1. Oggetto e obiettivi dell'indagine

La prosecuzione dell'indagine di controllo sulla gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell'immigrazione è stata deliberata dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato[1] anche per l'esercizio 2004 viste le risultanze dei referti resi in precedenza[2]. Entrambi, infatti, nel dare conto dello stato di attuazione della normativa di settore all'epoca vigente, legge 40/98 (c.d. legge Turco-Napolitano), prima, e legge 189/02 (c.d. legge Bossi-Fini), poi, ne hanno rilevato la incompiutezza, evidenziando le conseguenze che da ciò sono derivate.

Le indicazioni fornite alle Amministrazioni dalla Corte per ovviare ad alcuni degli inconvenienti occorsi in sede di attuazione, al pari contenute nei ripetuti referti, hanno formato oggetto di considerazione e indotto all'adozione di apposite misure per l'adeguamento che si è potuto verificare con riguardo alla sola deliberazione n. 22/03.

La presente relazione si propone, pertanto, di riferire sugli avanzamenti dell'attuazione della c.d. legge Bossi-Fini e delle leggi ad essa collegate per la disciplina di specifici istituti (si ricorda, tra l'altro, la normativa in materia di asilo politico), nonchè delle ulteriori problematiche emerse e del seguito dato alle indicazioni contenute nella deliberazione n. 10/04.

Oggetto di specifica considerazione, come preannunciato in tale deliberazione, hanno costituito gli accordi internazionali con i Paesi di provenienza finalizzati a garantire un migliore governo dei flussi e a facilitare il rimpatrio dei clandestini. Al riguardo va, peraltro, sottolineato che, se da un lato è risultata relativamente agevole la ricognizione delle intese sinora stipulate, dall'altro assai meno facile, se addirittura non fattibile, la quantificazione completa dei relativi costi, in termini di contropartite materiali rese e di ogni altra collaborazione a diverso titolo fornita.

Anche per il presente referto l'istruttoria si è svolta in contraddittorio con tutte le Amministrazioni le cui funzioni sono state incise da parte delle ripetute leggi, molte delle quali, peraltro, risultano oggetto di recenti riorganizzazioni interne in esito alle profonde innovazioni ordinamentali nel frattempo divenute operative.

Diversamente da quanto avvenuto per l'indagine condotta nel 2003 e visti gli inconvenienti segnalati nel conseguente referto[3], nel corso del 2004 essa ha avuto luogo attraverso rapporti diretti con le unità organizzative di volta in volta interessate, anche per gli aspetti connessi alle politiche di controllo interno di gestione dei singoli centri di responsabilità amministrativa. Ciò nonostante, in particolare presso le strutture del Ministero dell'interno operanti nell'ambito del Dipartimento di pubblica sicurezza - numerose e, in alcuni casi, titolari di competenze "a scavalco" di vari settori tra cui l'immigrazione pur dopo la creazione della Direzione centrale per la polizia dell'immigrazione e delle frontiere - il reperimento delle informazioni e dei dati spesso non è risultato agevole, richiedendo tempi lunghi e reiterati solleciti. Ciò appare almeno in parte riconducibile al fatto che il processo di razionalizzazione organizzativa avviato con la nascita della nuova struttura debba opportunamente coinvolgere anche altri settori del Dipartimento che, in base a quanto verificato in sede istruttoria, risultano ancora non sufficientemente coordinati ed efficienti nella distribuzione delle competenze, nelle reciproche interrelazioni e nei rapporti con la Corte.

Si ribadisce, inoltre, che anche per la presente indagine si è ravvisata l'opportunità di escludere quelle attività che, pur riguardando direttamente o indirettamente aspetti connessi con l'attuazione delle scelte legislative e politiche in materia di immigrazione, sono tuttavia espressione di più ampie funzioni istituzionali e vengono svolte da strutture e personale non dedicati esclusivamente ai predetti scopi. Seppure, infatti, con riguardo ad alcuni fenomeni, quale ad esempio l'utilizzo delle forze di polizia nella gestione dei centri di permanenza temporanea, dall'anno 2003 l'amministrazione ha dichiarato di essere in grado di quantificare l'onere finanziario sostenuto con specifico riferimento al fenomeno oggetto di esame, il dato, di cui in ogni caso si dà conto, oltre che parziale non può che essere espresso nel suo valore assoluto risultando, quindi, scarsamente significativo per l'impossibilità di operare raffronti con gli esercizi finanziari precedenti.

2. Considerazioni generali e di sintesi

Il presente referto, al pari dei precedenti, sconta la complessità del fenomeno gestorio che riguarda l'immigrazione e che si esplica nel duplice ordine di attività connesse, da un lato, al contrasto delle situazioni irregolari e, dall'altro, al sostegno e all'integrazione dei soggetti legalmente presenti nel territorio.

Tale complessità, anche per il coinvolgimento di molteplici amministrazioni titolari di competenze specifiche ma sovente interconnesse, ha determinato nel 2004, al pari degli anni precedenti, problemi di coordinamento sul piano dell'uniformità degli indirizzi politici e dell'azione delle strutture organizzative.

Se, in prima analisi, si rileva la mancata adozione del documento programmatico della politica dell'immigrazione per il triennio 2004-2006, si rimarcano anche le rilevanti difficoltà occorse per l'implementazione di qualificanti istituti introdotti dalla legge di riforma quali lo sportello unico per l'immigrazione (art. 18, punto 1), volto a razionalizzare il procedimento relativo all'assunzione dei lavoratori stranieri in cui sono coinvolte diverse amministrazioni, i titoli di prelazione previsti dall’art. 23 della legge 189, diretti a creare una corsia preferenziale per l’ingresso in Italia per i lavoratori non comunitari che abbiano seguito corsi di formazione linguistica o professionale nel proprio paese di origine, nonchè l'interconnessione dei sistemi informativi già operativi presso le amministrazioni titolari di competenze nella materia, tuttora lontana dalla definizione. Il contemporaneo svolgimento di attività omologhe, come il rimpatrio assistito nei Paesi di origine, a gravare su fondi di pertinenza di Ministeri diversi nell'ambito dello svolgimento di programmi autonomi che hanno, tuttavia, il medesimo obiettivo è, d'altronde, segno evidente del cointeressamento parallelo di molteplici strutture, che sembra rendere auspicabile una rivisitazione funditus dell'intero sistema delle competenze.

Deve, infine, sottolinearsi ancora una volta come per alcune delle amministrazioni l'attività connessa al fenomeno immigratorio rappresenti solo una parte di un ben più vasto impegno, nell'ambito del quale essa è difficilmente individuabile in termini di risorse dedicate - persone, beni, mezzi e fondi.

Seppure dall'esercizio 2004 il Dipartimento di P.S. del Ministero dell'Interno, che di quelle amministrazioni è magna pars se si ha riguardo alla funzione di tutela dell'ordine pubblico che gli è demandata, si è mostrato in grado di estrapolare alcuni dati specifici con riferimento ad attività in cui la funzione si esplica per il fenomeno immigratorio, non appare ancora possibile pervenire ad una attendibile e completa quantificazione dell'impegno sostenuto. Di conseguenza il presente referto si limita a riportare le indicazioni fornite in proposito dall'amministrazione ma, per le esposte ragioni, non le tiene in considerazione nel quantificare le risorse complessivamente stanziate in bilancio nell'esercizio di riferimento che ammontano, rispettivamente, a € 29.078.933 per le misure di sostegno e a € 115.467.102 per quelle di contrasto[4].

1. In base alle indicazioni di maggior rilievo che emergono nel presente referto si pone, preliminarmente, in evidenza la problematica relativa all’implementazione del sistema normativo. Anche nel 2004 assai lento è stato l'avanzamento del processo di completamento del nuovo assetto dettato dalla legge 189/02 attraverso l'emanazione della normativa secondaria.

Sono stati, infatti, emanati e perfezionati il regolamento recante modalità di coordinamento delle attività del gruppo tecnico presso il Ministero dell'interno con le apposite strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri in materia di immigrazione (art. 2 della ripetuta legge 189) adottato con d.P.R. 6 febbraio 2004, n. 100[5], nonché quello per la razionalizzazione e la interconnessione delle comunicazioni tra amministrazioni pubbliche in materia di immigrazione (art. 34, co. 2 della stessa legge) adottato con d.P.R. 27 luglio 2004, n. 242[6].

Il regolamento che contiene norme di attuazione e integrazione della legge 189 dirette a definire, tra l'altro, modalità di funzionamento dello sportello unico per l'immigrazione (art. 34, punto 1, l. 189) è stato emanato solo il 18.10.2004 e divenuto efficace il 21.1.2005. Quello previsto dall'art. 32 in materia di asilo recante modalità di trattenimento nei centri di identificazione, relativo numero, caratteristiche e modalità di gestione, è divenuto esecutivo il 3 dicembre 2004.

Il fenomeno evidenziato, che appare anche riconducibile alla lacunosità della legge di riforma soprattutto nel disporre in merito all'implementazione organizzativa di diversi e qualificanti istituti, così da rendere difficoltosa l'adozione della normativa secondaria per la labilità, sotto numerosi profili, dei parametri di riferimento, ha fatto sì che, in mancanza delle disposizioni regolamentari, anche nel corso del 2004 l'attività amministrativa connessa con l'immigrazione si è svolta con un approccio condizionato dall'urgenza e dall'emergenza, facendo ricorso a quanto consentito dalle ordinanze di protezione civile emesse in precedenza nonché da quelle di nuova emanazione[7].

In disparte ogni considerazione sul merito delle disposizioni recate in deroga dalle ordinanze, oggetto di ampia considerazione già nel referto 10/2004, non possono non sottolinearsi le perplessità che desta il perdurare del procedere in via emergenziale a oltre tre anni dalla prima dichiarazione dello stato di emergenza, prorogato sino al 31.12.2004 e, recentemente, sino al 31.12.2005[8], e la perdurante mancata attuazione di innovazioni assai significative.

In ordine ad alcune disposizioni del quadro normativo introdotto dalla ripetuta legge 189/02 sono anche insorti dubbi di legittimità costituzionale, per la soluzione dei quali è stato adito il giudice delle leggi. In conseguenza delle pronunce della Corte Costituzionale n. 222 e n. 223 dell'8-15 luglio 2004, che hanno ritenuto l'illegittimità degli articoli 13, commi 4, 5 e 5bis e 14, comma 5 quinquies del decreto legislativo n. 286/98, si è dovuto fare ricorso alla decretazione d'urgenza per garantire l'operatività dell'intero impianto normativo. Il decreto legge all'uopo emanato il 14 settembre 2004, n. 241 e convertito nella legge 12 novembre 2004, n. 271 ha apportato modifiche alle disposizioni considerate e introdotto, anche, nuove misure di sostegno alle politiche di contrasto dell'immigrazione clandestina, nonché di semplificazione delle procedure e degli oneri amministrativi negli uffici di pubblica sicurezza, i cui effetti potranno apprezzarsi solo decorso un congruo periodo di tempo.

2. Problematico è risultato anche per il 2004 l'approvvigionamento dei mezzi - personale, beni - cui l'amministrazione ha dovuto sopperire per l'implementazione di molti degli istituti introdotti dalla legge di riforma, a causa dell'evidente sottostima, di cui si è già riferito nel precedente referto, al momento della valutazione tecnica dei fabbisogni ad essa conseguenti sia riguardo all'entità che ai tempi necessari per soddisfarli.

Per il Ministero dell'interno, se deve, da un lato, darsi atto di un avanzamento nei processi di approvvigionamento di personale, anche in forza delle previsioni contenute nelle decretazioni d'emergenza, seppure con i tempi non brevi delle procedure di acquisizione e formazione, dall'altro si sottolineano i lunghi ritardi riscontrati nell'informatizzazione dei processi, che appaiono riconducibili ad una grave insufficienza di risorse finanziarie disponibili e, al contempo, alla scarsità di professionalità tecniche all'interno dell'amministrazione. Tale ultima circostanza, il cui superamento postula la possibilità di un approvvigionamento almeno parziale per le occorrenze più urgenti sul mercato esterno, è anch'essa fortemente condizionata dalle disponibilità finanziarie su cui l'amministrazione può fare affidamento.

Al di là, comunque, del fatto contingente, le dimensioni delle gestioni da informatizzare sembrano consigliare di procedere ad un reclutamento stabile di personale qualificato che, seppure non in grado di sopperire alle necessità immediate in tempi medio-brevi, ben potrà andare a costituire un serbatoio di professionalità ormai indispensabili.

Almeno per talune occorrenze è, in ogni caso, proseguito il ricorso a personale esterno con collaborazioni a tempo determinato allo scopo di ovviare alle evidenziate carenze di mezzi propri. Gli obiettivi di tali collaborazioni appaiono talvolta non individuati in modo adeguatamente circostanziato, di talchè in questi casi problematico, se non impossibile, risulta verificarne il raggiungimento.

Alcune vicende specifiche che si ricollegano alla inadeguata valutazione dei fabbisogni meritano, poi, apposita menzione.

In primo luogo, è emerso che a oltre due anni dall'entrata in vigore della legge 189 non è stata ancora implementata la sala di comando e controllo antimmigrazione della Direzione centrale per l'immigrazione e la polizia di frontiera. Ciò anche in conseguenza di oggettive difficoltà incontrate nell'allestimento dei locali disponibili, che hanno reso necessarie consistenti opere di adattamento strutturale. Allo stato attuale manca, inoltre, un compiuto disegno di interconnessione del sistema informativo da avviare con gli altri già funzionanti nel settore.

In secondo luogo, si rileva che per carenze in larga misura connesse all’organizzazione, l’amministrazione non ha reso disponibili dati sufficienti per apprezzare l'efficacia dell'attività di contrasto all'immigrazione irregolare poiché essa dà conto esclusivamente del numero di extracomunitari rintracciati sul territorio in posizione irregolare, o comunque respinti al momento del tentativo di ingresso, che nell'anno di riferimento alla data del 30 settembre ammonta a 80.372 unità[9], e non è in grado, per contro, di riferire il numero complessivo stimato degli extracomunitari effettivamente presenti in posizione irregolare. Parimenti non resi noti i dati relativi alle richieste di rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno da evadere nell'anno 2004 e a quelle effettivamente evase, il livello percentuale di rilevazioni fotodattiloscopiche effettuate rispetto al totale da realizzare, i tempi medi di trattazione di ogni pratica nei mesi più recenti comunicati solo in una memoria prodotta dal Dipartimento di P.S. nell'adunanza dell'11 marzo 2005 e assai diversificati sul territorio, con significativi recuperi presso alcune Questure ma perduranti, gravi ritardi presso altre.

Da ultimo, continuano ad incontrarsi difficoltà nella realizzazione dei centri di permanenza temporanea per l’opposizione delle comunità locali a riceverli sul proprio territorio. La capienza di posti si è, comunque, accresciuta del 23% rispetto all'anno 2002 nonostante che la disponibilità di fondi fosse tale da consentirne una sicuramente maggiore. Detta capienza rimane, tuttavia, ancora lontana dalle necessità che derivano dall'allungamento dei termini di permanenza nei centri ed agli obiettivi individuati in sede di relazione tecnica al disegno di legge Bossi-Fini, da conseguirsi entro il 2004.

Nessuna novità emerge con riguardo al processo di realizzazione dei centri di identificazione per l'accoglienza dei richiedenti asilo. La mancata esecutività del regolamento previsto dall'art. 32 della legge 189 ha, infatti, comportato ancora la temporanea destinazione allo scopo dei centri di accoglienza a suo tempo attivati ai sensi della c.d. legge Puglia.

3. Per quanto concerne il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, le maggiori difficoltà continuano a riscontrarsi nell’informatizzazione della gestione della politica dei flussi. Ed invero, ancora non implementati sono l’anagrafe annuale informatizzata e il sistema informativo finalizzato alla costruzione del SIL e della borsa lavoro, la cui realizzazione è stata affidata dal ministero ad un R.T.I. il 31 ottobre 2003. Il contratto, la cui durata è stabilita in 36 mesi, è in via di espletamento. In particolare, non è stato ancora sviluppato il sistema integrato dei servizi necessari ad assicurare la gestione pianificata dell’offerta di cittadini extracomunitari ed il monitoraggio della gestione del sistema autorizzativo. Devono, peraltro, sottolinearsi in positivo lo sviluppo, la gestione e la manutenzione dell’applicazione informatica per le procedure amministrative per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro subordinato dei lavoratori neocomunitari, che hanno consentito di gestire in tempi veloci le operazioni relative ai 20.000 ingressi previsti dal d.p.c.m. del 20 aprile 2004 (gestore del contatore unico nazionale).

Positivi avanzamenti sono stati raggiunti anche nello sviluppo del sistema informativo dei lavoratori stagionali (SILES), che ha visto estesa la sua operatività al 96% delle province italiane.

4. Per quanto riguarda, poi, l’efficienza e l’efficacia del contrasto all’immigrazione l’attività di gestione, anche sulla scorta delle indicazioni fornite dalla Corte nei precedenti referti, presenta elementi di positività, pur mostrando ancora fattori di criticità.

Ed invero, quanto alle modalità di gestione dei CPT, che ricalcano quelle seguite nel corso dell'anno precedente in attuazione del processo di rinnovamento avviato allo scopo di uniformarle nell'ottimizzazione, in conseguenza delle osservazioni formulate dalla Corte nella deliberazione n. 10/2004/G l'amministrazione ha sollecitato Prefetti e enti gestori a meglio valutare i prezzi praticati. Degli effetti di tale operazione non potrà, tuttavia, che aversi significativo riscontro in sede di rinnovo delle convenzioni, la cui scadenza si pone al 31 dicembre 2004. Con memoria presentata in adunanza, l'Amministrazione ha in ogni caso dato atto della già avvenuta stipula di un sia pur esiguo numero di rinnovi a condizioni sensibilmente migliori. Ha avuto anche luogo nell'anno l'attivazione del processo di monitoraggio sulla gestione dei centri sotto il profilo della spesa, che consente di conoscerne l'entità per singole strutture con buona approssimazione.

Ancora non del tutto adeguato il sistema appare per i servizi di accoglienza alle frontiere, laddove i Prefetti territorialmente competenti e soprattutto gli enti gestori rendono conto della gestione con grande ritardo. Deve, peraltro, darsi atto del buon esito degli interventi sollecitatori attuati dall'Amministrazione centrale nei confronti dei predetti soggetti che, in numerosi casi, hanno poi ottemperato alle richieste.

Riguardo al prolungamento dei termini di permanenza nei CPT, esso, comportando una minore rotazione dei soggetti trattenuti e l'incremento del tempo medio di utilizzo del singolo posto, stante la sostanziale invarianza dei posti disponibili ha determinato nel 2003-2004 la diminuzione del numero dei trattenuti. In ogni caso, si è riscontrato un incremento di coloro che sono stati effettivamente espulsi, i quali, tuttavia, solo in una percentuale assai bassa risultano effettivamente rimpatriati nei secondi trenta giorni di trattenimento. Rispetto agli anni precedenti, nel 2004 più brevi sono stati i tempi di permanenza medi dei soggetti espulsi nel corso dei primi trenta giorni. Il recupero di efficienza riscontrato potrebbe verosimilmente ricondursi ad un migliore funzionamento degli accordi di cooperazione internazionale con i paesi di provenienza, già in precedenza utili in tal senso, di cui tuttavia non può aversi certezza per l'incapacità dell'Amministrazione di indicare la nazionalità dei soggetti espulsi a causa di un'avaria determinatasi nel sistema informativo.

Stando, in ogni caso, a quanto riferito dall'Amministrazione, il numero dei rintracciati sul territorio che nel 2003 e 2004 risulta sostanzialmente omogeneo è, invece, sensibilmente inferiore all'omologo dato dell'anno 2002. Analogo andamento si riscontra riguardo ai dati delle espulsioni effettuate con accompagnamento, in consistente diminuzione nell'ultimo biennio.

In merito al successo dell’attività di contrasto esso passa, senza dubbio, attraverso l’attività di collaborazione, peraltro di complessa realizzazione, con i Governi dei Paesi di provenienza e la stipula di accordi mirati a definire la politica e il controllo dei flussi e iniziative di sostegno, economiche e formative, ai paesi e alle polizie locali, nonché di cooperazione nel contrasto delle migrazioni che agli accordi stessi contravvengono. La ricostruzione dei costi comportati dalla stipula dei singoli accordi, che si è tentato di effettuare, per la limitatezza delle voci quantificabili in modo sufficientemente attendibile, è risultata tuttavia di relativa significatività.

Nello specifico settore del lavoro, si registra con favore, oltre alla firma del primo accordo bilaterale di lavoro (firmato con la Repubblica Moldava), l’avvio di una nuova politica di gestione dei flussi che vede il Ministero del lavoro e delle politiche sociali fattivamente impegnato nell'attuazione di progetti che, previa intesa con le nazioni interessate, consentiranno l’ingresso in Italia di extracomunitari selezionati e formati in loco. Nel periodo in esame è stato realizzato il primo progetto del genere, che ha riguardato lavoratori selezionati e formati in Tunisia, alcuni dei quali hanno già ricevuto l’autorizzazione al lavoro. Progetti simili sono stati, inoltre, avviati sul finire dell’anno nella Repubblica Moldava (con la quale è stato firmato il primo accordo bilaterale di lavoro formalizzato dopo la Bossi-Fini) e nello Sri Lanka.

Per quanto riguarda gli altri interventi realizzati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali connessi alla gestione dei flussi si evidenzia che sono di recente giunti a termine i progetti aventi ad oggetto la gestione dei flussi migratori affidati dal Ministero stesso all’Organizzazione Internazionale delle migrazioni e ad Italia Lavoro S.p.a. Per il primo si è constatata la completa esecuzione delle attività di organizzazione dei corsi diretti a promuovere l’inserimento sociale e lavorativo di più di 2.000 immigrati già ammessi in Italia, mentre non completamente eseguite risultano le iniziative dirette a potenziare la rete territoriale di riferimento, da realizzare mediante l’organizzazione di seminari. Per il programma di gestione flussi affidato ad Italia Lavoro S.p.a. (nel cui ambito ha avuto esecuzione il progetto sopramenzionato svoltosi in Tunisia) si rileva come il medesimo si sia estrinsecato con modalità diverse da quelle che erano state inizialmente previste. La mancanza di un quadro normativo completo ha, infatti, determinato un progressivo mutamento delle azioni da svolgere -peraltro non sempre trasfuse in concreti piani esecutivi – che ha comportato un raggiungimento parziale degli obiettivi previamente fissati.

5. Con riferimento, infine, agli interventi di sostegno agli immigrati regolarmente presenti in Italia, si sottolinea, preliminarmente, il notevole ritardo con cui si è provveduto all’assegnazione delle risorse al fondo per le politiche migratorie. Ciò ha determinato la Direzione generale per l’immigrazione a non porre in essere gli adempimenti propedeutici alla selezione degli interventi di integrazione, in quanto il loro espletamento avrebbe consentito di assumere i relativi impegni entro il termine legislativamente fissato del 31 dicembre 2004. Le risorse sono state, comunque, quasi completamente impegnate sul finire dell’anno, essendo state utilizzate, per l’86%, a finanziare l’espletamento di attività connesse ai compiti del Comitato minori stranieri.

Positivo è stato, comunque, l’avanzamento nella gestione della maggior parte delle iniziative finanziate a valere sulle risorse stanziate sul "fondo per le politiche migratorie" negli anni 1998-2002, eccezion fatta per gli accordi di programma firmati con le regioni, per i quali si registra che su 19 convenzioni (per molte delle quali risultano superate le relative scadenze) sono state depositate solo 2 relazioni finali. Tali ritardi confermano l’opportunità della decisione assunta dal Ministero di disciplinare la fase finale propedeutica al pagamento del saldo, subordinandolo alla valutazione dell’efficacia e dell’efficienza dei progetti posti in essere dagli enti territoriali, da effettuare in base ad una serie di indicatori elaborati dall’Amministrazione centrale.

Riguardo all'attività di contrasto al traffico di esseri umani si rileva l'utile prosecuzione delle iniziative previste dal d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 attraverso il finanziamento di progetti di assistenza e integrazione e azioni di sistema. Le risultanze dei referti di monitoraggio, che riferiscono, tra l'altro, della diminuzione dei contatti attivati attraverso le unità di strada, le forze dell'ordine e il numero verde, sembrano tuttavia consigliare all'Amministrazione una rivalutazione delle modalità di approccio ai soggetti interessati. Da parte della stessa Amministrazione positivo riscontro è stato dato alle osservazioni formulate nel referto 10/2004 circa le forme e i tempi di verifica in loco dell'attuazione delle iniziative finanziate nonché la necessità di adottare nell'attività di monitoraggio schemi di rilevazione e oggetti di analisi quanto più possibile omogenei, in modo tale da consentire un'utile comparazione tra iniziative di finanziamento intervenute a distanza di tempo.

Da ultimo, per le misure incentivanti progetti relativi ad interventi per l’istruzione scolastica nelle aree a forte processo migratorio (accorpate dal nuovo CCNL del comparto scuola a quelle previste per le aree a rischio e contro l’emarginazione scolastica) la Corte sottolinea il ritardo con cui è avvenuta la ripartizione delle risorse relative all’esercizio finanziario 2003 (cui si è provveduto il 6 aprile 2004), che ha determinato la tardiva sottoscrizione dei contratti collettivi integrativi regionali, cui il nuovo CCNL demanda la definizione dei criteri di allocazione e di utilizzo delle risorse a livello di istituto. Anche in tale occasione, come in sede di monitoraggio sull’utilizzazione delle risorse assegnate negli anni precedenti, si è dovuto constatare che alcuni uffici scolastici non ottemperano all’obbligo di riferire all’amministrazione centrale dell’attività da essi svolta, non tenendo in alcun conto le ripetute richieste ed i solleciti del competente ufficio dell’amministrazione centrale. Si rappresenta, quindi, l’esigenza di predisporre strumenti atti a richiamare l’attenzione degli uffici periferici al rispetto degli obblighi connessi all’utilizzazione delle risorse derivanti dal CCNL, considerato che, altrimenti, l’azione di monitoraggio risulterebbe inutile e priva di efficacia.

Inadeguato è apparso anche il monitoraggio svolto dall’Ufficio scolastico regionale per la Puglia sull’utilizzazione delle risorse destinate ai "corsi di lingua italiana in favore di immigrati".

Solo in occasione dell’adunanza della Sezione del controllo, l’ufficio periferico è stato in grado di fornire i relativi esiti, fermandosi peraltro, al 31 dicembre 2003. Al riguardo, la Corte, pur constatando un significativo aumento dei corsi svolti dalle Istituzioni scolastiche (passati da 1732 nel primo anno a 2883 nel secondo), sottolinea come bassa sia la capacità di spesa dei Centri Servizi Amministrativi che, alla suddetta data, avevano utilizzato poco più del 50% delle somme ad essi globalmente assegnate negli anni dall’Ufficio Scolastico Regionale.

3. Il quadro organizzativo di riferimento

Le dimensioni delle gestioni connesse al sostegno e al contrasto dell'immigrazione e il coinvolgimento di amministrazioni diverse comportano la necessità, già evidenziata nei precedenti referti, di disporre di congrui mezzi per potervi dare adeguata attuazione anche in considerazione dell'enorme massa di informazioni che è necessario trattare.

Per l'efficienza e l'efficacia delle gestioni in argomento risultano determinanti, in conseguenza, le disponibilità di personale di adeguata professionalità e di strumentazioni informatiche di elevato livello.

Pertanto si farà cenno a seguire, con riguardo al periodo di riferimento dell'indagine, dello stato di informatizzazione dell'attività amministrativa, del reclutamento e utilizzo del personale nonchè del quadro di controllo dell'attività gestionale al contempo attivato per la verifica della migliore utilizzazione delle risorse a disposizione.

3.1 L'informatizzazione dell'attività amministrativa

Il coinvolgimento di più amministrazioni nell'attuazione delle misure di sostegno e contrasto all'immigrazione comporta la necessità, già evidenziata, di un continuo interscambio di informazioni che non può che avvenire attraverso la più ampia connessione telematica dei diversi sistemi informativi.

L'imprescindibilità di tale connessione è stata chiaramente avvertita dal legislatore, che all'art. 34, co. 2 della l. 189 ha disposto l'emanazione entro quattro mesi dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale - vale a dire entro il 26.12.2002 - di un regolamento di revisione e integrazione delle disposizioni vigenti sull'immigrazione per la razionalizzazione dell'impiego della telematica nelle comunicazioni tra le pubbliche amministrazioni coinvolte, l'attuazione della massima interconnessione tra gli archivi già realizzati o in via di realizzazione e la relativa riorganizzazione.

Il regolamento, emanato il 27 luglio 2004 con grande ritardo rispetto ai tempi prefissati, è divenuto esecutivo solo il 9 settembre successivo. Al riguardo, in disparte ogni considerazione circa le conseguenze negative che sui tempi della razionalizzazione e interconnessione il ritardo ha comportato, non può non osservarsi come il provvedimento rappresenti solo un primo avvio delle operazioni necessarie allo scopo. Esso contiene, infatti, la ricognizione dei sistemi informativi automatizzati "già realizzati o in fase di realizzazione presso le amministrazioni pubbliche da utilizzare nelle attività previste dai procedimenti di cui al testo unico e al regolamento" (art. 2)[10] e rimette ad un decreto del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, da emanarsi entro 180 giorni dalla entrata in vigore, l'adozione delle regole tecniche per l'operatività dei collegamenti telematici (art. 4). Se, in primo luogo, perplessità si nutrono circa la capacità delle amministrazioni, e degli organismi cui ciò sarà richiesto, peraltro nel regolamento non individuati, di rispettare il termine fissato per la complessità dell'operazione di individuazione delle regole tecniche, non è altresì possibile prevedere i tempi necessari per il completamento di tutti i sistemi enumerati[11] e, di conseguenza, per il raggiungimento di questo che è uno degli obiettivi fondamentali della c.d. legge Bossi-Fini a ben due anni dalla sua entrata in vigore.

In considerazione di quanto sopra, sono stati acquisiti dai Ministeri dell’interno e del lavoro e delle politiche sociali elementi di conoscenza sullo stato di realizzazione dei sistemi indicati dal suddetto regolamento, con indicazione dei costi sostenuti.

Ministero dell'interno

Le considerazioni e i dubbi sopraesposti sono ulteriormente avvalorati dagli esiti della richiesta di un finanziamento straordinario al Comitato dei Ministri per la Società dell'informazione, avanzata dal Ministero dell'interno sin dagli inizi dell'anno 2003. Il cofinanziamento di 13 milioni di euro, a fronte dei 16 preventivati per progetti individuati il 29 luglio 2003[12], è stato disposto solo il 10 settembre 2004 e presuppone che l'erogazione dei fondi avvenga comunque previa emanazione di un decreto di variazione di bilancio che ne consenta il trasferimento dal Ministero dell'economia e finanze al Ministero dell'interno e della valutazione di congruità del Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione -CNIPA.

Non si è in grado di prevedere al momento i tempi in cui il Ministero dell'Interno - Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione -, che ha peraltro già avviato la redazione dei documenti tecnici da sottoporre a CNIPA, sarà in grado di ultimare i progetti e introitare i fondi.

Pur tuttavia, nelle more dell'acquisizione di tali risorse finanziarie e delle professionalità tecniche necessarie per l'implementazione e la gestione dei sistemi, attualmente assai esigue e comunque per ora reperite all'esterno, l'amministrazione ha assunto le iniziative di cui si dà conto a seguire.

Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione

Il Dipartimento, in ossequio alle indicazioni di propria pertinenza contenute nella direttiva ministeriale[13], ha stipulato nell'anno 2003 sette contratti finalizzati:

- ad una migliore gestione dei rifugiati politici e richiedenti asilo, sotto i profili della procedura di esame delle domande e degli archivi;

- alla ricostituzione parziale delle banche dati attinenti ai servizi di riconoscimento dello status di rifugiato, al sistema informativo dell'Unità di Dublino per le procedure Schengen e al riconoscimento della cittadinanza italiana a cittadini stranieri aventi diritto;

- alla informatizzazione dell'archivio affari generali della cittadinanza;

- all'allestimento di una sala server adeguata alle incombenze del Dipartimento.

L'importo complessivo dei contratti stipulati ammonta a 1.609.556,40 euro, impegnati nell'esercizio 2003 per € 595.154,28 sul cap. 2270 "Spese per la gestione ed il funzionamento del sistema informativo" e per € 1.014.403,12 sul cap. 7365 "Spese per lo sviluppo del sistema informativo".

Come risulta dai prospetti riportati a seguire, in tale esercizio palesemente insufficienti sono state le disponibilità di bilancio che, dapprima largamente sottostimate se non addirittura inesistenti, sono state poi incrementate ed impegnate quasi integralmente sebbene con un tasso di pagamento pari a 0.

Nell'esercizio 2004, per converso, le risorse stanziate inizialmente in misura assai esigua, sono state successivamente azzerate e poi, sul finire dell'anno, di molto incrementate. I tempi dell'operazione hanno, ovviamente, consentito all'amministrazione di effettuare pagamenti in misura estremamente limitata.

Tabella n. 1
Capitolo 2270
Spese per la gestione ed il funzionamento del sistema operativo.
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
Stanziamento iniziale	4.600,00	4.600,00
Variazioni	590.554,00	1.560.400,00
Stanziamento def.	595.154,00	1.565.000,00
Impegni comp.za	595.153,28	n.d.
Pagato comp.za	0,00	75.453,00
Residui comp.za	595.153,28	n.d.
Economie comp.za	0,72	n.d.
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc
Capitolo 7365
Spese per lo sviluppo del sistema informativo.
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
Stanziamento iniziale	100.000,00	105.000,00
Variazioni	1.000.000,00	4.344.000,00
Stanziamento def.	1.100.000,00	4.449.000,00
Impegni comp.za	1.017.283,12	n.d.
Pagato comp.za	0,00	7.034,00
Residui lett. "C" comp.za	1.017.283,12	n.d.
Residui lett. "F"	82.715,47	n.d.
Residui totali comp.za	1.099.998,59	n.d.
Economie comp.za	1,41	n.d.
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

I contratti, tutti stipulati a trattativa privata in virtù dei poteri in deroga accordati dalle ordinanze 3244/02, 3262, 3287 e 3298/03 con la ditta che ha presentato l'offerta economicamente più vantaggiosa, sono stati comunque e sempre preceduti da una ricerca di mercato che ha riguardato da un minimo di cinque a un massimo di undici possibili contraenti.

Il relativo stato di attuazione risulta alla data del 30 settembre 2004 assai avanzato dal momento che per alcuni sistemi si è già esaurita la fase del collaudo e per altri essa è in via di avanzato svolgimento[14].

Dipartimento della Pubblica Sicurezza

Il Dipartimento, nell'ambito del processo di informatizzazione delle attività connesse alla tutela dell'ordine pubblico e contrasto della criminalità[15], ha avviato diverse iniziative che hanno riguardo anche al fenomeno dell'immigrazione irregolare.

Tali iniziative, nell'ambito delle quali l'Amministrazione non è in grado di estrapolare la quota parte dedicata espressamente al fenomeno che qui interessa, hanno comportato l'assunzione di impegni per complessivi € 16.985.116,66 nell'esercizio 2003 e € 2.336.875,91 nel 2004[16]. Esse risultano finalizzate, prevalentemente, al potenziamento dei sistemi APIS (rilevazione impronte palmari) e AFIS (rilevazione impronte digitali).

In ogni caso, il Dipartimento con memoria presentata nella sede dell'adunanza collegiale dell'11 marzo 2005, ha fornito un'analitica prospettazione delle attività attualmente in corso per il potenziamento e la razionalizzazione dei sistemi, sinora rallentate anche dalla scarsità dei mezzi finanziari a disposizione e dei cui esiti, tuttavia, non potrà che prendersi atto nel futuro.

Nell'anno 2004 ha avuto anche seguito l'implementazione della sala operativa di comando e controllo antimmigrazione della Direzione centrale per l'immigrazione e la polizia di frontiera, peraltro non ancora completata[17].

Il 1° dicembre 2003 è stato stipulato per € 6.290.000,00, IVA esclusa, il contratto per l'allestimento della sala, mediante la fornitura delle apparecchiature e la prestazione dei servizi aggiuntivi, che ha previsto l'esecuzione dell'intera realizzazione entro 180 giorni continuativi a decorrere dal ricevimento da parte dell'impresa della comunicazione dell'avvenuta esecutività ai sensi delle norme vigenti.

Il 22 marzo 2004, per la necessità di revisionare alcune pattuizioni soprattutto in conseguenza della non intervenuta consegna all'Amministrazione della porzione dell'immobile ove realizzare la sala a causa della mancata ultimazione delle modifiche tecniche da essa stessa richieste, le parti hanno convenuto per l'intera realizzazione dell'opera il termine di 180 giorni continuativi dalla data di consegna dei lavori nonchè la predisposizione di avanzamenti in relazione ai quali effettuare i pagamenti in acconto, comprensivi dei materiali approvvigionati nel cantiere per essere incorporati nelle opere definitive.

Le numerose richieste istruttorie finalizzate, anche, a chiarire l'eventuale giacenza di detti materiali, e le relative natura ed entità hanno avuto risposta spesso parziale e tale da richiedere successivi approfondimenti. L'Amministrazione, da ultimo, ha comunicato che nessuna apparecchiatura prevista in contratto è stata sinora fornita stante l'indisponibilità dei locali ove posizionarla. Al riguardo e con riferimento, anche, alla non prevedibilità degli effettivi tempi di ultimazione dei lavori, il cui termine finale viene in via di previsione ripetutamente procrastinato dall'amministrazione, non ci si può esimere dal rilevare la lentezza e difficoltosità del processo di implementazione della sala che, a oltre due anni dall'entrata in vigore della legge 189, non è ancora disponibile. Parimenti, si sottolinea la mancanza di riscontro alle richieste istruttorie avanzate per acclarare le modalità di funzionamento attese della nuova struttura, soprattutto per ciò che concerne l'interconnessione del sistema informativo con gli altri eventualmente operativi nel settore. La mancanza di conoscenza circa la sussistenza di un compiuto disegno in materia e delle sue connotazioni non consente al momento di formulare osservazioni nel merito, ma solo sul difetto di seguito fornito all'istruttoria de qua, che potrebbe, anche, denotare una scarsa "cultura" dell'amministrazione in materia.

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Nessuno dei due sistemi informativi automatizzati di competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali previsti dall’art. 2 del D.P.R. n. 242/2004 è, ad oggi, operante.

In particolare, per quanto riguarda i "sistemi informativi automatizzati finalizzati alla costruzione del Sistema informativo del lavoro e della borsa del lavoro" , l’istruttoria ha evidenziato che il 31 ottobre 2003 la direzione generale per le reti informative e l’osservatorio del mercato del lavoro[18] ha firmato con un Raggruppamento temporaneo d’imprese un contratto avente ad oggetto "l’acquisizione di beni e servizi per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo del Ministero e del sistema informativo del lavoro (denominato SIL)" il cui corrispettivo globale è stato quantificato in € 27.729.625,60 (IVA compresa). Secondo quanto previsto dall’art. 2 dell’accordo, il R.T.I. si è impegnato a fornire all’Amministrazione i prodotti e i servizi riferibili a 7 aree di attività, fra le quali si segnalano, per quanto interessa in questa sede:

a) l’analisi, progettazione, realizzazione, messa in esercizio, assistenza all’uso gestione e manutenzione di un sistema per l’interoperabilità e la cooperazione applicativa tra i domini regionali del SIL

b) l’analisi, progettazione, realizzazione, messa in esercizio, assistenza all’uso gestione e manutenzione delle applicazioni del livello centrale della "Borsa del lavoro"

c) l’analisi, progettazione, realizzazione di un sistema integrato per l’erogazione di servizi del mercato del lavoro a livello locale (regionale e provinciale) come offerta sussidiaria dell’Amministrazione[19].

Con specifico riguardo alla "gestione dei flussi immigratori" il capitolato prevede, che nell’ambito delle attività di cui sub b) sia realizzato "lo sviluppo del sistema integrato dei servizi necessari ad assicurare la gestione pianificata dell’offerta di cittadini extracomunitari ed il monitoraggio della gestione del sistema autorizzativo attraverso anche l’implementazione delle funzioni del SILES[20]".

Tali non sono ancora state sviluppate, a causa delle modifiche di impostazione che ha subito il progetto per lo sviluppo della Borsa Lavoro, modifiche che –secondo quanto emerso in sede istruttoria- hanno indotto l’amministrazione a privilegiare, in una prima fase, la realizzazione delle funzioni destinate a supportare la competenza delle regioni e delle province. Nel corso dell’adunanza il dirigente della Direzione generale per l’innovazione tecnologica ha precisato che la connessione interna fra le regioni ancora non è stata realizzata, essendo attualmente in atto solo una sperimentazione nel Veneto che non contempla, peraltro, applicativi per gli immigrati.

Impossibile è, al momento, conoscere il costo di quanto deve essere realizzato. Tale valore –sottolinea l’amministrazione- potrà essere conosciuto solo al momento del collaudo, sulla base dei punti funzione che saranno stati sviluppati dal fornitore[21].

Significativi passi in avanti sono stati, invece, fatti dal ministero nel lavoro nell’informatizzazione delle procedure connesse al rilascio dell’autorizzazione al lavoro (oggi, "nulla osta al lavoro"). La precedente deliberazione aveva evidenziato come, alla fine del 2003, l’unica elaborazione informatica avviata dal ministero fosse il Sistema Informativo lavoratori stagionali (SILES), il quale, peraltro, a quella data, si affiancava alla normale procedura, senza essere sostitutiva della medesima. Nel 2004 l’applicazione citata è stata presa in carico dalla Direzione generale per le reti informative che ne ha curato la gestione e manutenzione nell’ambito del contratto sopra menzionato[22].

Al 31 dicembre 2004 l’utilizzo del SILES era esteso al 96% del totale delle province. Su un totale di 48.315 autorizzazioni al lavoro stagionale ne risultavano dal sistema 27.797, pari a poco più del 57%. La differenza fra le due percentuali è dall’amministrazione attribuito alla circostanza che fra le province che non utilizzano la procedura rientrano Trento, Bolzano e alcune province venete che assorbono una quota numericamente cospicua di lavoratori stagionali.

Un’ulteriore applicazione informatica è stata, poi, elaborata per la gestione delle procedure amministrative funzionali alle autorizzazioni al lavoro in occasione dell’ingresso nel territorio dello Stato dei cittadini neo comunitari. (v. infra par. 5.1). Anche in questo caso lo sviluppo, gestione e manutenzione del Sistema elaborato (denominato "Contatore unico nazionale") è stata effettuata nell’ambito del contratto firmato il 31 ottobre 2003.

I costi relativi alle due applicazioni (SILES e Contatore unico nazionale) sono stati stimati, per il 2004, rispettivamente, in € 55.000 ed € 45.000, al netto dell’Iva. Impossibile è, infatti, stabilire con certezza i relativi importi, trattandosi di attività quotate dal fornitore "a corpo". La relativa quantificazione è stata, pertanto, effettuata solo in via approssimativa, utilizzando come parametri di riferimento l’impegno di risorse professionali utilizzato dal fornitore per operare sulla procedura e le tariffe giornaliere di tali risorse previste dal medesimo fornitore per altre attività analoghe previste nel citato contratto.

Da ultimo, nel corso dell’adunanza tenutasi l’11 marzo 2004, la direzione generale dell’immigrazione ha reso noto che, in occasione della programmazione dei flussi migratori per l’anno 2005, ha attivato -in collaborazione con la Direzione generale per l’innovazione tecnologica e ricorrendo alle risorse previste nel citato contratto del 31 ottobre 2003- un nuovo sistema di gestione e controllo dell’andamento degli ingressi per motivi di lavoro dei cittadini stranieri. Il sistema (denominato SILEN: Sistema Informativo Lavoratori Extra e Neo comunitari) è stato concepito come uno strumento di lavoro, ad accesso riservato messo a disposizione dei competenti uffici territoriali. La relativa applicazione, che è disponibile sulla rete internet ed intranet del ministero, rappresenta – a giudizio del ministero- un valido strumento di lavoro da utilizzare nell’ambito dello Sportello unico per l’immigrazione. Lo stesso è stato, infatti, realizzato per:

1. supportare l’attività operativa degli uffici consentendo loro di memorizzare le informazioni relative alle autorizzazioni al lavoro in un data base informatico e di stampare l’apposito modello di autorizzazione;

2. consentire, a diversi livelli, il monitoraggio delle autorizzazioni concesse e di quelle eventualmente revocate, permettendo di verificare le quantità delle singole quote disponibili;

3. consentire la visualizzazione di apposite statistiche sulla base di indicatori relativi al lavoratore come: l’età, il sesso, la nazionalità;

4. consentire la distribuzione delle quote ai vari livelli territoriali ed il monitoraggio del loro utilizzo: la D.G. Immigrazione distribuisce le quote previste dal decreto flussi ai vari uffici regionali che a loro volta assegnano alle D.P.L. la quota di competenza monitorandone l’utilizzo;

5. consentire lo scambio di informazioni con soggetti esterni al ministero, quali INPS, INAIL e ministeri dell’interno e degli affari esteri, a cui potranno essere periodicamente trasmessi i dati relativi alle autorizzazioni rilasciate, per i controlli di loro competenza.

3.2 Il reclutamento e l'utilizzo del personale

Negli anni 2003 e 2004 l'approvvigionamento di nuovo personale da utilizzare nelle attività di contrasto e sostegno, così come disposto dalla normativa vigente con riguardo al Ministero dell'interno, ha avuto ulteriore corso. In particolare:

- per la Polizia di Stato sono state reclutate ulteriori 450 unità tra i militari in ferma breve, inviate al corso di formazione il 21 giugno 2004. Tale reclutamento ha coperto l'incremento di organico di 1.000 agenti disposto dalla legge 6 novembre 2003 n. 300 di conversione del d.l. 10 settembre 2003 n. 253.

Le assunzioni in deroga autorizzate dall'art. 34, commi 5 e 6 della legge 289/02, poi quantificate nel numero di 1.465, sino ad oggi effettuate con riguardo a unità assegnate per il controllo delle frontiere sono 14 (agenti ausiliari trattenuti). Solo in seguito sarà possibile conoscere il numero di vice ispettori e commissari, attualmente frequentatori di corso, che verranno eventualmente adibiti al detto controllo. Degli agenti e operatori superstiti delle vittime del dovere, già assegnati nel corso del 2004, non è dato conoscere la destinazione. Presso le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari risultano inviati in missione sei appartenenti alla Polizia di Stato, già precedentemente in servizio.

Il programma di assunzioni a tempo indeterminato in deroga al blocco per il 2004 recato dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350, ha portato alla richiesta di 2.080 nuove unità poi assegnate dal d.P.R. 25.8.2004 nel numero di 1.450, di cui 710 assunte alla data del 30 settembre. Di queste al momento solo 49 sono state immesse in servizio presso gli uffici della polizia di frontiera.

Nel 2004 ha avuto anche luogo l'affidamento in gestione del servizio di approvvigionamento dei mediatori linguistico-culturali. All'uopo è stata stipulata il 29 dicembre 2003[23] una convenzione con il C.I.E.S. per l'importo di € 1.596.095,00, tratti a valere sul fondo per le politiche migratorie del Ministero del lavoro, di cui al 19 ottobre risultano pagati € 450.000. Il servizio, che ha avuto inizio il 14 settembre 2004, è svolto in forma permanente presso le questure interessate dal fenomeno immigrazione, presso gli aeroporti Malpensa e Fiumicino e nelle regioni a maggiore rischio di sbarchi, nonchè a chiamata presso tutti gli altri uffici di P.S. che ne facciano richiesta.

Nulla può al momento riferirsi circa gli esiti del servizio reso e del relativo livello qualitativo, in quanto la convenzione prevede la produzione del primo referto a sette mesi dall'avvio dell'attività e, stando a quanto riferito dall'amministrazione, le verifiche svolte dagli uffici presso cui i mediatori stanno operando riguardano esclusivamente il numero delle unità utilizzate, quindi, l'aspetto quantitativo delle prestazioni.

Per ragioni di urgenza, legate al superamento dei ritardi nell'espletamento delle procedure di rilascio e rinnovo dei documenti di soggiorno dei lavoratori extracomunitari, che richiedono, ancora nel 2004, tempi medi di due-quattro mesi con punte che arrivano sino a undici, sono stati reclutati 400 prestatori di lavoro temporaneo, con contratto approvato il 21 luglio 2004 e avente termine il 31 dicembre successivo. Ciò in forza di quanto disposto dall'art. 9 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'8 luglio 2004, n. 3361 che ha consentito di continuare ad avvalersi dei poteri e delle deroghe previste dall'ordinanza n. 3242/2002. A trattativa privata, e alle stesse condizioni contrattuali e di costo, la fornitura è stata affidata alla società "Obiettivo Lavoro", già incaricata della regolarizzazione intervenuta nel corso del 2003[24], in assenza di ogni indagine preliminare tra altre ditte del settore. Il corrispettivo, stabilito in € 5.056.824,00 IVA compresa, da pagarsi per quote corrispondenti alla quantità delle prestazioni effettivamente eseguite e positivamente valutate dall'Amministrazione, va peraltro a compensare attività individuate in sede contrattuale nell'oggetto ma non negli obiettivi quantitativi da conseguire, senza che vi sia, di conseguenza, la possibilità di verificarne il raggiungimento. Ciò stante, non è dato prevedere quali saranno i tempi di smaltimento delle giacenze che, ove persistano, dovranno essere eliminate dopo il 31 dicembre 2004 con le forze ordinarie, a meno di una proroga dello stato di emergenza e dello stesso contratto;

- per l'Amministrazione civile, ai sensi dell'art. 80, comma 8 della l. 27.12.2002 n. 289 sono state assunte 132 unità nel corso del 2003. Per gli anni 2004 e 2005 è stato, inoltre, inizialmente predisposto un piano di assunzioni attraverso concorso pubblico, da effettuarsi nei mesi di marzo e dicembre 2005, per complessive 697 unità, delle quali 186 con professionalità informatica[25].

Di fatto, a fronte di tale piano sono stati banditi 3 concorsi per complessivi 245 posti, di cui 73 nel profilo professionale di collaboratore informatico, da espletarsi nell'anno in corso.

Di ulteriori 600 posti, 51 dei quali destinati a personale in possesso di esperienza professionale nel campo informatico, si prevede invece la copertura nello stesso 2005 attraverso procedure di mobilità volontaria.

Risultano, al contempo, avviati percorsi di riqualificazione del personale interno, che dovrebbero portare a disporre, nell'ambito delle figure professionali nel settore informatico, di ulteriori 401 unità.

Si fa in ogni caso presente che, in attesa del perfezionarsi delle dette procedure, il dipartimento libertà civili e immigrazione, in applicazione dell'art. 7, co. 6 del d.lgs. 165 del 30 marzo 2001, ha acquisito nel 2004 la collaborazione di una unità per un periodo di 4 mesi, cui si prevede di corrispondere il compenso di € 45.833,33 (esclusa IVA);

- per gli interpreti la spesa complessiva sostenuta dal Ministero nel 2003 per le esigenze delle commissioni per il riconoscimento dello status di rifugiato ammonta a € 35.691,60, dei quali € 5.050 per le indennità a chiamata (nel numero di 39) ai sensi del comma 2 dell'art. 4 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 1° ottobre 2002.

Per le necessità, invece, dell'amministrazione della pubblica sicurezza, il reclutamento di interpreti estranei, avvenuto ad opera della sola direzione centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere in forza delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3244 e 3326, ha comportato l'accreditamento alle Prefetture di complessivi € 68.347,63 nell'anno 2004, sino alla data del 30 novembre[26].

In conclusione, si rileva che a quasi tre anni dall'entrata in vigore della legge 189, le acquisizioni di personale nel frattempo intervenute risultano in numero pressochè doppio rispetto a quelle previste dalla stessa legge e dalla legge finanziaria per il 2003 subito dopo entrata in vigore. Ciò è, in parte, dovuto alle assunzioni a tempo determinato effettuate ai sensi di diverse ordinanze emanate a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza per il fenomeno dell'immigrazione irregolare, attraverso le quali è stato possibile fronteggiare situazioni contingenti che l'amministrazione non era in grado di gestire con le forze stabilmente a sua disposizione e, in parte, alle acquisizioni a tempo indeterminato effettuate in deroga al blocco delle assunzioni recato dalle leggi 289/02 e 350/03, che al momento in cui si riferisce non possono però quantificarsi in via definitiva, poichè l'amministrazione non è ancora in grado di specificare il numero delle unità di personale destinate a settori titolari di competenze nella materia de quo.

3.3 Il quadro di controllo dell'attività gestionale

Nel periodo di riferimento dell'indagine assume sicura importanza la verifica dell'evoluzione dell'attività di controllo della gestione da parte dei servizi competenti.

Ministero dell'interno

Come per l'anno 2003, anche per il 2004 la direttiva ministeriale generale prevede l'attuazione di un sistema di monitoraggio dello stato di attuazione degli obiettivi attraverso la collaborazione del servizio di controllo interno, i dipartimenti e le prefetture -UTG-[27].

Da un lato il Se.C.In. ha elaborato programmi di azione, diramati a tutti i Dipartimenti e alle Prefetture -UTG-, che definiscono l'articolazione delle fasi e dei tempi di realizzazione dell'obiettivo nonchè gli indicatori di realizzazione, avviando anche un progetto pilota sul controllo di gestione a livello centrale e territoriale (inizialmente, a campione, sul dipartimento dei Vigili del Fuoco e sulla prefettura de L'Aquila), dall'altro i dipartimenti interessati al fenomeno dell'immigrazione hanno provveduto ad attivare al proprio interno iniziative volte all'implementazione del monitoraggio sui compiti di specifica pertinenza.

Per completezza di informazione si riferisce che:

- nell'ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza, oltre all'assegnazione degli obiettivi gestionali e delle risorse ai direttori centrali e ai dirigenti[28], si è proceduto a sperimentare un sistema di controllo che, partendo dalla scomposizione di ogni obiettivo gestionale in prodotti di determinato valore mediante la costituzione di indicatori di misurazione dell'andamento della gestione, prevede il monitoraggio dell'attuazione degli obiettivi al 31 maggio, 30 settembre e 31 dicembre.

L'Amministrazione ha trasmesso la documentazione in cui si riportano gli esiti di tale monitoraggio al 30 settembre, che danno conto di situazioni diverse con riferimento agli obiettivi da raggiungere. Si dà, altresì, atto dell'intervenuto avvio, seppure in via sperimentale, del procedimento di ribaltamento dei costi per i singoli obiettivi, a conferma di una sempre maggiore attenzione riservata dalla struttura al controllo di gestione.

- nell'ambito del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione, successivamente all'assegnazione degli obiettivi e delle risorse ai dirigenti per l'anno 2004[29], è stato avviato, in una prima fase sperimentale, il controllo di gestione sui risultati relativi agli obiettivi 2003 attraverso la compilazione di schede-report da effettuarsi entro il mese di maggio 2004. L'amministrazione ha dato atto di un raggiungimento pressochè generale degli obiettivi prefissati, con l'eccezione di quelli che presentavano fasi vincolate dall'approvazione dei regolamenti attuativi della legge Bossi-Fini.

Inoltre, la struttura ha disposto l'acquisizione di un cruscotto informatizzato per il controllo sulla gestione, da fornirsi in base ad una previsione iniziale entro 90 giorni dalla data di registrazione del contratto stipulato il 23 dicembre 2003 per la spesa di € 23.820,00. Per motivi tecnici il termine è stato prorogato di ulteriori 90 giorni. Il sistema, finalizzato a fornire le principali variabili di monitoraggio ai vertici dipartimentali e a tutti gli attori coinvolti nella gestione, secondo le responsabilità singolarmente assegnate, risulta sviluppato e in fase di testaggio.

- nell'ambito del Dipartimento per gli affari interni e territoriali, al pari dei precedenti, sono stati assegnati ai dirigenti obiettivi, risorse e compiti di monitoraggio sulla attività svolta per il relativo raggiungimento[30]. Nulla l'amministrazione ha peraltro riferito circa eventuali verifiche avviate sul raggiungimento degli obiettivi e relativi esiti.

In relazione a quanto constatato possono formularsi le considerazioni che seguono.

Diversamente dall'anno 2003, di cui si è dato conto nel referto n. 10/2004/G[31], il servizio di controllo interno, che pure afferma che "...il processo di impianto del controllo di gestione si prospetta ..... come un percorso di durata pluriennale sia per l'ampiezza e l'eterogeneità dei compiti delle strutture del Ministero, sia per l'esigenza di parallela costruzione dei connessi sistemi informativi di supporto, sia per la necessità di incrementare una diffusa cultura professionale nello specifico campo", appare più concretamente avviato nell'esercizio del proprio ruolo istituzionale di indirizzo e studio dello sviluppo coordinato di tutte le componenti del sistema di controllo interno di risultato.

Dal proprio canto, poi, le singole strutture dipartimentali hanno assunto specifiche determinazioni per il raggiungimento dell'obiettivo di un fattivo monitoraggio dell'attività, adottando modalità diverse che hanno consentito il riscontro dell'attuazione degli obiettivi assegnati.

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

La gestione del fenomeno immigratorio è stata oggetto di esame da parte del Servizio di controllo interno in sede di monitoraggio sullo stato di attuazione degli obiettivi indicati nella direttiva generale sull’azione amministrativa, adottata annualmente dal ministro.

L’attenta analisi svolta dal Servizio in sede di relazione finale al Ministro sull’attuazione della direttiva annuale 2003 attesta, in primis, la compiuta esecuzione da parte della direzione generale per l’immigrazione delle azioni volte alla predisposizione dei testi normativi in materia di immigrazione e di regolamentazione dei flussi d’ingresso per motivi di lavoro, il cui raggiungimento costituiva una delle priorità politiche individuate dal Ministro.

