FULVIO VASSALLO PALEOLOGO
Universit di Palermo
I centri di permanenza temporanea, ovvero lillusione securitaria.
A partire dal 1998, con la introduzione dei centri di permanenza temporanea per gli immigrati irregolari in attesa di espulsione, si diffuso anche in Italia un diritto speciale che sanziona una violazione amministrativa con una forma di detenzione caratterizzata dalla discrezionalit dellautorit di polizia, ben oltre i casi eccezionali ed urgenti in cui questo consentito in base allart. 13 della Costituzione italiana. Sulla base di una falsa giustificazione, fondata sugli obblighi di esecuzione degli accordi di Schengen, si alimentata una spirale securitaria, come se i centri costituissero un efficace strumento di contrasto della clandestinit e della criminalit associata sempre pi spesso al diffondersi della condizione di irregolarit dei migranti. In realt gli accordi di Schengen non imponevano affatto una mostruosit giuridica come i CPT, in quanto si limitavano a richiedere che le espulsioni fossero effettivamente eseguite, obiettivo perseguibile anche nel rispetto delle garanzie fondamentali della persona e del diritto di asilo, a condizione di adottare procedure e strutture idonee al risultato effettuare un limitato numero di espulsioni: le attivit di polizia consistenti nellallontanamento forzato degli immigrati potrebbero risultare pi efficaci se le espulsioni ( ed i respingimenti) fossero comminate per un numero limitato di ragioni ( ad esempio per laccertamento di una grave responsabilit penale) e non per il semplice ingresso clandestino. Non si peraltro riscontrata alcuna valenza dei cpt nel contrasto della criminalit nei territori nei quali sono istituiti, sia per lelevata percentuale dei migranti rimessi in libert alla scadenza dei termini, sia per la ubicazione dei centri, in regioni prevalentemente caratterizzate dalla criminalit mafiosa, come la Puglia e la Sicilia, regioni nelle quali i migranti irregolari sono pi spesso vittime che compartecipi delle organizzazioni criminali.
Insomma, se vero che oltre il 70% degli immigrati oggi regolari in Italia entrata ( e continuer ad entrare) irregolarmente, e se poi, periodicamente intervengono regolarizzazioni o sanatorie camuffate ( come i cd. decreti flussi), le misure di contrasto dellimmigrazione clandestina basate sui centri di detenzione amministrativa non hanno affatto arginato il fenomeno ma sono servite soltanto a creare le condizioni per uno sfruttamento ancora pi feroce dei lavoratori immigrati, considerati alla stregua di non-persone, anche per effetto della diffusa stigmatizzazione nei loro confronti, considerati prima come potenziali criminali, adesso come possibili terroristi.
La Corte Costituzionale nel 2001 aveva segnalato la necessit di interpretare la normativa in materia di trattenimento dei migranti irregolari allora vigente in senso conforme alla Costituzione. Secondo la sentenza n. 105 del 2001 il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea ed assistenza misura incidente sulla libert personale, che non pu essere adottata al di fuori delle garanzie dellart. 13 della Costituzione . Gi allora le decisioni degli organi giurisdizionali avevano suscitato una forte reazione da parte delle forze di governo che imputavano ad una parte della magistratura una applicazione eccessivamente garantista delle norme allora in vigore. Si deve ricordare in proposito il deferimento dei magistrati milanesi che nel 2000 avevano sollevato la eccezione di costituzionalit alla Sezione disciplinare del CSM, negando la convalida dei provvedimenti di trattenimento. Solo dopo la sentenza n.105 della Corte il procedimento disciplinare veniva chiuso con larchiviazione. Un primo gravissimo esempio di come il potere esecutivo intendeva invadere lambito della giurisdizione, sferrando un gravissimo attacco allo stato di diritto ed a una delle norme pi importanti della Costituzione repubblicana. Questi attacchi si sono intensificati dopo la entrata in vigore della legge Bossi-Fini, ed oggi si giunti al linciaggio politico di quei magistrati che applicando le leggi e la Costituzione italiana rimettono in libert immigrati rinchiusi nei centri di detenzione amministrativa.
