La posizione geografica dell’Italia fa di questo paese una delle principali porte d’entrata per via marittima nell’Unione europea, per dei migranti e dei richiedenti asilo di provenienze sempre più lontane. Questa posizione l’ha condotta a prendere, nel corso degli ultimi anni, delle iniziative in merito alla gestione delle sue frontiere e di trattamento dei richiedenti asilo che, addossate ad un dispositivo legislativo complesso ed instabile, non rispondono sempre all’esigenza del rispetto dei diritti della persona. Tendenza che rientra nel quadro più generale degli orientamenti presi dall’Unione europea dalla fine degli anni 90 nell’ambito della lotta contro l’immigrazione illegale. Quest’ultimi si riflettono non soltanto in un rinforzo dei controlli alle frontiere esterne dell’Europa, e in particolare delle frontiere marittime, e dell’allontanamento degli stranieri indesiderabili (charters collettivi), ma anche in alcune restrizioni all’accesso dei candidati all’asilo in Europa, e nello sviluppo di relazioni di collaborazione con i paesi di partenza e soprattutto di transito per incitarli a collaborare strettamente alla politica migratoria europea, cioè impedendo ai migranti e ai richiedenti asilo di proseguire il loro cammino verso l’Europa. Il perimetro del Mediterraneo è naturalmente uno dei terreni privilegiati di questa politica, che l’Italia sperimenta con i suoi vicini dell’Africa del nord a scapito, spesso, dei migranti e degli esuli che ne sono l’oggetto.

Nel corso del 2004, diversi avvenimenti hanno illustrato in modo lampante i metodi vigorosi scelti dall’Italia per gestire gli arrivi dei migranti sulle sue coste organizzando il loro respingimento in massa e quasi immediato, al momento in cui il paese tentava a fatica di adottare un dispositivo legislativo coerente in materia d’asilo. Se l’Italia ha saputo dare via ad un sistema d’accoglienza degno per i richiedenti asilo nel quadro d’un programma nazionale d’accoglienza, quest’ultimo è lontano dal soddisfare i bisogni ed esclude un largo numero di richiedenti. Al posto di cercare di generalizzarlo, la riforma della normativa sull’asilo intrapresa dal 2002, e che dovrebbe entrare interamente in vigore nel corso del 2005, si basa sull’accelerazione delle procedure e sulla creazione di “centri d’identificazione” nei quali numerosi richiedenti rischiano di ritrovarsi rinchiusi come prima accoglienza. L’esperienza dell’Italia in materia di centri di ritenzione per stranieri - i CPTA, che esistono sin dal 1998 - non è tuttavia molto probante e numerose sono le critiche contro le condizioni di trattamento dei loro ospiti. Ciononostante, benché l’efficacia della reclusione rispetto agli obiettivi dichiarati pubblicamente (migliorare il tasso d’espulsione) non sia dimostrata, il legislatore ha recentemente raddoppiato la durata massima del mantenimento nei CPTA.

E’ in questo contesto che si inserisce la missione che la FIDH ha effettuato in Italia nel mese di dicembre 2004. Intervenendo dopo la visita della Relatrice Speciale delle Nazioni Unite sui Lavoratori migranti, nel Giugno 2004[1], e quella di una delegazione del Comitato europeo per la prevenzione della tortura del Consiglio d’Europa, del mese di novembre 2004[2], la missione non intendeva trattare l’insieme della politica migratoria in Italia, né il dettaglio delle condizioni materiali nei centri di ritenzione per stranieri. Oltre allo studio che ha fatto sullo stato del diritto italiano relativo all’accoglienza degli immigrati, all’asilo e all’allontanamento degli stranieri, la missione ha effettuato un’inchiesta sulle condizioni concrete di trattamento dei richiedenti asilo e dei migranti in situazione irregolare. Questa inchiesta consiste:

- nella visita di quattro CPTA (centri di permanenza temporanea e d’accoglienza), e di un CDA (centro di prima accoglienza),

- nella visita di diversi luoghi d’accoglienza associativi per richiedenti asilo,

- nella visita dell’“hotel Africa Tiburtina”, squatt considerato come uno dei più importanti della capitale, situato all’uscita di Roma, dove sono riuniti molti richiedenti asilo,

- nell’incontro con numerose associazioni e persone coinvolte nella difesa dei migranti e dei richiedenti asilo (lista negli allegati), e un rappresentante della delegazione italiana dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite,

- in alcune interviste ai maggiori responsabili dei ministeri dell’Interno e degli Affari Esteri.

La missione ha inoltre ricostruito, a partire dalle informazioni raccolte, lo svolgimento di tre avvenimenti che hanno lasciato il segno nel 2004: si tratta dell’affare del Cap Anamur, nel mese di luglio, di quello delle espulsioni di massa organizzate dall’isola di Lampedusa verso la Libia, in ottobre e, lo stesso mese, quello dei tredici Curdi, passeggeri clandestini del cargo Lydia Oldendorff, ai quali è stato impedito di presentare le richieste d’asilo al loro arrivo in Italia. Questi avvenimenti illustrano da una parte la ricerca, dell’Italia, di un posizionamento fermo nel dibattito europeo sull’immigrazione, dall’altra le contraddizioni tra la sua legislazione interna e i suoi impegni internazionali, e le pratiche delle sue responsabilità politiche.

1- L’ITALIA E GLI STRANIERI

L’Italia fa parte, con la Spagna e la Grecia, dei paesi dell’Unione europea nei quali l’immigrazione è un fenomeno recente. Importante paese d’emigrazione durante più d’un secolo, l’Italia non ha conosciuto l’inversione del suo saldo migratorio a profitto dell’immigrazione che alla fine degli anni 70. Ciò spiega in parte perché non ha una tradizione in materia d’immigrazione e d’asilo, e perché la creazione di una legislazione e di procedure in questo ambito siano ancora incoerenti.

Ma da una trentina d’anni l’Italia conosce un tale calo della natalità da non poter più assicurare il rinnovo delle generazioni e da rischiare un’importante diminuzione della sua popolazione nel corso dei prossimi decenni. Di fronte a questa scadenza, l’immigrazione è presentata - a detta di molti esperti - come un’esigenza demografica ed economica. Ma, come nella maggior parte dei paesi dell’Europa, una parte considerabile dell’opinione pubblica e della classe politica dimostrano un’opposizione determinata a una crescita troppo importante dei flussi migratori. Assistiamo così al paradosso seguente: dall’inizio degli anni 90, i governi italiani che si sono succeduti si sono impegnati – con maggiore o minore determinazione - ad indurire le condizioni d’entrata e di soggiorno, effettuando in parallelo a intervalli regolari delle operazioni di regolarizzazione di massa degli immigrati senza permesso di soggiorno. La più recente ha avuto luogo nel 2003 e ha riguardato 705.403 persone, cioè il 90% delle richieste. Da parecchi anni, l’Italia mette anche in atto una politica di quote, secondo le nazionalità e delle competenze, che negozia con i paesi di provenienza.

La popolazione immigrata

Secondo le statistiche del Ministero dell’Interno, l’Italia contava il 31 Dicembre 2003, 2.193.999 immigrati regolari, di cui 6.768 beneficiari dell’asilo, tra i quali 228 riammessi nell’ambito della Convenzione di Dublino, 10.550 richiedenti asilo, e 3.936 residenti per motivi umanitari. Alla fine del 2003, il numero degli stranieri irregolari era stimato a 105.957 (contro i 150.746 stimati nel 2002). Sempre nel 2003, 65.000 stranieri sono stati realmente allontanati di cui 24.202 ricondotti alla frontiera, e 9.901 riammessi nel paese di provenienza in virtù di accordi particolari.

Alla fine del 2003, gli immigrati in situazione regolare rappresentavano circa il 4,2% della popolazione italiana. Le nazionalità più rappresentate tra gli immigrati sono i Marocchini, l’11,4% del totale e gli Albanesi (11,2%). Seguono tra le nazionalità più rappresentate i Rumeni, i Filippini e i Cinesi. Nel 2002-03, gli Europei extra-comunitari hanno rappresentato il 32,3% degli arrivi, gli Africani il 26,5%, gli Asiatici il 18,5%, e gli Americani del centro e del sud l’11,8%. Il 58,7% degli stranieri sono concentrati nel Nord del paese. Si stima dunque che il numero dei rifugiati costituisca meno dell’1% della popolazione straniera residente regolarmente in Italia.

L’integrazione degli immigrati in situazione regolare è lontana dall’essere un fatto acquisito. Lo prova, ad esempio, la forte componente straniera nella popolazione carceraria (il 30,1% del totale, cioè 16.788 su 55.670). I Marocchini rappresentano il 21,7% dei detenuti stranieri. I paesi del Magreb considerati nel loro insieme ne rappresentano il 43,6%. Gli Europei dell’est costituiscono il 33,6% della popolazione carceraria. I delitti più frequenti alla base della detenzione sono la prostituzione (8 30%) e la droga (13%). Vi si aggiungono quelli che sono legati alla legislazione sul soggiorno degli stranieri: utilizzo di falsi documenti d’identità, ed ora mantenimento in situazione irregolare sul territorio italiano. Questa forte proporzione di stranieri tra i detenuti accresce quasi automaticamente il volume del soggiorno irregolare, nella misura in cui qualsiasi straniero espellibile alla sua uscita di prigione resta in Italia senza permesso di soggiorno se non è realmente allontanato.

Se i flussi migratori che generano una forte popolazione di irregolari restano altrettanto importanti nonostante l’indurimento della legislazione, è perché - da un lato - in Italia il lavoro clandestino è generalizzato in tutti settori dell’economia, e più particolarmente nell’agricoltura. Secondo numerosi specialisti, l’agricoltura italiana è sinistrata, a causa di un calo della manodopera, e perderebbe una gran parte della sua competitività se non impiegasse un numero così alto di stranieri e in situazione illegale di soggiorno, o senza diritto al lavoro. In certe regioni molto agricole come la Sicilia, questi ultimi sono praticamente sicuri di trovare lavoro, e quasi tutte le serre siciliane impiegano quasi esclusivamente degli stranieri sprovvisti di titolo di lavoro, richiedenti asilo compresi. Durante le operazioni di regolarizzazione di massa, diversi residenti dei CPTA interrogati dalla missione, così come numerosi membri di associazioni, ci hanno segnalato che il fatto che gli operai paghino i loro datori di lavoro perché questi facciano loro un contratto di lavoro è una pratica corrente nell’agricoltura così come in altri settori.

La richiesta d’asilo in Italia

Le statistiche disponibili non sono né sufficienti né concordanti, né abbastanza precise da andare al di là di una valutazione a grandi linee dell’evoluzione della presenza di richiedenti asilo in Italia nel corso degli ultimi anni. Un esame dell’attività della Commissione centrale incaricata dell’esame delle richieste (vedi tavola) fa tuttavia apparire che il numero delle richieste d’asilo presentate davanti a questa istanza, 24.800 nel 1999, era diminuito di più della metà nel 2001 per rimontare leggermente nel 2003 (11.323). Questa cifra piazza l’Italia, rispetto ai suoi partners dell’Unione europea, in diciannovesima posizione su venticinque per la percentuale di domande d’asilo rispetto al numero di abitanti[3], e relativizza gli argomenti spesso utilizzati per giustificare la necessità di riformare la procedura d’asilo al fine di far fronte a una pressione presentata come eccessiva.

Queste statistiche relative alle richieste d’asilo “esaminate” non mostrano un fenomeno difficilmente quantificabile, legato all’applicazione del regolamento detto “Dublino”[4]che fa pesare la responsabilità dell’esame di una domanda d’asilo presentata in uno Stato membro dell’UE sul primo paese attraverso il quale il richiedente è penetrato nello spazio comunitario. Per via della sua posizione geografica, a volte l’Italia non è di fatto che un paese di transito obbligatorio per degli stranieri in cerca di protezione che preferiscono rendersi in un altro paese dell’UE. Sebbene alcuni, avendo tentato di depositare una richiesta altrove, siano costretti per via del regolamento di Dublino a ritornare in Italia, una quantità senza dubbio considerabile sceglie, dopo aver superato la frontiera italiana, di attraversare il paese evitando di farsi identificare per scappare al meccanismo Dublino. Al Ministro dell’Interno, si è fatto comunque notare che il sistema di Dublino è fortemente penalizzante per l’Italia, che accetta in generale senza difficoltà di “riprendere” le richieste d’asilo in seguito alla domanda di altri Stati membri, ma non lo fa generalmente giocare in senso inverso, per rinviare uno straniero nel paese da dove è certo che sia transitato prima di venire in Italia. Benché non ci sia stato possibile ottenere una stima in cifre delle incidenze dell’applicazione del regolamento di Dublino sul volume delle richieste d’asilo, è certo che le autorità italiane ritengono il fenomeno significativo e considerano che il regolamento di Dublino debba essere “rivisto” per assicurare una ripartizione più equa dei richiedenti asilo nell’Unione europea.

Attività della Commissione centrale per il riconoscimento dello statuto di rifugiato, 1999-2003

Anno	1999	2000	2001	2002	2003
Domande d’asilo registrate	24 800	17 776	10 889	7 281	11 323
Accettate	802	1 643	2 103	1 270	726
Rifiutate	7 443	22 649	11 130	15 755	10 491
Non esaminate	19	103	76		83
Total delle domande esaminate	8 266	24 415	13 309	17 193	11 217

Fonte : rapporto della Corte dei conti, dicembre 2004

Gestione ufficiale e associativa dell’immigrazione e dell’asilo.

Le autorità di tutela: la gestione dell’immigrazione è affidata a due dipartimenti del Ministero dell’Interno: il Dipartimento delle libertà civili, dell’immigrazione e dell’asilo, di recente creazione (3 anni) e al quale fanno capo 16 prefetti, e il Dipartimento della sicurezza pubblica che è responsabile delle procedure di allontanamento. Il Ministero degli Affari Esteri (la Direzione Generale per gli Italiani all’estero e le Politiche Migratorie) è anch’esso coinvolto, tramite le relazioni diplomatiche con i paesi di provenienza e la firma di accordi di riammissione (v. p.XXX). In materia d’asilo questa direzione generale è competente per i rapporti con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR), tramite la sua missione di Ginevra. Ma le relazioni operative con la delegazione di Roma dell'ACNUR sono gestite dal Ministero dell’Interno. Il Ministero degli Affari Esteri è ugualmente presente nella Commissione centrale (Commissione nazionale nel 2005) d’esame delle richieste d’asilo, con uno o più funzionari.

Le associazioni: coloro che intervengono su un piano non governativo sulla questione delle migrazioni e dell’asilo sono numerosi. Per quanto riguarda le Nazioni unite, è in Italia che l'ACNUR ha, dall’inizio degli anni 90, il più importante programma d’assistenza di tutta l’Europa (l’Italia è anche il paese dove i contribuenti privati al finanziamento dell’ACNUR sono i più numerosi). Ciò è avvenuto nel periodo in cui l’Italia, avendo tolto la condizione geografica che limitava fino a quel momento l’applicazione della convenzione di Ginevra sui rifugiati alle sole persone originarie dell’Europa (vedi sotto), ha conosciuto un aumento in proporzioni importanti degli arrivi dei richiedenti asilo. Nello stesso momento, e per le stesse ragioni, è stato fondato il CIR, collettivo d’organizzazioni[5] che dispone di un budget annuale di circa 2 milioni di euro, essenzialmente alimentato da fondi pubblici (Commissione europea, Fondo volontario per le vittime della tortura dell’ONU, Commissione delle Nazioni unite per i diritti dell’uomo, lo Stato italiano). L’attività del CIR consiste principalmente in alcuni progetti di aiuto materiale e giuridico ai rifugiati. Parallelamente la sezione italiana di Amnesty International ha aperto una sezione rifugiati. Medici Senza Frontiere Italia conduce da qualche anno un’importante attività in materia di assistenza ai richiedenti asilo, e di vigilanza sui centri di ritenzione. Il rapporto che l’associazione ha pubblicato nel gennaio 2003 sui CPTA[6] le è valso il divieto di accesso ai centri, salvo quando i suoi impiegati e i suoi volontari sono espressamente richiesti dalle persone che vi sono rinchiuse.

La Federazione delle chiese evangeliche, Caritas, la Comunità San Egidio, il Jesuit Refugee Service fanno parte delle numerose associazioni confessionali impegnate nell’aiuto ai migranti e ai richiedenti asilo. Anche i sindacati vi partecipano da qualche anno. Bisogna aggiungere al paesaggio associativo i numerosi gruppi locali che forniscono, a livello di un comune o di un quartiere, un’assistenza attiva agli stranieri senza permesso di soggiorno e ai richiedenti asilo. Dal 2002, le ONG intervengono sempre più nell’ambito giudiziario, man mano che le leggi sull’immigrazione e le disposizioni sull’asilo si induriscono, e le reti d’avvocati e di giuristi si impegnano nella difesa degli stranieri.

L’irrigidimento della politica italiana d’immigrazione

L’Italia non ha una legislazione specifica in materia d’immigrazione che dal 1990. Questa legge detta “Martelli”, modificata nel 1998, prevede anche l’accesso al territorio dei richiedenti asilo (v. sotto: il dispositivo legale dell’asilo). Questa legge è stata riformata in profondità nel 2002 con la legge detta “Bossi-Fini” del 30 luglio 2002. Il nuovo dispositivo, di cui certi elementi non erano ancora entrati in vigore alla fine del 2004, è marcato da un netto irrigidimento: introduzione del delitto di “presenza irregolare”, rinforzo delle modalità di espulsione, prolungamento della durata di mantenimento degli stranieri nel centri di ritenzione (CPTA, vedere oltre), proibizione di ritorno sul territorio per 10 anni per gli stranieri espulsi, creazioni di centri che privano i richiedenti asilo della loro libertà di circolazione (CDI, vedere oltre). Per certi versi il dispositivo presenta lacune o contraddizioni, in quanto è messo in opera attraverso una sovrapposizione di regolamenti e circolari talvolta prive di coerenza. Come spesso accade, un tale irrigidimento ha per conseguenza la “fabbricazione” di stranieri sprovvisti di permesso di soggiorno, il cui mantenimento sul territorio è tuttavia facilitato da una relativa disorganizzazione amministrativa che si unisce ad una grande tolleranza riguardo all’impiego non dichiarato.