Realizzati risultano anche gli obiettivi operativi in cui si articola l’obiettivo strategico[32], in relazione ai quali si dà conto anche del personale impiegato per il raggiungimento di ciascuno di essi, nonché delle spese connesse. In proposito, peraltro, sono emerse talune difficoltà operative le cui cause sono state individuate, da un lato, nella complessità delle operazioni di rilevazione dei dati necessari per la valutazione del fabbisogno della manodopera extracomunitaria, dall’altro nel passaggio delle funzioni in materia di lavoro, cui la direzione è stata chiamata dalla suddetta direttiva[33]. A ciò si aggiunge la carenza di personale qualificato che ha indotto la direzione a rivolgersi all’esterno per l’elaborazione e l’analisi dei dati relativi alla regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari. Sul punto il Servizio segnala l’opportunità di predisporre percorsi formativi mirati ed altamente specializzati al fine di potenziare la capacità tecnica del ministero nello sviluppo delle attività di monitoraggio, analisi e studio.

Nel corso del 2004 è proseguito, con le modalità già collaudate, il monitoraggio sugli obiettivi assegnati dal Ministro nella direttiva annuale, che vede quale obiettivo strategico assegnato alla direzione in esame il "favorire l’integrazione sociale e lavorativa dei cittadini regolarmente presenti in Italia". Le relative valutazioni finali saranno rese note una volta acquisite le relative schede da parte di tutte le strutture del Ministero.

4. Gli accordi di cooperazione internazionale

Come già rappresentato nelle precedenti relazioni[34] uno dei principali strumenti per la regolazione dei flussi migratori e per il contrasto all'immigrazione clandestina è costituito dalle iniziative di cooperazione bilaterale con gli Stati extracomunitari maggiormente interessati ai flussi migratori in ingresso nel nostro Paese.

A tal proposito già la normativa recata dal testo unico n. 286 del 1998 (art. 11) prevedeva la promozione da parte dei Ministeri degli affari esteri e dell'interno di intese di collaborazione con i Paesi di provenienza rivolte ad accelerare gli accertamenti e il rilascio dei documenti necessari per migliorare l'efficacia dei provvedimenti di contrasto all'immigrazione irregolare. Ciò attraverso la realizzazione di programmi di assistenza tecnica, basati anche sulla fornitura di mezzi ed equipaggiamenti nonchè l'assegnazione di quote privilegiate di visti di ingresso per lavoro.

La legge di riforma, poi, riconosce all'atteggiamento collaborativo dei Paesi interessati alla gestione dei flussi migratori illegali e al contrasto dell'attività criminale nell'immigrazione clandestina e nel traffico degli esseri umani rilevanza fondamentale nell'elaborazione e eventuale riconsiderazione dei programmi bilaterali di aiuto e cooperazione, sino a prevederne la revisione nel caso di mancata adozione di misure di prevenzione e vigilanza atte a impedire il rientro illegale su territorio italiano di cittadini espulsi (art. 1 co. 1 e 2).

In disparte ogni considerazione sulla più generale e complessa problematica relativa al ruolo proprio dell'Unione europea nella realizzazione di una politica generale in materia, da tempo auspicata per le dimensioni e le caratteristiche assunte dal fenomeno de quo, si riporta a seguire un prospetto in cui si dà conto degli accordi di riammissione, cooperazione e intese concernenti il fenomeno dell'immigrazione e del traffico di esseri umani sottoscritti dall'Italia e in vigore alla data del 30 settembre 2004.

Successivamente e separatamente, si riferisce sugli accordi firmati dal Governo italiano in materia di lavoro.

Tabella n. 2
Accordi internazionali in materia di immigrazione
NAZIONE		accordo di COOPERAZIONE	protocollo tecnico / di intesa / di cooperazione	memorandum di intesa	accordo collaborazione tra polizie / ministeri interno	accordo di RIAMMISSIONE	protocollo applicazione accordo di riammissione
1	ALBANIA	1991	1997/ 1998/ 2000/ 2001/2002			1998
2	ALGERIA	1999				2000	2000
3	AUSTRIA	1997		2002		1998	1999
4	BOSNIA ERZEGOVINA	2002				2004
5	BULGARIA	2001				1998
6	CINA	2001		2002
7	CIPRO	2002				2003	2002
8	CROAZIA					1998	1998
9	EGITTO	2000
10	ESTONIA					1999
11	FEDERAZIONE RUSSA	2003
12	FILIPPINE					2004
13	FRANCIA	2000			1986	1990/2000
14	GEORGIA					1997
15	GRECIA	2000				2001
16	HONG KONG					2002
17	INDIA	2000
18	IRAN	2002			2001
19	ISRAELE	2004
20	LETTONIA					1997
21	LIBIA				2000
22	LITUANIA					1998
23	MACEDONIA (Fyrom)					1997	1997
24	MALTA					2002	2001
25	MAROCCO		2003			1998	1999
26	OLANDA			2000
27	PARAGUAY	2002
28	POLONIA	2003		1997		1994	1991
29	REP. DI SERBIA E MONTENEGRO			1999		2003
30	REP.FEDERALE DI JUGOSLAVIA					2003	2003
31	REPUBBLICA CECA	1999
32	REPUBBLICA DI MOLDAVA	2002		2002		2002
33	REPUBBLICA DI PANAMA	2000
34	REPUBBLICA FEDERALE NIGERIA			2003		2000
35	ROMANIA		2003			1997	1997
36	SIRIA	2001	2004
37	SLOVACCHIA	2002				1999
38	SLOVENIA	1998		1997		1997
39	SPAGNA		2000			2001
40	SRI LANKA					2001
41	SVIZZERA	2000	2002			2000
42	TAGIKISTAN	2003
43	TUNISIA	2003				1998
44	TURCHIA	2001
45	UNGHERIA	1997				1999	1999
46	UZBEKISTAN	2000
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'amministrazione

Come risulta da informazioni riferite dal Ministero dell'interno alcuni accordi non sono ancora entrati formalmente in vigore ma, nonostante ciò, sono state avviate diverse forme di collaborazione con le autorità consolari dei Paesi interessati come, d'altro canto, rapporti di collaborazione risultano stabiliti con altri Stati "ad elevato rischio migratorio", anche in assenza di specifiche intese[35].

Alcune precisazioni si impongono con riguardo a ciò che si è fin qui detto.

Occorre innanzitutto distinguere, quanto a oggetto e obiettivi, gli accordi di riammissione da quelli di cooperazione e dalle altre forme di collaborazione tra Stati che, pur non avendo le caratteristiche dei precedenti ma operando in ambiti più ristretti, producono anch'essi effetti di rilievo.

L'iter più spesso seguito vede la stipula, in primis, dell'accordo di cooperazione, che disciplina numerose materie tra le quali sono ricomprese, negli ultimi anni, quelle relative ai fenomeni dell'immigrazione clandestina e dello sfruttamento di donne e minori, e, successivamente, dell'accordo di riammissione che detta regole per la riconduzione nel paese d'origine dei clandestini. Se dei risultati ottenuti in termini di espulsioni effettivamente realizzate per la vigenza di tali ultimi accordi si dirà di seguito[36], vale la pena di dare conto delle spese sostenute in esito alla loro stipula. In base a quanto riferito dall'amministrazione con riferimento all'esercizio 2003 risultano impegnati € 7.110.403,97 in favore della Tunisia, € 5.548.895,31 della Libia e € 5.055.194,58 della Nigeria e accreditati ai Prefetti di Roma, Trapani e Crotone € 1.070.000. Nel corso del 2004, alla data del 31 dicembre sono stati impegnati € 14.197.911,50 (accreditati ai Prefetti di Roma, Crotone, Caltanissetta ma, ovviamente, non ancora rendicontati).

Deve, in ogni caso, aversi presente che numerosi sono gli accordi nei quali sono previste forme di collaborazione che impongono al nostro paese la resa di prestazioni di personale a fini formativi della polizia e delle amministrazioni locali, anche per la redazione di testi normativi e di comportamento diversamente non acquisibili da quei Paesi. In tali casi l'amministrazione dell'interno non è in grado di fornire il dato relativo alla spesa sostenuta e, pertanto, una ricostruzione esaustiva della totalità dei costi ingenerati dagli accordi sinora stipulati non risulta praticabile.

Nelle tabelle a seguire si dà comunque conto delle risorse finanziarie destinate all'attuazione degli accordi in argomento e dei tempi di acquisizione della loro effettiva disponibilità. Il ritardo che si evidenzia riguardo a quest'ultima comporta, di conseguenza, che gli impegni assunti a fronte degli accordi potranno essere onorati in tempi assai più lunghi del previsto.

Sul finire dell’anno è stato avviato un progetto-pilota diretto a selezionare, formare ed inserire nel mondo del lavoro italiano 200 lavoratori moldavi. Ma di questo progetto, come degli altri che il Ministero ha avviato a seguito di intese con gli Stati stranieri e gli territoriali nazionali interessati, si tratterà per motivi sistematici più diffusamente in altra sede[37].

Tabella n. 3
Capitolo 2765
Spese derivanti dall'attuazione delle collaborazioni internazionali e dalle intese operative dirette al contrasto dell'immigrazione clandestina, spese di interpretariato per l'accertamento delle posizioni irregolari dei clandestini, per la loro identificazione
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
Stanziamento iniziale	0,00	0,00
Variazioni	19.000.000,00	14.200.000,00
Stanziamento def.	19.000.000,00	14.200.000,00
Impegni comp.za	18.785.194,58	14.197.911,50
Pagato comp.za	1.070.000,00	3.840.118,65
Residui comp.za	17.715.194,58	n.d.
Economie comp.za	214.805,42	n.d.
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

Tabella n. 4
Cap. 2765 - Disponibilità di cassa es. fin. 2003/2004
2003
01/01/2003		0,00
25/06/2003	(DMT)	19.000.000,00
03/12/2003	(DMC)	-15.000.000,00
2004
01/01/2004		0,00
27/05/2004	(DMT)	10.000.000,00
09/07/2004	(DMC)	12.000.000,00
30/09/2004	(DMC)	1.000.000,00
22/11/2004	(DMC)	-2.991.638,00
24/11/2004	(DMC)	1.200.000,00
30/11/2004	(PASS)	7.715.195,00
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

4.1 Gli accordi bilaterali in materia di lavoro

Un discorso a parte meritano gli accordi firmati dal Governo italiano in materia di lavoro.

I primi accordi di tale tipo (firmati nel 1997 con l’Albania e nel 2000 con la Tunisia), aventi ad oggetto solo gli ingressi per lavoro stagionale, si sono limitati a ripetere le procedure amministrative necessarie ad ottenere l’autorizzazione all’ingresso in Italia per motivi di lavoro subordinato. Il loro significato è, pertanto, esclusivamente politico, in quanto offre di fatto maggiori garanzie ai Paesi extra U.E. di veder riconosciuta, quale contropartita della firma di un accordo di riammissione, il riconoscimento di una quota di ingressi riservata nei decreti flussi.

Di diverso tenore è, invece, l’accordo del Governo italiano con quello della Repubblica di Moldova del 27 novembre 2003, che, firmato dopo l’entrata in vigore della legge n. 189/2002, recepisce le novità introdotte dalla riforma nella materia degli ingressi per motivi di lavoro subordinato, rivolgendosi, per la prima volta, a tutte categorie di lavoratori (stagionali e non).

Questo accordo (e l’annesso protocollo esecutivo, che ne disciplina le modalità di attuazione) non ha comportato oneri finanziari, insistendo piuttosto sulla creazione di prassi collaborative che possano facilitare l’incontro domanda-offerta di lavoro ed incoraggiare la formazione di lavoratori candidati all’emigrazione al fine di fornire personale qualificato e rispondente ai profili professionali richiesti dal mercato del lavoro italiano.

A tal fine è anche previsto l’impegno della parte moldava a facilitare i datori di lavoro italiani, le associazioni imprenditoriali e gli altri enti e istituti contemplati dalla normativa italiana che vogliano ivi recarsi per selezionare ed eventualmente formare professionalmente coloro che desiderano esercitare un’attività lavorativa nel nostro Stato; lo scambio di informazioni relative al fabbisogno interno e alla disponibilità di risorse umane, nonché la promozione di intese fra le associazioni datoriali italiane e le agenzie di collocamento locali.

In attuazione dell’accordo, i rappresentanti della Direzione generale per l’immigrazione si sono recati nel giugno del 2004 in Moldavia al fine di porre in essere le condizioni tecniche necessarie ad avviare, d’intesa con le competenti autorità locali, i progetti di selezione e formazione dei candidati all’emigrazione. In quell’occasione le autorità moldave hanno illustrato una banca dati di cittadini disponibili a venire a lavorare in Italia, ma la medesima, secondo quanto rappresentato dalla nostra amministrazione, per essere completamente utilizzata deve essere uniformata agli standard tecnici italiani.

5. Attività finalizzate alla programmazione e regolamentazione dei flussi migratori

5.1 La normativa vigente e la programmazione dei flussi di ingresso per l’anno 2004

L’art. 2 del D.P.R. 29 luglio 2004, n. 244, con cui è stato approvato il "regolamento di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali", nel ridisegnare le attribuzioni delle direzioni generali in cui il dicastero si articola, ha formalmente assegnato alla Direzione generale dell’immigrazione -in aggiunta ai compiti connessi alla promozione dell’integrazione sociali degli extracomunitari regolarmente presenti sul territorio dello Stato- le funzioni in materia di iniziative relative ai flussi migratori per lavoro, di sviluppo e gestione del sistema AILE[38], nonché di sviluppo della cooperazione internazionale per le iniziative suddette, che erano state, in parte, già ad essa attribuite dalla direttiva annuale del ministro del lavoro per il 2003[39].

La citata direzione ha provveduto a curare gli adempimenti connessi alla programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari che, per l’anno 2004, è stata disposta - in modo transitorio, ai sensi del 4° comma dell’art. 3 del D.lgs. 286 - con due d.p.c.m. del 19 dicembre 2003, (pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2004) aventi ad oggetto, uno, i lavoratori stagionali[40] e l’altro quelli non stagionali[41]. In particolare, con la circolare n. 5 del 21 gennaio 2004 è stata data comunicazione a tutti gli uffici periferici della ripartizione delle quote assegnate dai menzionati provvedimenti ed impartite le istruzioni operative in merito agli adempimenti procedurali da seguire. Sul finire dell'anno con la circolare n. 44 del 15 novembre 2004 si è provveduto alla redistribuzione delle quote residue indicandone le relative modalità.

Tempestivo è stato anche l’intervento della Direzione in occasione dei due decreti di programmazione dei flussi d’ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi stati membri dell’Unione Europea, nei cui confronti è stato deciso di sospendere in via transitoria per un periodo di due anni dalla suddetta data l’applicazione degli articoli da 1 a 6 del regolamento CEE n. 1612/68 ai fini dell’ingresso nel mercato del lavoro[42]. Ci si riferisce ai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 aprile e 8 ottobre 2004, che hanno previsto la loro ammissione in Italia, per motivi di lavoro subordinato, nell’ambito di ulteriori quote, ammontanti, rispettivamente a 20.000 e 16.000 unità, da aggiungere a quanti erano stati già ammessi prima del 1° maggio 2004 in attuazione dei due d.p.c.m. del 2003 sopra menzionati. La direzione generale per l’immigrazione ha, infatti, fornito agli uffici periferici in data anteriore alla pubblicazione dei d.p.c.m. sulla Gazzetta Ufficiale[43], le pertinenti indicazioni operativi elaborate su moduli diversi dai soliti, prevedendosi non più un riparto delle quote a livello regionale, ma una procedura unificata sul territorio nazionale (c.d. Gestore del contatore unico nazionale) [44].

Tale nuovo procedimento ha consentito –secondo quanto riferito- di amministrare in tempi brevi i 20.000 ingressi, eliminando ogni disagio per l’utenza[45].

Lo sviluppo, la gestione e la manutenzione dell’applicazione informatica per le procedure amministrative connesse al rilascio della prescritta autorizzazione al lavoro sono state effettuate nell’ambito del su citato contratto stipulato il 31 ottobre 2003 dalla direzione generale per l’innovazione tecnologica del ministero del lavoro e delle politiche sociali avente ad oggetto lo sviluppo e conduzione del Sistema informativo per il mercato del lavoro e le politiche attive ed il supporto alla conduzione tecnica del centro servizi SIL (v. retro par. 3.1). L’applicazione –disponibile sia sul sito intranet del ministero (per l’utilizzo da parte delle direzioni regionali e provinciali del lavoro), che sul sito internet (per l’utilizzo da parte degli uffici competenti delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Sicilia, e delle province di Trento e Bolzano)- ha consentito il rilascio delle autorizzazioni in base ad una graduatoria nazionale. I relativi costi, considerato che la suddetta applicazione è stata realizzata ed è gestita ricorrendo alle risorse quotate a corpo provenienti dal contratto suddetto, sono stati stimate dall’amministrazione, nel periodo 1°/4-30/09 2004, in € 35.000.

La direzione ha, inoltre, fornito il supporto alla redazione del "Vademecum per l’accesso al lavoro dei cittadini dei nuovi Stati membri" che illustra (in lingua italiana ed inglese) le modalità d’ingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro dipendente ed autonomo in Italia per i cittadini appartenenti ai menzionati 8 Stati.

La tabella che segue dà conto del numero delle richieste, distinte per nazionalità e secondo la loro distribuzione territoriale. A fronte di dette richieste risultano rilasciate ed inserite nel sistema del contatore unico nazionale n. 19.935 autorizzazioni al lavoro.

tabella n. 5
Richieste di autorizzazioni al lavoro rilasciate nell'ambito della quota massima di 20.000 unità prevista dal d.p.c.m. 20 aprile 2004 distinte per nazionalità
Stati	numero autorizzazioni	percentuale
Polonia	10.285	49,88
Slovacchia	6.481	31,43
Repubblica Ceca	1.896	9,19
Ungheria	1.048	5,08
Lituania	398	1,93
Slovenia	362	1,76
Lettonia	86	0,42
Estonia	64	0,31
	20.620	100,00
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali- direzione generale immigrazione

tabella n. 6
Distribuzione territoriale delle richieste di autorizzazione al lavoro rilasciate nell'ambito della quota prevista dal d.p.c.m. 20 aprile 2004
	numero autorizzazioni	%
Bolzano	7.192	34,88
Trento	4.767	23,12
Emilia Romagna	2.189	10,62
Veneto	1.173	5,69
Friuli Venezia Giulia	687	3,33
Toscana	676	3,28
Lombardia	540	2,62
Piemonte	487	2,36
Campania	469	2,27
Marche	411	1,99
Abruzzo	334	1,62
Lazio	319	1,55
Calabria	302	1,46
Umbria	300	1,45
Sicilia	225	1,09
Puglia	191	0,93
Liguria	125	0,61
Sardegna	90	0,44
Basilicata	65	0,32
Molise	62	0,30
Valle d'Aosta	17	0,08
Totale	20.621	100,00
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali -direzione generale immigrazione

Tanto premesso, nel constatare che nessun’altra iniziativa è stata intrapresa dall’amministrazione a supporto della gestione dei flussi migratori per motivi di lavoro subordinato in aggiunta a quelle già oggetto di esame nel corso delle precedenti relazioni, si dà di esse qui di seguito conto, mentre più avanti si forniranno alcune integrazioni sulla sanatoria dei rapporti di lavoro irregolarmente prestato da cittadini extracomunitari acquisite in esito ad alcune specifiche osservazioni svolte dalla Corte[46].

