PER UN’IMMIGRAZIONE GOVERNATA

I flussi migratori verso l’Italia non sono un fenomeno eccezionale, interessano in modo simile ogni Paese sviluppato. I fattori di spinta che alimentano questi flussi articolati sono molteplici e complessi, in massima parte riconducibili agli squilibri di ricchezza sempre piˇ acuti tra nord e sud del mondo, alle guerre, alla ricerca di libert√ e diritti, a una globalizzazione disattenta all’impatto devastante prodotto sui Paesi in via di sviluppo. La scelta migratoria ∂ comunque il frutto della speranza di costruire una condizione migliore, in un contesto nuovo e difficile.

Al pari di quanto sta accadendo nel resto d’Europa, l’entit√ del fenomeno migratorio e le sue caratteristiche definiscono un cambiamento della nostra societ√ che ha acquistato carattere radicato, strutturale. Sono quasi tre milioni gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, il 4,8 per cento della popolazione, dato vicino alla media europea; di loro, circa il 30 per cento risiede stabilmente sul nostro territorio da oltre cinque anni. A questi va aggiunta una presenza di irregolari che permane significativa. é un’immigrazione articolata per provenienza, distribuita nelle grandi citt√ e nei piccoli centri, idonea per queste caratteristiche a favorire l’obiettivo di interesse comune dell’adattamento reciproco.

Vogliamo partire da questi tre milioni di stranieri, che dell’Italia fanno gi√ parte, che gi√ conosciamo come risorsa preziosa. I dati parlano di persone pronte ad assecondare le esigenze del mercato del lavoro, spostandosi sul territorio con frequenza tre volte superiore a quella dei nostri connazionali; impegnate a svolgere funzioni per le quali gli italiani non sono piˇ disponibili: nella collaborazione familiare, nei servizi di pulizia, in agricoltura, nell’edilizia; vivaci e attive nel lavoro autonomo; ancora poco presenti in quelle attivit√ qualificate, adeguate al livello di istruzione di molti, per le quali gli italiani non sono sufficienti. Persone che crescono, e si formano, nelle scuole italiane: sono 400 mila i minori iscritti alle scuole dell’obbligo.

Le politiche messe in atto negli anni recenti hanno negato la realt√ di questo cambiamento. La legge Bossi-Fini, restrittiva e repressiva oltre ogni necessit√, incentrata sulla sprezzante, e miope, equivalenza immigrato-forza lavoro, si ∂ dimostrata una demagogica prova di forza, iniqua e inefficace. I flussi d’ingresso non si sono interrotti, gli stranieri sono stati confinati in una condizione di soggezione e precariet√ intollerabile, contraria al rispetto della dignit√ e dei diritti della persona, alla nostra stessa idea di democrazia, oltre che terreno ideale per l’esplodere di disordini e tensioni sociali.

Intendiamo ripartire da zero, cancellando le parole d’ordine della normativa in vigore – chiudere, emarginare, criminalizzare – per sostituirle con le nostre: governare, accogliere, costruire convivenza.

Abrogazione della legge Bossi-Fini, politica degli ingressi, regolamentazione organica del diritto di asilo, diritto di voto alle elezioni amministrative, modifica delle regole in tema di acquisizione della cittadinanza, legge a tutela della libert√ religiosa e di culto, sono i primi passi del percorso legislativo, politico e culturale che immaginiamo, e che rappresenta un ribaltamento di prospettiva rispetto alla situazione attuale.

Tutti i Paesi europei hanno utilizzato per un lungo periodo le proprie politiche migratorie per mantenere la popolazione straniera residente in una condizione di Çinclusione subordinataÈ, che ha prodotto identit√ chiuse e crescenti violenze; ∂ tempo di far prevalere una visione realistica della condizione migratoria che ci riguarda, e predisporre un percorso di stabilizzazione e di inclusione giuridica e sociale della popolazione straniera presente.

Occorre far affermare l’idea che non esiste una contrapposizione fra cittadini comunitari, detentori di privilegi, e migranti che contribuiscono alla messa in discussione di questi, bens„ una battaglia politico-culturale comune per definire e preservare diritti, che per essere tali devono essere di tutti.

