2. Politiche per l’immigrazione: “comunitarizzazione” e nuovo programma pluriennale.

Il programma pluriennale  adottato dal Consiglio (Programma dell’AIA)[1] non sfugge allo schema che abbiamo spesso conosciuto negli anni trascorsi: da un lato la riaffermazione di principi generali (valori dell’UE, diritti e aspettative dei cittadini); dall’altro la ri-modulazione, e in alcuni casi l’omissione di ogni riferimento, di iniziative politiche e legislative sulle quali singoli Governi si sono dimostrati ostinatamente contrai; infine, alcune novitą che non sempre sembrano accordarsi con gli obiettivi dichiarati di rafforzamento dello spazio comune di Libertą, Sicurezza e Giustizia. Questo paragrafo prenderą in considerazione solo alcuni punti che sembrano di maggior rilievo, ferma restando la consapevolezza che nel programma siano contenuti un altissimo numero di dettagli che, come insegna la storia delle istituzioni comunitarie, potrebbero rivelarsi determinanti nel consentire o impedire progressi significativi.

Il voto a maggioranza qualificata

Il Parlamento Europeo ha fatto notare con forza, nella sua Raccomandazione[2] del 14 ottobre 2004 (esplicitamente richiamata dal Consiglio), come il mancato rispetto delle disposizioni dell’art. 67 TCE[3] relative all’applicazione della procedura di codecisione ad alcune materie del Titolo IV del Trattato stesso rendesse il Consiglio “colpevole [non] solo politicamente e  moralmente, ma … anche giuridicamente”.  Il Programma dell’Aia contiene una proroga di fatto e una pesante limitazione: invita infatti (paragrafo 1.2) il Consiglio a “… adottare una decisione … non oltre il 1° aprile 2005, al fine di applicare la procedura di cui all’art. 251 del TCE a tutte le misure previste al Titolo IV volte a rafforzare la libertą ai sensi del Trattato di Nizza, ad eccezione dell’immigrazione legale.

Sul piano dei tempi il Consiglio ha fatto di meglio, anticipando il passaggio alla procedura ex art. 251 al 1° gennaio 2005, ma ha confermato il mantenimento dell’unanimitą per le decisioni in materia di immigrazione regolare[4].

Sono possibili numerose osservazioni nel merito di questa decisione, in particolare con riferimento al diritto di famiglia e al ruolo della Corte di Giustizia. Nell’ottica di questo capitolo ci sembra perė opportuno limitarci a rilevare che dell’eccezione relativa all’immigrazione legale, non c’era traccia alcuna nella terza bozza[5] dello stesso Programma dell’Aia. Un’aggiunta dell’ultimo momento, quindi, che rende evidente il carattere di scelta politica operata al massimo livello, a conferma di quanto si Ź detto sull’indisponibilitą di alcuni Governi a una effettiva e completa europeizzazione delle politiche d’immigrazione e dell’incapacitą del Consiglio nel suo insieme a superare la logica delle sovranitą nazionali e del diritto di veto[6].

Il futuro della politica comune di asilo e immigrazione

Sul terreno delle prospettive il mantenimento dell’unanimitą, ovvero della concreta indecidibilitą[7], in materia di immigrazione legale rappresenta un ostacolo insuperabile alla realizzazione di politiche comuni di immigrazione che segnino una discontinuitą rispetto alla prevalenza della visione sicuritario-repressiva affermatasi negli ultimi quattro anni.

Ciononostante il programma dell’Aia non puė essere liquidato come una semplice prosecuzione o ripetizione degli orientamenti precedenti: esso contiene alcune novitą che vale la pena richiamare sinteticamente.

Asilo

Vengono introdotti due nuovi obiettivi di coordinamento: l’introduzione di “una procedura unica per la valutazione delle domande di protezione internazionale” sostenuta da strutture comuni che “dovrebbero trasformarsi … in un Ufficio europeo incaricato di fornire sostegno a tutte le forme di cooperazione tra gli Stati membri (…)”.

Non si tratta di novitą assolute: in una certa misura sono sviluppi della discussione sugli sportelli “one step” e di Eurasil, l’organismo di coordinamento istituto dalla Commissione. E’ perė la prima volta che vengono indicati come obiettivi politici del Consiglio e introducono un concetto di “sostegno alla cooperazione” di cui non sono chiare le implicazioni.