Il contesto italiano è inoltre caratterizzato dall’importanza delle frontiere marittime, che hanno portato le autorità a mettere in atto, in direzione dei potenziali migranti irregolari, dei dispositivi operativi di dissuasione interni ed esterni la cui compatibilità con le prescrizioni internazionali in materia di diritti fondamentali, e in particolare sul diritto d’asilo, è talvolta discutibile. Questa tendenza può spiegare la moltiplicazione degli incidenti nel corso dei due ultimi anni che illustreremo con i tre casi che si sono verificati nel 2004.

II- IL CONTESTO LEGALE DELL’ASILO

Non esiste in Italia un dispositivo legale sull’asilo propriamente detto. Un progetto di legge organica in discussione dal 2002, che doveva mettere fine a questa situazione atipica in seno all’Unione europea, è stato ritirato dal calendario parlamentare nel dicembre 2004 per non aver ottenuto il consenso tra i suoi promotori. Eppure l’Italia fa parte dal 1954 della convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951, anche se ha tolto la condizione geografica che riservava la concessione dello statuto di rifugiato alle persone originarie dei paesi europei soltanto nel 1990. Oltre alla convenzione di Ginevra[7], il diritto d’asilo in Italia trae i suoi fondamenti dall’articolo 14 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948[8], e dall’articolo 10.3 della Costituzione italiana[9]. In assenza della legge organica sull’asilo, degli elementi relativi all’asilo sono inseriti nei testi legislativi e normativi che riguardano l’immigrazione.

La procedura d’asilo non è organizzata che a partire dal 1990, dall’articolo 1 della legge 39/90, detta “legge Martelli”. Questa, parzialmente modificata dalla legge 40/98 detta “Turco-Napolitano” del 1998, è stata integrata nella legge 189/02 detta “Bossi-Fini” del 2002. E’ questo testo che era in vigore alla data della missione, completato da dei decreti di applicazione, e soprattutto dal decreto presidenziale del 15 maggio 1990, nell’attesa di vari decreti d’applicazione della riforma del 2002 che, benché siano conosciuti e talvolta applicati in anticipo, non erano ancora stati ufficialmente adottati più di due anni dopo la promulgazione della legge. Ciononostante l’essenziale del dispositivo avviato da questa riforma dovrebbe essere operativo nel corso del 2005, sulla base dell’entrata in vigore del decreto presidenziale del 16 settembre 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 22 dicembre 2004.

Più fattori contribuiscono a far regnare una relativa confusione quanto al diritto applicabile ai richiedenti asilo in Italia: da un alto, la sovrapposizione tra il dispositivo ancora in vigore, datato di più di dieci anni, e l’anticipazione, nella pratica, di alcune misure previste dalla riforma del 2002 non entrate formalmente in applicazione; dall’altro, i dibattiti attorno a quella che doveva essere la futura legge organica, finalmente aggiornata; infine, l’interferenza della legislazione relativa all’espulsione e al respingimento degli stranieri sulla situazione dei richiedenti asilo. Lo statuto ibrido di certi centri dove sono collocati gli stranieri (vedere p. XXX) è l’espressione più caratteristica di questa “mescolanza di generi”.

A questa combinazione di fattori si aggiungerà a breve la necessaria presa in considerazione degli obblighi comunitari. L’Italia, come i suoi partners dell’UE, è, in effetti, tenuta a trasporre le disposizioni delle direttive europee adottate nel corso del periodo 2001-2004 nell’ambito dell’armonizzazione della politica d’asilo. Ciò riguarda soprattutto le regole di procedura per l’istruire le domande e le condizioni d’accoglienza dei richiedenti asilo (V.P. XXX).

La procedura d’asilo fino alla legge Bossi-Fini

Tenendo conto del periodo ponte durante il quale si è svolta la missione, la procedura qui descritta è quella che era essenzialmente in vigore alla fine del 2004 ma destinata ad essere sostituita nel corso del 2005 all’entrata in applicazione integrale del dispositivo Bossi-Fini (v. oltre : la riforma Bossi-Fini).

Uno straniero che chiede l’asilo in Italia può, secondo il dispositivo previsto dalla legge Martelli, progressivamente modificato dall’entrata in vigore dei testi d’applicazione della legge Bossi-Fini, ottenere il riconoscimento dello statuto di rifugiato, con riferimento all’articolo 1 della convenzione di Ginevra o ottenere la concessione di una protezione umanitaria, se è considerato che esiste nel suo pese un pericolo di carattere generalizzato che gli impedisce di farvi ritorno. La decisone è presa dalla Commissione centrale per il riconoscimento dello statuto di rifugiato, organismo composto di funzionari del Ministero dell’Interno e degli Affari Esteri in presenza, a titolo consultativo, dei rappresentanti dell'ACNUR. Indipendentemente dai casi previsti dalla legge, la Corte di cassazione ha inoltre riconosciuto dal 1997 la competenza dei tribunali ordinari nel valutare l’opportunità di accordare l’asilo “costituzionale” con riferimento alla Costituzione italiana (art. 10.3, v. sopra).

Durante la procedura, il richiedente asilo, nell’ambito della procedura ordinaria (v. più sotto) è messo in possesso d’un documento provvisorio di soggiorno valido tre mesi, rinnovabile fino alla decisione della Commissione, riceve un sussidio di un montante di 17 euro al giorno durante 45 giorni, e può in alcuni casi beneficiare di un’assistenza comprensiva di alloggio nell’ambito di un programma nazionale di accoglienza (v. oltre). Gli è vietato di esercitare un’attività dipendente.

In caso di rifiuto della sua richiesta, il richiedente asilo riceve un ordine d’espulsione, che gli ingiunge di lasciare l’Italia entro 15 giorni, a meno che non sia accompagnato da una decisione d’esecuzione immediata. Può tuttavia esercitare un ricorso, che non è sospensivo salvo il caso in cui ne faccia espressamente richiesta. In realtà era raro, alla fine del 2004, che le misure d’allontanamento fossero messe in esecuzione di forza. Invece, la legge fa ormai del mantenimento sul territorio al di là di quattro mesi a partire dal momento della notifica dell’ordine d’espulsione un delitto passibile di una pena d’imprigionamento che va da sei mesi a un anno.

I dati forniti dalla Commissione centrale (v. tavola p. XXX) non mostrano, a una prima lettura, i tassi di risposte positive accordate rispetto al numero di richiedenti asilo presentate nello stesso anno. In effetti, il ritardo accumulato nell’esame delle domande provoca uno scarto tra la data della risposta e la data alla quale la domanda è stata trasmessa alla Commissione, che può sorpassare l’anno. Secondo le ONG che intervengono abitualmente sulle questioni d’asilo e di rifugiati, il tasso di rifiuto annuale sarebbe del 90% circa. Esse ne concludono che un gran numero di questi rifiutati, che non possono pensare di ritornare nel paese d’origine e non sono di fatto allontanati, sono costretti a cadere nella clandestinità in Italia o a rendersi illegalmente in altri paesi europei[10] (con il rischio di essere respinti in applicazione del regolamento di Dublino V.P. XXX).

Se la risposta della Commissione è favorevole, il richiedente asilo riceve un certificato di rifugiato, o un permesso di soggiorno a titolo umanitario a seconda dei casi. Le cifre della commissione centrale non permettono di determinare la ripartizione tra statuto di rifugiato e titoli accordati alla protezione umanitaria sul totale delle domande accolte positivamente.

Le carenze del dispositivo d’accoglienza

Il dispositivo d’accoglienza dei richiedenti asilo è oggetto di numerose critiche. Se ne rimproverano la lentezza - i richiedenti asilo attendono tra i dodici e i ventiquattro mesi la risposta della Commissione centrale – e le conseguenze che ne derivano sulla situazione dei richiedenti. Tranne la debole proporzione di quanti hanno la fortuna di essere alloggiati nell’ambito del Piano nazionale d’accoglienza (PNA, v. oltre), stimata dalle associazioni a meno del 10%[11] , la maggior parte sono lasciati a loro stessi senza risorse una volta sorpassati i 45 giorni durante i quali è versato loro un sussidio, non hanno accesso all’assistenza sanitaria, e sono senza possibilità di sovvenire ai loro bisogni.

IL PNA e lo SPRAR – Il programma nazionale di accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati (Programma Nazionale Asilo, PNA) è stato creato nel 2001 su iniziativa del Ministero dell’Interno, del ACNUR e dell’ANCI (Associazione Nazionale dei Comuni Italiani) con un cofinanziamento del FER (Fondo Europeo per i Rifugiati). Impegna numerose ONG a livello nazionale e locale e consiste in un programma decentralizzato di alloggio in strutture a misura d’uomo, spesso in appartamento, accompagnato nel caso si tratti di una domanda d’asilo, da un’assistenza giuridica per lo svolgimento della procedura d’asilo, e da un’assistenza sociale. Dopo tre anni di funzionamento, il PNA è stato sostituito nel 2004 da un nuovo programma chiamato SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati), con un aumento dei fondi messi a disposizione. La legge affida ormai all’ANCI (associazione dei comuni) il potere di gestire i fondi ai quali si aggiunge “l’8/1000”(tassa prelevata dalle imposte sul reddito). In totale, lo SPRAR riguarda circa 90 comuni, per un totale di 2.550 posti.

La qualità delle condizioni di accoglienza organizzate nell’ambito del PNA fa apparire al contrario in modo eclatante le disparità di trattamento tra i richiedenti asilo. In quanto, come abbiamo visto, questo piano, con i suoi 1.500 letti, non copre che una parte infima dei bisogni. Oltre al fatto che il budget attribuito al PNA è notoriamente insufficiente, è inoltre ripartito in modo molto diseguale sul territorio italiano, privilegiando certe zone a discapito in particolare della Sicilia che riceve però un numero importante di richiedenti asilo. Le carenze del dispositivo, benché certamente palliate da un gran numero di soluzioni d’accoglienza di tipo caritativo, che offrono o no un alloggio stabile (per esempio la Caritas, Jesuit Refugee Service, numerose missioni religiose locali) o di tipo militante (squatt “autogestiti”, “centri sociali”), o da programmi d’alloggio direttamente gestiti o sovvenzionati da alcune municipalità. La missione ha visitato due di questi luoghi d’accoglienza : il centro sociale Laboratorio Zeta a Palermo, città dove esistono più strutture di questo tipo, e il centro Hourria di Caltanissetta. Questi luoghi sono in genere gestiti autonomamente dai residenti con l’aiuto di volontari o da associazioni confessionali come la Casa di Gingia a Roma gestita dal JRS (Jesuit Refugee Service). Alcuni di questi centri ricevono un aiuto dalle municipalità o dalle regioni, in genere sottoforma di fornitura gratuita d’acqua, d’elettricità e di cibo. Così, la Missione Speranza-Carità di Paletto che accoglie 300 migranti richiedenti asilo è ospitata in un antica caserma ceduta dai poteri pubblici.

Ma resta comunque un deficit importante di soddisfazione dei bisogni dei richiedenti asilo, che i diversi interlocutori della missione, tuttavia, non sono stati in grado di quantificare. Le condizioni di vita degli occupanti dello squatt della stazione in disuso Tiburtina a Roma (V.P.XXX), come numerosi altri luoghi d’alloggio improvvisati che esistono su tutto il territorio italiano, sono un’illustrazione che chiarisce le pecche del sistema d’accoglienza dei richiedenti asilo. In alcune regioni, soprattutto nel sud Italia , i richiedenti nel corso della procedura sono costretti a lavorare in nero in condizioni di sfruttamento, di fatica e di precarietà estreme per sopravvivere e talvolta nutrire una famiglia. In effetti bisogna ricordare che è vietato loro di lavorare legalmente, qualunque sia la durata della procedura. Il diritto al lavoro dei richiedenti asilo è una rivendicazione delle associazioni, come quelle raggruppate nel CIR, che difendono la concessione dell’autorizzazione di esercitare un’attività dipendente dopo tre mesi di presenza se a questa data il richiedente non ha ricevuto la risposta della Commissione. Il Ministero dell’Interno, interrogato dalla missione su questo punto, ci ha lasciato intendere che non si sarebbe opposto ad aprire l’accesso al lavoro dopo sei mesi d’attesa.

Alle condizioni d’accoglienza carenti e alla lentezza della procedura si aggiungono delle preoccupazioni di ordine amministrativo : è dunque molto complicato per un richiedente asilo fare trasferire il suo dossier da una regione all’altra, dato che i cambiamenti d’indirizzo possono richiedere più di sei mesi per essere registrati. Le difficoltà a percepire il sussidio delle prime tre settimane, o persino per farsi rinnovare il titolo di soggiorno provvisorio sono tali che certi preferiscono conservare un indirizzo di domicilio, anche se molto lontano rispetto al luogo d’abitazione piuttosto che chiedere il trasferimento. Sono perciò costretti, per compiere delle pratiche semplici, ad effettuare dei tragitti lunghi e costosi, talvolta per ritornare dall’Italia del nord in Sicilia, che è spesso il luogo di arrivo nel paese.

Le disparità del sistema di accoglienza hanno delle incidenze dirette sull’accesso alla procedura. Non è contestato da nessuno che le condizioni psicologiche nelle quali si trova il richiedente asilo, la stabilità della sua vita quotidiana, la possibilità di beneficiare di una copertura sanitaria e sociale e del ricorso a un’assistenza giuridica influiscono per molti tra quanti hanno questa fortuna sull’ottenimento di una risposta positiva. Coloro che non godono di questi vantaggi si presentano con un forte handicap davanti alla Commissione centrale per il riconoscimento dello statuto di rifugiato. Al di là delle difficoltà materiali ricorrenti che si trovano ad affrontare, gli “abbandonati a se stessi” del dispositivo d’accoglienza soffrono di conseguenza di una discriminazione nel trattamento delle loro domande.

La riforma Bossi-Fini

Benché la procedura d’asilo organizzata dalla legge Martelli fosse stata fortemente criticata da coloro che pensavano che non garantisse sufficientemente i diritti dovuti alle persone che richiedevano protezione in Italia, gli iniziatori della riforma introdotta dalla legge Bossi-Fini nel 2002 ne hanno invece denunciato il carattere lassista, poiché secondo loro permetteva troppo spesso agli stranieri in situazione irregolare di servirsene per evitare una misura d’allontanamento dal territorio. Questa considerazione fa eco ad un discorso molto diffuso in seno ai membri dell’Unione europea molti dei quali, nel corso di questo ultimo periodo, hanno indurito le loro legislazioni in materia d’asilo in nome della dissuasione dei “falsi rifugiati”. Questa è anche la tesi difesa davanti alla missione dai responsabili di alto livello del Ministero dell’Interno incontrati, secondo i quali gran parte delle richieste d’asilo sarebbe infondata. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che numerosi richiedenti non si presentano davanti alla Commissione quando vi sono convocati per l’audizione. La riforma Bossi-Fini è stata presentata, in questo spirito, come la ricerca di una conciliazione tra le esigenze del paese in materia di protezione dell’ordine pubblico e del rispetto dei diritti costituzionalmente garantiti ai richiedenti asilo. La Bossi-Fini è caratterizzata da tre innovazioni importanti : 1. Il collocamento in detenzione dei richiedenti asilo entrati illegalmente sul territorio italiano, 2. L’accelerazione delle procedure per l’instaurazione di una procedura semplificata e la creazione di commissioni territoriali decentralizzate per l’istruzione delle domande, e 3. L’organizzazione razionale delle modalità d’allontanamento dei richiedenti asilo cui non è stato attribuito il diritto di restare in Italia. Questo processo implica che lo straniero sia in ogni momento sotto il controllo dell’amministrazione, il che fa dei centri di trattenimento (CPTA e CDI) un ingranaggio indispensabile del nuovo dispositivo.

I CPTA e i CDI : un ingranaggio indispensabile

I Centri di permanenza temporanea e d’assistenza (CPTA), creati dalla legge Turco-Napolitano del 1998, sono destinati a mantenere sotto il controllo dell’amministrazione gli stranieri in via di allontanamento. La Bossi-Fini del 2002 ha modificato il regime della detenzione nei CPTA, in particolare raddoppiando la durata massima del mantenimento (da 30 a 60 giorni). Questa legge istituisce anche i Centri d’identificazione (CDI), che, in un certo modo, estendono il regime della detenzione ai richiedenti asilo. Ciononostante, fino alla fine del 2004, i CDI non erano ancora ufficialmente in funzione per mancanza del decreto d’applicazione, anche se si contavano 15 CPTA sul suolo italiano, di diversa importanza e funzione[12], ed era in programma la costruzione di un nuovo centro nel nord del paese. Benché la legge definisca chiaramente le caratteristiche degli uni e degli altri, nella pratica non è sempre facile distinguerli. E’ così che certi CPTA situati nella zona d’arrivo di massa dei migranti funzionano come dei semplici centri di transito, o di prima accoglienza (CDA), la cui popolazione in arrivo è rapidamente trasferita verso altri CPTA, a meno che non sia immediatamente respinta, come fu il caso a Lampedusa nell’ottobre del 2004. In certi casi, come a Caltanissetta (v.oltre) CPTA e CDA (futuro CDI) sono contigui. Con il progetto d’installare delle commissioni decentralizzate d’esame delle richieste d’asilo nelle vicinanze dei CDI (V. P. XXX) si profila la creazione di poli di trattamento dei richiedenti asilo, che il ministro dell’interno Giuseppe Pisanu presenta come dei centri “polifunzionali”[13], dove tutto sarebbe gestito nello stesso luogo, dalla prima accoglienza all’espulsione, passando dall’istruzione della richiesta e l’esame dei ricorsi giurisdizionali.

I CPTA

Il funzionamento dei CPTA è retto da una circolare del Ministero dell’Interno del 30 agosto 2000, “Direttiva generale in materia di Centri di Permanenza e di Assistenza ai sensi dell’art. 22, comma i) del DPR 31 agosto 1999”, che contiene una carta dei diritti e dei doveri dei migranti detenuti. Questa direttiva è lontana dall’assicurare un’omogeneità nella gestione e nel funzionamento dei diversi centri e perciò il Ministro dell’Interno ha tentato di compensare le differenze dettando il 27 novembre 2002 le “Linee direttive per la gestione dei CPTA” ed un modello di convenzione. Ogni centro può inoltre prevedere il proprio regolamento interno. Di fatto, il regime in vigore è molto variabile secondo i centri. Alcune differenze sono dovute alla collocazione dei CPTA che assolvono la funzione di centri di prima accoglienza, come abbiamo già notato: l’attività dei centri situati sulle coste o nelle loro vicinanze ha un carattere “stagionale”, in quanto i migranti attraversano il Mediterraneo soprattutto durante i mesi estivi e, in ogni caso, quando il tempo è bello e i venti sono favorevoli. Così, l’isola di Pantelleria ha potuto ricevere nel corso dell’estate 2004 più di uno sbarco al giorno, cioè l’arrivo di un migliaio di persone al mese. Questa irregolarità è anche la regola a Lampedusa. Invece, è altrettanto possibile che nessuno sbarco abbia luogo per diverse settimane. Inoltre, la presenza o meno di minori, di donne, di famiglie costituite, la capacità dei centri, e soprattutto il modo di gestire i CPTA dell’organismo che ne è responsabile comportano delle disparità importanti. Attraverso le visite effettuate nel mese di dicembre 2004, la missione ha potuto constatare tali disparità molto chiaramente.

Regime in vigore nei CPTA

Secondo la “carta dei diritti e dei doveri dei migranti detenuti”, gli stranieri detenuti nei CPTA dispongono dei seguenti diritti:

Diritto ad esprimersi nella propria lingua o nella lingua comune, se necessario con il servizio di un interprete;

Diritto al rispetto della vita in famiglia;

Diritto alla riservatezza dei colloqui con i loro avvocati;

Diritto alle visite, e d’intrattenersi con i loro avvocati;

Diritto alle visite, e d’intrattenersi con le autorità diplomatiche, i membri della famiglia, i ministri del culto;

Diritto alle visite d’organizzazioni umanitarie che operano all’interno dei CPTA per fornire assistenza giuridica, sociale o psicologica,

Diritto a visite diverse da quelle menzionate previa autorizzazione della prefettura,

Diritto all’assistenza medica;

Diritto ad essere informati sulla possibilità di presentare una richiesta d’asilo;

Diritto a praticare la propria religione;

Diritto a utilizzare il proprio telefono cellulare o i telefoni del centro;

Diritto alla corrispondenza;

Diritto ad utilizzare gli spazi comuni per le attività ricreative o fisiche.

Secondo la circolare del 30 agosto 2000, i servizi seguenti sono garantiti:

Alloggio e coperto;

Assistenza medica e fornitura di medicinali;

Fornitura di vestiti e di prodotti per l’igiene personale;

Lavanderia;

Comunicazioni: ogni 10 giorni, fornitura di una carta telefonica di 5 euro, spedizione di 10 lettere e di 3 telegrammi di 20 parole;

Possibilità di acquistare dei generi alimentari.

Fino a non molto tempo fa, quasi tutti i CPTA italiani erano gestiti dalla Croce Rossa italiana. Una diversificazione è avvenuta dal 2002, sulla base di bandi. Attualmente, i centri sono gestiti sia da ONG caritative, spesso di natura confessionale come l’associazione Misericordia che intrattiene stretti legami con la chiesa cattolica, sia attraverso delle cooperative sociali, create da una legge nel 1989. La maggior parte delle cooperative sono state create da delle associazioni di carabinieri in pensione o di figli di carabinieri.

Dal novembre 2002, le associazioni e le cooperative amministratrici devono essere legate da una convenzione con il mistero dell’Interno, autorità di tutela dei CPTA, dei centri di transito e di prima accoglienza e ormai dei centri d’identificazione. A partire dal 2003, tutte le convenzioni arrivate a scadenza sono state rinnovate secondo le nuove disposizioni che semplificano le attività burocratiche, omogeneizzano i metodi di gestione su tutto il territorio e assicurano maggiore trasparenza. Ma i prezzi concessi ai diversi gestori è ancora troppo eterogeneo, poiché vanno da 26 a 100 euro a testa. Nel suo ultimo rapporto, la Corte dei Conti[14] ha calcolato che il costo medio per una persona per la gestione quotidiana, manutenzione e rinnovo dei centri ed escluse le attività legate all’urgenza, è di 77,11 euro.

E’ vero che le associazioni che garantiscono la gestione dei CPTA ne traggono dei dividendi finanziari. Il costo di una giornata in un CPTA è più alto della somma versata giornalmente ai richiedenti asilo, (il sussidio quotidiano versato durante i 45 giorni ai richiedenti asilo è di 17 euro). Bisogna precisare che una tariffa forfetaria è versata ai gestori dei centri, indipendentemente dal numero di “ospiti”, al di sotto di una certa soglia d’occupazione.

Secondo il Ministro dell’Interno, tra gli immigrati irregolari mantenuti nei centri nella attesa di espulsione, il 40% circa rimangono in Italia alla fine del periodo massimo regolamentare di soggiorno di 60 giorni nei centri, mentre il 60% sarebbe effettivamente espulso.

I CDI

Il decreto del 16 settembre 2004 prevede la creazione di sette centri d’identificazione (CDI): destinati ad accogliere i richiedenti asilo, la loro organizzazione e il loro funzionamento deve essere adattato a questo pubblico specifico. Se le modalità di gestione, nell’ambito di convenzioni con associazioni o cooperative, non sono diverse rispetto a quelle dei CPTA, il regolamento prevede che le condizioni d’accoglienza nei CDI assicurino agli “ospiti” una qualità di vita che garantisca la dignità e la salute del richiedente asilo, accordando un’attenzione particolare alle famiglie e alle persone fragili: donne incinta, bambini, persone anziane, malati, e persone che hanno subito discriminazioni e abusi di diverso tipo nel loro paese d’origine. Un servizio d’informazione giuridica relativo alla procedura d’asilo deve essere messo a disposizione degli “ospiti”, e gli interpreti dei CDI devono conoscere questa procedura. Il personale ha l’obbligo di riserbo quanto alle informazioni che riguardano i richiedenti asilo presenti nel centro, e di quelli che l’hanno lasciato. Oltre alle visite degli avvocati e dei rappresentanti dell’ACNUR, quelle dei membri della famiglia o di altri conoscenti degli “ospiti” sono autorizzate su loro richiesta dal prefetto. Purché l’obbligo di riserbo e di sicurezza del richiedente asilo sia rispettato, possono essere autorizzate dal prefetto anche le visite di associazioni che hanno una competenza riconosciuta in questo campo da almeno tre anni.

Se certi “ospiti” sono detenuti nei CDI, altri godono di un regime di “semi-libertà” (v. qui di seguito “Il collocamento e la detenzione dei richiedenti asilo”). E’ consegnata a costoro un’autorizzazione d’uscita, che permette loro di allontanarsi dalle ore 8 alle ore 20. Delle autorizzazioni di uscita più lunghe possono essere accordate per ragioni personali, di salute o familiari, o ancora per delle necessità legate all’esame della richiesta d’asilo. Ma il mancato rispetto delle regole fissate per le uscite da parte dei richiedenti asilo che lasciano il centro, è considerato come una rinuncia alla domanda d’asilo.

Il collocamento e la detenzione dei richiedenti asilo.

La legge prevede che un richiedente asilo non sia detenuto al solo fine di esaminare la sua richiesta. La legge aggiunge che egli può tuttavia esserlo durante il tempo strettamente necessario per determinare se può essere autorizzato a soggiornare sul territorio nei casi seguenti:

-per verificare o determinare la sua nazionalità o la sua identità se si è presentato senza documenti d’identità o di viaggio o se ha presentato dei documenti falsi;

-per verificare gli elementi sui quali è fondata la richiesta d’asilo;

-in attesa della procedura di ammissione sul territorio;

La legge precisa inoltre che un richiedente asilo deve essere detenuto:

-se la sua domanda è stata presentata dopo che è stato arrestato per attraversamento o tentativo d’attraversamento illegale della frontiera o se è in situazione irregolare;

-se è colpito da una misura d’espulsione o di respingimento.

Nei quattro primi casi, i richiedenti asilo sono collocati nei centri d’identificazione (CDI, v. p. XXX) nuova categoria di centri creata dalla legge Bossi-Fini. Come abbiamo visto, la partenza non autorizzata dello straniero collocato in un centro d’identificazione equivale alla rinuncia alla domanda d’asilo.

Nell’ultimo caso, i richiedenti asilo sono detenuti nei CPTA (V.P.XXX).

Una procedura d’asilo accelerata

La procedura ordinaria precedentemente descritta, la sola fino alla legge Bossi-Fini del 2002, è ormai riservata ai soli stranieri entrati legalmente sul territorio. Il suo regime è modificato dalla legge e inquadrato da dei limiti che non dovrebbero sorpassare le tre settimane. Accanto è instaurata una procedura semplificata, alla quale sono sottomessi gli stranieri che chiedono asilo dopo essere entrati irregolarmente in Italia o quando si trovano già in situazione illegale, o che sono colpiti da un misura d’espulsione. Si tratta di una procedura più breve, e soprattutto che si articola con la detenzione sistematica dei richiedenti asilo ai quali è stata applicata.

La procedura ordinaria: riguarda due categorie di richiedenti : quelli che hanno presentato la domanda dopo esser stati arrestati per ingresso o tentativo d’ingresso illegale o si trovano in situazione irregolare, e quelli che, al momento in cui presentano la richiesta, sono già colpiti da una misura d’espulsione o di respingimento. Nel primo caso, dal momento in cui la sua domanda è stata ricevuta, il richiedente è messo in un centro d’identificazione (CDI, v.XXX). La sua domanda è trasmessa in un limite di tempo di due giorni alla commissione territoriale competente. Questa lo convoca per l’audizione entro 15 giorni e prende la sua decisione entro i tre giorni che seguono il colloquio. Le modalità di ricorso contro la decisione della commissione sono le stesse della procedura ordinaria. Se al termine del limite previsto per la procedura semplificata (venti giorni), la commissione territoriale non ha preso la sua decisione, il richiedente esce dal CDI ed è messo in possesso di un permesso di soggiorno di tre mesi, rinnovabile fino a procedura conclusa. Se la decisione è negativa, è accompagnata da un ordine d’espulsione.

Nel secondo caso (straniero che chiede l’asilo quando è colpito da una misura di allontanamento) il richiedente è piazzato in un Centro di permanenza temporanea e di accoglienza (CPTA, V.P. XXX). La procedura è per quanto segue la stessa, se non per il fatto che può essere mantenuto fino a sessanta giorni in detenzione nell’attesa della decisione.

L’instaurazione delle commissioni territoriali.

La legge instaura, a fianco d’una Commissione nazionale che sostituisce la Commissione centrale, sette commissioni territoriali per il riconoscimento dello statuto di rifugiato, al fine di aumentare le capacità di risposta alla domanda d’asilo e accelerare le procedure. A questo proposito è stato precisato ai membri della missione che il Ministro dell’Interno attribuiva molta importanza al fatto che le commissioni decentralizzate si trovassero il più vicino possibile ai centri d’identificazione (CDI) per ridurre i tempi: il decreto prevede, in effetti, che i prefetti possano installare la sede di una commissione territoriale all’interno del centro stesso.

La commissione nazionale, che potrà essere suddivisa in più sezioni, riunisce i rappresentanti del Ministero dell’Interno, e degli Esteri, della presidenza del Consiglio e alle sue riunioni potrà partecipare un rappresentante dell’ACNUR. Essa ha la funzione di definire gli orientamenti, di coordinare l’attività delle commissioni territoriali e di riunire i dati statistici relativi all’asilo.

Secondo il decreto presidenziale del 16 settembre 2004, sette commissioni saranno installate a Gorizia (per le regioni del nord), a Milano (per le regioni Lombardia, Val d’Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia Romagna), a Roma (per le regioni Lazio, Campania, Abruzzo, Molise, Sardegna, Toscana, Marche, Umbria), a Foggia (per la Puglia), a Crotone (per la Calabria e per la Basilicata), e a Siracusa e Trapani per la Sicilia. Quando le domande sono presentate nei centri d’identificazione (CDI) o nei CPTA, la commissione competente è quella della circoscrizione cui fa capo il centro. Negli altri casi la commissione competente è quella della regione sul cui territorio è depositata la domanda.

Tutti i richiedenti sono convocati davanti alla commissione territoriale, come avviene oggi davanti alla Commissione centrale. Sono ascoltati in una lingua che capiscono, la commissione prevede, infatti, gli interpreti necessari, e possono farsi assistere da un avvocato. Per quanto riguarda gli interpreti, sono stati segnalati a più riprese dai residenti dei centri dei problemi legati all’assenza d’imparzialità di alcuni di loro, fattore che instaura un sentimento di diffidenza nel richiedente molto pregiudizievole per lo svolgimento del colloquio.

Salvo nei casi in cui il richiedente, collocato in un CDI, lo lasci, rendendo caduca la sua domanda (vedi sopra), questa può essere esaminata in sua assenza se è stato debitamente convocato e non si è presentato.

Le commissioni territoriali sono composte di un rappresentante della prefettura, che le presiede, da un funzionario di polizia, da un rappresentante designato dalle autorità municipali e un rappresentante dell’ACNUR. Questi, contrariamente a quello che avveniva nella Commissione centrale, detiene ormai un potere deliberativo, mentre fino ad ora il parere dall'ACNUR era solo consultativo. Per funzionare, il dispositivo suppone che l’ACNUR sia materialmente e finanziariamente in grado di garantire questa presenza. La questione del finanziamento e della partecipazione dell’ACNUR alle commissioni territoriali era irrisolta alla fine del 2004. E’ stato segnalato alla missione che il Ministero degli Affari Esteri non disponeva di un budget a questo scopo, ed è stata evocata- ma senza maggiore precisione- la possibilità di un contributo del Ministero della Cooperazione. La legge prevede inoltre che in caso di necessità - secondo la nazionalità di alcuni richiedenti, che esige delle informazioni precise sul paese d’origine - può essere aggiunto alla formazione un rappresentante del Ministero degli Affari Esteri.

Qualche interrogativo sul funzionamento delle commissioni decentralizzate

Alla data alla quale si è svolta la missione, questo dispositivo decentralizzato non era entrato in vigore. Ciononostante, già allora non era insolito che la Commissione centrale si trasferisse in alcune regioni italiane dove erano registrate numerose domande d’asilo per effettuarvi le audizioni. Così, nel corso della seconda settimana del mese di dicembre 2004, una serie di audizioni si sono svolte ad Agrigento, in Sicilia. La prospettiva della generalizzazione della decentralizzazione dell’istruzione delle richieste d’asilo era accolta diversamente secondo i nostri interlocutori. Anche se, a priori, l’obiettivo di ridurre i tempi d’attesa e di evitare ai richiedenti asilo gli inconvenienti legati allo spostamento sistematico a Roma ai quali erano finora costretti è condiviso, il nuovo sistema suscita comunque delle preoccupazioni.

La prima è legata ai mezzi che lo Stato destinerà al nuovo dispositivo, che suppone non solo la messa a disposizione di funzionari, ma anche di grossi sforzi in termini di formazione del personale perché sia all’altezza delle esigenze di tale compito. Non sono state date alla missione delle risposte precise sui finanziamenti delle commissioni territoriali.

Un’altra inquietudine riguarda le possibili disparità nel trattamento delle domande di una commissione rispetto ad un’altra, per esempio a causa di pressioni locali che potrebbero farsi sentire.

Sono stati evocati in modo particolare i rischi legati alla presenza di un rappresentante delle autorità comunali nelle commissioni territoriali. Dal momento in cui la decisione d’accordare lo statuto di rifugiato a uno straniero comporta, per l’amministrazione locale, degli obblighi in materia d’accoglienza e d’inserimento, alcuni temono di veder apparire, tra i criteri della commissione, una ricerca di corrispondenza tra il numero di rifugiati ammessi e l’offerta d’alloggio o di strutture d’accoglienza.

Ci si interroga anche sulle condizioni d’esame delle domande nell’ipotesi in cui, come abbiamo visto più che probabile, le commissioni risiedano all’interno degli stessi centri d’identificazione: non è certo che la vicinanza con il luogo, dove, di fatto, le persone la cui richiesta è esaminata sono incarcerate e la cui liberazione dipende dalla decisione, sia adatto alla serenità e all’indipendenza necessaria all’istruzione della loro domanda.

L’allontanamento dei richiedenti asilo

La legge Bossi-Fini ha considerevolmente modificato il regime dell’allontanamento degli stranieri, che si tratti delle misure prese per delle ragioni di ordine pubblico, o di misure di polizia amministrativa destinate a sanzionare il soggiorno irregolare e il superamento illegale delle frontiere. Il contesto di questo rapporto limita la nostra analisi ai due aspetti del dispositivo d’allontanamento: il respingimento, quando si presentano alla frontiera degli stranieri sprovvisti dei documenti richiesti per entrare in Italia, e l’espulsione da cui sono colpiti gli stranieri che non hanno ottenuto o hanno perduto il loro diritto al soggiorno in Italia. Non entreremo nei dettagli della procedura legale di queste due forme d’allontanamento se non per quanto riguarda la sua incidenza sulla condizione dei richiedenti asilo. Prima di presentare queste due misure bisogna inoltre menzionare un’altra disposizione che, adottata nel luglio 2003, al capitolo delle disposizioni in materia di lotta contro l’immigrazione clandestina, costituisce ancor prima del respingimento una misura di “allontanamento a distanza” dei potenziali richiedenti asilo che arrivano dal mare.

L’intercettazione marittima

Un decreto del Ministero dell’Interno[15] prevede delle misure di sorveglianza e di controllo delle acque territoriali che permettono alla Marina italiana, in caso di individuazione di navi che trasportano immigrati che tentano di arrivare irregolarmente sul territorio italiano, di procedere all’identificazione della bandiera della nave e, se le condizioni lo permettono, di respingerla e accompagnarla fino alle acque territoriali del suo luogo di provenienza. Non è preso in considerazione nessun dispositivo atto ad identificare dei potenziali richiedenti asilo tra i passeggeri durante le intercettazioni marittime.

Il respingimento

La legge[16]prevede che la polizia di frontiera respinga gli stranieri che si presentano alla frontiera sprovvisti dei documenti richiesti per essere ammessi sul territorio italiano. La stessa sorte è riservata, ma questa volta sotto l’autorità del questore, a quanti, avendo tentato di attraversare la frontiera illegalmente, sono arrestati alla frontiera o subito dopo. Un terzo caso di respingimento, sorta di artificio giuridico per evitare alle autorità di dover applicare le regole concernenti gli stranieri già presenti in Italia, riguarda quanti, pur non riempiendo le condizioni d’entrata, sono stati accettati a titolo provvisorio sul territorio per necessità di pubblico soccorso (per ragioni umanitarie): è in particolare il caso delle persone che sbarcano sulle coste o che sono recuperati in mare. E’ tuttavia precisato, in conformità col principio di non-respingimento della convenzione di Ginevra, che la legge sui respingimenti non riguarda gli stranieri che presentano una domanda d’asilo: in quanto non si può rimproverare un rifugiato perché è sprovvisto del passaporto o del visto, o perché ha viaggiato con dei documenti falsi.