Gli stranieri non possono piˇ essere considerati alla stregua di ospiti in prova perenne, sono nuovi cittadini, uomini e donne che abitano gli stessi nostri luoghi e animano le stesse comunit√ locali, divisi da noi solo per la nazionalit√ d’origine. La disponibilit√ ad accettare l’idea di un’identit√ in divenire segner√ la costruzione di una nuova societ√ europea, e un miglioramento della qualit√ complessiva della nostra democrazia.

DIRITTO DI ASILO

La Costituzione italiana e gli accordi internazionali, liberamente sottoscritti dal nostro Paese, garantiscono protezione ai rifugiati e ai richiedenti asilo; tuttavia, queste norme risultano ancora inapplicate in larga parte, quando non apertamente violate.

Di fronte a persone in fuga da guerre, pulizie etniche, persecuzioni per motivi religiosi, politici, di genere o di orientamento sessuale, l’accoglienza ∂ dovere di ogni nazione democratica e civile; in Italia, l’assenza di un quadro legislativo adeguato mina profondamente l’esercizio effettivo del diritto di asilo, e lascia spazio per il ricorso a pratiche illegali, come i respingimenti collettivi attuati dal governo della Casa delle Libert√, che hanno attirato su di noi fondate critiche e discredito da parte dell’Europa.

Occorre approvare senza ulteriori ritardi una legge organica di attuazione dell’articolo 10 della Costituzione, nel quadro della normativa europea, che permetta di dare reale protezione ai rifugiati e di rispettare interamente i diritti dei richiedenti asilo. Tale legge deve strutturarsi intorno ad alcuni punti fondamentali:

- vanno introdotti meccanismi che consentano una reale capacit√ di identificare il richiedente e di distinguere tra richiedenti asilo e migranti per motivi economici;

- vanno stabilite norme procedurali rigorose e meccanismi di controllo che assicurino l’effettivo accesso alla procedura d’asilo, l’assistenza necessaria fin dal momento dell’ingresso in Italia e il rispetto del principio di non respingimento sancito dalle norme di diritto internazionale;

- va prevista un’unica ed equa procedura di esame delle domande di asilo, introducendo criteri certi e approfonditi di valutazione delle domande, escludendo ogni discrezionalit√ amministrativa, evitando procedure semplificate o accelerate prive di adeguate garanzie di esame imparziale, garantendo l’indipendenza dall’esecutivo delle commissioni incaricate di vagliare il diritto di asilo, velocizzando l’esame delle domande;

- va garantita l’effettivit√ del diritto al ricorso avverso la decisione amministrativa di rigetto della domanda di asilo, che comporta l’accesso al gratuito patrocinio e il divieto di allontanamento del ricorrente fino ad esito del giudizio; vanno comunque previste le opportune garanzie per evitare l’uso improprio del diritto di asilo;

- va definito, recependo in modo adeguato la normativa comunitaria, lo status giuridico del titolare di protezione umanitaria, introducendo regole certe sul rinnovo dei permessi e sulle condizioni e modalit√ di cessazione della protezione, prevedendo inoltre esplicitamente la possibilit√ di conversione del titolo di soggiorno in lavoro o studio in presenza dei requisiti di legge;

- vanno previsti programmi adeguati volti all’accoglienza e all’inserimento sociale degli stranieri ai quali ∂ stato riconosciuto il diritto all’asilo, con il coinvolgimento di associazioni e soggetti di volontariato;

- vanno introdotte forme di rimpatrio assistito praticabili e rispettose dei diritti umani, in condizioni di dignit√ e sicurezza, operanti al momento della cessazione della protezione.

POLITICHE DEL SOGGIORNO E DELLA CITTADINANZA

Favorire l’inserimento dei cittadini stranieri nella comunit√ italiana ∂ interesse di tutti. La coesione sociale, il senso di comune appartenenza e lealt√ alle leggi di tutti i membri della comunit√, ∂ valore essenziale; la sua effettivit√ passa attraverso una forte azione dello Stato e degli organismi sociali perch⁄ sia garantita la parit√ nell’accedere ai diritti previsti dalla legge, e alle opportunit√ che il lavoro, le capacit√ individuali, la partecipazione alla vita democratica possono consentire di raggiungere.

