non hanno gli strumenti per affrontare una simile problematica.

In sintesi, in Italia si assiste ad un’immigrazione di popolazione rom di lunga data, con un elevato numero di persone nate e cresciute sul territorio nazionale che non avendo la possibilità di regolarizzare la propria posizione si vedono negati diritti fondamentali quali l’istruzione, il lavoro e la casa.

 

Come il Governo italiano intende sanare la situazione della popolazione rom esclusa dalle tutele riservate alle minoranze linguistiche adottate in conformità alla “Carta Europea delle Lingue Regionali o Minoritarie” redatta dal Consiglio d’Europa nel 1992.

 

La Commissione esorta il Governo italiano a presentare in parlamento un disegno di legge che emendi la vigente Legge 482/99 reinserendo, come previsto nella proposta iniziale, il riferimento alle comunità rom e sinti e alla loro lingua romanì.

 

Come il Governo italiano intende risolvere la problematica di quegli adolescenti rom, nati e cresciuti in Italia, ma figli di genitori immigrati e privi di regolare permesso di soggiorno che si vedono preclusa la possibilità di accedere ai corsi di formazione professionale?

 

La Commissione esorta le autorità italiane ad adottare provvedimenti volti a consentire ai minori stranieri figli di genitori non regolari l’accesso alla formazione professionale.

 

 

ALLEGATO 1. TESTO DI LEGGE NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTION