(Sergio Briguglio, 14/5/2005)
PER UNA RIFORMA DELLA
NORMATIVA SULL'IMMIGRAZIONE
In questa nota cerco di esporre, in modo
sintetico, il mio punto di vista sui problemi principali associati alla
normativa vigente in materia di immigrazione e di individuare i punti salienti
di una possibile riforma del Testo unico di cui al D. Lgs. 286/1998. La
proposta di riforma cui mi riferisco - che non affronta temi, quali l'asilo, la
cittadinanza e i diritti politici, disciplinati da norme non contenute nel
Testo unico - puo' essere consultata, nella sua versione attuale, alla pagina www.stranieriinitalia.com/briguglio/immigrazione-e-asilo/2005/maggio/prop-riforma-testo-unico.html;
un sommario dei suoi elementi principali si trova alla pagina www.stranieriinitalia.com/briguglio/immigrazione-e-asilo/2005/maggio/schema-proposte-riforma.html.
La proposta si evolvera' - cosi' almeno spero - sulla base dei suggerimenti e
delle critiche che mi perverranno.
I. Ingresso e soggiorno
La normativa attuale rende sostanzialmente
impraticabile, allo straniero che voglia migrare in Italia per lavoro, il
percorso legale. Salvo pochissime eccezioni, l'accesso al lavoro subordinato e'
consentito solo allo straniero per il quale un datore di lavoro presenti
richiesta mentre ancora il lavoratore risiede all'estero. Per di piu', la
richiesta e' accolta solo se rientra nei limiti fissati, sulla base di criteri
assai poco legati alle dinamiche del mercato del lavoro, col decreto di
programmazione dei flussi. L'impossibilita' di dar luogo a un incontro, sul
posto, tra domanda e offerta di lavoro - condizione indispensabile perche' il
rapporto di lavoro possa nascere - induce i lavoratori stranieri a entrare
comunque in Italia (come turisti, ad esempio, o clandestinamente) e a cercare,
in modo comunque illegale, un inserimento lavorativo, nella speranza che la
loro posizione possa essere successivamente regolarizzata, nell'ambito degli
ingressi programmati (a seguito di rimpatrio e successivo reingresso) o di una
sanatoria. Tra coloro che oggi hanno un permesso di soggiorno per lavoro, la
percentuale di quanti l'hanno ottenuto da una sanatoria supera l'80%; della
parte restante, quasi tutti hanno comunque utilizzato il percorso (soggiorno
illegale, rimpatrio temporaneo, reingresso legale) descritto.
Una volta pervenuto alla condizione di soggiorno
legale, l'immigrato rischia comunque di perderla a causa della rigidita' delle
disposizioni relative al rinnovo del permesso di soggiorno o dell'applicazione
che ne viene data. In particolare, mentre allo straniero e' imposto di
rispettare termini cervellotici per la presentazione della richiesta di rinnovo
(almeno novanta giorni prima della scadenza, in molti casi), non vi e' alcuna
sanzione che vincoli l'amministrazione a rispettare il termine di venti giorni
previsto dalla legge per dare risposta alla richiesta stessa. In molte
province, l'immigrato rimane per molti mesi privo di un permesso valido. A
dispetto di una condizione di soggiorno indiscutibilmente legale, e' cosi'
privato della facolta' di stipulare un nuovo contratto di lavoro, di avviare il
ricongiungimento con i familiari, di assentarsi temporaneamente dall'Italia, di
richiedere licenze, autorizzazioni o iscrizioni, etc. Inoltre, salvi pochi
casi, viene negato, nella prassi, il prolungamento del soggiorno legale allo
straniero che abbia perso i requisiti relativi al motivo di soggiorno
originale, anche quando abbia maturato quelli per altro motivo di soggiorno.
Elementi della proposta:
1. Il meccanismo di accesso al lavoro e'
radicalmente modificato: l'ingresso di lavoratori stranieri avviene
principalmente per ricerca di lavoro, previa dimostrazione della capacita' di
sostentamento, della disponibilita' di alloggio, della copertura delle spese
per l'eventuale rimpatrio. Tale dimostrazione puo' essere fondata anche sulla
garanzia prestata da privati, associazioni professionali o sindacali o Regioni.
Lo straniero cosi' ammesso puo' svolgere attivita' lavorativa. In caso di
inserimento sufficientemente stabile, puo' convertire il permesso in un
permesso per lavoro; altrimenti, finche' permane la propria capacita' di
sostentamento (anche grazie all'attivita' svolta), puo' prolungare il suo
soggiorno per ricerca di lavoro.
2. Limiti numerici agli ingressi per ricerca di
lavoro possono essere stabiliti per le sole regioni che lo chiedano,
assumendosene la responsabilita' di fronte a imprenditori e famiglie. Altri
ingressi del tipo di quelli oggi consentiti (in presenza, cioe', di contratti
di lavoro gia' stipulati o di dimostrate capacita' imprenditoriali) sono
comunque possibili, senza riguardo a limiti numerici.
3. Il rinnovo del permesso e' immediato, in
presenza di richiesta corredata da documentazione formalmente completa. In caso
di successivo accertamento del mancato soddisfacimento dei requisiti, il permesso
e' revocato.
4. Salvo casi particolari, e' consentita la
conversione, in presenza dei requisiti, di ogni permesso rilasciato con durata
non inferiore a un anno.
II. Espulsione e respingimento
La repressione dell'immigrazione illegale ha
oggi costi molto alti, sia per lo straniero espulso, sia per lo Stato. Le
disposizioni vigenti prevedono un divieto di reingresso di dieci anni (esteso a
tutti i paesi Schengen) per lo straniero espulso. Di fronte a una sanzione
cosi' pesante, lo straniero ha tutto l'interesse a contrastare in ogni modo
l'esecuzione dell'allontanamento. Il piu' efficace di questi modi e' la
distruzione dei documenti di identita', che rende impossibile l'accompagnamento
immediato alla frontiera. Si da' luogo allora alla detenzione dello straniero,
anche in assenza di qualunque aspetto di pericolosita' sociale. Quando questo
non e' possibile, o non e' piu' possibile, si ordina allo straniero di lasciare
l'Italia entro cinque giorni, sanzionando il mancato rispetto dell'ordine con
una pena palesemente sproporzionata: la reclusione fino a qauttro anni.
Accanto a questi costi, relativi ai casi in cui
i presupposti dell'allontanamento non sono in discussione, ve ne sono altri,
non meno gravi, associati al rischio che il provvedimento colpisca stranieri
che avrebbero, invece, diritto di restare in Italia, perche' appartenenti a una
delle categorie per le quali sussiste un divieto di espulsione, ovvero
stranieri il cui allontanamento e' semplicemente irragionevole. Riguardo a
quest'ultimo punto, ogni rimedio e' precluso dal fatto che non e' lasciato
alcun margine di discrezionalita' al prefetto rispetto all'adozione del
provvedimento di espulsione. Riguardo al primo punto, la possibilita' di far
valere le proprie ragioni di fronte a un giudice e', per l'espulso, molto
ridotta, dal momento che alla proposizione del ricorso non consegue alcun
effetto sospensivo. Qualche miglioramento e' stato apportato con la previsione
della convalida obbligatoria da parte del giudice (di pace) dell'accompagnamento
coattivo alla frontiera, ma e' forte il rischio che si tratti di un esame
puramente formale, dal quale sono oggi comunque esclusi i casi in cui
l'accompagnamento fa seguito - piuttosto che a espulsione - ad un provvedimento
di "respingimento differito" (vedi recenti casi di Lampedusa).
Elementi della proposta:
1. Il provvedimento di espulsione non e'
obbligatorio: il prefetto, valutata la condizione dello straniero, puo'
astenersi dall'adottarlo. In tal caso, lo straniero riceve un permesso o, se
questo non e' possibile, e' invitato a lasciare l'Italia.
2. Le sanzioni, in caso di espulsione, sono
graduate: il divieto di reingresso vale per non piu' di un anno nei casi meno
gravi (es.: straniero in possesso di documenti di identita'); puo' arrivare a dieci
anni nei casi piu' gravi (es.: straniero, privo di documenti di identita', che
non collabori all'accertamento della sua nazionalita').
3. Il ricorso ha effetto sospensivo automatico
nei casi meno gravi; puo' avere effetto sospensivo anche nei casi piu' gravi, a
discrezione del giudice.
4. Il trattenimento e' limitato ai casi piu'
gravi. Quando non sia possibile adottarlo o prolungarlo, si puo' applicare,
allo straniero, la sorveglianza di pubblica sicurezza.
5. La convalida giudiziaria dell'allontanamento
coattivo dello straniero e' richiesta anche quando sia adottata nell'ambito di
un provvedimento di respingimento differito.