Il problema si pone comunque concretamente poiché, questa regola, per essere rispettata, suppone che ogni arrivo di uno straniero senza documenti dia luogo ad un esame individuale e approfondito della sua situazione al fine d’identificare se si tratta di un potenziale rifugiato. Ora, vi sono tutte le ragioni per credere che questo esame sia spesso superficiale o inesistente, soprattutto nel caso di arrivi di massa, per esempio quando delle barche di migranti si arenano sulle coste italiane. Numerosi esempi recenti tendono a dimostrare che in questo tipo di circostanze, non sono prese tutte le garanzie per assicurare il pieno rispetto del principio di non respingimento. Ci si interroga anche sui mezzi di ricorso effettivi di cui dispongono gli stranieri il cui respingimento è deciso sotto la sola autorità della polizia di frontiera.

L’espulsione

Come abbiamo visto, una volta rigettata la domanda d’asilo, il richiedente riceve un ordine d’espulsione, anche se delle vie di ricorso contro la decisione della commissione gli sono aperte. Prima del 2002, gli stranieri che si erano visti rifiutare il diritto di soggiornare in Italia, ricevevano un ordine di lasciare il territorio entro quindici giorni, ma erano quasi sempre lasciati in libertà, salvo rari casi particolari in cui l’esecuzione immediata accompagnava la misura. La riforma Bossi-Fini rovescia questo principio.

La detenzione prima dell’espulsione

Ormai la regola è l’esecuzione immediata della misura d’espulsione con mobilizzazione di mezzi di forza pubblica, e il mantenimento in libertà è l’eccezione. La legge organizza questa esecuzione immediata attraverso la detenzione degli stranieri in situazione irregolare (categoria di cui fanno parte i richiedenti asilo dal momento in cui ricevono il rifiuto della commissione) in alcuni Centri di permanenze temporanea e d’accoglienza (CPTA, V.P. XXX) durante un massimo di sessanta giorni (mentre prima erano trenta). Se alla fine di questo periodo l’amministrazione non è riuscita ad allontanare lo straniero (perché non è stato possibile identificarlo o per mancanza dei documenti di viaggio necessari), quest'ultimo è messo in libertà con un ordine di lasciare il territorio entro cinque giorni.

Il controllo giuridico della misura d’espulsione.

Fino al 2004, non esisteva un ricorso sospensivo contro la decisione di espulsione. Lo straniero poteva certamente fare appello a questa misura davanti al giudice, ma l’appello non impediva la sua esecuzione. Nel caso di un’espulsione con esecuzione immediata, la legge Bossi-Fini prevedeva tra l’altro la possibilità di formare l’appello fuori dell’Italia (una volta lo straniero espulso!) per mezzo delle autorità diplomatiche. Queste disposizioni sono state annullate dalla Corte Costituzionale, che ha giudicato, in una decisione del 15 luglio 2004 questa assenza di ricorso effettivo contraria alla Costituzione italiana. Questa prevede, in effetti, che qualunque limitazione delle libertà personali deve essere oggetto di un controllo giudiziario formale assortito di diritti alla difesa.

Per rispondere a questa esigenza costituzionale, un nuovo dispositivo d’urgenza è stato creato da un decreto del settembre 2004. Ormai, durante le 48 ore che seguono la notifica allo straniero della misura d’espulsione con esecuzione immediata, un giudice di pace è investito e deve pronunciarsi entro le 48 ore sull’opportunità della misura. Non si tratta di un nuovo diritto al ricorso aperto allo straniero, ma di una procedura di controllo della legalità della decisione amministrativa di collocamento. Lo straniero è presentato davanti al giudice di pace assistito da un avvocato designato dallo Stato. Fino alla decisione del giudice, la misura è sospesa, e lo straniero mantenuto in un CPTA. Se il giudice conferma la misura, essa diventa immediatamente esecutiva, quando lo straniero può ancora formare un ricorso in cassazione.

Per numerosi osservatori, questo dispositivo di “recupero” è una risposta insufficiente alle esigenze della Corte costituzionale, al limite della manovra di raggiro. La non professionalità dei giudici di pace (in generale reclutati tra il corpo di funzionari di polizia in pensione), non specificatamente formati, dà adito a seri dubbi riguardo alla loro competenza per l’apprezzamento di problemi complessi e la presa di decisioni la cui portata, già pesante nel caso degli stranieri “classici”, lo è ancora di più, quando sono portati a convalidare l’espulsione di persone che hanno chiesto l’asilo e la cui procedura, lo vedremo (vedere oltre) può essere ancora in corso d’esame. L’intervento ancora recente dei giudici di pace nella procedura d’espulsione non permetteva, alla data della missione di valutare le incidenze sui tassi d’esecuzione delle misure. Gli scambi con gli stranieri detenuti nei diversi CPTA visitati hanno dato ai membri della missione l’impressione che il passaggio davanti al giudice di pace, che si effettua persino all’interno del CPTA, sia visto più come una formalità facente parte del processo d’allontanamento che come una fase giuridica che ne può modificare il corso.

L’articolazione del diritto di ricorso contro il rifiuto d’asilo e l’allontanamento

Trattandosi di richiedenti asilo, l’articolazione delle nuove modalità d’espulsione con esecuzione immediata con il loro diritto a fare appello della decisione di rigetto della loro richiesta è problematica. In effetti, il ricorso contro la decisione della commissione è formato davanti al tribunale, ma è dal prefetto (autorità amministrativa) che dipende la decisione di sospendere la misura d’espulsione che accompagna il rifiuto. Per certi commentatori, la base legale di questa competenza del prefetto è nel caso dei richiedenti asilo, contestabile, poiché solo l’autorità giudiziaria dispone di elementi che permettono d’apprezzare l’opportunità di una sospensione.

Di fatto, l’ipotesi in cui lo straniero è espulso prima che il suo ricorso contro il rifiuto della sua domanda d’asilo sia esaminata dal tribunale non è raro. E se la legge permette il ritorno provvisorio, per i bisogni di una procedura penale, di uno straniero che è stato rinviato, niente di equivalente è previsto per permettere al richiedente asilo espulso di ritornare in Italia per esercitarvi i suoi diritti. Può di conseguenza avvenire che dei rifiuti della commissione siano annullati – e dunque che il richiedente si veda riconoscere il diritto al soggiorno in qualità di rifugiato-, mentre è già stato allontanato dall’Italia.

Modalità di allontanamento

L’efficacia del nuovo dispositivo d’espulsione con esecuzione immediata si basa in gran parte sulla capacità delle autorità italiane di metterle in opera nella pratica. Tre tipi di ostacoli devono essere sorpassati: innanzitutto, l’identificazione dello straniero da rinviare. I CPTA e i CDI sono equipaggiati a questo scopo, e ogni straniero è sottoposto alla presa delle impronte digitali ed è fotografato dal momento del suo arrivo. La pratica della radiografia dei polsi per verificare le dichiarazioni dei giovani immigrati che si dicono minori è generalizzata. In seguito, i problemi di organizzazione materiale del trasporto e del costo dei rinvii. Riguardo al costo, la legge scarica sul trasportatore che ha condotto lo straniero sprovvisto di documenti fino alla frontiera italiana l’incarico della sua riconduzione nel paese di provenienza[17]. Per quanto riguarda la razionalizzazione dei rinvii, il decreto d’applicazione della legge Bossi-Fini prevede che per eseguire le espulsioni, anche quelle effettuate in maniera collettiva, possono essere strette delle convenzioni con delle compagnie di trasporto, così come con alcune organizzazioni (nazionali o internazionali) che hanno delle attività di assistenza per gli stranieri[18]. Pensiamo riguardo a questo ultimo punto ai servizi offerti dall’OIM (Organizzazione internazionale delle migrazioni) della quale uno degli assi d’intervento è l’aiuto al rimpatrio degli stranieri in situazione illegale. Quanto agli allontanamenti collettivi, l’Italia ne ha organizzati una sessantina dal 2001. Ed è inoltre stata italiana l’iniziativa alla base dell’adozione questo stesso anno, da parte dell’Unione europea di una decisione comunitaria “relativa all’organizzazione congiunta di voli comuni per l’allontanamento collettivo di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente sul territorio di due Stati membri o più” (spesso denominati “charters comuni”).

Intesa con i paesi di rinvio

Infine, l’esecuzione di una misura di allontanamento incontra talvolta le reticenze di alcuni paesi di destinazione ad accogliere gli stranieri espulsi dall’Italia, che si tratti o no di loro cittadini. Per garantire l’effettività dei rinvii, che considerano come una condizione indispensabile alla riuscita della loro politica di lotta contro l’immigrazione clandestina, le autorità italiane si appoggiano sulla collaborazione dei paesi di destinazione degli espulsi. Da un lato è stata richiesta l’assistenza delle ambasciate e dei consolati dei paesi di cui le persone arrestate dicono di avere la nazionalità - ma i responsabili dei centri di prima accoglienza ci hanno precisato che i nomi dei richiedenti asilo non erano mai stati trasmessi alle ambasciate interessate. D’altra parte, l’Italia ha dato via ad un programma di firme di accordi di riammissione con un gran numero di paesi di provenienza. Alla fine del 2004 ne aveva firmati 27, di cui 13 con dei paesi membri dell’UE, 8 con dei paesi europei non membri dell’UE, 4 con dei paesi africani (i tre paesi del Magreb e la Nigeria) e 2 con dei paesi asiatici [19]. Nell’ambito di questi accordi, le autorità dei paesi interessati, s’impegnano a facilitare il ritorno dei loro cittadini arrestati in situazione irregolare in Italia, così come talvolta di cittadini di altre nazionalità che sono transitati sul loro suolo prima di venire in Italia. Includono una collaborazione attiva delle autorità diplomatiche dei paesi di rinvio per semplificare le procedure di rilascio dei documenti necessari al rimpatrio. Per esempio le autorità albanesi riammettono i loro cittadini, anche quando non hanno i documenti, accelerando molto l’allontanamento. D’altronde, quando si tratta di paesi non UE, sul modello di quanto ha messo in atto da diversi anni con l’Albania, il governo italiano intende legare la sua politica d’immigrazione di lavoro sulla base di quote, così come la sua politica di rilascio dei visti, agli sforzi forniti dai paesi terzi per cooperare alla lotta contro l’immigrazione illegale.

Al di là di questi accordi formali, delle “intese operazionali” sono strette nell’ambito di relazioni di buon vicinato con alcuni paesi vicini per associarli alla lotta contro l’immigrazione illegale. E’ quanto è avvenuto con l’Egitto, che ha permesso di rinviare con voli charter da questo paese fino a Colombo, nel novembre e nel dicembre 2002, 300 Srilanchesi che erano stati fermati sul territorio egiziano nel loro viaggio verso l’Italia. Un’intesa non scritta esiste anche con la Libia, che al Mistero degli Affari Esteri hanno descritto come gestita direttamente dal Ministero dell’Interno. (NB: né l’Egitto né la Libia hanno stretto un accordo di riammissione con l’Italia).

L’ALLOTANAMENTO DEGLI STRANIERI 2000-2003
		2000	2001	2002	2003
Stranieri arrestati in situazione irregolare:	Allontanati	69.263	77.699	88.501	65.153
	non rimpatriati	62.217	56.633	62.245	40.804
	Totale	131.480	134.332	150.746	105.957
Stranieri realmente allontanati:		69.263	77.699	88.501	65.153
Ricondotti alla frontiera		30.871	30.625	37.656	24.202
Ricondotti dalle questure		11.350	10.433	6.139	3.195
Che hanno ottemperato all’ordine		3.206	2.251	2.461	8.126
Espulsi con accompagnamento alla frontiera		15.002	21.266	24.799	18.844
Espulsi su conforme provv.to dell'A.G.		396	373	427	885
Stranieri riammessi nel paese di provenienza Sulla base d’accordi particolari		8.438	12.751	17.019	9.901

Conclusioni provvisorie: tendenze del sistema legale d’asilo.

La creazione di nuove disposizioni della legge Bossi-Fini in materia di procedure d’asilo da una parte, d’allontanamento dall’altra, rovescia sostanzialmente il dispositivo d’asilo fino ad allora in vigore in Italia. Alla data della missione era troppo presto per valutarne l’impatto, in quanto le nuove commissioni decentralizzate non erano ancora in funzione e i centri d’identificazione non erano ancora ufficialmente istituiti. Ma, alla luce della pratica attuale e della lettura dei testi di legge, possiamo tuttavia individuare le principali tendenze che si stanno delineano.

La detenzione come principale modo di prima accoglienza dei richiedenti asilo?

Considerando il fatto che gran parte degli stranieri che chiedono l’asilo raggiunge il paese per via marittima senza visto e spesso senza passaporto, dunque “irregolarmente” ai sensi della legge - anche se la Convenzione di Ginevra sui rifugiati non riconosce il concetto d’irregolarità d’entrata per i rifugiati -, e delle multiple ipotesi nelle quali la legge prevede la possibilità o l’obbligo di mantenere i richiedenti asilo in centri d’identificazione (CDI), possiamo immaginare che la maggior parte di loro saranno ormai detenuti dal momento del loro arrivo, e questo per almeno venti giorni (durata della procedura semplificata). Notiamo che anche quando il mantenimento nei CDI non è obbligatorio, ma possibile ai sensi della legge (ai fini di verificare dei documenti per esempio), si avvicina, di fatto, alla residenza forzata, poiché i richiedenti non possono lasciare i CDI senza rinunciare alla loro domanda d’asilo.

L’istituzione dei CDI per l’accoglienza “obbligata” dei richiedenti asilo deve essere messa in relazione con le costrizioni nate dall’adozione della direttiva comunitaria 2003/9 relativa alle norme minime d’accoglienza dei richiedenti asilo. Questa direttiva, che dovrebbe essere trasposta dagli stati membri entro il mese di febbraio 2005 al massimo, prevede che essi debbano prendere le misure necessarie per l’accoglienza, per tutta la durata della procedura d’asilo, dei richiedenti in condizioni “che permettono di garantire un livello di vita adeguato”, senza escludere formalmente la possibilità di obbligarli “a restare in un luogo determinato”. Dato che questa direttiva implica la garanzia di una soluzione abitativa per ogni richiedente e che il dispositivo nazionale d’accoglienza dei richiedenti asilo, lo SPRAR (vedi riquadro p. XXX), non copre attualmente che una debole proporzione dei bisogni, ne possiamo dedurre che il collocamento nei CDI costituirà la risposta delle autorità italiane a questa esigenza. Ciò sembra tuttavia difficilmente compatibile con il principio posto dalla stessa direttiva secondo la quale “i richiedenti asilo possono circolare liberamente nel territorio dello Stato membro ospitante o nell’area assegnata da tale Stato membro”, se questa zona “pregiudica alla sfera inalienabile della vita privata e permette un campo d’azione sufficiente (…)”.

I rischi delle procedure sbrigative

L’istituzione delle commissioni decentralizzate per l’istruzione delle domande d’asilo, combinata con la procedura semplificata, teoricamente prevista perché una decisione sia resa entro i 20 giorni che terminano con l’espulsione in caso di rifiuto della domanda, ha per obiettivo dichiarato l’accelerazione della procedura d’asilo. E’ difficile prevedere se questo obiettivo sarà raggiunto. Ma se è auspicabile che i richiedenti asilo non siano sottomessi a tempi d’attesa eccessivi come era il caso fino al 2004 (tempi superiori l’anno), una procedura condotta in meno di tre settimane rischia al contrario di non permettere l’esame approfondito che esigono certe richieste, soprattutto quando intervengono dei problemi di lingua che necessitano di tempi supplementari per l’interpretariato e la traduzione dei documenti[20]. Si noterà che nella maggior parte dei sistemi d’asilo nazionali, soprattutto quelli degli Stati partners dell’Italia nell’UE, le procedure accelerate, quando esistono, sono state create accanto alle procedure “normali” per trattare più rapidamente le domande di protezione considerate- a torto o a ragione- come se non necessitassero d’investigazioni in profondità per decidere che sono a priori fondate o al contrario immediatamente inaccettabili. Questa non è la scelta fatta dalla legge italiana, poiché il solo criterio per orientare una domanda verso un trattamento accelerato è il modo d’accesso del richiedente al territorio italiano. Criterio contestabile, dato che non si può in nessun caso considerare che il solo fatto di attraversare la frontiera senza visto avvenga per raggirare la procedura d’asilo.

La criminalizzazione della domanda d’asilo.

Anche se dei mezzi importanti sono consacrati dalle autorità italiane all’accelerazione delle procedure d’asilo, soprattutto per allontanare più rapidamente i richiedenti asilo, è ancora troppo presto, all’inizio del 2005, per sapere in quale proporzione questo obiettivo sarà raggiunto. La legge prevede d’altronde che i tempi fissati per procedere all’allontanamento forzato degli stranieri possono essere superati (alla scadenza dei sessanta giorni al termine dei quali non si può più mantenere lo straniero nei CPTA): se l’amministrazione non è stata in grado di organizzare l’espulsione, principalmente perché non ha potuto ottenere i documenti d’identità o di viaggio necessari da parte del paese d’origine o del paese di rinvio, lo straniero è rilasciato, e gli è consegnato un ordine di lasciare il territorio entro cinque giorni. E’ in realtà più che probabile che resti sul territorio, senza documento di soggiorno, in situazione di precarietà amministrativa e sociale, e correndo il rischio di sanzioni penali in caso di interpellanza, poiché la legge fa del non rispetto dell’ordine di espulsione un delitto. I membri della missione hanno avuto l’occasione di incontrare degli stranieri che erano al loro secondo o terzo soggiorno nei CPTA, intervallato da dei brevi periodi di libertà e in seguito da un passaggio in prigione. Siccome i richiedenti asilo rifiutati dalla commissione e in istanza di ricorso non sono al riparo da questo processo, si può temere che l’alternativa al loro rinvio sia criminalizzarne il mantenimento sul territorio all’uscita dai CPTA.

Se prendiamo il caso di un richiedente asilo che entra senza visto in Italia, non è perciò impossibile, se si applicano la combinazione delle diverse regole istaurate dalla legge Bossi-Fini, che passi più di ventiquattro giorni in detenzione prima d’essere eventualmente messo in libertà in situazione irregolare (v. schema qui sotto).

CPTA

30 giorni + 30 giorni

mantenimento senza esecuzione

della misura d’espulsione

à alla fine dei de 60 gg. liberazione con ordine di lasciare il territorio entro 5 giorni

CDI

20 giorni

procedura semplificata

à rifiuto della commissione

à ricorso (non sospensivo)

à ordre d’expulsion à

Arrivo

in Italia

senza visto

à arresto

à domanda d’asilo à

collocamento in CDIà collocamento

nel CPTA à

III –VISITE EFFETTUATE DALLA MISSIONE

L’importanza dei luoghi di accoglienza e di detenzione è mutata in questi ultimi anni secondo l’origine di quanti arrivavano sul territorio italiano. Così, durante la maggior parte del decennio, i centri situati sulla costa sud-est del paese (Puglia e Basilicata), hanno accolto diverse migliaia di migranti venuti dai Balcani, dall’Albania, dalla Bosnia e dal Kosovo soprattutto. I flussi degli anni 90 hanno anche visto arrivare cospicui contingenti di Somali e di Curdi. Dal 2000, l’importanza di questi centri è diminuita, per via della diminuzione dei flussi più importanti, con l’arrivo massiccio di migranti venuti dal Magreb e dall’Africa nera, che si imbarcano essenzialmente sulle coste tunisine e libiche. La frontiera con la Slovenia, infine, continua ad accogliere dei flussi importanti di migranti originari dell’Europa centrale, e sempre di più, del Medio oriente e dell’estremo oriente.

E’ in funzione di queste evoluzioni che la missione ha scelto di concentrare la sua inchiesta sulla Sicilia, che ospita quattro centri (Trapani, Caltanissetta, Ragusa, Lampedusa), il quinto, quello d’Agrigento, è stato chiuso nel dicembre 2004 dopo la vista del Comitato di prevenzione contro la tortura del Consiglio d’Europa. Nell’insieme l’attività di questi centri è aumentata in proporzioni importanti nel corso dei due ultimi anni. La missione ha così visitato quelli di Trapani, di Caltanissetta e di Lampedusa, prima di completare la sua idea del funzionamento dei CPTA attraverso la visita di quello di Ponte Galleria, situato vicino all’aeroporto di Roma. La missione ha anche avuto l’occasione di spostarsi in più luoghi d’accoglienza per richiedenti asilo, in Sicilia e a Roma. Troveremo infine qui un resoconto della sua vista allo squatt di Tiburtina, a Roma, principalmente occupato da richiedenti asilo.

1/ Il CPTA “Serraino Vulpitta” di Trapani

Il CPTA Serraino Vulpitta, situato nella città di Trapani, ha riaperto le sue porte il 24 giugno 2004. Era, infatti, stato chiuso il 22 novembre 2003 “per restauro”, in seguito a vari incidenti che la stampa aveva riportato, che ci sono stati raccontati dalle associazioni di Trapani e sui quali abbiamo chiesto delle precisioni alle autorità del centro. Prima della sua chiusura, il CPTA di Trapani era stato criticato da più associazioni che avevano potuto visitarlo, in particolare da MSF, per via del cattivo stato delle sue infrastrutture e per le condizioni di detenzione. Questo centro, che può accogliere 57 persone, divise in camere da 5 o 10 letti, dovrebbe d’altronde essere definitivamente chiuso a metà del 2006 per essere trasferito in un nuovo palazzo più moderno, di una capacità di 200 posti. Questo nuovo centro sarà situato fuori città, in un’area che era stata sede di un vecchio aeroporto militare.

La durata media del soggiorno nel CPTA di Trapani è di un mese. Il 35- 40% delle persone arrivate al CPTA sono effettivamente espulse.

Fino al 1999, il CPTA disponeva di una sezione femminile. Il comportamento presunto delle autorità di polizia verso le donne vi aveva suscitato un’importante rivolta all’inizio del 1999. Un incendio, provocato dai residenti per permetterne la fuga, aveva causato all’epoca la morte di tre persone. In seguito a questi incidenti, la sezione femminile era stata chiusa. Quattro anni più tardi, in seguito alla nuova rivolta, un secondo incendio volontario si è prodotto il 13 settembre 2003, provocando delle ferite leggere ad alcuni “ribelli”. In seguito all’incidente, 6 persone sono state incarcerate nella prigione di Trapani. Una di queste ha tentato, durante l’incarcerazione, di tagliarsi le vene. Le associazioni che lavorano sui CPTA ci hanno segnalato che i casi d’automutilazione erano frequenti e che, fino alla chiusura nel novembre 2003, il centro era conosciuto per la distribuzione sistematica di tranquillanti agli stranieri mantenuti.

Le autorità e i gestori del CPTA hanno ricevuto la missione l’8 dicembre. La missione è stata accolta da:

Dr Nicolò D’ANGELO, questura di Trapani

Giuseppe LA PORTA, prefettura di Trapani,

Giacomo MANCUSO, direttore-coordinatore della gestione del CPTA,

Giuseppe SCOZZARI, presidente della cooperativa INSIEME-ONLUS, amministratore del CPTA.

-Funzionamento del centro

Questi responsabili ci hanno descritto il funzionamento del centro e i servizi forniti agli “ospiti”. Il centro è dotato degli stessi servizi che possiedono tutti i CPTA: assistenza medica, assistente sociale e psicologico. Possiede anche un mediatore socio-culturale e di due interpreti in permanenza. La televisione è dotata di tutti i canali satellitari e una biblioteca è a disposizione dei residenti. All’occasione della nostra visita, il centro ospitava 23 persone. Istallato in un’antica casa degli anni venti, dispone d’infrastrutture piuttosto vetuste nonostante un recente restauro. I dormitori, relativamente spaziosi, rinforzano l’impressione di vuoto : ad eccezione dei letti- equipaggiati del minimo necessario: lenzuola grezze, nessuna federa sui cuscini fatti della stessa materia, una coperta, non c’è nessun mobile. I soli oggetti personali visibili sono: scarpe, bottiglie di latte posate per terra, sui letti o sul davanzale di una finestra. Ci è stato detto che i detenuti disponevano di un armadietto personale fuori dai dormitori.

Un colloquio con Antonina Gardella, l’assistente sociale del CPTA, ha permesso alla missione di precisare alcune informazioni: la signora Gardella, presente nel centro da quattro anni, ha visto le legislazioni indurirsi nel corso degli anni, e le procedure di ricorso contro le espulsioni divenire sempre più difficili. Le è successo di constatare la notifica di alcune espulsioni sono a causa di errori del servizio immigrazione o delle questure. Per un caso di errore, ha potuto fare un ricorso in tempo con un avvocato, e il ricorso in questione è stato accettato. Ma nell’insieme il suo ruolo è molto limitato. Porta un certo sostegno ai detenuti, che possono intrattenersi con lei per dei colloqui confidenziali (la porta del suo ufficio è chiusa durante i colloqui, anche se è situata proprio dietro il posto di sorveglianza occupato costantemente da almeno due poliziotti), dà delle informazioni sulla procedura, serve da intermediaria tra i detenuti e la polizia. Ma non ha alcun margine di manovra rispetto alla principale, se non unica, richiesta dei residenti cioè quella di lasciare il centro al più presto.

Nelle vicinanze del CPTA di Trapani è installato un centro di prima accoglienza (che funge da centro d’identificazione) di una capacità massima di 215 posti, chiuso alla data della visita della missione. I migranti che sbarcano sull’isola di Pantelleria sono immediatamente trasferiti verso Trapani, che ha inoltre accolto nel corso degli ultimi mesi dei migranti sbarcati a Lampedusa. In caso di sbarco massiccio su una delle due isole, sono organizzati dei voli speciali a destinazione del centro d’accoglienza di Trapani. Le persone che sono accolte sono ripartite nei CPTA della Sicilia o del resto d’Italia secondo i posti disponibili, quando non sono rinviate immediatamente verso il loro paese di provenienza.

Colloqui con i residenti

Tra i differenti colloqui dei membri della missione con gli stranieri detenuti, la missione ricorda il caso di un Tunisino, in Italia da diversi anni, che ha lavorato a lungo fino ad essersi accorto che soffriva di un problema cardiaco. Dopo aver subito un’operazione all’ospedale di Palermo non ha potuto farsi rinnovare i suoi documenti, poiché gli era chiesto di fornire un contratto di lavoro, cosa che gli risultava impossibile per via del suo stato di salute. Ha fatto richiesta di una pensione d’invalidità che è in corso, ha richiesto un permesso di soggiorno fornendo i giustificativi della sua condizione. La procedura d’esame della prefettura è durata molto a lungo e si è conclusa con un arresto e la sua collocazione nel CPTA per espulsione. L’interessato ci è parso estremamente angosciato per la sua salute, ci ha detto di avere avuto più “crisi” dal suo arrivo, e ha reclamato senza successo a innumerevoli riprese di poter consultare il suo medico a Palermo, senza essere ascoltato in quanto al CPTA non lo prendono sul serio e gli si controbatte che ha subito un elettrocardiogramma il cui risultato è normale. Questa diagnosi doveva essere confermata alla missione dal medico del CPTA, che però ci ha precisato che avrebbe telefonato al medico l’indomani – poiché la visita si è svolta in un giorno festivo.

2/ Il CPTA/CDA “Pian del Lago” di Caltanissetta

Caltanissetta prefigura i futuri centri “polifunzionali” così come li ha chiamati il Ministro dell’Interno (vedi p. XXX) poiché sono raggruppati nello stesso luogo un CPTA e quello che era chiamato all’epoca della visita della missione un CDA (centro d’accoglienza) divenuto CDI / centro di’identificazione per richiedenti asilo). Caltanissetta si trova nell’entroterra siculo, lontano dalla costa. Il suo CPTA-CDA, situato fuori città, riceve dunque degli individui arrivati in una zona d’accoglienza e diretti in seguito verso i centri dell’interno. I due centri sono nella stessa proprietà ma fisicamente separati in conformità alle disposizioni di legge in vigore. Concretamente, il visitatore attraversa un primo portone per entrare in un vasto spazio che comprende le parti comuni (parcheggio)e gli edifici del CDA, all’interno dei quali si alzano le griglie del CPTA, completamente chiuso, e per accedervi bisogna attraversare una seconda serie di porte. La visita della missione si è svolta il 9 dicembre 2004.

La missione è stata accolta da:

Giuseppina FALZONE, direttrice del servizio sociale dell’Organo di controllo della prefettura di Caltanissetta,

Carmelo LAPAGLIA, direttore del CPTA-CDA di Caltanissetta,

Salvatore COPPOLINO, direttore aggiunto dell’Ufficio dell’immigrazione di Caltanissetta,

Dr Anne SANTAMARIA, direttrice sanitaria del CPTA-CDA

· IL CPTA

-Funzionamento del centro

Il CPTA di Caltanissetta ha aperto nell’agosto del 2000. La sua capacità d’accoglienza è di 92 posti. Alla data della nostra visita, 76 persone vi erano presenti. Come tutti i CPTA, è riservato agli stranieri nella attesa di espulsione, di cui la ritenzione deve essere notificata entro 48 ore dal giudice di pace della giurisdizione da cui il centro dipende.

Dalla data della sua apertura nel settembre 2004, il CPTA di Caltanissetta ha visto passare 4.581 persone nell’attesa di essere espulse di cui il 60%-80% secondo i periodi, avevano appena terminato di scontare una pena in prigione. Questa proporzione di ex carcerati tra la popolazione del centro è una delle più elevate tra i CPTA d’Italia. Gli altri occupanti del centro sono stati interpellati mentre si trovavano in situazione irregolare di soggiorno.

La sorte di queste 4.581 persone si è diversificata come segue: 1.600 persone effettivamente espulse e 334 richieste d’asilo accettate. Le restanti 2.647 persone sono state tutte rilasciate al termine del periodo massimo di ritenzione di 60 giorni. Durante i primi otto mesi del 2004, 788 persone sono passate dal centro, di cui 487 sono state espulse. Questo aumento recente della proporzione di espulsioni effettive illustra la volontà del governo italiano di mostrarsi molto più severo che nel passato in materia di trattamento di coloro che designa come “clandestini”.

Per quanto riguarda le condizioni d’accoglienza e di trattamento delle persone in ritenzione[21], il centro di Caltanissetta è sembrato alla missione come il migliore della Sicilia. L’ambiente e le condizioni di vita sono corretti. Gli “ospiti” sono distribuiti in tre padiglioni, suddivisi in quattro camere da sei letti, munite di aria condizionata. In ogni padiglione vi sono sei WC e quattro docce. Gli “ospiti” dispongono ciascuno di un armadio che si chiude a chiave. Un locale di “ricreazione” (giochi, televisione) è a loro disposizione, e anche un terreno all’aperto. Il centro gode di un assistenza medica 24 ore su 24 assicurata da cinque medici che si alternano. Dispone inoltre di un’assistente sociale e di una psicologa, e di 5 interpreti fissi, che permettono così agli amministratori del centro di comunicare nel maggior numero possibile di lingue parlate dagli arrivanti. Le visite permesse senza previa autorizzazione sono quelle degli avvocati delle persone detenute, dei membri della loro famiglia e dei ministri del culto, cioè le persone autorizzate dalla legge. Le autorità del centro ci hanno precisato che permettono una certa flessibilità sulle ore di visita.

Hanno precisato con insistenza alla missione la loro volontà di accogliere al meglio gli "ospiti" del CPTA, di fornir loro le migliori condizioni di vita possibili così come diverse attività. Hanno inoltre sottolineato il loro desiderio di favorirne la convivenza pacifica e hanno segnalato che le violenze tra residenti erano estremamente rare al CPTA di Caltanissetta. Per l'intera durata della visita la missione ha constatato una presenza assidua e numerosa di intervenenti (mediatori, interpreti, poliziotti) attorno agli "ospiti"-al punto tale che la possibilità di colloqui confidenziali si è talvolta rivelata difficile-, dando, in effetti, l'impressione di una certa familiarità.

In materia di condizioni di salute, i due medici di servizio durante la nostra visita ci hanno segnalato che le patologie più frequenti sono i problemi dentari, le malattie respiratorie, le bronchiti, le gastriti e le micosi. Malattie logiche secondo i medici, in quanto la maggior parte delle persone detenute sono gran fumatori e bevitori di caffè.

-La missione si è inoltre intrattenuta con diversi residenti

Un Marocchino lavoratore agricolo senza permesso di soggiorno residente in Italia da più di due anni e colto in occasione di un controllo d'identità.

Un gruppo di Bengalesi arrivati in Italia 2 mesi e 10 giorni prima dopo essere passati per l'India, la Turchia e la Grecia. Hanno soggiornato 9 giorni a Lampedusa prima di essere trasferiti a Caltanissetta. Prima della nostra visita, due di loro avevano appena ricevuto una risposta positiva alla loro domanda d'asilo e gli altri si chiedevano perché l’insieme del gruppo non avesse potuto beneficiare dello stesso trattamento.

Un gruppo di 17 Rumeni tutti muniti di documenti d'identità ma sprovvisti di permesso di soggiorno in Italia. Quasi tutti lavoravano come operai agricoli prima del loro arresto. Hanno tutti reclamato di essere espulsi rapidamente poiché disponevano di documenti d'identità e hanno chiesto perché continuavano ad essere detenuti.

Un Tunisino e un Rumeno usciti di prigione in attesa di espulsione.

Un Iracheno, arrivato un po' di tempo prima a Lampedusa in battello, trasferito al CDA per identificazione, che aveva tentato di fuggire dal CDA e per questa ragione catturato nuovamente dalla polizia e piazzato nel CPTA per essere espulso (v.p.XXX).

· Il CDA

-Funzionamento del centro

Il CDA di Caltanissetta, aperto nel febbraio 2004, ha una capacità di 150 posti ed il suo ingrandimento è previsto fino a una capacità di 400 posti. Questa estensione è dovuta al fatto che il CDA è destinato a diventare un centro d'identificazione (CDI). E' il solo centro di questo tipo visitato dalla missione. Per il momento, è dotato di 15 padiglioni prefabbricati modello "Algeco" di dieci posti ciascuno (letti a castello), di cui uno è riservato alle donne. Dalla sua apertura fino al 30 settembre, ha visto passare 1.288 persone d cui 400 si sono viste rifiutare la domanda d'asilo e sono state espulse. La metà delle persone in istanza di espulsione è transitato per il vicino CPTA. Gli altri hanno ricevuto un permesso di soggiorno di tre mesi, in attesa dell’esame della loro domanda da parte della Commissione. Secondo i responsabili del centro, l’80 % dei richiedenti asilo passati da Caltanissetta considerano l'Italia come un paese di transito e hanno l'intenzione di stabilirsi in un altro paese dell'UE.

La maggior parte delle persone passate per il centro sono Egiziani, Somali, Eritrei, Sudanesi, Curdi, e cittadini del Bangladesh. Al momento della nostra visita, c'erano anche una decina di Cinesi, tra cui diverse donne.

Un'assistente giuridica assegnata al centro a tempo pieno, il cui ruolo è di assistere gli stranieri nella preparazione della loro domanda d'asilo e alla consegna in questura. Un altro dei suoi compiti è quello di fare da ponte tra gli straieri e i loro avvocati, quando ne hanno uno.

-Colloqui con i residenti

La missione si è trattenuta con più richiedenti asilo residenti nel CDA, di cui un gruppo di Sudanesi per la maggior parte originari di Darfour e passati per la Libia per arrivare in Sicilia. Certi erano là da 65 giorni. Si sono tutti lamentati di non avere l'autorizzazione ad uscire dal centro, persino dopo due mesi di soggiorno. Eppure a regola il regime del CDA (futuro CDI) non è un regime carcerale, e se si considera che gli "ospiti" che lasciano il CDA rinunciano alla loro domanda d'asilo, nulla dovrebbe impedire loro di assentarsi temporaneamente, almeno durante il dì (V.P. XXX). I responsabili del centro ci hanno spiegato che gli "ospiti" sono "liberi all'interno del centro" e che possono uscire dal momento in cui ottengono i documenti necessari che li qualificano in quanto richiedenti asilo, in attesa dell'audizione presso la commissione territoriale. Certi stranieri ci hanno inoltre dichiarato di non disporre di carte telefoniche e di non aver potuto contattare la famiglia, neppure per l'Aïd che segna la fine del mese del ramadan. Eppure le autorità del centro ci hanno segnalato che gli "ospiti" hanno la possibilità di telefonare all'esterno. Ma, in assenza di cabine, solo quanti possiedono un telefono cellulare hanno in realtà questa possibilità. Poiché al CDA, come nei CPTA visitati dalla missione, i telefoni disponibili (in generale il numero è molto limitato) permettono soltanto di ricevere delle chiamate, e non di farne. La missione si è inoltre trattenuta con un Algerino presente al centro da 50 giorni e che, a causa della Convenzione di Dublino, era passato attraverso la Germania e l'Austria prima di essere rimandato in Italia.