5.2 Le iniziative connesse alla gestione dei flussi migratori

Le precedenti relazioni hanno evidenziato[47] come le direzioni generali del ministero del lavoro e delle politiche sociali che si sono succedute nel settore in esame (direzione generale per l’impiego, prima, e direzione generale per l’immigrazione poi) abbiano affidato la realizzazione delle iniziative finalizzate alla gestione della politica dei flussi migratori ad enti dotati di competenze qualificate in materia di immigrazione e/o di politiche del lavoro. I due interventi in questione sono di recente giunti a conclusione e, pertanto, può, in questa sede verificarsi se si sia dato adempimento alle diverse attività pattuite, nonché i costi finora sostenuti dall’amministrazione. Impossibile appare, invece, la valutazione degli effetti derivanti dall’attuazione dei rapporti in parola, sia per la brevità dei tempo trascorso, sia per la peculiarità di alcuni degli obiettivi che ci si attendeva dalla loro esecuzione (ad es. il diffondere la conoscenza delle norme vigenti in materia di immigrazione).

Da ultimo, viene in evidenza la convenzione firmata con la Società Dante Alighieri, alla quale era stata affidata, in previsione dell’attuazione del nuovo testo dell’art. 23 del t.u.[48], la fornitura di un servizio di formazione da erogare nei paesi di provenienza degli extracomunitari.

5.2.1 Gli accordi stipulati fra la Direzione generale per l’impiego e l’O.I.M.

I progetti in parola, come già evidenziato nel referto approvato con deliberazione n. 10/2004/G, sono diretti a promuovere l’inserimento lavorativo in Italia di immigrati extracomunitari favorendo "lo sviluppo e la diffusione di standard di funzionamento dei servizi per l’impiego in relazione alla gestione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro riferito al fabbisogno del mercato italiano di lavoratori extracomunitari, alla programmazione delle quote annuali di nuovi ingressi, al reclutamento ed all’impiego regolare di immigrati". I progetti in esame, identici nella sostanza in entrambi i documenti, devono essere realizzati uno nelle regioni Obiettivo 1 e l'altro nelle regioni Obiettivo 3.

Secondo quanto previsto nella rimodulazione predisposta dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni (O.I.M.) ed approvata dalla Direzione generale per l’impiego il 10 luglio 2003, le diverse attività dedotte negli accordi avrebbero dovuto essere portate a compimento entro il 31 maggio del 2004[49]. In realtà, l’organizzazione del convegno internazionale conclusivo sulla tematica dell’immigrazione e sui risultati conseguiti, previsto per il mese di aprile di quell’anno, ha determinato un ulteriore rinvio del dies ad quem, autorizzato dalla Direzione generale, che ha fissato la data di consegna dei rapporti conclusivi dell’intera attività progettuale al 31 gennaio 2005. Va, peraltro, constatato che il convegno finale si è tenuto il 25 gennaio u.s. e che alla data di deposito del presente referto ancora deve essere depositato il rapporto finale e rendicontate le spese sostenute fino alla conclusione del progetto.

L’amministrazione ha, comunque, fornito un aggiornamento dei dati relativi alle attività poste in essere nel periodo gennaio-dicembre 2004, il cui esame, raccordato con quanto già emerso nel corso delle precedenti istruttorie, consente di affermare che le attività stabilite negli accordi del luglio 2003 sono state, sia pur con ritardo, quasi completamente realizzate. L’Organizzazione ha infatti globalmente svolto 99 corsi di orientamento[50], il cui espletamento è stato preceduto da 4 sessioni di formazione (della durata massima di 40 ore), cui hanno partecipato 454 orientatori e mediatori culturali provenienti dagli enti di formazione prescelti. L’analisi sull’incidenza dell’intera azione sull’integrazione sociale ed occupazionale degli immigrati coinvolti nel progetto è stata demandata all’Organizzazione internazionale del Lavoro (ILO).

Inferiori rispetto a quanto stabilito sono stati i seminari organizzati per ciascuno dei progetti. Ne risultano, infatti, realizzati 15 (invece di 20) per le regioni Ob.1 e 31 (invece di 40) per quelle Ob.3. Alla diffusione dei progetti l’Organizzazione ha, peraltro, provveduto anche mediante pubblicazioni. In particolare, è stato redatto un manuale in tre volumi dedicato all’orientamento linguistico, sociale giuridico, lavorativo e psicosociale degli immigrati; sono stati stampati due depliants ed è stato creato un vademecum sintetico in italiano, albanese ed arabo diretto a favorire la conoscenza delle principali norme relative all’inserimento lavorativo, economico e sociale degli immigrati.

Sono state, inoltre, svolte una serie di attività di ricerca che, secondo il Ministero, costituiscono "il seguito naturale delle attività progettuali condotte nelle diverse regioni italiane". Trattasi di uno studio (effettuato dagli enti di formazione che hanno erogato i corsi di orientamento) sulle tipologie e le modalità di erogazione dei servizi per l’impiego nei confronti degli immigrati; di un approfondimento sui fabbisogni degli immigrati da parte del mercato del lavoro italiano con particolare attenzione ai livelli formativi richiesti dalle imprese ed, infine, di una ricerca sull’integrazione lavorativa e sociale in Italia dei migranti provenienti dal Maghreb.

Nel corso dell’adunanza la Direzione generale del Mercato del lavoro (subentrata alla direzione generale per l’impiego, a seguito dell’entrata in vigore del D.P.R. 244 del 2004) ha fatto presente che la mancata realizzazione di 14 seminari, trova la sua causa –secondo quanto emerge dalla bozza di rapporto finale prodotto dall’OIM – "da un lato nella richiesta dell’OIM di realizzare interventi locali di un certo profilo (coinvolgendo la rete dell’associazione imprenditoriali, delle forze sociali, delle amministrazioni locali), dall’altro nel fatto che in molte realtà territoriali si sono alternati momenti elettorali e modifiche legislative che hanno spesso reso indisponibili a partecipare i rappresentanti istituzionali locali e gli uffici dei servizi per l’impiego".

Per quanto attiene, poi, all’aspetto finanziario, è emerso che nel novembre del 2003 l’OIM abbia richiesto una variazione dell’articolazione interna del budget, per consentire di coprire le maggiori spese di "personale, viaggio e soggiorno della segreteria e del coordinamento del progetto". Un’ulteriore rimodulazione dei fondi è stata determinata per coprire i costi derivanti dall’organizzazione del convegno e le spese amministrative a questo connesse. Il relativo preventivo di spesa -redatto inizialmente in modo globale senza la precisazione di quali voci di spesa debbano essere portate in diminuzione- è stato successivamente precisato e di esso, come del precedente, si tien conto nei due prospetti di seguito riportati.

La Corte sottolinea con sfavore come le rimodulazioni accordate abbiano, di fatto, comportato un aumento delle spese generali pari a più del 20% dei costi inizialmente previsti, cui non è corrisposto un aumento nelle azioni svolte a supporto delle politiche di integrazione. Anzi, i quadri finanziari (v. tabelle 7 e 8) evidenziano come per la maggior parte delle voci di costo riguardanti gli interventi da svolgere in favore degli immigrati si siano registrate bassi livelli di spesa rispetto a quanto preventivato nel luglio del 2003.

La competente direzione generale ha, comunque, reso noto che, trattandosi di risorse derivanti dal fondo sociale europeo, gli importi non utilizzati saranno disimpegnati e potranno essere nuovamente impegnati fino al 31 dicembre 2006, per essere destinate ad altri scopi, secondo le priorità indicate dal PON (Programma Operativo Nazionale) e dal complemento di programmazione che viene predisposto all’incirca ogni anno.

Tabella 7
AZIONI DI SISTEMA A SUPPORTO DELLE POLITICHE DI INTEGRAZIONE SOCIALE E OCCUPAZIONALE. QUADRO FINANZIARIO PON OB.1
Macrovoci di costo	Costi previsti nell’accordo del 10/07/2003	Previsione costi finale	Differenza	Spese certificate al 30/11/2004	Rapporto spese certificate/spese previste al 10/7/03
Progettazione intervento	8.000,00	8.000,00	0,00	7.921,94	99,02
Coordinamento	188.901,60	262.194,25	73.292,65	213.752,18	113,16
Ricerca territoriale	72.000,00	72.000,00	0,00	48.841,05	67,83
Seminari e incontri territoriali con forze sociali	194.791,20	194.791,20	0,00	72.705,16	37,32
Attività d'informazione e sensibilizzazione	75.468,40	61.468,40	-14.000,00	10.780,54	14,28
Orientamento immigrati	868.800,00	868.800,00	0,00	739.069,15	85,07
Formazione orientatori e mediatori	44.420,61	36.420,61	-8.000,00	20.198,35	45,47
Produzione materiali didattici	30.977,02	30.000,00	-977,02	27.941,46	90,20
Impaginazione tipografica e stampa materiali didattici	40.294,18	40.294,18	0,00	24.355,84	60,45
Consulenza per favorire la ricaduta occupazionale	164.163,37	104.071,75	-60.091,62	44.000,00	26,80
Valutazione e monitoraggio	187.312,87	177.888,87	-9.424,00	133.101,08	71,06
Spese di amministrazione e costi generali OIM	190.698,33	209.898,33	19.200,00	201.110,46	105,46
TOTALE	2.065.827,58	2.065.827,59	0,01	1.543.777,21	74,73
Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

Tabella 8
AZIONI DI SISTEMA A SUPPORTO DELLE POLITICHE DI INTEGRAZIONE SOCIALE E OCCUPAZIONALE. QUADRO FINANZIARIO PON OB.3
Macrovoci di costo	Costi previsti nell’accordo del 10/07/2003	Previsione costi finale	Differenza	Spese certificate al 30/11/2004	Rapporto spese certificate/spese previste al 10/7/03
Progettazione intervento	12.000,00	12.000,00	0,00	11.882,90	99,02
Coordinamento	283.352,40	393.291,36	109.938,96	316.170,44	111,58
Ricerca territoriale	108.000,00	108.000,00	0,00	69.701,53	64,54
Seminari e incontri territoriali con forze sociali	292.186,80	292.186,80	0,00	117.454,37	40,20
Attività d'informazione e sensibilizzazione	113.202,60	92.202,80	-20.999,80	16.558,22	14,63
Orientamento immigrati	1.303.200,00	1.303.200,00	0,00	721.988,10	55,40
Formazione orientatori e mediatori	66.630,92	54.630,92	-12.000,00	20.989,09	31,50
Produzione materiali didattici	46.465,54	39.000,00	-7.465,54	30.873,00	66,44
Impaginazione tipografica e stampa materiali didattici	60.441,26	60.441,26	0,00	35.914,57	59,42
Consulenza per favorire la ricaduta occupazionale	246.245,06	170.107,63	-76.137,43	32.352,94	13,14
Valutazione e monitoraggio	280.969,31	270.833,31	-10.136,00	218.583,85	77,80
Spese di amministrazione e costi generali OIM	286.047,50	302.847,51	16.800,01	284.297,18	99,39
TOTALE	3.098.741,39	3.098.741,59	0,20	1.876.766,19	60,57
Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

5.2.2 Il programma gestione flussi

Estremamente generiche erano apparse alla Corte[51] la descrizione delle attività e la relativa analisi dei costi, quali risultavano dal Programma tecnico approvato dal decreto del 23 dicembre 2002 con cui alla società era stato affidata la realizzazione del "programma di azioni di supporto alla gestione programmata e qualificata dei flussi migratori di lavoro verso l’Italia"[52]. E se meno generica è risultata la descrizione delle azioni da svolgere contenuta nei piani operativi successivamente depositati, deve osservarsi che questi solo in parte consentono di superare il vizio di origine dell’affidamento. Ciò anche in considerazione della intrinseca connessione di alcune azioni affidate alla società con attività di spettanza della direzione generale, il cui realizzarsi era strettamente legato all’emanazione del regolamento di esecuzione previsto dalla 189 del 2002.

Del resto, la stessa Amministrazione ha sottolineato che l’assenza di un quadro normativo compiuto "abbia comportato la necessità di periodici riorientamenti delle azioni, nel rispetto delle finalità sottese al programma stesso". Ciò appare di tutta evidenza nel momento in cui si esamina, ad esempio, la mancata esecuzione della macroazione denominata "costruzione e collaborazione partenariato italiano", in relazione alla quale era previsto l’instaurarsi di rapporti con le regioni italiani e con le associazioni di categoria (ANCE, Sindacati dell’edilizia, ecc…) propedeutici alla realizzazione dei programmi ex art. 19 del t.u. sull’immigrazione.

Tanto premesso, nel constatare che la necessità di completare le articolate sperimentazioni in essere ha determinato la proroga del termine finale di esecuzione delle attività dal 9 febbraio al 30 settembre 2004, senza oneri per l’amministrazione, si rileva che, in relazione a ciascuno dei tre obiettivi strategici individuati nel primo piano operativo[53], è emerso quanto segue.

Ø Per quanto attiene alle azioni volte a favorire la gestione contingente dei flussi migratori attraverso la predisposizione di una scheda anagrafica semplice funzionale alla realizzazione delle liste di ingresso ex art. 21 c. 5[54], è stato elaborato "un modello sperimentale di scheda anagrafica dei lavoratori" ed è stata predisposta una "scheda anagrafica/azienda". Entrambi gli strumenti, peraltro, non sono stati utilizzati per implementare le liste sopra citate, ma di essi ci si è serviti nell’ambito del progetto realizzato in Tunisia, di cui si dirà più avanti. Al fine di agevolare l’attività degli operatori coinvolti nel citato progetto, è stata redatta una "Guida agli applicativi di incrocio domanda/offerta di lavoro". Nell’ambito dello stesso obiettivo è stato predisposto, come previsto, un "modello di servizi[55]" da proporre agli attori competenti nella gestione per gli ingressi per lavoro. Trattasi, secondo quanto si legge nel documento interno di lavoro all’uopo realizzato, di "un sistema di relazioni logico-organizzative, supportato dall’utilizzo di applicativi informatici, tra gli attori competenti in materia di erogazione di servizi e reinserimento lavorativo degli stranieri" costruito intorno a due ambiti di intervento: il primo si riferisce al percorso dell’impresa italiana che ricerca un lavoratore extracomunitario residente in Italia, il secondo riguarda, invece, la ricerca di un residente all’estero. La mancata entrata in vigore della normativa regolamentare ha reso impossibile testarne l’operatività.

Ø In relazione al secondo obiettivo -che si concretizza nel "favorire l’attuazione dell’art. 23 fornendo assistenza tecnica per la realizzazione dei programmi formativi approvati dal ministero nei paesi d’origine e per l’elaborazione delle liste relative ai titoli di prelazione"- la direzione generale ha reso noto che è stata realizzata un'unica sperimentazione all’estero, per la precisione in Tunisia, in esito ad un protocollo d’intesa con le competenti autorità tunisine e con le regioni Lombardia e Veneto (attraverso le rispettive agenzie per il lavoro), la Coldiretti ed alcune aziende facenti capo alla Lega delle cooperative ed al settore delle grandi opere. In attuazione di tale protocollo, si è provveduto alla preselezione di circa 1250 lavoratori in possesso dei profili professionali suscettibili di corrispondere alle caratteristiche della domanda di manodopera qualificata. Alla fine di una complessa serie di operazioni sono stati selezionati 250 lavoratori, che sono stati avviati alla fase di formazione linguistica, svolta dalla Società "Dante Alighieri" cui tali attività era stata affidata sin dal 23 dicembre 2002 (v. infra)[56].

Alla data del 24 gennaio 2005, 104 erano i lavoratori tunisini selezionati che hanno ottenuto l’autorizzazione al lavoro per rapporti a tempo indeterminato nel settore dell’agricoltura, delle grandi opere, del terziario. E’ stato, comunque, rappresentato che le Agenzie regionali del lavoro del Veneto e della Lombardia, di concerto con il ministero ed in coordinamento con la competente autorità tunisina stanno continuando a promuovere l’iniziativa sul loro territorio, al fine di favorire l’inserimento di tutti i lavoratori selezionati.

Ø Le azioni funzionali al raggiungimento del terzo obiettivo specifico, individuato nell’armonizzazione dei sistemi informativi dei paesi d’origine con l’anagrafica dei lavoratori extracomunitari (SIL nazionale-borsa lavoro immigrati) vanno ricercate, secondo quanto si legge nel piano operativo presentato alla fine del mese di settembre 2003, nella manutenzione ed implementazioni del SILES, nell’avvio della progettazione di un nuovo sistema informativo, nonché nella realizzazione di una ricerca avente ad oggetto la ricognizione e la valutazione delle esperienze in Italia e all’estero. Al riguardo il Ministero ha dato atto della elaborazione degli applicativi per l’incrocio tra domanda e offerta di lavoro immigrato e per la creazione delle liste dei lavoratori disponibili ad emigrare e di quelli che hanno acquisito il titolo di prelazione. Gli applicativi in questione, "pensati nell’ottica della loro futura integrabilità con la costituenda Borsa lavoro, nel cui ambito potranno essere ricondotti gli strumenti in questione", sono stati testati presso l’Amministrazione, la quale ha al riguardo rappresentato che i medesimi "oltre a permettere la tenuta delle liste dei lavoratori stranieri disponibili ad emigrare per motivi di lavoro, nonché di coloro che hanno acquisito il titolo di prelazione, comprensiva degli elementi anagrafici e professionali utili permettere l’incrocio domanda ed offerta, consentiranno ai datori di lavoro potenzialmente interessati di acquisire gli elementi conoscitivi atti ad orientarlo nell’assunzione della determinazione circa la costituzione del rapporto di lavoro con uno o più lavoratori iscritti nelle liste in questione" Anche per tale fattispecie, l’effettiva operatività è strettamente connessa all’entrata in vigore della normativa di rango secondario[57].

Con riferimento, poi, alla gestione del SILES (Sistema informativo lavoratori stagionali)[58] è emerso che la sua manutenzione ed implementazione è finanziariamente gravata sul progetto per il periodo 1° gennaio 2003-31 dicembre 2003, per essere successivamente presa in carico dalla Direzione generale per le reti informative che lo ha affidato al R.T.I. firmatario del contratto del 31 ottobre 2003, avente ad oggetto "l’acquisizione di beni e servizi per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo del Ministero e del sistema informativo del lavoro (denominato SIL)" (vedi, retro, par. 3.1.1).

Risulta, infine, depositato l’elaborato finale recante i risultati della ricerca-azione condotta in cinque regioni italiane scelte sulla base dell’interesse manifestato a livello locale dalle istituzioni, presso le quali si è provveduto ad esaminare la gestione istituzionale delle quote (dalla stima del fabbisogno di manodopera straniera all’inserimento socio-lavorativo dell’immigrato) e in quattro stati esteri (Tunisia, Romania, Albania e Slovacchia), dove sono state esaminate le origini e le caratteristiche dei flussi migratori verso l’Italia.

Per quanto riguarda i costi del programma, le modifiche intervenute nel corso della sua attuazione hanno determinato (come risulta dalla tabella che segue) la rimodulazione del budget inizialmente previsto, in relazione a ciascuna delle macroazioni nel quale il medesimo si articolava.

Al riguardo la Corte sottolinea criticamente come le modifiche intervenute nelle previsioni di spesa comportino un aumento dei costi generali a scapito di quelli relativi agli interventi diretti a favorire la gestione dei flussi. Perplessità suscita, in particolare, la modifica riguardante la voce "coordinamento e gestione del progetto" che è stata quasi triplicata, a fronte di attività che, secondo quanto sopra evidenziato, non sono state completamente realizzate e di obiettivi che sono stati solo parzialmente raggiunti.

Sotto il profilo delle erogazioni, si rileva che al 31 dicembre 2004 erano stati rimborsati ad Italia Lavoro i costi sostenuti nel periodo 10 febbraio-30 novembre 2003, che si riferiscono, indifferentemente per ognuna delle voci di spesa, al trattamento economico dovuto al personale dipendente per le attività svolte in esecuzione del programma, a quelle corrisposte al personale esterno incaricato di espletare attività connesse alla realizzazione del programma (professionisti, collaborazioni coordinate e continuative, occasionali), nonché al rimborso delle spese di viaggio da costoro effettuate e/o all’acquisizione dall’esterno di forniture e/o servizi.