La legge Bossi-Fini ha reso piˇ difficile il processo di integrazione dei cittadini stranieri, assorbendo la materia dell’immigrazione in quella dell’ordine pubblico; dalla Corte dei Conti apprendiamo che ogni 5 euro dei fondi pubblici destinati agli immigrati, solo 1 viene speso per l’integrazione e 4 vengono destinati al contrasto – inefficace - dei flussi irregolari, mentre inizialmente vi era parit√ tra le due voci. Una considerazione realistica della dimensione, delle caratteristiche e del ruolo dei flussi migratori rendono manifesta la scarsa lungimiranza di questa impostazione.

Gli immigrati giocano un ruolo attivo e importante nel mercato del lavoro: nel 2002 le loro retribuzioni hanno raggiunto i 10 miliardi di euro, con grande beneficio per l’INPS; hanno investito in immobili 10 miliardi di euro, hanno contratto mutui per 5 miliardi. Non possiamo chiuderci, dobbiamo al contrario stabilizzare e includere:

sul lavoro - dando piena attuazione alla Convenzione OIL n.143 del 1975, ratificata nel 1981, che prescrive parit√ di trattamento e piena parit√ di diritti per i lavoratori extracomunitari regolari; introducendo meccanismi affinch⁄ ai cittadini migranti vengano riconosciuti i titoli di studio e le qualifiche professionali acquisiti nei paesi di provenienza e/o di transito; prevedendo meccanismi di regolarizzazione per emersione da lavoro nero; introducendo robuste politiche antidiscriminatorie sul mercato del lavoro; disciplinando e sostenendo il lavoro autonomo;

nella sfera personale – semplificando i ricongiungimenti familiari, adottando una legge sulla libert√ religiosa e di culto, sostenendo l’intermediazione culturale, sviluppando iniziative per l’apprendimento della lingua e della italiana e dell’educazione civica da parte degli adulti, introducendo forme di assistenza e difesa civica, rafforzando la cooperazione con le associazioni degli stranieri.

L’attuale disciplina delle pratiche di soggiorno contribuisce a perpetuare il senso di precariet√: stranieri che risiedono in Italia da decenni continuano ad essere trattati dall’amministrazione italiana come persone appena arrivate. I frequenti rinnovi dei permessi di soggiorno di breve durata producono conseguenze sulle strategie d’inserimento degli immigrati, ma anche sui nostri uffici, paralizzati dalla gran mole di fascicoli e sottratti alle funzioni investigative e all’attivit√ di controllo del territorio. A partire dalla eliminazione del Çcontratto di soggiornoÈ, occorre semplificare, introducendo permessi di soggiorno di durata piˇ ragionevole e crescente ad ogni rinnovo, garantendo tempi certi per le pratiche; trasferendo la competenza per le pratiche di rinnovo dei permessi agli enti locali; potenziando gli sportelli di orientamento e consulenza legale gi√ istituiti da numerose amministrazioni locali; semplificando e velocizzando l’acquisizione della carta di soggiorno, rilasciata – senza vincoli riferiti a requisiti di reddito e abitativi – dopo un periodo di tempo, inferiore a quello attualmente previsto, durante il quale la persona immigrata ∂ posta in condizione di accedere all’apprendimento della lingua e della cultura italiana, attraverso adeguate opportunit√ concesse dalla scuola pubblica.

Occorre riconoscere valore alla risorsa costituita dagli stranieri e dai loro figli, molti dei quali nati da noi, che considerano l’Italia la loro terra; quasi un decimo delle nascite totali in Italia riguarda figli di immigrati, quasi mezzo milione sono i minori immigrati con i genitori, nelle scuole gli studenti stranieri costituiscono il 4 per cento della popolazione studentesca. Dobbiamo investire sull’integrazione scolastica dei bambini stranieri, lavorare per impedire la separazione/segregazione tra comunit√ e tra stranieri all’interno della scuola, promuovere a livello massiccio il diritto allo studio a livello universitario per le seconde generazioni.