L'insieme delle strutture d'accoglienza e di detenzione di Caltanissetta è gestito dalla cooperativa Albatros.

3/ Il CPTA/CPA di Lampedusa

L'isola di Lampedusa, vicina alle coste libiche, è oggi la parte del territorio italiano dove sbarca la maggior parte dei migranti partiti dalle coste libiche e tunisine. Da due anni, gli arrivi in provenienza dalle coste africane sono stati massicci. Il centro di Lampedusa è anche diventato il più "celebre" d'Italia per il fatto che la politica di respingimenti massicci inaugurata dall'ottobre 2004 dal governo italiano. Se questa politica tende a divenire sistematica, bisogna tuttavia indicare che i guardia-coste italiani hanno un'importante attività di salvataggio delle imbarcazioni in mare, che possono andare a cercare fino a 90 miglia marittime dalle coste, dopo che sono state segnalate. Le persone recuperate dai guardia-coste sono inseguito consegnate ai carabinieri. Numerosi voci si sono levate in Italia per chiedere al governo di non respingere le persone che dei funzionari pubblici continuano regolarmente a salvare.

Il CPTA di Lampedusa è soprattutto un centro di prima accoglienza e di prima assistenza, che funziona essenzialmente come un centro di transito. In principio, i migranti che ci arrivano non ci restano, ma sono ripartiti in funzione dei posti disponibili negli altri CPTA soprattutto in Sicilia e nel sud dell'Italia. Il centro è a fianco dell'aeroporto di Lampedusa, il quale è situato praticamente in città.

La missione ha visitato il centro il 10 dicembre ed è stata ricevuta:

-dall’ispettore capo dell’Ufficio dell’immigrazione Massimo BASILE

-dall’ispettore Antonino CAFA’, direzione generale dell’immigrazione,

-dall’ispettore Antonino DIFEDE, direzione generale dell’immigrazione,

-dalla Dr.ssa Fatima CELONA, direttrice della questura (Digos),

-da Claudio Scalia, dell’associazione Misericordia, direttore della gestione del centro,

-da Roberto RAPISARDA, commissario della stazione C.C.

-Funzionamento del centro

Durante i primi 11 mesi di 2004, il centro di Lampedusa ha visto passare 10.000 arrivanti di cui il 5,6% erano minori e l’1,62% donne. Gli arrivanti restano al centro in media 48 ore prima di essere trasferiti nei centri della Sicilia, della Puglia, o al centro di Crotone in Calabria. Al momento della visita della missione, il centro ospitava 84 persone per una capacità massima di 189 posti. Questa capacità è stata ampiamente superata a più riprese all’occasione di sbarchi massicci. In questi casi, gli arrivanti sono mantenuti nel centro in condizioni di promiscuità e d’igiene deplorevoli, a detta di tutti i testimoni che hanno visitato il centro nei periodi “di punta”.

Per evitare di tali situazioni, ci hanno dichiarato i nostri interlocutori, e perché la collocazione del centro, a prossimità d’una zona aeroportuale, non offre sufficienti garanzie di sicurezza, le autorità hanno deciso di chiudere il centro attuale per aprirne uno di una capacità di 500 posti. Il nuovo centro, che dovrebbe essere funzionale a partire da marzo 2005, è situato in una caserma in disuso sull’isola, nell’entroterra. Questa, pare, è la ragione per la quale il centro attuale, costruito nel 1998 non è mai stato rinnovato da allora, è estremamente vetusto e offre delle condizioni d’alloggio molto spartane. Nessun rifacimento vi è stato effettuato dall’annuncio del suo trasferimento. All’occasione della visita della missione, i locali erano relativamente puliti ma in cattivissimo stato. Gli edifici adibiti ad abitazione sono dei prefabbricati, uno degli edifici è riservato alle donne (14 letti, e un letto da bambino). Nei locali dei sanitari, dei WC sono sprovvisti di porte e danno direttamente sulla parte comune occupata dai lavandini.

Sulle 84 persone detenute all’occasione della nostra visita, 55 avevano già ricevuto la loro notifica di espulsione e attendevano il passaggio del giudice della pace, incaricato di apprezzare la legalità della misura, e dell’avvocato d’ufficio. Secondo i nostri interlocutori, soltanto il 10% degli arrivanti chiede lo statuto di rifugiato. I nostri interlocutori ci hanno assicurato che tutte le informazioni necessarie per effettuare una tale domande erano fornite agli arrivanti, e che una carta dei loro diritti e doveri, di cui un esemplare è staio consegnato ai membri della missione, gli era distribuita in più lingue. Spiegano il basso numero di richiedenti asilo con il fatto che gli stranieri non desiderano essere “schedati”come tali, e sperano di approfittare delle falle della legislazione italiana che permette di essere rilasciati se non si è espulsi al termine dei 60 giorni di detenzione nel CPTA.

Il personale del centro è numericamente importante: 40 carabinieri (gendarmi) che sono incaricati di una “vigilanza” continua. Il personale della Misericordia ammonta a 25 persone, alle quali bisogna aggiungere il medico, l’infermiere e la psicologa.

La missione si è intrattenuta con il medico e l’infermiere del centro. Questi, così come i responsabili, ci hanno segnalato che MSF- che, dopo essersi vista vietare l’accesso al centro, ha ottenuto dall’estate 2004, grazie all’intervento della Relatrice speciale per i lavoratori migranti della Commissione dei diritti dell’uomo delle nazioni Unite, l’autorizzazione di assistere agli sbarchi-effettua una visita medica di “prima cernita” sugli arrivanti al fine di reperire quelli il cui stato di salute necessita il ricovero ospedaliero. In effetti, accade spesso che le persone rimaste più giorni, se non settimane in mare, fossero totalmente disidratate in estate e soffrano di ipotermia in inverno. Il personale di MSF che risiede sull’isola, che la missione ha potuto ugualmente incontrare, ci ha precisato che la “cernita”al porto si effettuava tra persone capaci di camminare, che sono trasferite verso il centro, e quelle incapaci di stare in piedi, che sono ricoverate. Così, sulle 180 persone arrivate all’inizio di dicembre, 6 hanno dichiarato di essere malate. Al centro, le patologie più frequenti sono le tossi e le bronchiti.

-Conversazioni con i residenti

La missione si è intrattenuta con più residenti. Tra le 180 persone arrivate una decina di giorni prima della sua visita -essenzialmente dei Palestinesi, degli Iracheni e dei cittadini di più paesi dell’Africa subsahariana -, 120 sono stati inviati in diversi centri d’Italia. Altre 57 persone erano arrivate qualche giorno prima. Un residente marocchino in istanza di espulsione ci ha precisato di essere stato salvato in mare, con 13 altre persone, da dei pescatori italiani che li hanno consegnati in seguito ai guardia-costa. La missione ha anche incontrato un operaio agricolo impiegato da più di 18 anni in Sicilia mentre era senza permesso di soggiorno prima che si facesse arrestare per questo motivo, e un gruppo di giovani Algerini, arrivati dalla Libia, presenti nel centro da 23 giorni.

4/ Il CPTA di Ponte Galleria a Roma

La missione ha visitato il CPTA di Ponte Galleria il 13 dicembre. Questo centro ha una capacità di 300 posti di cui 180 riservati alle donne. Gli spazi riservati agli uomini e alle donne sono separati. Il centro funziona molto come centro di transito, per via della sua vicinanza con l’aeroporto di Roma-Fiumicino. E’ tra l’altro lontano dal centro di Ponte Galleria distante 3 km dalla stazione, il che rende difficile le visite ai residenti.

-Funzionamento del centro

Al momento della nostra visita, il centro ospitava 200 persone di cui 120 donne. Gli uomini erano per la maggior parte originari del Magreb e del Medio Oriente e le donne per la maggior parte nigeriane e rumene. Il 20% degli uomini residenti erano usciti di prigione. La durata media del soggiorno è di 20 giorni, poiché la maggior parte delle persone è già identificata al momento dell’arrivo. I maggiori problemi d’identificazione riguardano i cittadini dell’ex Jugoslavia che, molto spesso, non dispongono di passaporti rilasciati dai nuovi Stati, risultato della frammentazione della Jugoslavia. La maggior parte dei residenti è composta di richiedenti asilo la cui domanda è stata rifiutata e da persone in istanza di espulsione. Questi ultimi possono chieder l’asilo al centro. Queste domande sono in media di tre al giorno, effettuate soprattutto da delle Nigeriane nel corso degli ultimi mesi. Il 90% di queste domande sono “strumentali” ci è stato dichiarato dai responsabili del centro. E’ da notare che il 3 - 4 % delle notifiche di espulsione sono invalidate dal giudice di pace.

Le condizioni di residenza non differiscono da quelle degli altri centri, e quello di Ponte Galleria dispone delle stesse infrastrutture e dello stesso personale.

Il centro è gestito dalla Croce Rossa italiana che impiega 60 persone in questo luogo.

La missione si è trattenuta con due medici del centro, un medico generico e una ginecologa. Questa ci ha segnalato il gran numero di micosi tra le arrivanti. Ci ha confermato (ciò che era chiaro al momento delle nostre conversazioni con delle donne originarie dell’Ucraina e della Nigeria) che la maggior parte delle donne residenti a Ponte Galleria sono delle prostitute. Molti uomini sono tossicodipendenti. Le prostitute pongono spesso un problema grave dal momento in cui, quando non sono espulse, molte di loro rifiutano di uscire per paura di ricadere tra le mani dei loro protettori. Certi, ci hanno detto i medici, sono spaventati a questa semplice idea. L’associazione San Egidio e padre Francesco de Luccia -che passa al centro un giorno alla settimana dal gennaio 2004- si occupano dei casi più gravi. I medici hanno confermato l’impressione che ha avuto la missione durante i suoi colloqui con i residenti: il grado di stress è molto elevato a Ponte Galleria e la stanchezza di numerosi residenti è visibili.

Se le condizioni materiali di alloggio sono corrette, Ponte Galleria dà del resto ai visitatori, più degli altri centri visitati, l’impressione di una prigione, dove la gestione, senza dubbio per via della vicinanza con l’aeroporto, sembra più professionale. La comunicazione dei detenuti con l’esterno è difficile: oltre allo scarsa accessibilità per gli eventuali visitatori (vedi sotto), è impossibile, salvo per i detentori di un telefono cellulare ricevere delle telefonate senza passare per l’aleatorio intermediario della Croce Rossa. Ciò ha delle conseguenze sulle modalità con le quali si effettua l’allontanamento. Benché numerosi espulsi abbiano risieduto talvolta a lungo in Italia, possono essere costretti a lasciare il paese senza aver recuperato i soldi che tenevano in un conto in banca, né i loro beni e i loro effetti personali per non aver potuto contattare delle persone che avrebbero potuto portarglieli o spedirglieli. Nella stessa logica, un detenuto ci ha spiegato che aveva guadagnato dei soldi lavorando durante il suo soggiorno in prigione (più di 500 euro) ma che, benché ne avesse fatto domanda più volte alla Croce Rossa, non era riuscito ad entrare in possesso di questa somma, di cui aveva bisogno per pagare i servizi dell’avvocato. Alle domande poste dalla missione sui problemi di trasferimento di soldi, i responsabili della Croce Rossa hanno riconosciuto che in certi casi gli stranieri sono espulsi prima di avere ricevuto i loro soldi.

In materia di assistenza ai richiedenti asilo, padre De Luccia aiuta questi ultimi a preparare il loro passaggio davanti alla Commissione. Dei religiosi si recano ugualmente al centro nella sezione femminile. Durante il nostro colloquio a Roma, padre De Luccia ci ha precisato che i 2/3 dei residenti maschi erano appena usciti di prigione e che i 2/3 delle donne veniva dalla strada. Ci ha anche informati delle cattive relazioni con la polizia del centro “il cui scopo è di espellere il massimo di gente”.

-Colloqui con i residenti

La missione si è intrattenuta con un discreto numero di residenti del centro. Vi ha incontrato una sola persona del tutto senza soggiorno (un Indiano) che si è lamentato del cattivo trattamento durante il fermo[22]. Quest’uomo ci ha dichiarato di essere stato picchiato all’interno del posto di polizia dove l’avrebbero lasciato due giorni senza cibo. E’ sempre nel centro di Ponte Galleria che la missione ha incontrato le persone prese durante le retate effettuate in luoghi che si supponeva ospitassero degli immigrati irregolari. A Lavinio, nella periferia di Roma, 9 Indiani- su una comunità di circa 700 persone-sarebbero così stati arrestati nel corso di una retata. Un Rom di Jugoslavia installato da più di 13 anni in Italia ci ha anche informati di essere nel centro da più di 43 giorni in seguito a una retata effettuata in Sicilia nei campi dei Rom. Infine, più persone residenti nel centro avevano depositato un ricorso, benché sapessero che non era sospensivo.

5/L’”Hotel Africa”, stazione in disuso di Tiburtina di Roma

Si tratta di un insieme composto di tre grandi edifici industriali in disuso e che fungono da squatt da diversi anni. Questo insieme ha accolto nel passato fino a 500 persone, per la maggior parte Etiopi e Eritrei richiedenti asilo. In agosto 2004, diverse centinaia di Sudanesi sono stati evacuati per essere alloggiati altrove in condizioni materiali migliori. Ma molti di loro sperano di tornare a Tiburtina dove ritrovano le strutture comunitarie che sono loro familiari.

All’occasione della nostra visita, un solo edificio era occupato da 80 persone circa, di cui meno di una decina erano donne, di cui una maggioranza Sudanesi, principalmente originari di Dafour, ma anche del Sud. Si contano anche tra i Sudanesi qualche Jandjawid (membri delle milizie governative) che dichiarano di essere stati arruolati di forza. La maggior parte dei residenti sono richiedenti asilo, ma diversi di loro sono degli immigrati in situazione regolare, che vi abitano per mancanza di mezzi.

Lo squatt Tiburtina si è spopolato, da una parte per via del rialloggio menzionato precedentemente, ma in parte anche a causa della creazione nell’ottobre del 2004 di un nuovo squatt sulla via Collatina, un po’ più lontano nella periferia di Roma. I nuovi arrivanti lo preferiscono a Tiburtina, in quanto gli edifici occupati erano degli uffici le cui condizioni di confort sono decisamente migliori, secondo le descrizioni che ci sono state fatte.

Fino all’intervento di MSF Italia, la situazione sanitaria e medica di questo squatt erano deplorevoli, così come le condizioni d’igiene dei suoi abitanti: 2 WC per l’insieme della popolazione e nessuna raccolta dell’immondizia. Oltre all’installazione di un’infermeria con consultazioni mediche una volta la settimana, MSF è riuscita ad ottenere dal comune l’installazione di un WC e di punti d’acqua supplementari. Questi adattamenti ne fanno un luogo più vivibile, ma che resta molto precario: edifici molto degradati, niente riscaldamento.

Questo squatt funziona in maniera autonoma con due drogherie, un ristorante e una moschea. Gli abitanti vi hanno creato degli spazi privati separati da delle assi e delle tende. Le comunità che vi risiedono sono organizzate in maniera molto gerarchica e molto strutturate, il che non impedisce che il luogo sia caratterizzato da un livello elevato di violenza. La prostituzione sembra esser un’attività abituale delle donne che vi risiedono, di cui molte hanno subito degli aborti. La polizia non vi fa che delle rare apparizioni.

I colloqui: tra le persone con le quali si è intrattenuta, la missione ricorda il caso di un giovane eritreo di 27 anni residente allo squatt e aiutato da MSF per la preparazione del dossier di domanda dello statuto di rifugiato. Questo Eritreo di un livello scolastico superiore è fuggito dal suo paese dopo una retata e dopo essere stato arruolato di forza nell’esercito, aver disertato, aver fatto un anno di prigione militare prima di riuscire a fuggire di nuovo. La missione ha inoltre raccolto la testimonianza di un Sudanese del sud, arrivato in Italia dalla Libia dove aveva trascorso un anno a lavorare per pagare il suo viaggio in Europa. Dopo il suo arrivo a bordo di una barca a Lampedusa, è stato trasferito subito verso un altro centro in Sicilia, poi a Crotone, in Calabria, dove ha depositato una domanda d’asilo e ha ottenuto dopo due mesi un permesso di soggiorno a titolo umanitario. Invitato dalle autorità del centro a partire per Roma, ha seguito un compatriota che aveva sentito parlare di Tiburtina, dove continua ad abitare, per non aver trovato un lavoro regolare che gli permettesse di vivere altrove.

IV- I RESPINGIMENTI DEL 2004

La missione si è anche interessata, nel corso del suo soggiorno, a due affari che avevano fatto scandalo in Italia e, più ancora in Europa nel corso del 2004. Ha cercato di ottenere delle informazioni precise su questi due affari, sia presso le autorità sia presso le associazioni che hanno cercato di venire in aiuto alle persone respinte. E’ stato inoltre raccontato l’episodio che ha condotto un cargo che portava tredici passeggeri Curdi di Turchia richiedenti asilo, il Lydia Oldendorff, a stazionare due settimane in pieno mare al largo di Malta attendendo che le autorità italiane li lasciassero sbarcare in Italia.

• L’affare del Cap Anamur

Il 20 giugno 2004, il Cap Anamur, battello dell’ONG tedesca dallo stesso nome con sede a Colonia, recuperava in mare i 37 passeggeri, che si dicevano Sudanesi originari di Dafour, di un battello pneumatico alla deriva nelle acque internazionali tra le coste libiche e l’isola di Lampedusa e domandava l’autorizzazione di accostarsi in Italia. Dopo avere rifiutato in un primo tempo, le autorità italiane hanno finito per accordare questa autorizzazione l’11 luglio, su insistenza di numerose ONG e dell’ACNUR, precisando che si trattava di una misura strettamente umanitaria.