La disciplina dei centri di permanenza temporanea rimasta sostanzialmente immutata con la legge Bossi-Fini che ha per raddoppiato il periodo di permanenza massima allinterno di queste strutture. In realt la situazione andata peggiorando progressivamente perch non viene pi applicata la Carta dei diritti e dei doveri degli immigrati trattenuti nei centri, documento approvato con una direttiva del precedente governo nellestate del 2000, dopo il tragico rogo del centro Serraino Vulpitta di Trapani. Agli immigrati trattenuti nei centri non viene fornita alcuna informazione, neppure sulla possibilit di chiedere asilo, e si nega, non solo alle associazioni, ma persino alle rappresentanze parlamentari in visita in queste strutture, la possibilit di conoscere la destinazione degli immigrati in via di espulsione. Mentre la proroga dei provvedimenti di trattenimento ( da trenta a sessanta giorni) avrebbe dovuto costituire una eccezione, nella pratica si trasformata in una misura amministrativa automatica, adottata anche in assenza di una specifica motivazione, sulla base della impossibilit di un tempestivo rimpatrio,ancora una volta in violazione di norme di legge e di principi costituzionali.
Le ridotte garanzie di difesa e la discrezionalit amministrativa nella gestione dei centri che comunque consentono una limitazione della libert personale, in contrasto, con i principi a tutela della persona sanciti dalla nostra Carta Costituzionale, e con numerose convenzioni internazionali ( a partire proprio dalla Convenzione Europea dei Diritti dellUomo, che viene spesso richiamata a torto , allart. 5, proprio per giustificare la introduzione di queste strutture detentive), rendono la permanenza in queste strutture pi penosa e spesso pi pericolosa della stessa detenzione carceraria. Queste circostanze hanno prodotto frequenti interventi della giurisprudenza che ha criticato duramente, annullando i relativi provvedimenti, sia i presupposti del trattenimento ( il provvedimento di respingimento o di espulsione), che le modalit concrete di attuazione della misura restrittiva della libert personale, e dunque soggetta al controllo di legittimit da parte del giudice, secondo quanto previsto dallart. 13 della nostra Costituzione. Con la legge 271 del 2004 si cercato di limitare il ruolo di controlli dellautorit giurisdizionale, trasferendo la competenza per la convalida dei provvedimenti di trattenimento ai giudici di pace, stabilendo che le convalide vengano effettuate allinterno dei CPT, alla presenza ( spesso silente) del difensore dufficio, con la attribuzione della competenza al giudice di pace del luogo del CPT; la stessa competenza si estende anche ai presupposti del trattenimento, e dunque ai provvedimenti adottati in materia di espulsione e respingimento, anche se sono adottati da autorit amministrative lontane migliaia di chilometri. Nei primi mesi di applicazione della nuova normativa si pu tuttavia rilevare una sorprendente capacit di tenuta di una parte dei giudici di pace rispetto alle pressioni subite dalle autorit di polizia per effettuare le convalide in modo meramente cartaceo e sono sempre pi numerose le decisioni che negano la convalida dei provvedimenti di trattenimento. Alcuni giudici di pace hanno anche sollevato la questione di incostituzionalit della normativa che assegna loro la convalida di provvedimenti restrittivi della libert personale, provvedimenti che avrebbero dovuto restare di competenza dei magistrati togati, maggiormente garantiti dalla normativa dellordinamento giudiziario ( e dalla Costituzione) in materia di indipendenza. Adesso con la scusa della lotta al terrorismo si vorrebbe abolire del tutto la convalida dei provvedimenti di espulsione in modo da lasciare le mani libere alla polizia in materia di libert personale degli immigrati irregolari. Anche il prolungamento dei tempi del fermo di polizia rischia di trasformare in tanti piccoli cpt le camere di sicurezza delle questure, impedendo qualunque possibilit di effettivo esercizio dei diritti di difesa.
Risulta dunque sempre pi grave la violazione dei diritti di difesa degli immigrati trattenuti nei centri di detenzione amministrativa, una frattura irreversibile con il sistema delle garanzie dettato dallart. 24 della Costituzione, nella direzione di un diritto speciale applicabile solo agli stranieri irregolari ( in realt a tutti gli stranieri, a causa dellestrema facilit con la quale oggi si pu perdere il permesso di soggiorno). Troppo spesso allimmigrato trattenuto nel centro non si comunica neppure la possibilit di nominare un difensore di fiducia o di accedere alla procedura di asilo. In molti casi le delegazioni parlamentari hanno rilevato la mancata consegna dei provvedimenti amministrativi di trattenimento e delle relative convalide. Non si contano pi i casi di percosse e violenze di ogni genere perpetrate dalle forze di polizia ai danni degli immigrati trattenuti nei centri, non appena si sgretola il muro di omert costruito dalle forze dellordine e dalle associazioni che cogestiscono queste strutture, basti pensare al caso del Regina pacis di Lecce, e da ultimo un procedimento penale stato aperto a Ragusa dopo il pestaggio di una immigrata cinese.
Una disciplina legislativa e prassi amministrative che ritengono lallontanamento forzato dello straniero irregolare come una panacea per tutti i mali, adesso anche per contrastare la minaccia terroristica, quando invece si tratta di misure di polizia spesso arbitrarie che alimentano frustrazione ed odio, e non offrono neppure garanzie di sicurezza, perch, una volta accompagnati in frontiera, sono proprio gli appartenenti ad organizzazioni criminali che potranno ritornare ad operare in assoluta libert, muovendosi come pesci nel mare della clandestinit, di una clandestinit voluta dallalto ed utilizzata come spauracchio sociale e come occasione di sfruttamento dei lavoratori pi deboli.
Lunica garanzia di sicurezza, per una societ democratica, sarebbe invece prosciugare quelle sacche di clandestinit ed esclusione che alimentano una spirale violenta che, sommandosi alle guerre di religione, potrebbe diventare incontrollabile.
I centri di permanenza temporanea continuano intanto a funzionare come un decisivo fattore di esclusione sociale, pi che di allontanamento effettivo, recidendo legami di integrazione gi instaurati da anni, o fungendo da luogo di transito per richiedenti asilo ai quali veniva negato laccesso alla procedura o il riconoscimento dello status, ma che si ritiene pi comodo rimettere in libert con un ordine di uscita dal territorio nazionale da eseguire entro 5 giorni dal rilascio: un ordine che non si pu certo eseguire in assenza di mezzi e di documenti per lespatrio, quei documenti che neppure lo Stato italiano riesce a ricostruire.
Siamo adesso di fronte ai nuovi regolamenti di attuazione della legge Bossi- Fini, entrati in vigore da pochi mesi. Questi regolamenti approvati a quasi due anni dallapprovazione della legge Bossi-Fini- sono stati emanati malgrado la forte opposizione degli enti locali, e sono privi di copertura finanziaria, come gi rilevato da parte della Corte dei conti. Se si combina il nuovo regolamento generale di attuazione della legge con il regolamento sulle nuove procedura in materia di asilo emerge sia il ritardo come il ritardo nella adozione di questi provvedimenti sia dovuto alla mancanza delle strutture e dei mezzi necessari per lattuazione della legge Bossi-Fini. Appare gravissimo che il nuovo regolamento in materia di asilo non disciplini le procedure di trattenimento degli immigrati rinchiusi nei nuovi centri di identificazione, perch anche queste strutture, con la sola eccezione del centro Salina Grande di Trapani, appaiono come veri e propri centri di detenzione amministrativa. Il ministero degli interni si sta battendo proprio per la creazione di centri polifunzionali, in modo che lassenza di regole procedurali in ordine al trattenimento (nei CID non prevista alcuna forma di convalida da parte del magistrato) possa estendersi dai CID ( Centri di identificazione) ai CPT.
Ma in questa materia i ritardi nelladozione degli strumenti regolamentari equivoci e limitativi dei diritti fondamentali delle persone non sono una novit.
Dopo lapprovazione della legge 40 nel 1998, si dovette attendere quasi un anno per avere un regolamento di attuazione che desse certezza alle regole di gestione dei centri di permanenza temporanea aperti in Italia pochi giorni dopo lapprovazione della legge da parte del Parlamento. Questa circostanza determin una situazione di totale arbitrio nella gestione dei CPT, ancora difesi dallex ministro degli interni Napoletano: soprattutto dopo la chiusura della regolarizzazione del 1998, alla fine del 1999, ne consegu quel clima di repressione e di disperazione che determin la strage del centro Serraino Vulpitta di Trapani ( poche settimane dopo che una circolare ministeriale invitava i prefetti a rinchiudere nei Cpt tutti coloro che avevano avuto respinta la domanda di regolarizzazione).
Il Regolamento di attuazione del T.U. 286/98 in materia di immigrazione, adottato nellagosto del 1999, rimane comunque in vigore con poche modifiche, anche nella parte che prevede disposizioni in contrasto tra loro, stabilendo prima che le modalit del trattenimento devono garantire, nel rispetto del regolare svolgimento della vita in comune, la libert di colloquio allinterno del centro e con visitatori provenienti dallesterno, in particolare con il difensore che assiste lo straniero, e con i ministri di culto, la libert di corrispondenza, anche telefonica, ed i diritti fondamentali della persona, fermo restando lassoluto divieto dello straniero di allontanarsi dal centro, per affermare subito dopo che ai centri possono accedere oltre ai familiari conviventi al difensore, ai ministri di culto gli appartenenti ad enti, associazioni del volontariato e cooperative di solidariet sociale, ammessi a svolgervi attivit di assistenza a norma dellart.22 ovvero sulla base di appositi progetti di collaborazione concordati con il prefetto della provincia in cui istituito il centro: le associazioni che non collaborano nella gestione del centro non possono dunque accedervi, a meno di ricevere, volta per volta una apposita autorizzazione da parte del Prefetto . Il successivo art.23 del regolamento sancisce infatti, a livello locale, il potere regolamentare del Prefetto che disciplina lattivit del centro in conformit alle istruzioni di carattere organizzativo e amministrativo contabile impartite dal Ministero dellinterno, anche mediante la stipula di apposite convenzioni con lente locale o con soggetti pubblici o privati che possono avvalersi dellattivit di altri enti, di associazioni del volontariato e di cooperative di solidariet sociale. In base al regolamento del 1999, il questore adotta ogni altro provvedimento e le misure occorrenti per la sicurezza e lordine pubblico nel centro, comprese quelle per lidentificazione delle persone e di sicurezza allingresso nel centro, nonch quelle per impedire lindebito allontanamento delle persone trattenute e per ripristinare la misura nel caso che questa venga violata.
La libert di incontrare visitatori provenienti dallesterno, come tutte le altre modalit del trattenimento, rimangono cos affidati alla discrezionalit delle autorit amministrative presenti nei centri, delle Prefetture e dei vertici del Ministero degli interni. Circostanza questa ancora aggravata dal decreto del governo Berlusconi, emanato nel settembre 2002, che, dichiarando un vero e proprio stato di emergenza ha concesso proprio ai Prefetti i pi ampi poteri per aprire nuove strutture detentive ed organizzarne il funzionamento. In Sicilia, a seconda delle diverse ondate di sbarchi, si sono realizzate da parte delle Prefetture strutture detentive temporanee che vengono continuamente chiuse quando i migranti sono trasferiti in un altro centro, per essere poi riaperti allo sbarco successivo ( cos ad esempio a Pozzallo in provincia di Ragusa).
Dopo queste nuove disposizioni, a partire dal 2000, stato di fatto impedito a quasi tutte le associazioni indipendenti di entrare nei centri di permanenza temporanea. Sono state consentite, con molte limitazioni, come la impossibilit ( in qualche caso) di comunicare direttamente con gli immigrati, visite di delegazioni guidate da parlamentari. Da ultimo si negato persino lingresso ai parlamentari regionali. Ad Agrigento, nellestate del 2004, in occasione dellinternamento di profughi della Cap Anamur in un centro di detenzione amministrativa, un deputato regionale si dovuto barricare allinterno della struttura per ottenere che ai migranti fosse riconosciuta la possibilit di avvalersi di un legale di fiducia. A Trapani lingresso consentito soltanto ai rappresentanti delle associazioni espressamente richiesti dagli immigrati rinchiusi nel centro Vulpitta e sulla base di una autorizzazione della Prefettura, ma non sempre le richieste di visita vengono trasmesse tempestivamente in modo da garantire la continuit delle attivit di visita ed assistenza. Un regime detentivo ispirato a criteri di mera discrezionalit amministrativa, che in diverse occasioni ha prodotto un clima di disperazione e di protesta, e qualche sporadico tentativo di fuga, duramente sedato dalle forze dellordine.
Le ultime visite effettuate da delegazioni di parlamentari europei, nazionali e regionali hanno documentato la quasi totale assenza di interpreti e di servizi di mediazione, oltre che la impossibilit di ricevere informazioni sul diritto di asilo o di presentare la relativa istanza; e sono ancora riscontrabili condizioni igieniche scandalose, e regimi detentivi ai limiti del trattamento disumano e degradante ( sanzionato dalla Convenzione Europea a garanzia dei diritti delluomo), come la prassi, in alcuni centri di detenzione siciliani, di chiamare continuamente lappello, con lunghe code in fila, in piedi, sotto il sole. Altre file come quelle per ricevere le razioni di cibo. Quando in centri strutturati per ricevere non pi di duecento persone si sono ammassati oltre mille immigrati ( come a Lampedusa) le condizioni di vivibilit ed il rispetto delle leggi sono state affidate pi ai manganelli che non alle istruzioni fornite dagli interpreti. E questo anche per lequivoca formulazione del regolamento di attuazione della legge Turco Napoletano che consente il trattenimento nei CPT degli immigrati soccorsi durante il tentativo di ingresso irregolare in Italia. Un chiaro esempio di accoglienza dietro le sbarre.
Da queste prassi amministrative -che negano la dignit delle persone trattenute nei centri in attesa di espulsione- sono derivati frequenti episodi di autolesionismo, nel pi completo silenzio dei mezzi di informazione, unica tragica testimonianza della disumanit delle condizioni di trattenimento e della totale assenza di prospettive di vita per gli immigrati che vengono rinchiusi in quelli che molti giornali definiscono ancora come centri di accoglienza.
Dopo anni di denunce da parte delle associazioni indipendenti il rapporto sui centri di permanenza temporanea presentato nel 2003 dalla associazione Medici senza frontiere ( disponibile nel sito internet della stessa organizzazione) ha documentato inconfutabilmente la fondatezza delle accuse rivolte al sistema dei centri di detenzione amministrativa da molte associazioni non governative. Le stesse accuse sono state confermate da successive visite del Comitato per la prevenzione della tortura e dalla Federazione internazionale dei diritti delluomo, oltre che dal rapporto annuale di Amnesty international.
Negli ultimi anni si generalizzata in tutta Europa la prassi della detenzione amministrativa dei migranti richiedenti asilo. In Italia questo avvenuto con la istituzione dei nuovi centri di identificazione, come il centro di Pian del lago a Caltanissetta, prima ancora della emanazione del regolamento di attuazione della legge Bossi-Fini.
Queste nuove strutture stanno sorgendo allinterno dei vecchi centri di detenzione ne conservano tutti gli aspetti detentivi, al punto che anche il Consiglio di Stato, nel suo parere sul regolamento, ne ha rilevato la natura strettamente finalizzata alla limitazione della libert personale ( riconducibile dunque alle garanzie dellart. 13 della Costituzione), e non della semplice libert di circolazione. Eppure i centri di identificazioni, voluti adesso dal ministero degli interni come centri polifunzionali, rimangono al di fuori delle garanzie costituzionali, e non sono regolamentati da norme certe, al punto che il trattenimento amministrativo si pu protrarre per settimane senza convalida da parte del magistrato.
Ma al di l dei centri di detenzione amministrativa, il costante aumento delle sanzioni penali previste a carico dei migranti irregolari impone di considerare il circuito CPT-Carcere come un ciclo unico di sanzione della mera presenza irregolare sul territorio, dopo il mancato rispetto del primo ordine di espulsione, mentre per la esecuzione delle espulsioni i nuovi accordi di riammissione prevedono forme estremamente rapide di allontanamento forzato degli immigrati trovati sul territorio italiano in condizioni di irregolarit.