Non pu˘ essere rimandata l’attribuzione di nuovi diritti sul piano della cittadinanza: occorre introdurre il diritto di voto alle elezioni amministrative dopo un congruo numero di anni di residenza, riformare la legge sulla cittadinanza, legandola per i nuovi nati allo Çius soliÈ, riducendo il tempo necessario per l’acquisizione e rendendo espliciti e ben definiti i requisiti per la naturalizzazione, ponendo fine all’eccesso di discrezionalit√ amministrativa.

é essenziale che le politiche per gli immigrati siano rese coerenti con l’intero quadro del welfare state, che deve acquisire carattere di universalit√; le politiche abitative e di contrasto al mercato nero degli affitti, di assistenza socio-sanitaria, di incentivo all’occupazione, previdenziali, non devono discriminare tra diverse ÇcategorieÈ di soggetti portatori di bisogni, n⁄ tanto meno costruire ghetti o costituire sistemi di servizi separati per italiani e per immigrati.

Il governo di centrodestra ha demolito le basi delle politiche d’integrazione gettate nel 1998; dobbiamo tornare a investire nell’integrazione, ripristinando il Fondo per le politiche migratorie e rilanciando l’attivit√ della Commissione per le politiche d’integrazione.

POLITICA DEGLI INGRESSI E ALLONTAMENTO DAL TERRITORIO

Quando parliamo di migranti parliamo prima di tutto di persone, uomini e donne, che cercano di costruire un proprio progetto di vita non determinato dalla condizione che il caso ha attribuito a ciascuno; le politiche sull’immigrazione dunque non si possono elaborare assumendo come uniche determinanti gli interessi economici e sociali della realt√ di arrivo delle migrazioni, cancellando soggettivit√ e diritti dei migranti.

La legge Bossi-Fini, costruita sul contratto di soggiorno, cancella l’individualit√ del migrante; prevede un meccanismo rigido e complesso di ÇquoteÈ molto al di sotto dei reali fabbisogni lavorativi e demografici; punta a mantenere il migrante in una condizione di costante precariet√. L’attuale governo ha investito massicciamente sul terreno della repressione: l’80% delle risorse ∂ stato destinato ad azioni di contrasto, detenzione, rimpatrio. é noto il bilancio di queste scelte e piˇ in generale delle politiche di crescente chiusura delle frontiere: in assenza di vie legali, le spinte migratorie si indirizzano verso vie illegali, si alimentano clandestinit√ e crescita di flussi irregolari. Gli Stati perdono in realt√ la capacit√ di conoscere e controllare gli ingressi e periodicamente si interviene a valle con provvedimenti di sanatoria. Non ∂ un caso che il 70% degli attuali immigrati regolari sia passato dalla condizione di clandestinit√ o irregolarit√ e abbia regolarizzato successivamente la propria posizione.

Occorre costruire un nuovo patto tra lo Stato italiano e i cittadini stranieri: vie legali all’immigrazione, attraverso meccanismi che tengano conto della realt√ del fenomeno, creando una convenienza all’ingresso regolare, eliminando la finzione dell’incontro a distanza tra domanda e offerta di lavoro, riconoscendo la soggettivit√ del migrante. L’obiettivo pu˘ essere raggiunto attraverso un sistema articolato di diversi strumenti, combinati in una politica attiva degli ingressi che non pu˘ essere svincolata dal contesto europeo, e da un ruolo attivo che l’Italia deve svolgere in Europa.

La programmazione dei flussi d’ingresso per lavoro a vocazione stabile deve essere flessibile, su base triennale, integrabile annualmente in seguito a verifica degli andamenti e rapportata alla realt√ del fenomeno per come si ∂ registrato nel tempo. Deve essere basata sul confronto con le parti sociali e i diversi livelli istituzionali, e accompagnata dalle misure necessarie per l’adeguamento dei sistemi di welfare e dei contesti abitativi locali; deve essere discussa in un’apposita sessione parlamentare.