Tabella n. 9
Programma Flussi Migratori per lavoro
Descrizione	Importo Budget inizialmente previsto	Importo Budget modificato	Differenza fra i due budget	Spese sostenute dal 10 febbraio al 30 novembre 2003
Coordinamento e gestione del progetto	133.750,00	438.345,40	+304.595,40	251.751,44
Relazioni istituzionali e costruzioni partenariato	231.250,00	320.711,21	+89.461,21	53.827,81
Analisi e Progettazione modelli e strumenti	284.000,00	48.000,00	-236.000,00	0,00
Diffusione modelli e strumenti	535.000,00	199.475,00	-335.525,00	0,00
Implementazione SILES	480.000,00	533.460,63	+53.460,63	175.196,46
Promozione e comunicazione	100.000,00	74.325,83	-25.674,17	25.546,65
Monitoraggio e valutazione	36.000,00	42.500,00	+6.500,00	8.432,91
Costi interni	200.000,00	343.181,93	+143.181,93	0,00
TOTALE PROGETTO	2.000.000,00	2.000.000,00	0,00	514.755,27

5.2.3 La convenzione con la società Dante Alighieri

Com’è noto[59], nelle more dell’entrata in vigore del nuovo regolamento di esecuzione del testo unico, la direzione generale per l’immigrazione, ritenendo opportuno avviare interventi propedeutici all’effettiva applicazione delle modifiche apportate all’art. 23 del t.u., con contratto del 13 dicembre 2002 aveva acquisito in via sperimentale dalla società sopra indicata la fornitura di un servizio di formazione linguistica e culturale rivolto a cittadini extracomunitari da svolgersi nei Paesi di provenienza, rimasto senza esecuzione a causa della mancata entrata in vigore del previsto regolamento.

Nonostante il protrarsi della mancata emanazione del regolamento, è stato possibile dare esecuzione alla convenzione grazie al progetto sperimentale in Tunisia portato avanti da "Italia Lavoro" nell’ambito del su menzionato programma di gestione dei flussi, in esito al quale la società, sulla base delle esigenze rappresentate dall’amministrazione, ha elaborato un piano formativo da destinare ai lavoratori tunisini selezionati, la cui realizzazione ha consentito di formare 238 candidati[60]. I relativi corsi hanno riguardato 238 candidati ed hanno comportato una spesa di €. 35.343,00.

Come già evidenziato, analoghi corsi si prevede di realizzare, appena possibile, nei confronti dei cittadini dello Sri Lanka e della Repubblica moldava selezionati dall’OIM, in attuazione delle convenzioni firmate sul finire del 2004, cui si farà fatto cenno sub par. 6.1.3.

5.3 La regolarizzazione degli immigrati. Integrazione

Gli esiti della regolarizzazione disposta dal legislatore sul finire del 2002 sono stati già oggetto di analisi nel precedente referto, in occasione del quale la Corte aveva sottolineato l’opportunità di ovviare, con le misure ritenute più utili, ai pericoli derivanti dalla rilevata mancata previsione di adeguate forme di controllo in sede di esame delle domande in merito alla reale esistenza del dichiarato rapporto di lavoro.

Non può non sottolinearsi con sfavore che tale specifica raccomandazione della Corte sia rimasta lettera morta. Nessuna iniziativa specifica è stata al riguardo intrapresa, ritenendosi sufficiente l'espletamento delle ordinarie procedure di verifica sul lavoro sommerso. La competente direzione generale si è limitata, infatti, a rappresentare che nel 2003 dei 63.612 lavoratori extracomunitari occupati nelle aziende ispezionate, 10.640 sono risultati irregolari (16,75%) e di questi ultimi 2.969 erano privi del permesso di soggiorno. Nel 2004, invece, a fonte di 64.834 lavoratori extracomunitari occupati nelle aziende ispezionate, gli irregolari sono stati 11.265 (17%), 2.932 dei quali erano privi del suddetto documento.

6. Le misure di sostegno

6.1 Il Fondo nazionale per le politiche migratorie

6.1.1 Il quadro normativo e contabile

Immutato è il quadro normativo di riferimento relativo al Fondo istituito dall’art. 43 della legge 6 marzo 1998, n. 40 rispetto a quanto già illustrato nelle precedenti relazioni[61]. Nel rammentare, quindi, che la sua gestione spetta al ministero del lavoro e delle politiche sociali, e, per esso, alla direzione generale per l’immigrazione e che le relative risorse sono allocate sul cap. 1891 denominato, appunto, "Fondo per le politiche migratorie", si riporta nella tabella che segue il quadro contabile relativo agli esercizi finanziari 2003 e 2004. Al riguardo si è reputato opportuno integrare i dati risultanti dal sistema informativo integrato R.G.S.-Corte dei conti, con la specificazione delle somme che provengono dalla ripartizione del "Fondo per le politiche sociali" -e, come tali, da utilizzare per interventi statali rientranti nelle attribuzioni della direzione- da quelle derivanti dal "fondo per la riassegnazione di residui passivi perenti di spese correnti", e che, quindi, sono state assegnate al capitolo solo per i pagamenti dovuti in esecuzione di impegni già assunti nei precedenti esercizi finanziari.

La rilevante entità di queste ultime ha indotto la Corte ad un approfondimento sugli interventi cui le medesime si riferiscono, al fine di aggiornare quanto su di esse era stato detto nei precedenti referti. L’istruttoria è stata, pertanto, diretta a verificare, da un lato le iniziative intraprese sulle risorse stanziate nell’esercizio finanziario 2004, dall’altro lo stato di attuazione di tutti i progetti che nei precedenti referti risultavano non aver trovato ancora definizione dal punto di vista gestionale e contabile, in merito ai quali si darà conto dell’evolversi dei diversi contributi assegnati.

Tabella n. 10
Capitolo 1891 – esercizi finanziari 2003 e 2004 -
Fondo nazionale per le politiche migratorie
*Esercizio finanziario 2003*	da Fondo per le politiche sociali 2003	da riassegnazione residui perenti	totale
Stanziamento iniziale	0	0	0
Variazioni	5.000.000,00	7.066.025,00	12.066.025,00
Impegni comp.za	3.591.391,28	7.065.963,41	10.657.354,69
Pagato comp.za	523.728,32	4.686.515,69	5.210.244,01
Residui comp.za	3.067.662,96	2.379.447,72	5.447.110,68
Economie comp.za	1.408.608,72	61,59	1.408.670,31

*Esercizio finanziario 2004*	assegnazioni	da riassegnazione residui perenti	totale
Stanziamento iniziale	0	0	0
Variazioni	4.470.000,00	2.866.489,00	7.366.489,00
Impegni comp.za
Pagato comp.za	576.520,40	2.866.486,45	3.443.006,85
Residui comp.za
Economie comp.za
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

6.1.2. Gli aggiornamenti sull’attuazione degli interventi finanziati negli anni passati

v Fondo 1998

Nella relazione approvata con deliberazione 22/2003/G[62] è stato evidenziato come le iniziative finanziate a valere sulle risorse destinate allo Stato (che ammontavano a £. 7.300.000.000, pari ad € 3.770.135,36) erano state tutte eseguite, ad eccezione di quelle proposte dai comuni di Soverato e di Torino aventi ad oggetto, il primo, la realizzazione di un centro di accoglienza, per il quale era stato concesso un contributo di £. 1.500.000.000 (€ 774.685,35) e l’altro la ristrutturazione di un immobile da destinare all’ospitalità di donne immigrate in condizione di temporanea necessità, in relazione alla quale l’apporto statale era stato di £. 1.318.800.000 (pari ad € 681.103,36). Tali interventi alla data di deposito del summenzionato referto non erano stati nemmeno avviati.

L’attuale istruttoria ha evidenziato che, se nulla è mutato per la realizzazione del centro di accoglienza, per quanto, invece, riguarda l’immobile sito nel comune di Torino, l’ente locale in data 23 giugno 2003 ha comunicato di aver affidato i lavori di ristrutturazione ed ha prodotto gli atti relativi all’aggiudicazione e alla costituzione dell’ufficio direzione lavori, mentre il 7 settembre 2004 ha trasmesso la documentazione attestante il superamento della soglia del 60% delle opere portate a compimento. L’amministrazione ha, pertanto, provveduto a richiedere la riassegnazione delle relative somme e nel corso del 2004 sono state erogate le prime due tranche di finanziamento (per un totale di € 510.827,52).

Tabella n. 11
Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 1998 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 22/2003 (i relativi importi sono stati convertiti in euro)
Intervento	Importo giuridicamente impegnato	Importo erogato al 31/12/2004	Importo ancora da erogare
Ristrutturazione immobile da destinare all’ospitalità di donne immigrate (comune di Torino)	681.103,36	510.827,52	170.275,84
Realizzazione centro di accoglienza (comune di Soverato)	774.685,35	0,00	774.685,35
Totale	1.455.788,71	510.827,52	944.961,19
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

v Fondo 1999

Com’è noto[63], le risorse stanziate sul pertinente capitolo –concretamente assegnate sul finire dell’esercizio finanziario- sono state contabilmente impegnate indipendentemente da titoli giuridici che ne costituissero il fondamento, alla cui assunzione si è provveduto nei due anni successivi, quando le relative somme erano stanziate in conto residui. Ciò ha, ovviamente, determinato che, nel momento in cui si sono maturate le condizioni per provvedere al pagamento delle dovute tranche di finanziamento, le risorse fossero nel frattempo transitate nel "fondo residui spese perente", con conseguente allungamento dei tempi necessari per la loro erogazione che, come visto, ha avuto luogo negli anni 2003 e 2004.

Nel rinviare alla tabella che segue per un aggiornamento della situazione contabile rappresentata nel primo referto reso da questa Sezione[64], si osserva che i pagamenti sono da ascrivere sia ad iniziative per le quali la precedente istruttoria aveva evidenziato il loro compiuto svolgimento e che non avevano ricevuto il saldo per i su citati problemi di carattere contabile, sia ad interventi che, invece, nella stessa sede erano risultati ancora in itinere. In questa situazione si trovavano due progetti di integrazione, i due accordi di programma con le regioni Toscana e Veneto (c.d. accordi-pilota) oltre a 5 contratti, firmati con altrettante associazioni erette in enti morali comportanti l’affidamento dell’organizzazione di indagini familiari e la realizzazione di microprogetti e di attività di assistenza in loco per il reinserimento familiare, sociale e lavorativo nei paesi d’origine di minori non accompagnati presenti nello Stato.

Al riguardo è stato constatato che uno dei due progetti, avente ad oggetto la realizzazione di un "Centro di servizi all’immigrazione", ha avuto completa esecuzione, ma il mancato deposito della relazione finale impedisce l’erogazione del saldo. Per l’altro (che riguarda la collaborazione esclusiva con un’istituzione di formazione e di ricerca no-profit che opera nel campo della migrazione internazionale finalizzata alla identificazione di strategie e priorità di interesse comune sul tema dell’immigrazione) in data 2 ottobre 2003 è stato concordata la proroga dell’accordo al 31 dicembre 2006, in considerazione dell’opportunità di orientare le linee di ricerca al mutato contesto normativo di riferimento.

Ancora in corso sono, poi, gli accordi con le Regioni per i quali, pur essendo scaduti i relativi termini finali (prorogati al 31 dicembre 2003 per il Veneto ed al 30 aprile 2004 per la Toscana), non sono state ancora depositate le relazioni finali, le rendicontazioni e le risultanze del monitoraggio. Per quanto riguarda i pagamenti, il Veneto ha chiesto, e ricevuto, la seconda rata ad inizio 2004, mentre la Toscana è ferma alla prima, avendo deciso di chiedere l’importo residuo a saldo.

Con riferimento, infine, alle convenzioni che prevedevano la gestione di programmi di supporto al Comitato per i minori stranieri è emerso che le stesse, in esito alle modifiche apportate agli accordi, hanno avuto esecuzione a decorrere dalla prima richiesta da parte del Comitato (intervenuta nei confronti di ciascuna di esse nei mesi di settembre ed ottobre 2002) fino al 31 dicembre 2003[65]. A tale data sono risultate globalmente svolte 572 indagini familiari ed eseguiti rimpatri assistiti di 52 minori.

Tabella n. 12
Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 1999 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 22/2003 (i relativi importi sono stati convertiti in euro)
Intervento	Importo giuridicamente impegnato	Importo erogato al 31/12/2004	Differenza
Corso di lingua per extracomunitari	3.552.448,78	3.552.448,78	0
Accordi di programma aventi ad oggetto la valutazione e la certificazione di conoscenza della lingua italiana degli immigrati che avevano frequentato il corso di cui sopra	76.693,85	25.822,85	50.871,00
	76.693,85	72.717,13	3.976,72
	25.822,84	10.329,14	15.493,70
	76.693,85	58.101,40	18.592,45
Progetto "Mediatori culturali in rete" - 2° anno	114.350,99	114.350,99	0
Progetto "Accoglienza e assistenza di persone senza fissa dimora gravemente malate" 2° anno	138.034,08	138.034,07	0,01
Progetto "Alma mater- percorsi contro l’esclusione sociale…"	235.504,35	235.504,35	0
Progetto "Sportello Informazione giuridica I.G.I."	113.254,97	113.254,97	0
Pinocchio- Progetto triennale	151.650,34	149.882,25	1.768,09
Prog. biennale "Sportello di consulenza ed orientamento socio-sanitario"	126.531,94	126.531,12	0,82
Progetto triennale "Centro servizi immigrazione"	81.187,02	56.765,64	24.421,39
Rapporto Italia sull’immigrazione. indagine: "gli eventi di intolleranza e solidarietà"	117.752,17	101.140,78	16.611,39
Progetto triennale "Collaborazione sul tema dell’immigrazione"	340.861,55	113.620,52	227.241,04
Progetto "Informazione per donne immigrate"	36.028,03	36.028,03	0
Accordo di programma con la regione Toscana	1.549.370,70	464.811,21	1.084.559,49
Accordo di programma con la regione Veneto	1.549.370,70	1.084.559,49	464.811,21
Censimento minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio	538.995,17	524.275,98	14.719,19
Progetti aventi ad oggetto l'affidamento di indagini familiari e rimpatrio assistito nei paesi d'origine	1.431.618,52	1.423.521,76	8.096,76
	1.482.761,82	686.207,94	796.553,88
	306.775,40	106.219,51	200.555,89
	306.775,40	74.933,56	231.841,84
	306.775,40	59.469,23	247.306,17
	306.775,40	36.569,17	270.206,23
	306.775,40	57.482,01	249.293,39
Totale	13.349.502,53	9.422.581,89	3.926.920,64
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

v Fondo 2000

E’ stato già evidenziato[66] che il decreto di ripartizione del fondo politiche migratorie aveva previsto, fra l’altro, l’assegnazione di £. 10.000.000.000 (€ 5.164.568,99) al comune di Foggia per la realizzazione del centro di accoglienza denominato "Villaggio Don Bosco" da destinare ai minori abbandonati, in particolare quelli provenienti dai vicini Balcani. Le suddette risorse erano state destinate, per £. 390.000.000 (oggi € 201.418,19) alla redazione del progetto tecnico preliminare completo, e per £. 9.610.000.000 (pari ad € 4.963.150,80) alla realizzazione del "Villaggio Don Bosco" affidata con accordo del 9 agosto 2000 al comune di Lucera (prov. di Foggia). Nel constatare l’effettiva erogazione nei confronti dell’associazione chiamata a predisporre il progetto, il referto approvato nel 2003 aveva messo in luce[67] come non fosse stato possibile pagare la prima rata (dovuta all’ente locale, che aveva comunicato il 12 novembre 2002 di aver espletato la gara di appalto per la realizzazione del "Villaggio" e di aver nominato il direttore dei lavori) a causa della insufficienza della disponibilità di cassa sul capitolo. Nel corso della presente istruttoria è stato accertato che l’ente locale ha ricevuto oltre alla prima, anche la seconda rata (per un totale di € 2.481.574,70), avendo comunicato, il 26 luglio 2004, che l’avanzamento effettivo dei lavori ha raggiunto il 47,55%.

Tabella n. 13
Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2000 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 22/2003 (i relativi importi sono stati convertiti in euro)
Intervento	Importo giuridicamente impegnato	Importo erogato al 31/12/2004	Importo ancora da erogare
Realizzazione del centro di accoglienza da destinare ai minori abbandonati (Lucera)	4.963.150,80	2.481.574,70	2.481.576,10
Totale	4.963.150,80	2.481.574,70	2.481.576,10
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

v Fondo 2001

Nel 2004 hanno continuato ad avere esecuzione gli accordi di programma firmati con le regioni nel dicembre del 2001[68], le cui scadenze, a causa di difficoltà operative insorte nella fase progettuale, erano state prorogate a date che, ove rispettate, avrebbero consentito a tutt’oggi alle regioni di portare a termine le diverse attività previste.

In realtà, solo due regioni (l’Emilia Romagna e la Liguria) hanno prodotto il rapporto finale, cui sono state allegate, in conformità alle indicazioni date dal ministero nell’agosto del 2003, la rendicontazione e le schede di monitoraggio. In esito all’esame di tali documenti, è stato erogato il saldo del finanziamento, avendo l’amministrazione ritenuto conseguiti gli obiettivi previsti dall’attuazione dei diversi progetti.

E’ stato, inoltre, fatto presente che in Emilia-Romagna alto è stato il numero degli interventi finanziati. Ciò ha corrisposto ad una precisa scelta della regione che ha deciso di finanziare, con il coinvolgimento delle province, una pluralità di azioni distribuite sul territorio aventi ad oggetto ognuna delle aree di intervento previste nell’accordo di programma[69]. Lo svolgimento dei molteplici progetti ha consentito, a giudizio del ministero, il raggiungimento dei seguenti risultati: "1) sensibilizzazione e attenzione di tutte le pubbliche amministrazioni e delle comunità territoriali rispetto alle politiche di integrazione degli immigrati extracomunitari, 2) definizione di specifiche politiche di sostegno e riqualificazione verso i percorsi di emersione del lavoro sommerso, in particolare rivolti alle donne immigrate, 3) definizione di specifiche politiche in ambiti territoriali limitati, in particolare nei Comuni delle zone montane caratterizzati da una presenza di cittadini stranieri superiore alla percentuale media della regione".

La Liguria, invece, ha concentrato la realizzazione dei progetti in due zone a forte pressione migratoria: il Ventimigliese e la provincia di Imperia. Nella prima sono state considerate tutte le aree d’intervento, mentre nell’altra sono stati privilegiati la mediazione e la formazione lavoro ed escluse le attività in sostegno dell’alloggio. Più del 45% delle risorse assegnate alla regione risultano utilizzate per gli interventi relativi all’area "sviluppo della funzione di mediazione culturale e di servizi integrati in rete", prevedendosi, fra l’altro la creazione di 4 "sportelli per l’accoglienza e l’analisi del bisogno", nonché di una rete tra i servizi sanitari e le associazioni e gli enti del settore e di un’altra tra i servizi integrati per orientare gli immigrati che giungono regolarmente nel territorio. L’analisi dei dati di monitoraggio ha consentito all’amministrazione di valutare positivamente la capacità della regione di "aver creato un modello di quanto è possibile realizzare sul territorio, ottimizzando le risorse esistenti e concentrando gli sforzi per reperirne di nuovi sul territorio".