Dopo lo sbarco, il battello è messo sotto sequestro e i responsabili dell’equipaggio incolpati di aiuto all’immigrazione clandestina e incarcerati. I passeggeri-designati come dei “clandestini” nelle dichiarazioni ufficiali- sono trasferiti al CPTA-CDA di Caltanissetta, dove richiedono l’asilo. Più persone (eletti e attivisti) tentano invano di accedere al centro per apportare aiuto giuridico. In un intervento pubblico sulla questione, il Ministro dell’Interno giudica il 14 luglio queste domande d’asilo “non accettabili sul fondo” ma dichiara di preferire che siano esaminate dalla Commissione centrale. Il 16 luglio, il capitano e i marinai sono rilasciati ma è loro proibito il soggiorno nelle regioni del sud Italia. Il 17 luglio, 14 persone identificate come Nigeriani sono trasferiti al CPTA di Ponte Galleria (Roma) per essere espulsi. Lo stesso giorno, la Commissione centrale rifiuta le domande d’asilo degli altri 22. Un solo dei superstiti, che ha detto di non essere Sudanese è piazzato nel centro d’accoglienza di Agrigento. Un ricorso in urgenza è depositato il 20 luglio per i 14 di Roma contro la misura di espulsione; una altro è formulato per tutti davanti alla Corte europea dei diritti umani. Ma nella notte tra il 20 e il 21 cinque di loro sono espulsi verso la Nigeria, mentre gli i restanti 22 in Sicilia sono trasferiti a Roma. Il 22 luglio, la Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo chiede al governo italiano di sospendere qualunque espulsione in attesa di un esame approfondito del ricorso che ha ricevuto. E’ troppo tardi poiché la notte tra il 21 e il 22 luglio, 25 persone erano state espulse verso il Ghana, il 26 luglio, ad eccezione d’uno di loro, sbarcato a uno scalo a Milano, e incarcerato in un CPTA prima di essere rimesso in libertà. Il 30 luglio, il tribunale di Roma accetta il ricorso dei 14 del CPT di Ponte Galleria: la loro domanda d’asilo può essere riesaminata. Ma è impossibile perché sono già stati rinviati.

Questo affare del Cap Anamur, che ha fatto colare molto inchiostro nell’estate 2004, attira l’attenzione per diversi aspetti. Da un lato, esprime il carattere approssimativo della procedura di controllo delle frontiere e le lacune della procedura d’asilo riguardo al rispetto dei diritti della difesa e del diritto dei rifugiati, previsti non soltanto dalla legge italiana- che proibisce il respingimento dei richiedenti asilo- ma anche dalle convenzioni internazionali, e in particolare dalla convenzione di Ginevra relativa ai rifugiati. Il CIR (Consiglio italiano per i rifugiati) ha fustigato l’attitudine di uno Stato “che viola le sue stesse regole”[23]. L’ASGI (Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione) ha denunciato il dispositivo di respingimento alle frontiere che permette di proibire a priori l’accesso alla procedura d’asilo a dei potenziali richiedenti asilo, in violazione del principio di non-respingimento posto dalla Convenzione di Ginevra[24], e Amnesty International è insorta contro i danni causati dal governo italiano al diritto internazionale (diritto dei rifugiati e diritto del mare)[25].

• I respingimenti verso la Libia dell’ottobre 2004.

Va da sé che le versioni sul modo in cui sono stati condotti questi respingimenti discordano a seconda che si tratti di quelle delle autorità o di quelle delle associazioni e dei parlamentari dell’opposizione che sono riusciti a rendersi sul posto. Prendendo in considerazione le informazioni venute da tutte queste fonti che la missione ha potuto ottenere e recuperare, si possono trarre le seguenti conclusioni:

-le autorità italiane non hanno seguito la procedura legale d’identificazione degli arrivanti prima di procedere ai respingimenti, e non hanno permesso loro di formulare una demanda d’asilo. Se il Ministero dell’Interno, così come il direttore del centro di Lampedusa e i funzionari della polizia che vi sono assegnati, ci hanno assicurato che le procedure legali erano state rispettate, l’insieme dei testimoni e il buon senso smentiscono una simile affermazione, dal momento che è impossibile procedere all’identificazione di più di centinaia di persone in meno di 48 ore. Secondo il Ministro dell’Interno[26], entro il 29 settembre e il 6 ottobre 1.787 persone sono arrivate per mare a Lampedusa. Tra loro, 544 sono state trasferite nei centri di Crotone, Ragusa e Caltanissetta, soprattutto dei richiedenti asilo. Gli altri 1.153 sono stati identificati “uno ad uno”, si sono visti rifiutare l’entrata sul territorio e sono stati riammessi in Libia. Si trattava di 1.119 Egiziani, 11 marocchini e 23 Bengalesi[27].

I responsabili del centro con i quali la missione si è intrattenuta hanno declinato qualunque responsabilità nella gestione di questo affare, né i carabinieri, in quanto né la questura d’Agrigento alla quale fa capo l’isola di Lampedusa hanno interferito nella selezione delle persone destinate al respingimento. “Una delegazione del Ministero dell’Interno è arrivata da Roma, accompagnata da diversi interpreti”, ci hanno indicato, e ne abbiamo avuto conferma dal Ministero dell’Interno. Allo stesso modo, i funzionari di alto livello del Ministero dell’Interno incontrati il 13 dicembre a Roma hanno assicurato alla missione che la procedura d’identificazione degli arrivanti si è effettuata secondo le norme e che le autorità hanno avvertito gli arrivanti che potevano domandare lo statuto di rifugiato o l’asilo per ragioni umanitarie.

Secondo le varie testimonianze raccolte da dei parlamentari arrivati dal primo giorno di espulsioni, più elementi convergono tuttavia per dimostrare che non vi è stata alcuna registrazione degli arrivanti. In questo centro, abitualmente, si dà alle persone che sbarcano una nota informativa che spiega loro che non si procederà alla loro identificazione sul posto. In quanto Lampedusa non è in principio che un luogo di transito. D’altra parte, non c’è nessuna infrastruttura poliziesca ad hoc, i carabinieri presenti hanno il solo compito di mantenere la sicurezza, e non di occuparsi dei compiti di registrazione.

Più grave della mancanza di registrazione formale secondo le regole abituali (che avrebbe potuto essere arrangiata per via dell’urgenza e del gran numero di persone: si sarebbe potuto immaginare una procedura alleggerita, non informatizzata, con presa manuale dell’identità), sembra che l’“identificazione” si sia essenzialmente basata sull’intuizione dei due interpreti presenti (un Marocchino e un Tunisino), per attribuire d’ufficio ai migranti una nazionalità diversa da quella che avevano dichiarato. E’ così che la maggioranza è stata dichiarata egiziana quando gran parte si era dichiarata palestinese.

Nonostante le richieste ripetute ai parlamentari, finora le autorità non hanno fornito nessuna lista di persone arrivate a Lampedusa durante i primi dieci giorni d’ottobre, lista che avrebbe dovuto essere disponibile se questi ultimi fossero realmente stati identificati. Il governo è stato interpellato a due riprese alla Camera dei Deputati in proposito, la prima volta durante l’operazione, al seconda una settimana più tardi. In nome della Commissione Esteri del Senato, la senatrice Tana de Zuleta ha chiesto ufficialmente e per iscritto al governo che la lista precisa delle persone espulse sia comunicata, ma la sua domanda è rimasta senza risposta. Durante il suo colloquio del 13 ottobre con le autorità del ministero dell’Interno, la missione ha posto la stessa domanda. Le è stato risposto che soltanto una richiesta scritta sarebbe stata presa in considerazione.

-le autorità italiane non si sono assicurate che il paese d’accoglienza degli stranieri respinti presentasse le garanzie necessarie in materia di rispetto dei diritti umani. In effetti, la Libia, non è firmataria della Convenzione di Ginevra e l’Italia non ha ancora firmato nessun accordo di riammissione con questo paese. Ora, i nostri interlocutori ufficiali ci hanno dichiarato che la Libia, avendo ratificato la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli presiedendo attualmente alla Commissione dei diritti dell’uomo delle Nazioni unite, presentava tutte le garanzie di rispetto dei diritti umani agli occhi del governo italiano. I responsabili del Ministero dell’Interno hanno ugualmente precisato alla missione che i respingimenti potevano ormai effettuarsi più facilmente, per via della collaborazione rafforzata con i paesi “emettitori” o di transito dei migranti. La senatrice tana de Zulueta ha scritto ufficialmente al governo per chiedergli di specificare la natura degli accordi stretti tra l’Italia e la Libia in materia di cooperazione sul controllo delle frontiere. Finora, la signora de Zulueta non ha ricevuto risposta.

Per non correre il rischio di vedersi rimproverare la violazione delle regole riguardo all’espulsione che devono essere legalmente convalidate da un giudice di pace, la parola espulsione non è stata utilizzata in nessuna dichiarazione del governo (discorso del ministro Pisanu alla Camera dei Deputati dell’otto ottobre), ma sostituita dalla parola “respingimento”.

-Le autorità italiane hanno tentato d’impedire l’entrata nel centro a numerosi osservatori esterni.

Così, il delegato dell’ACNUR arrivato sul posto dal momento dell’annuncio dei primi arrivi massicci, si è visto rifiutare l’entrata nel centro durante cinque giorni prima di essere finalmente ammesso. Nonostante il diniego delle autorità del centro, che hanno assicurato alla missione che questo rifiuto momentaneo era stato deciso “per ragioni di sicurezza”, sembra che esso sia avvenuto soprattutto per mascherare le condizioni deplorevoli nelle quali gli arrivanti sono stati mantenuti nel centro, così come l’assenza di un dispositivo d’identificazione degli eventuali richiedenti asilo. Neppure il deputato regionale Calogero Micciché, arrivato il mattino del 7 ottobre è potuto penetrare nel centro prima del tardo pomeriggio.

-Le associazioni e i parlamentari che sono potuti penetrare nel centro considerano molto probabile la presenza di minori tra gli arrivanti, che non sarebbero stati riconosciuti come tali e respinti come gli adulti, fatto che sarebbe proibito dalla legge italiana.

-le autorità italiane non hanno garantito le condizioni d’igiene minime agli arrivanti. Secondo tutte le testimonianze orali nella versione pubblicata dalla stampa, in particolare quelle del deputato regionale di Sicilia Calogero Micciché, gli arrivanti hanno dormito per terra, senza nemmeno che le autorità abbiano fornito loro una coperta. Le latrine, notoriamente insufficienti, stracolme durante tutto questo periodo, hanno provocato un odore soffocante in tutto il centro. Il deputato Micciché ha dichiarato che queste condizioni di soggiorno erano “insopportabili” e che la gente era costretta a dormire per terra in mezzo agli escrementi.

In materia di visite mediche, teoricamente obbligatorie per tutti gli arrivanti, secondo la testimonianza della senatrice Tana de Zulueta, il medico responsabile dell’infermeria, incontrato dalla missione, non era presente al momento delle espulsioni, ed è arrivato sul posto soltanto il 9 ottobre. Il suo predecessore, un medico in pensione, era solo durante tutta l’operazione e non è stato in grado di effettuare i controlli medici previsti dalla legge, visto l’afflusso di persone e le condizioni pratiche. Davanti alla signora de Zulueta, si sarebbe mostrato molto inquieto riguardo al modo in cui le cose si sono svolte. Nonostante la situazione sanitaria spaventosa, né i responsabili del centro, né la delegazione del Ministero dell’Interno hanno fatto ricorso alle strutture ospedaliere esistenti sull’isola. “La sola cosa che non mancava era l’acqua”, ha precisato il deputato Micciché. Malgrado questo numero di testimonianze concordi, il personale medico del centro, con il quale la missione teneva ad intrattenersi all’occasione della sua visita, e che sembra molto dipendente dalle autorità del centro, gli ha assicurato negando l’evidenza che tutti gli arrivanti del mese di ottobre avevano beneficiato di una visita medica.

• L’affare dei Curdi del Lydia Oldendorff

Il 9 ottobre 2004 le autorità del porto italiano di Gioia Tauro hanno rifiutato di registrare le richieste d’asilo presentate dai 13 cittadini turchi di origine curda, di cui due minori, che erano appena sbarcati dalla nave merci, il Lydia Oldendorff, dopo aver viaggiato clandestinamente nella sua stiva dalla Turchia, obbligandoli a ritornare a bordo del battello. Benché il 14 ottobre il cargo avesse potuto attraccare a La Valletta, porto di Malta, i suoi passeggeri non sono stati autorizzati a sbarcare in questo paese, poiché le autorità maltesi consideravano di non essere responsabili del trattamento delle loro richieste d’asilo. Il Lydia Oldendorff ha stazionato allora al largo di Malta durante più di due settimane, in quanto il suo capitano, la cui destinazione successiva era la Turchia, aveva accettato di ritardare il suo ritorno per non mettere in pericolo la vita dei richiedenti asilo che trasportava, originari di questo paese. Soltanto alla fine di questo lungo periodo, il 26 ottobre, e dopo che due rappresentanti della delegazione italiana dell’ACNUR, dopo un vano tentativo di negoziazione con le autorità dei due paesi, si sono recati a bordo del cargo, e hanno descritto le condizioni di fatica e stress estremi dei passeggeri, il governo italiano ne ha finalmente accettato le domande d’asilo e ne ha autorizzato lo sbarco in Sicilia.

Questi tre episodi sono sintomo di un’esasperazione delle autorità italiane attorno ad un fenomeno presentato come un’aggressione di cui l’Italia sarebbe la vittima, cioè gli arrivi regolari sulle coste di migranti subsahariani considerati immediatamente come dei “clandestini”, designati da subito come persone che cercano di raggirare le procedure legali d’asilo. In questo contesto, non c’è dubbio che la risposta del governo italiano mirasse sia a risolvere il problema che a prendere come testimone l’opinione europea, indirettamente chiamata a posizionarsi. L’affare Cap Anamur e Lampedusa hanno d’altra parte segnato l’inizio di un dibattito europeo che non era ancora chiuso nel 2005, poiché in reazione agli avvenimenti del mese di luglio i ministri dell’interno italiani e tedeschi hanno lanciato l’idea, immediatamente ripresa e discussa dalle istanze dell’Unione europea, di metter in atto nei paesi del Magreb da dove parte oggi la maggior parte ei migranti africani degli “sportelli d’accoglienza” per accogliere e filtrare i migranti in cammino verso l’Europa. La gestione dell’Italia dell’affare del Cap Anamur, sulla stessa onda delle espulsioni spettacolari di migranti organizzate un po’ più tardi da Lampedusa verso la Libia, e il rinvio dei Curdi del Lydia Oldendorff si colloca in una doppia strategia di interpellanza: prima in destinazione dei paesi d’origine, per dissuadere i candidati all’esilio, facendo sapere forte e chiaro che non serve a nulla voler penetrare illegalmente in Italia. In seguito all’attenzione dei partners dell’UE, per metterli in guardia contro i rischi che ci sarebbero se si considerasse l’Italia come unica responsabile dei problemi con i quali l’Italia ha a che fare per via della sua situazione geografica.

Conclusioni e raccomandazioni

Sottoposta a una domanda d’asilo relativamente debole rispetto ai suoi partners dell’Unione europea, l’Italia ha intrapreso sul piano legislativo, dal 2002, una riforma della sua legislazione sull’asilo che, combinata con le regole fissate per l’allontanamento degli stranieri e aggiunta a una gestione pratica un po’disordinata, presenta dei problemi sia sul piano della coerenza tra i diversi testi interni che su quello della compatibilità con le prescrizioni del diritto internazionale. Se all’epoca alla quale la missione è intervenuta, gli ultimi testi regolamentari che dovevano rendere applicabile la riforma della procedura d’asilo adottata nell’ambito della legge Bossi-Fini del 2002 non erano ancora formalmente entrati in vigore, i contorni del nuovo dispositivo erano già ben definiti. Quest’ultimo suscita le osservazioni e le raccomandazioni seguenti:

• Riguardo all’accesso alle procedure

Benché la legge italiana, in conformità con la convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951 (art. 33), proibisca il respingimento degli stranieri che presentano una domanda d’asilo, quanti attraversano la frontiera o tentano di attraversarla illegalmente, e specialmente coloro che arrivano per via marittima (barche) sono spesso di fatto respinti come “immigrati illegali” privati della possibilità di farsi conoscere (in caso di intercettazione marittima) o di far registrare la richiesta, come l’hanno dimostrato diversi episodi della fine del 2004 come quelli di Lampedusa e del battello Lydia Oldendorff.

In caso di intercettazione marittima

1.in tutte le operazioni di controllo marittimo, prevedere dei dispositivi che permettano ai rifugiati e ai richiedenti asilo di avere accesso alla protezione internazionale e di non essere rinviati verso le frontiere di territori dove o la loro vita o la loro libertà potrebbero essere minacciate, in conformità alla conclusione n. 97-2003 sulle garanzie di protezione nelle misure d’intercettazione del Comitato esecutivo del programma dell’Alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati.

Alla frontiera

2-permettere che le procedure legali, che prevedono l’esame individuale delle richieste con l’assistenza quando è necessario di un interprete e di un avvocato siano sistematicamente e pienamente applicate agli stranieri che presentano una domanda d’asilo alla frontiera.

Se la legislazione dovesse essere modificata per prevedere delle procedure specifiche per il trattamento dell’asilo alla frontiera, dovrebbe allora:

3- integrare le norme minime previste dalla proposta modificata della direttiva del Consiglio dell’UE relativa alla procedura di rilascio e di ritiro dello statuto di rifugiato negli Stati membri che hanno fatto l’oggetto di un accordo politico il 19 novembre 2004 (detta “direttiva procedure”), che enumera, anche in caso di afflusso di un gran numero di persone, le garanzie applicabili ai richiedenti asilo e soprattutto la loro “audizione da parte di persone che possiedono una conoscenza appropriata delle norme applicabili in materia d’asilo e di diritto dei rifugiati”.

• Riguardo alla procedura d’asilo

La procedura semplificata

La procedura semplificata, che mira a trattare in maniera sbrigativa le domande alle quali è applicata, concerne gli stranieri che chiedono asilo quando attraversano o hanno appena attraversato illegalmente la frontiera. L’applicazione di questo criterio non è per niente giustificata, in quanto ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951 (art. 31) l’illegalità delle condizioni d’accesso al territorio per i rifugiati non può essere sanzionata. D’altra parte, la procedura semplificata intacca il principio di non-discriminazione distinguendo tra migranti in situazione irregolare e migranti in situazione regolare nelle modalità di esercizio del loro diritto fondamentale di chiedere asilo, piazzando l’Italia in situazione di violazione dell’articolo 2 § 1 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici[28]. La legge dovrebbe di conseguenza essere modificata in modo da:

4- dissociare le condizioni di attraversamento della frontiera dalle modalità di trattamento della domanda d’asilo.