Altre previsioni integrano la programmazione per aumentarne la flessibilit√, ad esempio:

- scorporo dalla programmazione triennale di alcune categorie di lavoratori: collaboratori domestici e di cura, per i quali si pu˘ ipotizzare un canale continuativo d’ingresso su domanda; lavoratori stagionali, per i quali pu˘ essere ampliata la possibilit√ di permessi di soggiorno pluriennali;

- politica attiva di attrazione di studenti immigrati e professionalit√ specifiche di alta qualificazione, grazie a pacchetti di sostegno che non si limitino alla concessione del permesso di soggiorno.

Bisogna assolutamente superare la situazione attuale per cui, per il soggetto straniero, ∂ facilissimo passare da una posizione regolare a una irregolare, mentre ∂ praticamente impossibile il percorso inverso; ∂ indispensabile pertanto puntare a una semplificazione dei meccanismi d’ingresso e stabilizzazione:

introdurre il permesso annuale per ricerca di lavoro, da rilasciare in seguito a prestazione di precise garanzie economiche;

reintrodurre la figura dello sponsor, privato, imprenditoriale o istituzionale;

istituire un meccanismo di regolarizzazione permanente ad personam, per lo straniero che dimostri di essere in possesso di determinati requisiti;

consentire la conversione di permessi brevi (studio, visite ai familiari) in permessi di lavoro.

Rendere piˇ flessibile l’accesso al territorio italiano non sottovaluta la questione della sicurezza, anzi, intende affrontarla erodendo lo spazio di intervento delle organizzazioni criminali, che lucrano sulla pressante richiesta di aggirare barriere e filtri severi soltanto sulla carta. Contrastare efficacemente il lavoro nero e l’economia sommersa, inasprire le pene per i trafficanti e gli sfruttatori dei migranti, introdurre misure premiali per gli irregolari che collaborino con le autorit√ per individuare e sanzionare i trafficanti e gli sfruttatori del loro lavoro, ridurre la discrezionalit√ amministrativa e fare chiarezza sulle procedure degli uffici (inclusi gli uffici visti dei consolati e le rappresentanze diplomatiche) per contrastare gli abusi, sono alcune azioni positive che contribuiranno a ridurre il fenomeno dell’irregolarit√ a dimensioni fisiologiche, e quindi gestibili.

La legge Bossi-Fini prevede praticamente un solo strumento, l’espulsione: costoso, incerto nei risultati, potenziale minaccia a diritti e garanzie fondamentali che sono propri di tutti gli individui, indipendentemente dalla nazionalit√.

Occorre invece introdurre un complesso di misure insieme giusto ed efficace:

- graduare le misure di espulsione, modulandole sul grado di integrazione e situazione personale (anni di residenza, legami familiari in Italia, assenza di precedenti penali, lavoro stabile come elementi contrari all’espulsione);

- prevedere sanzioni limitate e un meccanismo premiale, ad esempio la graduazione della durata del divieto di reingresso, per l’immigrato irregolare che collabora all’identificazione e al rimpatrio;

- consentire alle autorit√ di pubblica sicurezza di utilizzare misure di sorveglianza di pubblica sicurezza dove il trattenimento non sia necessario.

L’attuazione dell’insieme di queste misure comporta il superamento dei Centri di permanenza temporanea; occorrono comunque strumenti efficaci per assicurare il rimpatrio forzato degli immigrati legittimamente espulsi.

DIMENSIONE EUROPEA E INTERNAZIONALE

L’esperienza degli ultimi decenni insegna che le migrazioni internazionali non possono essere governate in maniera efficace da un singolo Stato di destinazione, ma richiedono efficaci forme di collaborazione tra Paesi di destinazione e con i Paesi d’origine e di transito.

Il governo di centrodestra ha operato in una logica emergenziale e di breve periodo, attuando politiche velleitarie e contraddittorie. Ha interrotto positive esperienze di collaborazione bilaterale con alcuni Paesi d’origine e prodotto tensioni tanto superflue quanto deleterie con altri; ha lanciato iniziative in contrasto con le norme internazionali e in violazione dei diritti umani dei migranti; ha inasprito le tensioni con i partner europei, trascurando al tempo stesso di far valere gli interessi del Paese.