Migrazione legale

Va registrata innanzitutto una nuova omissione: per la prima volta, in materia di immigrazione legale, non vengono richiamati – neppure come figura retorica – i “principi di Tampere” (uguaglianza di trattamento e comparabilitą di diritti)[8].

Potrebbe rivelarsi una novitą importante, positivamente o negativamente, l’invito alla Commissione a presentare entro il 2005 un “programma politico” su questa materia “che includa  procedure di ammissione”. Se, da un lato,  ciė sembra indicare una maggiore consapevolezza dell’incoerenza degli attuali sistemi rispetto ai bisogni del mercato del lavoro e agli obiettivi della Strategia di Lisbona, dall’altro lato va notato che c’Ź una sorta di attenuazione rispetto a Tampere (non si richiede alla Commissione alcuna specifica iniziativa legislativa) e che manca qualsiasi indicazione di tempi per l’adozione di provvedimenti.

Integrazione

La novitą principale Ź rappresentata dalla proposta di “principi fondamentali comuni”, incluso – una novitą anche rispetto alle bozze dello stesso programma – il concetto di “dialogo interculturale”[9]. Al di lą delle consuete affermazioni di principio, emergono alcuni aspetti interessanti, tra i primi vanno senz’altro annoverati l’invito agli Stati membri a “considerare e coinvolgere” nel processo di integrazione non solo gli immigrati ma anche i nazionali; il richiamo al dovere di assicurare diritti, doveri e protezione su basi di uguaglianza a tutti i residenti; il collegamento esplicito delle politiche di integrazione agli obiettivi di Lisbona; l’enfasi posta sull’accesso all’educazione e sulla non discriminazione; la novitą gią ricordata della necessitą di un dialogo interculturale; la riaffermazione della necessitą di assicurare la partecipazione alla vita culturale, sociale, civile e politica e di facilitare l’accesso alla cittadinanza; infine l’invito al mainstreaming, che include – attraverso la considerazione che l’integrazione riguardi “tutte le sfere della vita pubblica e privata” – la necessitą di un dialogo civile e sociale che coinvolga anche gli immigrati. L’ultimo dei principi riprende, in riferimento alla definizione degli obiettivi e alla valutazione dei risultati, elementi di quel “metodo aperto di coordinamento” che, nel campo di cui ci stiamo occupando, non ha certo fatto molti passi avanti. Un documento, quindi, largamente positivo anche se bisogna registrare una presenza e un’omissione inquietanti: il richiamo all’importanza della “conoscenza linguistica, storica e civica di base”, formula in sé non certo criticabile, ma che riporta alla mente le argomentazioni dei sostenitori della leitkultur; e il silenzio sul ruolo degli immigrati nella costruzione del partenariato con i paesi d’origine. E’ forse anche il caso di ricordare qui che la citata decisione sul passaggio alla codecisione stabilisce a proposito di integrazione che sulle “misure di incentivazione destinate a sostenere l’azione degli Stati membri” il Consiglio deliberi “in conformitą della base giuridica appropriata” (considerando 10); apparentemente, Ź il mantenimento dell’unanimitą.

La dimensione esterna

Ci sembra utile sottolineare che il Consiglio indichi esplicitamente un legame spesso misconosciuto, laddove, riferendosi alle perdite di vite umane nel Mediterraneo, “riconosce che una gestione insufficiente dei flussi migratori puė condurre a catastrofi umanitarie”.

All’interno di una generale riaffermazione di orientamenti gią emersi, il Programma richiede alla Commissione di redigere entro il 2005 una nuova relazione “sui progressi compiuti e gli obiettivi conseguiti” nel quadro delle misure prese all’interno dello Strumento Europeo di vicinato e partenariato.

Infine il Consiglio chiede la “pronta nomina” da parte della Commissione di un “rappresentante speciale” per la politica di riammissione: una figura nuova e, occorre dire, per nulla rassicurante alla luce degli orientamenti piĚ recenti in questo campo.

Gestione dei flussi

Per la prima volta il Consiglio indica una data per avviare il processo di totale soppressione dei controlli alle frontiere interne, ma le novitą riguardano soprattutto (e purtroppo) il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, attraverso l’ipotesi di una notevole estensione dei poteri della relativa Agenzia e l’assunzione di un impegno particolarmente forte per ciė che riguarda strumenti di sorveglianza come le squadre di esperti degli stati membri e i “controlli senza preavviso”.