Da ultimo, nella memoria prodotta il 9 marzo 2004, in occasione della Sezione del controllo, la Direzione generale dell’immigrazione ha reso noto che nelle more dell’adunanza è terminato l’esame della relazione finale e della relativa documentazione prodotta dalla Regione autonoma Valle d’Aosta. Il finanziamento ha, in tal caso, consentito lo svolgersi di una pluralità di azioni, indirizzate, in linea di massima, al raggiungimento dell’obiettivo costituito dalla promozione e sviluppo delle attività di mediazione, poste in essere nella quasi totalità da Istituzioni scolastiche (un solo progetto è stato realizzato dalla locale A.S.L.).

Molteplici i fattori che, secondo l’amministrazione, dimostrano il successo delle attività svolte: a) il livello di integrazione delle attività di mediazione con il progetto didattico delle classi; b) il coinvolgimento attivo delle famiglie migranti e non, che hanno dato un valido supporto alla funzione di accoglienza, consentendo una proficua collaborazione tra i mediatori ed il corpo insegnanti; c) la traduzione del materiale informativo elaborato dalle istituzioni scolastiche.

Positiva è apparsa, inoltre, l’azione della regione che ha supportato anche progetti di mediazione che non hanno fatto ricorso ai finanziamenti previsti negli accordi, dimostrando in tal modo la volontà di dare continuità e sostenibilità alle attività sperimentate con le risorse statali.

Nelle tabelle che seguono si riportano, anche per quest’ultima regione, alcuni elementi relativi ai costi ed ai tempi dei progetti giunti a termine. Al fine di comprendere i dati di spesa indicati, si precisa che la rendicontazione riguarda l’intero progetto, includendo perciò anche i costi non coperti dal finanziamento statale e sostenuti, per lo più, da enti locali che si sono dimostrati interessati alle iniziative. Tale intervento non può che essere accolto positivamente, in un ottica di dimostrato concreto interesse da parte di altri soggetti pubblici alla politica di integrazione degli immigrati regolarmente presenti sul territorio dello Stato.

Tabella n. 14
Gli accordi di programma conclusi
	Liguria	Emilia Romagna	Valle d'Aosta
Scadenza accordo	28/06/2003	22/04/2003	30/4/4/
Data di consegna della relazione finale	09/07/2004	17/06/2004	27/10/04
Immigrati regolarmente soggiornanti nella Regione	67.309	217.756	3.792
Interventi finanziati	15	52	12
Destinatari	5.603	19.889	1.289
Finanziamento statale previsto nell'accordo	641.940,76	1.721.746,59	36.345,28
Totale rendicontato	625.905,31	1.938.525,27	35.589,08
Importo erogato dal ministero	589.923,69	1.717.050,96	25.441,69
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

Nessuna novità si registra, invece, per gli altri accordi per i quali si conferma che le regioni Sardegna e Veneto sono ancora ferme alla prima tranche, con ciò dimostrando di non aver ancora adempiuto all’obbligo di trasmettere le tipologie dei progetti da finanziare (al cui esame positivo è subordinata l’erogazione della seconda rata). Per la Puglia, stante la mancata definizione degli aspetti attuativi da parte della Regione si è proceduto alla revoca dell’impegno contabile di € 655.391,48 assunto in sede di approvazione dell’accordo.

Al fine di ricordare quali fossero le scadenze dei singoli accordi, i finanziamenti previsti e lo stato dei pagamenti, è stata elaborata la tabella n. 15 che ripete, in linea di massima, quanto già rappresentato sub "tabella 4" del referto approvato con deliberazione n. 10/2004/G, salvo alcune modifiche riguardanti alcune proroghe nel frattempo concesse.

Secondo quanto riferito, i ritardi nel deposito delle relazioni finali sono dovuti alla necessità di adempiere agli obblighi connessi alla rendicontazione ed al monitoraggio, obblighi che interessano la pluralità degli attiri coinvolti dalle amministrazioni regionali nel processo attuativo degli accordi in parola.

Tabella n. 15
Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2001 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 10/2004
Intervento	Scadenza	Importo giuridicamente impegnato	Importo erogato al 31/12/2004	Importo ancora da erogare
Calabria	31/12/04	338.178,04	236.724,63	101.453,41
Campania	30/06/05	1.457.728,41	1.020.409,88	437.318,53
Friuli Venezia Giulia	30/09/05	710.883,67	497.618,57	213.265,10
Lazio	31/03/04	4.960.655,13	3.472.458,59	1.488.196,54
Lombardia	31/10/04	4.943.640,32	3.460.548,23	1.483.092,09
Piemonte	31/03/05	1.271.226,67	889.858,67	381.368,00
Sardegna	30/04/04	224.904,10	67.471,23	157.432,87
Toscana	30/04/04	1.891.915,29	1.324.340,70	567.574,59
Umbria	30/06/04	432.986,70	303.090,69	129.896,01
Valle d'Aosta	30/06/04	36.345,28	25.441,69	10.903,59
Veneto	31/12/04	2.153.422,26	646.026,68	1.507.395,58
TOTALE		18.241.885,86	12.549.671,15	5.872.214,71
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

v Fondo 2002

Alta è la percentuale degli interventi avviati nel 2002 che risultano svolti nel 2004. In particolare vengono in rilievo gli accordi integrativi firmati con le regioni Umbria, Toscana e Veneto; la convenzione con l’Università per stranieri di Siena, il progetto "Mediatori interculturali in rete" costituente la terza annualità di un programma sottoscritto dal Dipartimento per gli Affari Sociali il 7 settembre 1999, già finanziato sul fondo 1998 e 1999; nonché due ricerche affidate ad altrettante fondazioni. Anche per quest’anno, si è reputato opportuno trattare in altra sede, per motivi sistematici, la convenzione con la società Dante Alighieri e l’affidamento ad Italia Lavoro s.p.a. della realizzazione di un programma di supporto alla gestione dei flussi migratori per motivi di lavoro.

a) Gli accordi integrativi con le Regioni Umbria, Toscana e Veneto

Per quanto riguarda le convenzioni firmate con le tre Regioni che avevano rappresentato la necessità di potenziare gli accordi di programma del dicembre 2001[70], è emerso che:

· la Giunta della Regione Umbria ha disposto con atto del 7 maggio 2003 che le risorse stanziate (globalmente ammontanti ad €. 328.572,00, di cui € 230.000,000 a carico dello Stato[71]) debbano essere destinate, per € 279.272,00, a programmi di alfabetizzazione e corsi di lingua italiana, e per € 49.500,00 ad un’azione di sistema consistente in programmi seminariali[72]. La realizzazione dei primi è stata affidata alle province di Perugia e di Terni, mentre per l’azione di sistema si è deciso di indire una trattativa privata alla quale sono state invitate a partecipare le Università presenti nel territorio regionale. I tempi occorsi per la formalizzazione dell’affidamento all’Università per stranieri di Perugia hanno determinato la richiesta di proroga della scadenza (accordata dal ministero) al 30 dicembre 2004.

· Ritardi nella definizione degli aspetti attuativi sono stati registrati per l’accordo integrativo firmato con la Toscana (il cui costo complessivo è di € 572.000,00, per un finanziamento statale di € 400.000,00) che solo nel giugno del 2004 ha affidato la realizzazione delle "azioni di alfabetizzazione linguistica rivolte ai cittadini extracomunitari" allo stesso raggruppamento temporaneo di imprese risultato vincitore della gara d’appalto esperita in esito al precedente accordo di programma del 2001[73]. Conseguentemente è stata disposta l’erogazione della prima rata, mentre la scadenza del progetto è stata fissata al 9 giugno 2005.

· Anche la Regione Veneto denuncia un ritardo nella definizione delle linee attuative dell’accordo di Programma firmato il 30 dicembre 2002 il cui costo complessivo è stato fissato in € 450.000,00 di cui € 315.000,00 a carico dello Stato. Secondo quanto si evince dagli atti acquisiti, le cause vanno ricercate nella decisione di inserire l’approvazione delle relative linee progettuali nell’ambito del programma regionale 2003 in materia di immigrazione, che è stato formalmente approvato con deliberazione della giunta del 13 giugno 2003. Alla concreta definizione degli aspetti attuativi il suddetto organo collegiale ha, pertanto, potuto provvedere solo successivamente alla deliberazione medesima con analogo provvedimento adottato in data 30 dicembre 2003, con il quale si è contestualmente affidata la gestione del progetto ad Italia Lavoro s.p.a. che si è impegnata a portarlo a termine entro il 31 dicembre 2004. Le linee guida progettuali prevedono -oltre al coinvolgimento di soggetti territoriali interessati all’integrazione della popolazione immigrata, quali l’A.N.C.I. Veneto, le Associazioni imprenditoriali e sindacali, le Camere di commercio ecc…- la realizzazione di sette corsi, uno per ogni provincia del Veneto, rivolti ad immigrati regolarmente presenti sul territorio. Un questionario di entrata e di uscita valuterà l’efficacia delle attività formative.

b) La convenzione con l’Università per stranieri di Siena

A termine è giunta l’esecuzione della convenzione stipulata il 28 maggio 2002 con l’Università per stranieri di Siena con cui è stato rinnovato fino al 31 dicembre 2002 l’accordo del 10 maggio 2001, che prevedeva l’affidamento all’università del compito di esaminare e valutare -al fine del rilascio della certificazione delle competenze linguistiche acquisite- gli immigrati che avevano frequentato il "corso di lingua italiana a distanza" tenuto da RAI educational nel 2001[74]. Al riguardo è emerso che sono stati esaminati ulteriori 733 candidati e che, pertanto, la spesa autorizzata è stata pari ad €. 37.856,29 (a fronte di un impegno di €. 770.468,53, corrispondente ad una previsione di candidati richiedenti la certificazione pari a 1500 unità).

c) Il progetto "Mediatori interculturali in rete"

Il progetto, avviato il 14 febbraio 2003, ha avuto termine a distanza di un anno. Dalla relazione finale, depositata il 12 maggio 2004, si evince che alla sua realizzazione hanno fatto riferimento 66 mediatori culturali appartenenti a diverse nazionalità[75] chiamati a svolgere attività di formazione e sensibilizzazione in 54 scuole, con l’attuazione di 177 percorsi didattici/laboratori e di 2359 ore di mediazione interculturale. Gli interventi sono stati assicurati anche quando le chiamate sono venute da altri ambiti sociali (partiti, circoli culturali, case per anziani, etc…) Sono state, inoltre, realizzate 122 iniziative per la presentazione del "Dossier statistico immigrazione". Il relativo finanziamento -previsto in €.113.621, oltre IVA- è stato erogato negli anni 2003 e 2004.

d) I servizi di ricerca

Nel 2002 la Direzione generale per l’immigrazione ha affidato alla fondazione "Labos" lo svolgimento di una ricerca sul tema "le seconde generazioni in Italia", mentre alla fondazione "Cariplo Ismu" era stato affidato "il monitoraggio sulla legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari", prevedendosi un contributo, rispettivamente fissato in € 132.000,000 ed € 153.600,00. Entrambi gli studi sono stati depositati e i relativi finanziamenti sono stati corrisposti.

La ricerca sulla legalizzazione è stata pubblicata, in considerazione del suo pregio scientifico, senza ulteriori oneri a carico dell’amministrazione.

Tabella n. 16
Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2002 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 10/2004
Intervento	Importo giuridicamente impegnato	Importo erogato al 31/12/2004	differenza
Accordo integrativo con la Regione Umbria	230.000,00	161.000,00	69.000,00
Accordo integrativo con la Regione Toscana	400.000,00	120.000,00	280.000,00
Accordo integrativo con la Regione Veneto	315.000,00	94.500,00	220.500,00
Convenzione con l'Università di Siena	770.468,53	37.856,29	732.612,24
Progetto "Mediatori culturali in rete" - 3° anno	136.345,20	136.345,20	0,00
Ricerca "Le seconde generazioni In Italia"	132.000,00	130.740,00	1.260,00
Ricerca "Il monitoraggio sulla legalizzazione del lavoro irregolare extracomunitario"	153.600,00	128.000,00	25.600,00
"Programma gestione flussi"	2.000.000,00	514.755,27	1.485.244,73
Convenzione con soc. "Dante Alighieri"	445.000,00	35.343,00	409.657,00
Totale	4.582.413,73	1.358.539,76	3.223.873,97
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero delle politiche sociali

v Fondo 2003

L’analisi dello stato di attuazione delle iniziative finanziate a valere sulle risorse del fondo in esame riguarda non solo il ministero del lavoro e delle politiche sociali, ma anche i Ministeri dell’interno e della salute, ai quali sono state rispettivamente assegnati €. 1.600.000,00 ed €. 400.000,00 per la realizzazione di programmi di intervento nel settore della mediazione linguistico-culturale, finanziati ai sensi dell’art. 60 del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394. Nel rinviare al par. 3.2 l’esame delle risorse attribuite al ministero dell’interno, si dà in questa sede conto dell’utilizzazione data dalle altre due amministrazioni statali.

Ø Ministero della salute

Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 24 dicembre 2003 i 400.000,00 euro assegnati al Ministero sono state portati in aumento del cap. 2133 "Spese per le attività di programmazione e controllo in materia di pianificazione nazionale" gestito dalla Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli di assistenza e dei principi etici di sistema, alle cui cure è stata, pertanto, affidata l’esecuzione del progetto. A tal fine, la suddetta struttura ha stipulato il successivo giorno 29 un accordo di collaborazione con l’Istituto S. Gallicano[76] diretto a sperimentare la definizione di un percorso formativo specialistico per mediatori linguistico culturali da impiegare in attività di informazione ed orientamento socio-sanitario della popolazione immigrata, dietro corrispettivo fissato nell’importo massimo complessivo pari alla somma attribuita dal Ministero del lavoro.

Il percorso di formazione –da destinare a 40 mediatori, previamente selezionati da una commissione esaminatrice fra cittadini stranieri in possesso dei requisiti stabiliti- è stato articolato in 200 ore di attività teorica e 200 di stage durante le quali i corsisti devono essere affiancati da esperti in funzione di tutor. Il programma prevede, inoltre, di offrire una consulenza tecnica per l’inserimento di mediatori in altre strutture socio-sanitarie che intendessero attrezzarsi per la creazione di gruppi transculturali in grado di rispondere alle crescenti esigenze informative e di orientamento della popolazione straniera presente in Italia. Ulteriori attività previste sono: 1) l’attivazione di uno sportello informativo socio-sanitario multiculturale presso la menzionata struttura complessa, 2) la creazione di un archivio dei bisogni informativi socio-sanitari espressi dagli utilizzatori dello sportello, 3) un workshop internazionale con partecipazione di qualificati ricercatori esteri.

Secondo quanto emerso in sede istruttoria, il corso -iniziato il 4 maggio 2004, una volta terminata la selezione degli aspiranti corsisti[77]- era, alla data del 20 dicembre dello stesso anno, ancora in pieno svolgimento.

Per quanto, invece, attiene all’attività di consulenza, dopo aver identificato le tipologie di servizi che hanno titolo a richiederla, sono stati selezionati gli addetti. Alla suddetta data alcune consulenze erano in corso di svolgimento.

In esecuzione della convenzione, risulta, inoltre, svolto presso il CNR di Roma l’XI Workshop internazionale "Cultura Salute ed immigrazioni".

Nei confronti dell’Istituto sono state erogate la prima rata (dovuta non appena l’amministrazione avesse acquisito la disponibilità di cassa), e la seconda, il cui pagamento è stato autorizzato il 19 novembre 2004 dopo la presentazione della prima relazione semestrale.

Ø Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Le iniziative finanziate dalla Direzione generale per l’immigrazione sul fondo 2003 sono state quasi tutte formalizzate negli ultimi mesi dell’anno e, pertanto, sono state avviate ad esecuzione nel 2004. Ciò ha comportato che nel referto 10/2004/G ad esse sia stato fatto solo un breve cenno, rinviandosi un più attento esame all’attuale indagine, già programmata dalla Sezione centrale del controllo. In considerazione della diversa tipologia degli interventi finanziati, l’analisi che segue è svolta distinguendo tra le attività connesse all’espletamento dei compiti istituzionali del Comitato minori stranieri, i servizi di mediazione culturale, le ricerche aventi riflessi sulla politica di integrazione degli immigrati ed, infine, la rilevazione ed elaborazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro dei cittadini stranieri non comunitari.

a) Le attività connesse all’espletamento dei compiti del Comitato minori stranieri[78].

Sul fondo 2003 hanno trovato copertura, oltre alla prosecuzione della convenzione biennale firmata il 4 luglio 2002 con l’Istituto Psicoanalitico per le ricerche sociali, un ordine di fornitura con cui è stato affidato ad un’Organizzazione non governativa senza scopo di lucro il servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio assistito, nonché il programma "Ritorno al futuro" proposto dal Comune di Torino e finanziato ai sensi dell’art. 4, c. 1 del d.p.c.m. 535 del 1999[79].

Per quanto riguarda la convenzione del 2002[80], dal rapporto annuale sulle attività svolte depositato dall’Istituto, si apprende che nel corso del 2004 il Comitato ha sentito l’esigenza di mutare il criterio di censimento dei "minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio", e conseguentemente di modificare l’ambito delle due banche dati create dall’Istituto, le quali –si rammenta- accorpavano, una, le segnalazioni dei minori in possesso di permesso di soggiorno per "minore età", l’altra le pratiche di tutti gli altri minori segnalati. Si è ritenuto, infatti, opportuno inserire nella prima anche tutti quei minori per i quali la completezza della documentazione o della tipologia delle informazioni disponibili consente di seguire l’iter delle pratiche e di individuare i provvedimenti da adottare. La seconda banca-dati continua ad essere soprattutto un archivio di segnalazioni su minori per i quali gli elementi a disposizione o sono talmente insufficienti da precludere qualunque iniziativa da parte del Comitato o sono talmente definiti da essere ritenuti ormai fuori competenza (affidamenti, rimpatri, permessi di soggiorno di altra tipologia).

In esito a tale diversa classificazione è emerso che, mentre al 31 dicembre 2003 i minori non accompagnati titolari di permesso di soggiorno segnalati al Comitato erano 881 e quelli privi del citato documento erano 7.313, alla data del 30 giugno 2004 il nuovo criterio aveva permesso di individuare 1892 minori in possesso di un valido documento di riconoscimento, mentre quelli che ne erano privi erano scesi a 5949. L’analisi complessiva del totale delle segnalazioni evidenzia, comunque, una diminuzione di 353 unità (si passa da 8194 a 7841) che –secondo quanto si legge nel rapporto- sembra essere attribuibile, in parte, al numero di provvedimenti già adottati dal Comitato che hanno comportato una "ripulitura" degli archivi, dall’altra ha messo in evidenza un aumento progressivo nello scambio di informazioni con gli enti locali che ha reso ancor più efficace l’opera di controllo e di tutela sui minori ritenuti di competenza del Comitato e dunque su quelli in possesso di un permesso di soggiorno per minore età.

Con riferimento, poi, alla fornitura avente ad oggetto il servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio assistito, si rileva che in esecuzione delle richieste espresse dall’organo collegiale, sono state espletate 30 indagini familiari (numero massimo previsto) in Albania, Bulgaria, Kosovo, Marocco e Romania, mentre i rimpatri richiesti dal Comitato e regolarmente eseguiti hanno riguardato 3 minori di cittadinanza rumena e 1 albanese[81]. Premesso che quasi identici sono gli importi stabiliti rispetto a quelli previsti nel contratto firmato con la stessa Organizzazione il 28 dicembre 2001 (v. retro sub "Fondo 1999"), si rileva che le attività menzionate hanno comportato il pagamento di € 34.190,80, a fronte di un impegno di € 48.155,18.