III. Ricongiungimento familiare
A fronte di una normativa sul ricongiungimento
familiare con lo straniero soggiornante in Italia piuttosto avanzata, le
disposizioni relative al ricongiungimento del familiare straniero con cittadino
italiano sono estremamente confuse. La normativa rinvia infatti, per questo
caso, alla disciplina - di origine comunitaria - del ricongiungimento di
familiare straniero con cittadino di uno Stato membro dell'Unione europea che
abbia esercitato il diritto alla libera circolazione. Questo pone, pero',
problemi difficilmente superabili, per il fatto che in molti casi non e'
possibile individuare la figura di cittadino comunitario "circolante"
cui equiparare il cittadino italiano (si pensi, ad esempio, al caso in cui il
cittadino italiano e' un minore ovvero uno studente privo di risorse
economiche). Alcuni dei problemi possono essere superati, per analogia, sulla
base della giurisprudenza della Corte di giustizia europea, ma, nei fatti, solo
in sede giurisdizionale. Inoltre, alcune delle disposizioni del Testo unico
introducono esplicite limitazioni al diritto di soggiorno dei familiari del
cittadino italiano, in insanabile contrasto con tale giurisprudenza (si pensi
al requsito di convivenza con il cittadino italiano posto dall'articolo 19,
comma 2, o dall'articolo 30, comma 1 bis).
Elementi della proposta:
1. E' definito esplicitamente il diritto di
soggiorno, senza condizioni, salva la tutela dell'ordine pubblico e della
sicurezza dello Stato, per il familiare straniero di cittadino italiano, se
rientra in una delle categorie contemplate, per il ricongiungimento con il
cittadino comunitario, dalla Direttiva 2004/38/CE, o per le quali possa essere
chiesto il ricongiungimento con cittadino straniero.
IV. Minori non accompagnati
La tutela dei diritti dei minori non
accompagnati e' oggi messa a rischio da diversi elementi. In primo luogo, anche
in presenza delle condizioni che lo richiederebbero, si procede all'affidamento
del minore solo se il Comitato per i minori stranieri esclude che si debba
procedere al rimpatrio del minore. In secondo luogo, nelle more della decisione
del Comitato, al minore non e' riconosciuta una piena equiparazione con i
coetanei (ad esempio, in relazione alla possibilita' di svolgere attivita'
lavorativa). Al compimento della maggiore eta', infine, la conversione del
permesso di soggiorno in un permesso che consenta di prolungare la permanenza
in Italia per lavoro o per studio e' consentita solo se si era proceduto
all'affidamento, a seguito della decisione del Comitato, o, in mancanza di
questa, se sono soddisfatte condizioni stringenti (ingresso in Italia prima del
compimento quindici anni e partecipazione almeno biennale a un programma di
integrazione sociale).
Conseguenze di queste disposizioni sono
l'incentivazione della migrazione di infra-quindicenni; l'abbandono dei
programmi di integrazione da parte dei minori che percepiscano l'impossibilita'
di maturare i requisiti richiesti per la conversione del permesso; lo sperpero
delle risorse investite dagli enti locali in programmi di integrazione che non
possono giungere a compimento.
Elementi della proposta:
1. I minori stranieri non accompagnati
ottengono, appena segnalati, un permesso di soggiorno che da' loro le stesse
facolta' del permesso per motivi familiari. Vengono inoltre sottoposti a
tutela, e, se necessario, ne viene disposto l'affidamento, anche nelle more della
decisione relativa al loro rimpatrio. Il rilascio del permesso, l'apertura
della tutela e l'eventuale affidamento non impediscono che venga
successivamente adottato ed eseguito il provvedimento di rimpatrio assistito.
2. Nel caso in cui non si proceda al rimpatrio,
la conversione del permesso al compimento dei diciotto anni e' consentita se il
titolare ha alle spalle un anno di soggiorno in Italia (a partire dalla
segnalazione che lo riguarda) e se dimostra di avere i requisiti per un nuovo
permesso. Condizioni piu' favorevoli possono essere stabilite, nei singoli
casi, dal Tribunale per i minorenni, in base al principio del superiore
interesse del minore, sancito dalla Convenzione ONU del 1989.
V. Assistenza sociale
L'equiparazione, stabilita dalla Legge
Turco-Napolitano, tra cittadino straniero titolare di permesso di soggiorno di
durata non inferiore a un anno e cittadino italiano ai fini della fruizione
delle misure di assistenza sociale e' stata notevolmente limitata dalla Legge
388/2000, che ha limitato ai soli titolari di carta di soggiorno il godimento
di tutte le provvidenze che costituiscano diritto soggettivo in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali. Tra le
conseguenze piu' gravi di questa restrizione va annoverata l'impossibilita',
per lo straniero che non sia titolare di carta di soggiorno, di ottenere il
riconoscimento delle prestazioni per l'invalidita' civile. In questo modo, lo
straniero che in seguito - ad esempio - ad incidente abbia perso totalmente la
capacita' lavorativa, si vedra' privato perfino della possibilita' di
prolungare il proprio soggiorno, stante l'impossibilita' di provvedere al
proprio sostentamento.
Elementi della proposta:
1. E' ripristinata la piena equiparazione col
cittadino italiano, ai fini della fruizione delle misure di assistenza sociale,
del titolare di permesso di durata non inferiore a un anno e dei minori
iscritti nel suo permesso.
VI. Professioni e accesso al lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione
Oggi, lo straniero che voglia esercitare in
Italia una professione deve - ovviamente - dimostrare di aver conseguito i
titoli professionali richiesti e, se questi sono stati conseguiti all'estero,
di averne ottenuto il riconoscimento. Deve inoltre iscriversi negli Ordini o
Collegi professionali o, nel caso di professioni sprovviste di albi, negli
elenchi speciali istituiti dai ministeri competenti. La normativa limita la
possibilita' di iscrizione negli albi e negli elenchi speciali imponendo il
rispetto del tetto numerico fissato col decreto di programmazione dei flussi.
Analogo limite e' stato introdotto di recente in relazione al riconoscimento
dei titoli dal DPR 304/2004, che ha riformato il regolamento di attuazione del
Testo unico. Misure protezionistiche di questo genere comprimono la mobilita'
sociale degli immigrati, pongono ostacoli proprio alla componente piu'
qualificata della popolazione straniera e, limitando indebitamente la
concorrenza, finiscono per rendere meno competitivi i professionisti italiani.
Analoghe conseguenze sono prodotte dalle
ambiguita' della normativa in merito alla possibilita', per lo straniero, di
accedere al lavoro alle dipendenze dalla pubblica amministrazione: diverse
sentenze hanno riconosciuto questa possibilita' in base all'equiparazione tra
lavoratore straniero regolarmente soggiornante e lavoratore italiano
(Convenzione OIL n. 143/1975); il Dipartimento della Funzione pubblica della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in un recente parere (n. 196/2004), l'ha
esclusa.
Elementi della proposta:
1. Il riconoscimento dei titoli professionali e
l'iscrizione negli albi e negli elenchi speciali non sono soggetti al rispetto
di quote.
2. Lo straniero regolarmente soggiornante per un
motivo che consenta lo svolgimento di attivita' lavorativa puo' accedere al
lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione. Le sole attivita'
precluse allo straniero sono quelle che comportino l'esercizio di pubblici
poteri o attengano alla tutela dell'interesse nazionale.
VII. Stranieri detenuti e condannati
La prassi amministrativa esclude, oggi, il
rilascio e il rinnovo di un permesso di soggiorno allo straniero che stia
espiando una pena detentiva. Una recente sentenza della Cassazione (n.
30130/2003) ha pero' escluso, per lo straniero detenuto privo di permesso di
soggiorno, l'accesso allĠaffidamento in prova al servizio sociale e alle altre
misure alternative extra-murarie. Se recepita dalle amministrazioni competenti,
questa sentenza rendera' estremamente problematico il recupero sociale dei detenuti
stranieri.
Altri problemi di rilievo sorgono al termine
della pena in relazione alla difficolta' di prolungare il soggiorno legale in
Italia: rendere automatico - anche in assenza di pericolosita' sociale -
l'allontanamento dello straniero o il diniego del rilascio o rinnovo di un
permesso di soggiorno sminuisce di molto il valore dei percorsi di
reinserimento compiuti durante l'espiazione della pena e, quindi, la funzione
rieducativa di questa. Inoltre, nel caso in cui siano presenti in Italia figli
minori, l'allontanamento del genitore che abbia scontato la pena rischia di
violare il loro diritto all'unita' familiare o, all'opposto, di sradicarli da
quella che e' ormai, di fatto, la loro patria.
Elementi della proposta:
1. Agli stranieri detenuti e' rilasciato un
permesso, che puo' essere convertito, a fine pena, in un permesso per motivi
umanitari (per protezione sociale) in caso di partecipazione a un programma di
reinserimento.
2. Si tiene conto della presenza in Italia di
figli minori prima di procedere all'espulsione dello straniero condannato.
3. L'espulsione quale misura alternativa alla
pena e' applicata solo su richiesta dello straniero.
VIII. Trasparenza
A dispetto della riserva di legge di cui
all'articolo 10 della Costituzione, la condizione dello straniero e' regolata
oggi per molti aspetti da disposizioni stabilite con circolari amministrative.
Per di piu', di molte di queste circolari - quelle del Ministero dell'interno,
in particolare - non e' assicurata la sistematica pubblicazione.
Simmetricamente, lo straniero che subisca il
malfunzionamento delle amministrazioni periferiche ha scarsissime possibilita'
di far valere i suoi diritti (se non per via giudiziaria) o di far pervenire le
sue doglianze all'amministrazione centrale.
Elementi della proposta:
1. E' istituito il difensore civico nazionale
dei diritti dello straniero, garante dell'imparzialita' e del buon andamento
delle pubbliche amministrazioni competenti in materia di immigrazione.
2. E' assicurata la pubblicazione in tempo
utile, anche su Internet, di tutte le disposizioni e le circolari che
riguardano gli stranieri.