In Europa, le politiche dell’immigrazione incrociano le tappe del processo di allargamento dell’Unione, e si inseriscono nell’insieme delle relazioni esterne europee; sempre meno dunque possono essere trattate in modo autonomo dagli altri settori di azione politica, sempre piˇ si caratterizzano quali elementi di ampie strategie regionali di sviluppo e stabilizzazione.

In questo quadro, la forma della cooperazione tra Stati non ∂ piˇ sufficiente. L’Europa ha affermato nel Consiglio europeo di Tampere dell’ottobre 1999 la necessit√ e la volont√ di adottare una vera e propria politica comune dell’immigrazione e dell’asilo, separata dalle questioni di sicurezza e giustizia penale, che restano essenzialmente delegate alla cooperazione intergovernativa. Le quattro priorit√ di intervento individuate dal Consiglio – partenariato con i Paesi d’origine, regime europeo comune in materia di asilo, equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi, gestione dei flussi – puntano alla costruzione di uno spazio di libert√, sicurezza e giustizia fondato Çsu principi che siano chiari per i nostri cittadini e offrano allo stesso tempo garanzie per coloro che cercano protezione o accesso nell’Unione europeaÈ.

Le intenzioni di Tampere restano ad oggi, in gran parte, ancora inattuate; sicch⁄ ∂ necessario che l’Italia si attivi per rilanciare l’elaborazione di politiche comuni in attuazione di quegli obiettivi, che bilancino la componente di controllo con forti azioni a sostegno dell’integrazione e delle pari opportunit√, a partire dal ribaltamento della logica discriminatoria ad oggi prevalente; si impegni per dare sostanza a una strategia europea forte e integrata che metta in relazione le politiche migratorie con le politiche comunitarie di cooperazione allo sviluppo; sostenga la creazione di importanti fondi europei per le politiche dell’immigrazione; curi in modo particolare i rapporti con i Paesi dell’Europa meridionale, che conoscono problemi simili ai nostri nella gestione dei fenomeni migratori, allo scopo di elaborare posizioni comuni; appoggi l’introduzione nella Carta costituzionale europea del principio di Çcittadinanza europea di residenzaÈ, svincolato dalla nazionalit√, che potrebbe consentire ai cittadini di Paesi extracomunitari che risiedono legalmente nella Ue di godere di diritti e doveri economici, sociali e politici; si impegni a ratificare e promuovere la ratifica della Convenzione Onu sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.

A livello internazionale, ∂ necessario che l’Italia punti su azioni di gestione e governo dell’immigrazione che si caratterizzino quali parte integrante di una politica estera di pace e cooperazione. Occorre che:

- riformi e rafforzi la cooperazione allo sviluppo in tutte le sue componenti, assumendo la valorizzazione dei migranti e della mobilit√ internazionale ai fini dello sviluppo come una delle priorit√ centrali, recuperando attraverso la cooperazione il ruolo del ministero degli Esteri in tema di immigrazione;

- rilanci il dialogo e la cooperazione bilaterale con i principali Paesi di origine e di transito sui temi dello sviluppo economico e sociale di questi stessi Paesi e sulla riqualificazione delle politiche sui controlli migratori, per migliorarne l’efficacia, in forme tali da tutelare la dignit√ e i diritti fondamentali dei migranti e delle altre categorie di persone meritevoli di protezione;

- rafforzi i rapporti di collaborazione con le organizzazioni internazionali e le agenzie delle Nazioni Unite attive sui temi delle migrazioni internazionali e del contrasto al traffico di persone e alla violazione dei diritti dei migranti prodotte dal crimine organizzato internazionale;

- sviluppi le buone pratiche a sostegno del rientro dei migranti;

- riconosca pienamente i diritti pensionistici dei migranti, garantendo l’effettiva erogazione agli immigrati e ai familiari superstiti della pensione, se maturata, o in caso contrario la totalizzazione dei contributi o il rimborso di quanto versato;

- sottoponga a ratifica del Parlamento tutti gli accordi bilaterali, compresi quelli esistenti, previa eventuale rinegoziazione, nell’ambito di un’azione diplomatica generalizzata volta ad assicurare il pieno rispetto dei diritti dei migranti, in base alla Convenzione di Ginevra del 1951 e alla Convenzione Onu sui diritti del fanciullo.