Diritto al ricorso

La legge prevede che il rifiuto della domanda d’asilo apra al richiedente un diritto al ricorso non sospensivo. Il richiedente può dunque essere allontanato prima di aver ricevuto una risposta definitiva alla sua domanda, e la possibilità di cui dispone di formulare ricorso attraverso l’intermediario del consolato d’Italia nel suo paese d’origine, pare, trattandosi di richiedenti asilo, illusoria. Questa disposizione, che si discosta dalla proposta di direttiva europea “procedure” per via del suo carattere sistematico, rischia di pregiudicare fortemente i richiedenti collocati in detenzione in un centro d’identificazione, la cui domanda sarà trattata nell’ambito della procedura “semplificata”, in quanto potranno essere espulsi in un limite inferiore a venti giorni senza aver potuto presentare ricorso:

5-prevedere un ricorso sospensivo per i richiedenti asilo la cui domanda è rifiutata in prima istanza, in particolare per coloro ai quali è applicata la procedura semplificata.

• Riguardo all’accoglienza dei richiedenti asilo

Il dispositivo d’accoglienza decentralizzato dei richiedenti asilo (SPRAR) parzialmente finanziato dallo Stato è, secondo il parere generale, adatto ai bisogni di questa popolazione. Ma la sua insufficienza è nota. Con un budget di 38 milioni di euro consacrati all’accoglienza dei richiedenti asilo (contro 164 milioni di euro per la politica d’espulsione) lo Stato italiano copre appena il 10% dei bisogni e, considerando che è proibito loro il lavoro legale, lascia un gran numero di richiedenti asilo sprovvisti di qualunque possibilità di vivere decentemente. Il limite di tempo (45 giorni) relativo al rilascio di un sussidio ai richiedenti asilo e nella copertura (10% dei richiedenti asilo) grazie allo SPAR priva i richiedenti della possibilità di beneficiare di un’assistenza sanitaria. Questa situazione non è conforme alle esigenze della direttiva 2003/9 del 27 gennaio 2003 relativa alle norme minime per l’accoglienza dei richiedenti asilo. Due orientazioni (cumulative) sono auspicabili:

6- aprire il mercato dell’impiego ai richiedenti asilo non oltre la scadenza del periodo durante il quale percepiscono un sussidio; ed estendere il beneficio dell’assistenza sanitaria all’insieme dei richiedenti asilo;

7-aumentare sostanzialmente il budget dello Stato volto all’accoglienza dei richiedenti asilo.

• Riguardo alla detenzione dei richiedenti asilo

Il collocamento quasi sistematico in centro d’identificazione all’arrivo

I centri d’identificazione creati dalla legge Bossi-Fini del 2002 hanno per oggetto, l’estensione ai richiedenti asilo del regime di detenzione amministrativa esistente, con i CPTA, per gli stranieri in procedura di espulsione. Benché il loro statuto li distingua a priori dai CPTA, si tratta di un nuovo tipo di centri d’internamento, destinati ad accogliere la maggior parte dei richiedenti asilo che arrivano in Italia (gran parte di loro attraversano illegalmente la frontiera). Anche se è giustificato dalla necessità di “identificazione”delle persone, questo carattere generalizzato della privazione della libertà di circolazione all’arrivo è allo stesso tempo in contraddizione con la stessa legge italiana e con numerosi testi internazionali in questo ambito. Si ricorderanno a questo proposito le Linee direttive sui criteri applicabili alla detenzione dei richiedenti asilo del Comitato esecutivo dell’Alto Commissariato delle Nazioni unite per i Rifugiati (ACNUR) del 1999, da cui risulta che l’internamento amministrativo dei richiedenti asilo non può essere ammesso che per una brevissima durata all’arrivo del richiedente, fino a quando ha presentato la sua domanda. Per di più il Comitato dei diritti dell’Uomo delle Nazioni unite ha considerato che questa pratica della detenzione degli immigrati illegali, prevista dalla legge australiana, era contraria alle disposizioni dell’articolo 9 paragrafo 1 del PIDCP. La legislazione dovrebbe dunque essere modificata al fine di:

8- sopprimere il carattere quasi sistematico del collocamento nei CDI dei richiedenti asilo al loro arrivo sul territorio italiano, così com’è previsto attualmente dalla legge, per riservare questo regime per dei casi eccezionali e per una durata molto corta.

La privazione della libertà di circolazione durante tutta la durata della procedura

Combinato con la procedura semplificata d’esame delle domande, il sistema permette inoltre di mantenere i richiedenti asilo in detenzione durante tutta la durata della procedura, se questa non oltrepassa i venti giorni, fino alla loro espulsione se la loro domanda è nel frattempo rifiutata. Questa ipotesi, che rischia di non rimanere marginale, sfocia in una situazione contraria a tutti i principi in materia di diritto all’asilo. Le linee direttive precedentemente citate pongono come principio che i richiedenti asilo non debbano essere detenuti e che le eccezioni a questo principio debbano limitarsi al campo delle “restrizioni necessarie” in particolare riguardo alla protezione dell’ordine pubblico. E’ inoltre contraria alle disposizioni della direttiva 2003/9 del 27 gennaio 2003 relative alle norme minime d’accoglienza dei richiedenti asilo.

Conviene dunque che il regime e le modalità di collocamento in centro di identificazione sia modificata per:

9-limitare il mantenimento dei richiedenti asilo in centro di identificazione al minimo necessario nei limiti fissati in 8 per i soli arrivanti, e trasformare i centri d’identificazione in centri aperti di prima accoglienza, dove i richiedenti asilo godono della libertà totale di andare e venire attendendo di aver trovato una forma di alloggio più adatta.

• Riguardo ai CPTA

Durata del soggiorno

I CPTA, che erano oggetto di molte critiche ancora prima che la durata massima del mantenimento fosse portata da 30 a 60 giorni, sono ancora meno adatti al mantenimento durante due mesi di stranieri in attesa di espulsione. E’ inoltre lungi dall’essere provato che questo prolungamento migliori l’efficacia dell’allontanamento, visto che una grossa percentuale degli stranieri esce libera (ma in situazione irregolare) dal CPTA alla fine dei due mesi.

10-ridurre al minimo necessario la durata della detenzione degli stranieri che sono oggetto di una misura di allontanamento.

Regime in vigore e controllo di centri

Oltre alla privazione della libertà di circolazione, gli stranieri e i richiedenti asilo mantenuti nei centri di permanenza temporanea e nei futuri centri d’identificazione sono sottoposti a un regime che, per numerosi aspetti, offre meno garanzie che il regime penitenziario. Per esempio riguardo alle possibilità effettive d’accesso alle procedure di ricorso contro il collocamento in detenzione nei casi in cui accompagni una misura di espulsione pronunciata con esecuzione immediata. Anche se, dal mese di settembre 2004, il dispositivo legale prevede l’intervento di un giudice di pace, non è certo che permetta nella pratica il rispetto delle disposizioni del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (art. 9.4[29]) delle Nazioni unite relativo al diritto al ricorso contro una misura d’internamento. E’ d’altra parte percepibile la mancanza di contatti con l’esterno. Se il personale nei centri non manca, si constata che è soprattutto adibito alla sicurezza (presenza numericamente importante della polizia). I soli scambi con i mediatori culturali e gli operatori sociali dei centri non rispondono alle esigenze in termini d’informazione, soprattutto giuridica, di cui hanno bisogno gli stranieri sottoposti a una procedura complessa. Se la legge sui CDI prevede ormai la possibilità per le associazioni riconosciute nell’ambito del diritto d’asilo di accedervi, conviene allargare questa possibilità e:

11-prevedere l’accesso nei CPTA e nei CDI per i rappresentanti delle associazioni competenti in questo campo, poiché le restrizioni a questo accesso devono essere giustificate dall’amministrazione.

Il numero limitato di persone autorizzate a penetrare nei CPTA nuoce alla trasparenza non solo sullo svolgimento delle procedure, ma anche sul funzionamento generale dei centri, anche sul piano finanziario, sui quali non esiste alcuna procedura di controllo centralizzata.

12-creare un organismo indipendente per il controllo della gestione e del funzionamento dei centri, che sia anche competente riguardo alla verifica dell’accesso dei detenuti e all’informazione di cui hanno bisogno.

• Riguardo alle espulsioni

Nel dispositivo creato per migliorare il tasso di esecuzione delle decisioni d’espulsione, gli accordi stretti con il paese di rinvio- paese d’origine o paese di transito-assumono un’importanza crescente. Il metodo, che al di là degli accordi di riammissione formali si costruisce anche attorno a delle “intese operative” tra l’Italia e dei paesi terzi non è senza rischi quando è combinato al rinvio sbrigativo di potenziali richiedenti asilo, e che il paese di rinvio non presenta tutte le garanzie in materia di protezione dei diritti dei migranti e del diritto d’asilo.

13- Non stringere nessun accordo formale o informale, per la riammissione dei migranti in un paese che non risponde ai criteri di rispetto dei diritti umani e del diritto d’asilo, soprattutto se questo paese non è firmatario della Convenzione di Ginevra sui rifugiati o è conosciuto perché commette delle violazioni dei diritti delle persone.

Allegati

Allegato 1 : Le persone e le istituzioni incontrate.

• Mario Lana, avvocato, presidente dell’UFTDU, organizzazione facente parte della FIDH

· Calogero Miccichè, deputato regionale Verdi Sicilia

· Giovanni Annaloro, avvocato a Caltanissetta.

· Dario Malizzia, avvocato a Palermo

· Luca Inzerilo : avvocato volontario del CILSS a Palermo

· Diversi membri della Missione speranza-Carità, Palermo

· Maurizio Giambalvo, Associazione NEPST (Nuova energia per il territorio), Palermo

· Padre Francesco De Luccia, JRS, Roma

· Carla Peruzzo, coordinatrice medica MSF Lampedusa

· Diego Toffanin, MSF Lampedusa

· Alessandra Sciurba (Palermo), Valeria Bertolino (Trapani), Rete anti-razzista della Sicilia

· Centro economico e sociale del Mediterraneo a Palermo, struttura pubblica specializzata nel sostegno alle associazioni

· Scuole del Buon Pastore specializzata nell’accoglienza delle donne vittime di violenze di cui molte straniere che richiedono il permesso di soggiorno.

· Fulvio Vassallo Paleologo, professore di diritto all’università di Palermo e direttore del CILSS (Cooperazione internazionale Sud-Sud). Questo centro, che lavora soprattutto nel campo della cooperazione internazionale in Palestina e in America centrale, gestisce un centro d’accoglienza di rifugiati a Palermo.

· Rino Serri, presidente del CIR (Consiglio Italiano per i Rifugiati).

· Christopher Hein, direttore del CIR.

· Luca Riccardi, membro della Comunità San Egidio, vice-presidente del CIR.

· Dr Marco Di Gingi, direttore generale de l’UNAR (Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali), Ministero per le Pari Opportunità.

· Dr Bernadette Nicotra, magistrato, UNAR.

· Dr Mariaterasa Poli, consulente giuridica UNAR.

· Chiara Aciarini, Nuccio Iovene, Francesco Martone, Tana de Zulueta, senatori.

· Nicoletta Dentico e Maurizio Gressi, coordinatori del Libro bianco sui CPT ;

· Celina Frondizi, avvocato.

· Alessandra Ballerini, avvocato.

· Paolo Tordiglione, MDM.

· Loris de Filippi, Giulia Binazzi, MSF, Roma.

· Filippo Miraglia, ARCI.

· Le Quyen Ngo Dinh, Elena Marioni, Caritas.

· Michele Manca di Nissa, rapprentante dell’ACNUR.

Al Ministero dell’Interno

· Prefetto Anna Maria D’Ascenzo, direttrice del dipartimento delle

· Vincenza Filippi, vice-prefetto, dipartimento delle libertà civili e dell’immigrazione

· Angelo Carbone, dipartimento delle libertà civili e dell’immigrazione

· Dionisio Spoliti, direttore centrale dei servizi civili per l’immigrazione e l’asilo

· Michele Lepri Galleramo, direttore aggiunto del dipartimento delle libertà civili e dell’immigrazione

· Walter Crudo, sottoprefetto, direzione dell’immigrazione e della polizia delle frontiere

· Tiziana Liquori, dipartimento dell’immigrazione, divisione de l’immigrazione clandestina

· Giovanni Pinto, dipartimento della sicurezza pubblica.

Al Ministero degli Affari Esteri :

· Adriano Benedetti, direttore generale della Direzione Generale per gli Italiani all’Estero e per le Politiche Migratorie

· Andrea Bertozzi, Direzione Generale per gli Italiani all’Estero e per le Politiche Migratorie

Allegato 2 : Lista dei CPTA.CDI

CPTA Torino « Brunelleschi »

CPTA Milano « Via Corelli »

CPTA Modena « La Marmora »

CPTA Bologna « Enrico Mattei »

CPTA Roma « Ponte Galleria »

CPTA San Foca di Melendugno (Lecce) « Regina Pacis »

CPTA Brindisi « Restinco »

CPTA Lamezia Terme « Malgradotutto »

CPTA Caltanissetta « Pian del Lago »

CPTA Trapani « Serraino Vulpitta »

CPTA Foggia « Borgo Mezzanone »

CPTA Lampedusa

CDI Bari “Bari-Palese”

CDI Otranto « Don Tonino Bello » (Lecce)

CDI Crotone « Sainte Anne »

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[1] Rapporto della Relatrice speciale delle Nazioni unite sui Lavoratori migranti – visita in Italia, E/CN.4/Add.3, del 15 novembre 2004.

[2] Visita del Comitato anti-tortura del Consiglio dell’Europa in Italia, comunicato stampa, 9 Dicembre 2004.

[3] UNHCR, Asylum level and trends in industrialized countries, 2004.

[4] Regolamento CE n°343/2003 del 18 febbraio 2003

[5] ONG facenti parte del CIR : ACLI, ARCI, AWR, Caritas Italia, CGIL e CISL (i due principali sindacati italiani), Comunità San Egidio, Federazione delle chiese evangeliche, Fondazione Franco verga, Fondazione Migranti (CEI), UIL, UFTDU.

[6] MSF Italia : Rapporto sui centri di permanenza temporanea e assistenza, Gennaio 2004.

[7] E’ “rifugiato” ai sensi dell’articolo 1 della convenzione di Ginevra “colui che temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche (…)”

[8] “Ogni individuo ha diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni”.

[9] “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.

[10] Comitato per la promozione e protezione dei diritti umani, Rapport complémentaire des ONG au quatrième périodique du gouvernement italien sur l’application du Pacte international sur les droits économiques, culturels et sociaux, octobre 2004.

[11] idem

[12] La lista dei centri figura negli allegati.

[13] “(E’) indispensabile potenziare gli attuali centri di permanenza temporanea e di accoglienza, trasformandoli in nuovi ‘centri polifunzionali’ , dedicati allo svolgimento delle attività amministrative e giurisdizionali previste dalla disciplina dell’immigrazione e dell’asilo”, dichiarazione del Ministro dell’Interno G. Pisanu, 20 gennaio 2005.

[14] Rapporto 2003.

[15] Decreto del 14 luglio 2003

[16] TU, art.10

[17] TU, art10

[18] DPR 16 settembre 2004, art. 17.8

[19] Comitato sui diritti economici, sociali e culturali : risposta del governo italiano ai rapporti nazionali sull’applicazione del Patto internazionale sui diritti economici, culturali e sociali, novembre 2004.

[20] Nel rapporto di sintesi del 2003, la Rete UE di esperti indipendenti dei diritti fondamentali, al capitolo “diritto d’asilo”, trova “particolarmente inquietante” che in materia di determinazione della domanda d’asilo “sembra che ci si affidi [nei paesi membri] sempre di più a quello che chiamiamo “procedure accelerate” (…) in molti casi senza possibilità d’appello o solamente con un appello senza effetto sospensivo, mancando per questo motivo dell’efficacia richiesta dall’articolo 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo”.

[21] Il rapporto non si soffermerà sui dettagli delle condizioni pratiche di soggiorno delle persone mantenute in ritenzione e sui servizi assicurati dai centri ( biancheria, cibo, cure ecc.). Il suo obiettivo è in effetti quello di interessarsi alle condizioni d’entrata e di soggiorno dettate dall’Italia e sulla situazione dei migranti irregolari e dei richiedenti asilo. Per maggiori dettagli sulle condizioni pratiche di soggiorno, vi rinviamo al rapporto di MSF Italia e del Consiglio d’Europa citati negli allegati.

[22] Tuttavia, durante la visita della missione si svolgeva il processo di Don Cesare Lo Deserto, direttore del CPTA di Regina Pacis di San Foca, e dei sei dei suoi collaboratori, così come degli undici carabinieri e dei due medici, incolpati di violenze fisiche e morali contro 17 migranti nel mese di dicembre 2002.

[23] CIR, comunicato del 22 luglio 2004.

[24] ASGI, comunicato del 13 luglio 2004.

[25] AI-Italia, comunicato del 9 luglio 2004.

[26] In un discorso alla Camera dei deputati, 8 ottobre 2004.

[27] Secondo una nota interna del ministro dell’Interno di cui la missione ha preso conoscenza , le cifre sono leggermente diverse da quelle comunicate dal ministro. Gli ordini di grandezza restano però gli stessi. Secondo questa nota, i rinvii si sono effettuati al ritmo seguente da Lampedusa a Tripoli :

01/10 : un volo civile di 90 persone,

02/10 : un volo civile di 90 persone più 2 voli militari che avevano trasportato 150 persone,

03/10 : 4 voli militari hanno trasportato 280 persone e 2 voli civili 180,

04/10 : un volo civile di 90 persone,

06/10: 4 voli militari hanno trasportato 273 persone,

09/10: un volo di 90 persone

[28] Secondo l’Osservazione generale 18 del Comitato dei diritti dell’Uomo delle Nazioni unite, la “non-discriminazione è un principio fondamentale e generale della protezione dei diritti dell’Uomo, allo stesso livello dell’uguaglianza davanti alla legge e della protezione della legge” (par.1). L’obbligo generale di non-discriminazione per quanto riguarda i diritti garantiti dal PIDCP citato al paragrafo 1 dell’articolo 2 del Patto “si applica allo stesso modo agli stranieri e ai cittadini” (osservazione generale n°15, par.2).Vedere anche la Raccomandazione generale XXX del CERD sui “non-cittadini” e i diversi rapporti della Relatrice speciale delle Nazioni unite sui lavoratori migranti (soprattutto E/CN.4/2003/85 e A/59/377).

[29] Chiunque si trovi privato della sua libertà da un arresto o dalla detenzione ha il diritto di fare ricorso davanti al tribunale perché decida immediatamente della legalità della sua detenzione e ordini la sua liberazione se la detenzione è illegale.