Corrispondono a queste scelte di politica della sicurezza le nuove prassi amministrative adottate dalle autorit italiane che effettuano lespulsione immediata dei cd. clandestini con la organizzazione di voli charter congiunti organizzati in poche ore per accelerare e rendere meno costose le procedure di rimpatrio forzato. In questo caso il trattenimento amministrativo si riduce al minimo e avviene anche in strutture come stazioni di polizia e zone di transito aeroportuale o stazioni marittime, che diventano luoghi inaccessibili ( anche per i familiari, per gli interpreti e per gli assistenti legali), di privazione completa dei diritti dei migranti in attesa di espulsione o di respingimento. Talvolta i CPT sono utilizzati anche per realizzare espulsioni collettive, vietate dalle convenzioni internazionali, in quanto il trattenimento senza una identificazione certa, diventa sulla base di specifici accordi di riammissione lo strumento per effettuare le successive deportazioni ( anche verso la Libia). E parliamo di deportazione perch si tratta di voli che non riportano i migranti nel loro paese, ma nei paesi di transito, come appunto la Libia, e ribadiamo ancora, vere deportazioni perch la destinazione effettiva dei voli conosciuta solo dalle autorit di polizia. Malgrado la indignazione del ministro Pisanu, anche la Corte europea dei diritti delluomo ed il Parlamento europeo hanno condiviso questo nostro giudizio, condannando le espulsioni collettive effettuate dallItalia.
Se i mezzi economici e le strutture mancano, e mancano perch tutti i fondi sono riversati sulle operazioni di allontanamento forzato, si cerca di mettere le mani sulle risorse e sulle strutture destinate, anche da parte degli enti locali, allaccoglienza ed alla integrazione, come sta avvenendo con il trasferimento alle Prefetture dei poteri decisionali prima affidati al Servizio centrale in materia di accoglienza degli immigrati nellambito dei progetti nazionali asilo
( PNA). Si tradisce il senso della direttiva 2003/9/CE introducendo una normativa di attuazione che ne contraddice i punti salienti ( a partire dal diritto di difesa dei richiedenti asilo). Oppure si continua a finanziare un privato sociale che considera lespulsione dei migranti come una sicura prospettiva occupazionale ( se non speculativa).
Occorre dire basta a questa politica basata sullodio, sullo sfruttamento, e sulla strumentalizzazione della paura del diverso, e sulla privatizzazione della detenzione amministrativa. Va creato un fronte comune tra associazionismo ed enti locali per ottenere la chiusura dei CPT che costituiscono una offesa ai principi democratici ed ai diritti, di asilo, di difesa, alla salute ed alla vita, riconosciuti dalla nostra Costituzione.
Ma bisogna anche modificare le leggi in materia di immigrazione e asilo, abrogando la Bossi-Fini.
Una disciplina efficace delle espulsioni potr realizzarsi anche senza la detenzione amministrativa nei cd. centri di accoglienza ( come li continua a chiamare la stampa di governo), o nei nuovi centri di identificazione o polifunzionali che siano, escludendo la limitazione della libert personale per i richiedenti asilo e limitando le espulsioni ai casi pi gravi. Vanno riconosciuti a chiunque anche se immigrato irregolare- i diritti fondamentali della persona umana sanciti da tutte le Costituzioni moderne. La criminalit e il terrorismo si sconfiggono con azioni che non colpiscano nel mucchio, con la identificazione dei sospetti, con il coinvolgimento delle comunit degli immigrati. Certamente non con linternamento in strutture come i centri di permanenza temporanea, funzionali all attribuzione di identit che sono mirate soltanto allesecuzione pi rapida dellespulsione. Occorre ritornare a politiche migratorie inclusive, e abbandonare la logica delle leggi manifesto che hanno moltiplicato a dismisura la sanzione penale della presenza irregolare dei migranti, presenza largamente sfruttata dal nostro sistema imprenditoriale. Ai richiedenti asilo va garantito laccesso alla procedura, un esame imparziale della domanda e leffetto sospensivo del ricorso giurisdizionale. Una nuova politica dellimmigrazione e dellasilo che si basi sulla chiusura dei centri di detenzione amministrativa, e su una ridefinizione degli accordi di riammissione sulla base di standard minimi degni di un paese civile e democratico. Una politica che sappia finalmente superare la logica degli accordi o delle complicit trasversali, quella logica che ha consentito fino ad oggi la pi totale copertura delle responsabilit politiche e penali degli autori degli abusi perpetrati nellallontanamento forzato e nella detenzione amministrativa degli immigrati.
Fulvio Vassallo Paleologo
Universit di Palermo