Nuova anche l’idea di “norme minime per le carte d’identitą nazionali”. In realtą l’Unione Europea non ha competenza in materia, a legislazione vigente. Vero Ź che l’acquisirą al momento della ratifica del Trattato Costituzionale,  ma Ź interessante notare la differente prudenza (o assenza di prudenza) rispetto al tema dell’immigrazione legale. A conferma che i Governi siano ben piĚ disponibili a europeizzare la sicurezza piuttosto che la libertą e la giustizia.

Rilevanti novitą riguardano la politica dei visti. Si introducono per la prima volta date precise per l’attuazione del relativo sistema d’informazione (dati alfanumerici e foto entro il 2006, dati biometrici entro il 2007) e per la presentazione di una proposta della Commissione di revisione delle istruzioni consolari.

Infine, si avanza la richiesta alla Commissione di una proposta (entro il 2005) sull’istituzione di “centri comuni per l’introduzione delle domande di visto” che, in assenza di altre specificazioni e di una politica comune di immigrazione legale, sembra pericolosamente vicina alla proposta di “esternalizzare” le procedure di ammissione, a rischio di violazione del diritto di asilo, avanzata dal “gruppo dei Cinque”.

Elementi di valutazione

Con tutta la cautela necessaria (Ź ancora presto per capire che cosa significherą in concreto il Programma dell’Aia), una veloce ricognizione permette di individuare alcun aspetti che meriterebbero un approfondimento critico.

Il Consiglio sembra riconoscere in questo documento il “dovere positivo” dei governi, il dovere cioŹ di promuovere i diritti dei residenti (anche non cittadini) e non solo di sanzionarne la violazione; ciė vale anche per la promozione di “pari opportunitą di piena partecipazione alla societą” e per la rimozione degli ostacoli all’integrazione. Certamente positiva Ź anche l’attenzione, non nuova ma mai cosď esplicita, alle operazioni di salvataggio in mare.

Il linguaggio complessivo, perė, non muta rispetto agli ultimi anni: gli obiettivi espliciti del programma, in materia di immigrazione, si riducono a “regolare i flussi migratori e controllare le frontiere esterne, confermando che a prevalere sia ancora l’ottica del controllo e della limitazione. Ma le vere perplessitą nascono da elementi piĚ precisi, che configurano vere e proprie proposte operative.

-                In materia di asilo, trovano spazio le proposte, recentemente avanzate da alcuni Stati membri (Gran Bretagna, Germania e Italia principalmente), di esternalizzare le procedure di asilo[10] contraddicendo, assai verosimilmente sul piano giuridico e certamente di fatto, il diritto stesso di asilo cosď come definito nei pertinenti strumenti di diritto internazionale.

-                Il partenariato con i paesi terzi include una sorta di “lista di controllo” in cui dominano le richieste volte a rafforzare le capacitą di prevenzione, controllo, contrasto, sicurezza; senza dimenticare la disponibilitą alle politiche di rimpatrio e, naturalmente, la “protezione dei rifugiati”, richiesta peraltro lodevole, che assume perė un significato ambiguo alla luce di quanto appena detto e dell’indicazione, poche righe dopo, circa la “necessitą di intensificare la cooperazione e sviluppare capacitą … onde consentire a tali paesi [i paesi di transito, n.d.a.] di gestire meglio la migrazione e offrire adeguata protezione ai rifugiati”[11]. Le successive affermazioni circa il “genuino impegno” dei paesi di transito a rispettare gli obblighi internazionali non rassicurano sull’intenzione di “appaltare” il controllo dei richiedenti asilo né sui modi in cui quel rispetto possa essere verificato.

-                Secondo il Consiglio la gestione dei flussi dovrebbe essere rafforzata con una sorta di “sistema continuo di sicurezza”, dai visti agli ingressi e alle uscite. Ancora una volta si costruisce qui un collegamento diretto con la “prevenzione e il controllo della criminalitą, in particolare del terrorismo” che consolida la rappresentazione dei flussi migratori come minaccia. Che di questo si tratti davvero, e non di una nostra fantasia o malizia, Ź confermato dal paragrafo 2.5, che invita il Consiglio a organizzare riunioni semestrali congiunte tra Comitato strategico sull’immigrazione le frontiere e l’asilo (CSIFA) e una serie di agenzie inclusi il Comitato dell’articolo 36 (CATS) e il “Centro di situazione” (SITCEN, un embrione di intelligence strategica nel quadro dell’organizzazione militare emergente dell’UE[12]).

-                Infine, non Ź possibile non notare, ancora una volta e purtroppo, l’assenza di ogni riferimento alla prevenzione e lotta contro razzismo e xenofobia nella parte del Programma dedicata al ravvicinamento delle legislazioni in materia di diritto penale sostanziale. La cosa peraltro non stupisce: le resistenze del Consiglio sono intatte, anche in presenza di segnali incoraggianti sia da parte della nuova Commissione sia da parte di alcuni Governi, in particolare dal Governo tedesco.

Ombre numerose, quindi. Anche perché il Consiglio non sembra aver assimilato molte delle lezioni apprese in questi anni né essere al passo con il dibattito in corso in tutta Europa (e non solo), sia tra gli studiosi che tra gli attivisti delle organizzazioni non governative. E’ del tutto assente la consapevolezza della qualitą di “culture transnazionali” espressa dalle nuove comunitą di migranti e diaspore, cosď come del ruolo che esse assolvono in relazione sia agli sviluppi economici, politici e culturali dei loro paesi sia alle stesse dinamiche migratorie; Ź perciė assente anche la considerazione del ruolo centrale che potrebbero avere nella costruzione di un partenariato non meramente di controllo con i paesi di origine. Altrettanto assente Ź la dimensione delle migrazioni come attrici dei processi di globalizzazione, anche in termini strettamente economici: manca, cioŹ, il riconoscimento dell’intersecarsi necessario delle politiche di immigrazione con le politiche del commercio mondiale, della competizione sui mercati globali, delle sfide in materia di innovazione, ricerca, educazione[13].



[1] Programma dell’AIA. Rafforzamento della libertą, della sicurezza e della giustizia nell’Unione Europea. Allegato I alle Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Bruxelles, 4-5 novembre 2004.

[2] P6_TA-PROV (2004) 0022 A6-010/2004

[3] Per il significato e le implicazioni dell’art. 67 TCE vedi E. De Capitani, supra, Cap.II par. 2

[4] Decisione del Consiglio che assoggetta taluni settori contemplati dal Titolo Iv, parte terza del trattato che istituisce la Comunitą europea alla procedura di cui all’articolo 251 di detto tratto, Doc. 15226/04 del 15.12.2004

[5] Doc. 13302/2/04, 22.10.2004

[6] La ragione formalmente addotta Ź l’attesa dell’entrata in vigore del trattato che adotta una Costituzione dell’Europa: per la confutazione si vedano i precedenti capitoli.

[7] Non a caso il Consiglio non Ź stato ancora in grado di raggiungere un accordo sulla Direttiva, proposta sin dal 2001, in materia di ingresso e soggiorno per ragioni di lavoro.

[8] Va detto, per completezza, che questi elementi sono in parte gią affermati nella Direttiva 2003/109/CE sul trattamento dei residenti di lungo termine e ripresi negli orientamenti sull’integrazione dei cittadini di paesi terzi, v. infra.

[9] Il Programma dell’Aia si limita a una scarna elencazione, ma i “principi” sono estensivamente presentati nel Documento del Consiglio 13680/04 del 19.10.2004, recentemente reso pubblico.

[10] “Uno studio … dovrebbe inoltre esaminare il merito, l’opportunitą e la fattibilitą del trattamento comune delle domande di asilo all’esterno del territorio dell’UE (…)” Programma dell’Aia, cit. para 1.3

[11] ibid., para 1.6.3 (enfasi mia)

[12] Su ruolo e funzioni di questo organismo cfr. supra, E. De Capitani, cit.

[13] Una maggiore, ma ancora insufficiente, attenzione sarą forse riscontrabile nell’annunciato Libro verde sula gestione dell’immigrazione per ragioni economiche (Libro Verde sulla gestione dell’immigrazione economica COM(2004) 811), la cui pubblicazione, annunciata per ottobre 2004, non Ź ancora avvenuta. Segno, probabilmente, di difficoltą all’interno della stessa Commissione nella definizione delle opzioni da sottoporre al dibattito.