Per quanto attiene, infine, al programma "Ritorno al futuro", si rammenta che trattasi di un progetto di durata biennale finalizzato al rimpatrio assistito dei minori stranieri non accompagnati di nazionalità rumena e marocchina presenti nel comune di Torino. Attraverso la sottoscrizione dell’accordo, avvenuta il 5 novembre 2003, il ministero si è impegnato a sostenere l’esecuzione della prima annualità del programma con un co-finanziamento di € 285.000,00, da destinare nella stessa misura ai minori delle due nazionalità. Alla data di deposito del presente referto, era stata erogata solo la prima rata (pari ad € 114.000,00), dovuta a seguito della comunicazione resa dall’ente locale il 18 febbraio 2004, nella quale si dava atto di aver avviato sia le procedure per l’individuazione delle organizzazioni in grado di realizzare il progetto nelle suddette nazioni sia i progetti educativi e le ipotesi di "percorso di reinserimento" nel paese d’origine. Con deliberazione della giunta comunale del 22 giugno 2004 sono stati individuati, a seguito di bando pubblico, i soggetti attuatori di ciascuno dei due programmi.

b) La convenzione con il CIES[82] per l’espletamento del servizio di mediazione culturale a supporto dei compiti svolti in materia di immigrazione dalle Direzioni Provinciali del lavoro, ai sensi dell’art. 34, c. 1 della legge 189/2002.

La convenzione, firmata sul finire dell’anno a seguito di bando di gara a procedura aperta, prevedeva una spesa di € 1.686.960,00 per il raggiungimento dei seguenti obiettivi, espressamente enunciati nel relativo capitolato d’oneri: "facilitare l’accesso della popolazione immigrata ai servizi, favorire il rapporto tra le amministrazioni pubbliche e gli stranieri presenti nel territorio italiano, promuovere la comprensione della cultura e della normativa italiana e contestualmente rafforzare, mediante il ricorso alla figura del mediatore culturale e la diffusione di informazioni, la conoscenza dei diritti civili, dei doveri dei cittadini e delle norme che regolano la disciplina in materia di immigrazione". A tal fine, la controparte si è obbligata ad impiegare complessivamente 30 mediatori culturali tenuti a prestare la propria funzione presso le D.P.L. indicate dall’amministrazione centrale per 36 ore settimanali per la durata di 9 mesi (decorrenti dalla comunicazione della registrazione del relativo decreto di approvazione). Il servizio di mediazione deve essere supportato da materiali informativi sia in formato cartaceo che web, che abbiano un adeguato contenuto informativo e divulgativo, grazie anche alla traduzione in più lingue.

A distanza di dieci mesi dalla stipula dell’accordo non risulta che i mediatori suddetti abbiano iniziato a prestare la loro opera presso gli uffici periferici. Va, comunque, rilevato che la controparte ha inviato, nei termini pattuiti, il piano di lavoro esecutivo relativo al progetto, corredato dal cronoprogramma degli interventi, secondo il quale le diverse attività si sarebbero articolate dal 10 maggio 2004 (suddetta comunicazione) al 10 febbraio 2005. Il piano suddetto, emendato alla luce delle osservazioni formulate dalla direzione generale ed approvato definitivamente in data 6 settembre 2004, prevede una modularità diversa da quella stabilita nel contratto, essendo stata inserita una fase preliminare della durata di due mesi durante la quale il soggetto attuatore deve svolgere un’analisi del contesto territoriale di riferimento al fine di regolamentare con efficacia l’erogazione del servizio, in modo da renderlo rispondente –con riguardo al profilo linguistico- alle caratteristiche della popolazione straniera legittimamente presente nel territorio. Contestualmente è stato ridotto il periodo di erogazione del servizio di mediazione culturale. Inoltre, l’opportunità di differire l’avvio delle attività, in considerazione dello stato d’avanzamento dell’iter procedurale finalizzato all’emanazione del nuovo regolamento di attuazione del T.U. n. 286/1998, ha indotto l’Amministrazione a prorogare di tre mesi il termine finale della scadenza (passato così al 10 maggio 2005). Ciò ha, di fatto, comportato che alla fine del mese di ottobre 2004 fosse ancora in fase di svolgimento l’analisi dei territori interessati, mentre, per quanto riguarda l’elaborazione e la produzione di materiale informativo multilingue risultava essere stato definito un "modello prototipale di opuscolo informativo"[83].

Sul finire dell’anno il Centro ha, comunque, presentato il primo stato di avanzamento lavori relativo al primo trimestre di esecuzione delle prestazioni contrattuali, cui ha fatto seguito la corresponsione della dovuta tranche di finanziamento.

c) I servizi di ricerca

Con due diversi ordini di fornitura, rispettivamente del 23 e del 29 dicembre 2003, il ministero del lavoro e delle politiche sociali ha affidato, ai sensi dell’art. 5, c. 1 del D.P.R. 384 del 2001[84], alla Fondazione ISMU[85] la realizzazione di due ricerche, aventi ad oggetto, una, "il monitoraggio dei progetti e dei percorsi di integrazione individuale e familiare degli immigrati extracomunitari" e, l’altra, le "esperienze nazionali ed internazionali sui percorsi di integrazione degli immigrati e sulle politiche attive di lavoro". I corrispettivi previsti ammontano, rispettivamente, ad €. 124.740,00 e ad €. 126.720,000, cui va aggiunta l’IVA. Dagli atti ricevuti, è emerso che alla data del 28 ottobre la Fondazione aveva depositato nei tempi previsti i rapporti intermedi ed aveva ricevuto la prima rata prevista per ognuna delle due ricerche.

d) La convenzione con l’ISTAT

La necessità di programmare in modo "più efficace" le misure di integrazione sociale e lavorativa[86] ha determinato l’affidamento all’ISTAT –dietro compenso di € 398.952,00 (di cui € 66.492,00 per IVA)- della rilevazione ed elaborazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro dei cittadini stranieri non comunitari. Il progetto si articola in tre fasi: a) registrazione di tutti i moduli cartacei non informatizzati, previa standardizzazione delle informazioni rilevabili dai modelli; b) realizzazione della modulistica in formato elettronico; c) progettazione e realizzazione delle tabelle statistiche e di un sistema di indicatori. Si prevede, inoltre, la sistematizzazione e creazione di un sistema di monitoraggio di tutti i dati disponibili relativi al procedimento di ingresso per motivi di lavoro e di soggiorno dei cittadini stranieri non comunitari utilizzando preliminarmente i dati sulle autorizzazioni al lavoro rilasciate dalle direzioni provinciali del lavoro.

Le relative attività hanno avuto avvio dal 5 aprile 2004 e, pertanto, solo nel 2005 potrà essere valutato il raggiungimento o meno degli obiettivi che il progetto si prefiggeva. La relazione sulla prima fase del progetto, depositata il 30 luglio 2004, dà atto dell’avvio della fase di registrazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro rilasciate nel 2003, nonché dell’analisi effettuata sui dati disponibili di alcune variabili (stagionali, non stagionali, altre autorizzazioni).

Tabella n. 17
Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2003 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 10/2004
Intervento	Importo giuridicamente impegnato	Importo erogato al 31/12/2004	Importo ancora da erogare
Convenzione con l'Istituto Psicoanalitico per le ricerche sociali	524.954,52	524.954,04	0,48
Servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio di minori	48.155,18	34.190,80	13.964,38
Programma "Ritorno al futuro"	285.000,00	114.000,00	171.000,00
Convenzione con la CIES	1.686.960,00	304.663,44	1.382.296,56
Monitoraggio dei progetti e dei percorsi di integrazione ….degli immigrati exrtracomunitari	124.740,00	37.422,00	87.318,00
Ricerca su "esperienze nazionali ed internazionali sui percorsi dell'immigrazione…"	126.720,00	38.016,00	88.704,00
Convenzione con l'ISTAT	398.952,00	119.685,60	279.266,40
	3.195.481,70	1.172.931,88	2.022.549,82
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero delle politiche sociali

6.1.3 Il fondo 2004

A seguito della ripartizione del Fondo per le politiche sociali, effettuata con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 1° luglio 2004, sono stati assegnati al Fondo per le politiche migratorie €. 3.000.000,00, versati sul cap. 1891 con decreto del ministero dell’economia e delle finanze del 17 settembre 2004. Un’ulteriore assegnazione è stata effettuata con analogo provvedimento del successivo 22 dicembre, a seguito della conversione in legge del D.L. 5 ottobre 2004, n. 249[87], dettante norme in tema di "interventi urgenti in materia di politiche del lavoro e sociali", che ha autorizzato, fra gli altri, la spesa di euro 1.470.000,00 da destinare al Fondo di cui trattasi.

Nel constatare che anche per quest’anno non si è provveduto a programmare l’utilizzazione delle risorse in parola, deve darsi atto che la procedimentalizzazione della "selezione di progetti sperimentali di integrazione sociale" da finanziare a valere sulle risorse del cap. 1891 era stata inserita nella direttiva annuale per l’azione amministrativa del 2004 fra gli obiettivi operativi assegnati dal Ministro alla Direzione generale per l’immigrazione per il raggiungimento dell’obiettivo strategico: "favorire l’integrazione sociale e lavorativa dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia"[88]. La sua attuazione era, peraltro, subordinata alla pubblicazione entro il 31 luglio di quell’anno del decreto di ripartizione del Fondo per le politiche sociali, nonché all’emanazione del documento programmatico relativo alla politica dell’immigrazione per il triennio 2004-2006 cui spetta, ai sensi dell'art. 60 del D.P.R. n. 394/1999, l'individuazione delle priorità da finanziare con le risorse del fondo. Premesso che ambedue le condizioni non si sono verificate, si rileva che nella scheda di monitoraggio della direttiva trasmessa dalla direzione al SECIN il 30 settembre 2004, si dà atto che il ritardo nella assegnazione delle risorse si è posto come "oggettivo fattore ostativo alla realizzazione delle attività ricomprese nell’obiettivo in questione, nei tempi utili a consentire l’assunzione dei relativi impegni di spesa entro il termine legislativamente fissato del 31.12.2004".

La Direzione generale ha, comunque, provveduto con decreto dell’8 ottobre ad individuare le linee di attività finanziabili con le risorse indicate, rinvenendole:

· nel supporto all’espletamento dei compiti del Comitato per i minori stranieri

· nell’organizzazione di una conferenza dedicata all’approfondimento della conoscenza del fenomeno dell’imprenditoria immigrata, nell’ambito del progetto cofinanziato dalla Commissione UE a seguito dell'accordo del 27 novembre 2003

· nella realizzazione in loco di progetti pilota di selezione e formazione di lavoratori extracomunitari

· nell’attività di ricerca in materia di immigrazione, con specifico riguardo all’analisi degli aspetti connessi alla dimensione comunitaria dell’immigrazione e della mobilità dei lavoratori

· nel garantire al CNEL la copertura finanziaria delle spese relative al funzionamento dell’Organismo nazionale di coordinamento per le politiche di integrazione sociale previsto dall’art. 42, 3° c. del D.L.vo n. 286/98.

Nel constatare che l’importo assegnato al capitolo è stato quasi completamente utilizzato e che le iniziative finanziate appaiono conformi ai criteri suddetti, si fa presente che alla data di deposito della presente relazione la maggior parte dei decreti di impegno relativi alle iniziative finanziate erano ancora sottoposti all’esame dell’Ufficio centrale di bilancio e che, pertanto, in questa sede può solo darsi conto della loro natura, non avendo le medesime avuto ancora esecuzione. Al riguardo -escludendo le spese per il funzionamento dell’Organismo nazionale di coordinamento che opera nell’ambito del CNEL le quali sono, in linea di massima, impiegate nell’organizzazione di convegni e/o seminari aventi ad oggetto problematiche relative alle politiche di integrazione- può, in sintesi, constatarsi quanto segue.

a) Le attività connesse all’espletamento dei compiti del Comitato minori stranieri

Più dell’86% delle somme assegnate al capitolo è stata destinata alle attività di supporto al Comitato per i minori stranieri. In particolare, sulle risorse in parola hanno trovato copertura sia il corrispettivo dovuto per il periodo 18 gennaio-17 luglio 2004 all’Istituto Psicoanalitico per le ricerche sociali per l’esecuzione della convenzione firmata il 4 luglio 2002 di cui si è già trattato[89], sia la spesa di €. 2.968.373,77 derivante dall’approvazione del contratto, di durata biennale, firmato il 23 dicembre 2003 con il Servizio Sociale Internazionale, avente ad oggetto l’espletamento delle attività di indagini familiari e l’organizzazione del rimpatrio assistito dei minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio dello Stato, la cui esecuzione è stata avviata solo successivamente all’approvazione del decreto ed alla conseguente assunzione di impegno, effettuata il 13 ottobre 2004.

Inoltre, l’impossibilità -accertata in via preventiva e formale con la competente direzione generale degli AA.GG., risorse umane e attività ispettiva- di far fronte all’espletamento dei compiti istituzionali del Comitato in parola con le risorse umane assegnate alla direzione, ha determinato l’affidamento, per un periodo di dodici mesi, delle attività di supporto all’organo collegiale alla Fondazione Censis[90], con la quale, all’esito dell’esperita procedura di evidenza pubblica, in data 28.12.2004 è stato firmato apposito contratto. Il corrispettivo pattuito è di € 472.725,00, oltre IVA.

Da ultimo, il 30 dicembre è stato stipulato con il Comune di Parma un accordo di programma con il quale, è stato co-finanziato un programma sperimentale finalizzato all’accoglienza ed al rimpatrio assistito di minori stranieri non accompagnati presenti nel territorio dell’Emilia Romagna.

b) L'organizzazione di una conferenza dedicata all’approfondimento della conoscenza del fenomeno dell’imprenditoria immigrata, nell’ambito del progetto cofinanziato dalla Commissione UE

Nel rammentare che la diffusione di ogni informazione utile al positivo inserimento degli stranieri nella società italiana costituisce, ai sensi del combinato disposto degli artt. 42 e 45 del D.L.vo n. 286 del 1998, misura di integrazione sociale finanziabile sul fondo, si fa presente che sul cap. 1891 hanno trovato copertura le spese (ammontanti ad €. 16.756,74) relative ai servizi di tipografia, traduzione ed interpretariato acquisiti in occasione del convegno tenutosi il 22 ottobre 2004 a Vicenza. Tale convegno costituiva la fase finale del progetto "Nuovi strumenti per la lotta alla discriminazione. L’accesso al credito ed ai servizi bancari degli immigrati imprenditori", per la cui realizzazione la direzione per l’immigrazione aveva ottenuto un cofinanziamento di €. 87.506,99, a valere sul fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie. La direzione, dal canto suo, si era impegnata ad assicurare la copertura dei restanti costi progettuali, sino ad un massimo di €. 21.876,75.

c) I progetti-pilota di selezione e formazione

Nelle more dell’attuazione dell’approvazione del regolamento di esecuzione del t.u. sull’immigrazione, previsto dalla legge n. 189 del 2002, il Ministero ha attivato programmi di azione sperimentale per la realizzazione di iniziative di formazione linguistica e professionale nei paesi d’origine dei cittadini extra UE, rivolti a coloro che aspirano a fare ingresso in Italia per motivi di lavoro.

Si inseriscono in tale contesto i due programmi sperimentali attivati nei confronti di cittadini dello Sri Lanka e della Repubblica Moldava, Paesi per i quali il d.p.c.m. 19 dicembre 2003 inerente la programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori non stagionali extracomunitari prevedeva quote di ingresso riservate.

Il primo prende l’avvio da un intesa fra la Direzione, la Regione Toscana ed il Governo di quello Stato avente ad oggetto la selezione, formazione ed inserimento lavorativo nel settore dell’assistenza domestica e familiare, di 100 cittadini srilankesi disponibili ad emigrare in quella regione; il secondo, intercorso con la Lombardia, il Veneto, la provincia di Piacenza ed il dipartimento per le migrazioni della Repubblica Moldava, si riferisce ad analogo progetto per l’inserimento lavorativo di 200 cittadini di quello Stato da inserire nel tessuto produttivo delle regioni e della provincia sopra menzionate.

Al fine di dare esecuzione a tali progetti, la direzione ha affidato all’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), che, come già evidenziato nei precedenti referti, ha mandato esclusivo di referente internazionale per la gestione dei flussi migratori ordinati e per l’assistenza tecnica ai governi nel campo delle migrazioni. In particolare, la realizzazione degli interventi in parola è stata formalizzata, per i cittadini srilankesi, in data 26 ottobre 2004, mentre per i cittadini della repubblica Moldava il successivo 3 dicembre. I relativi costi sono stati quantificati, nel primo caso, in €. 207.900,00 e, nel secondo, €. 94.050,00.

I lavoratori selezionati saranno avviati ai corsi di lingua tenuti dalla Società Dante Alighieri, in attuazione della convenzione del 23 dicembre 2002 (v. retro par. 5.2.3).

Alla data del 31 dicembre 2004 per entrambi i progetti erano state svolte le attività di selezione dei candidati[91].

d) I servizi di ricerca

La rilevata opportunità di svolgere ricerche sulle tematiche inerenti le politiche comunitarie dell’immigrazione, ha indotto la direzione ad affidarne la realizzazione all’esterno, una volta constatata l’assenza di professionalità rinvenibili in capo alle risorse umane ad essa assegnate. In particolare, in data 23 novembre 2004 è stata commissionata alla Società italiana di diritto internazionale (SIDI[92]) la fornitura di un servizio di ricerca in materia di libera circolazione di lavoratori subordinati in ambito UE, dietro corrispettivo di € 13.860,00; mentre con nota del 13 dicembre 2004 è stato dato incarico all’Università "Luigi Bocconi" -POLEIS "Centro Studi e Ricerche Politica Comparata" di effettuare una ricerca in materia di "Politiche comunitarie dell’immigrazione alla luce della Costituzione europea. Prospettive e Tendenze". Il corrispettivo previsto, IVA inclusa, è stato quantificato in € 8.910,00.

Sul fondo hanno, inoltre, trovato copertura i costi relativi alla ricerca sulle politiche abitative in favore degli immigrati, affidata in data 27 dicembre 2004 alla fondazione CENSIS, nell’ambito delle iniziative finalizzate all’attuazione del progetto "promozione di buone pratiche per l’accesso alla casa degli immigrati" cofinanziato dalla Commissione europea[93]. Il relativo corrispettivo è stato fissato in € 19.602,00, di cui € 3.267,00 per IVA.

Tabella n. 18
FONDO 2004 - PROSPETTO DI RIEPILOGO
PROGETTO	IMPORTO IMPEGNATO	IMPORTO EROGATO	% impegno su totale impegnato
Spese per il funzionamento del Comitato Minori stranieri	3.850.120,94	262.477,02	86,17
Spese per pubblicazioni atti gara per contratti relativi all'espletamento dei compiti del Comitato Minori stranieri	6.868,02	11.068,38	0,15
Progetto sul tema dell'accesso al credito ed ai servizi bancari degli immigrati imprenditori	16.756,74	4.217,40	0,38
Progetti pilota (convenzioni OIM)	301.950,00	52.975,00	6,76
Ricerche	42.372,00	0,00	0,95
Spese per il funzionamento dell'Organismo nazionale di coordinamento per le politiche d'integrazione sociale degli stranieri	250.000,00	250.000,00	5,60
TOTALE	4.468.067,70	68.260,78	100,00
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

6.2 Gli interventi a favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati

6.2.1 Il quadro normativo e gli obiettivi programmati

Il quadro normativo attinente ai richiedenti asilo e ai rifugiati risulta sostanzialmente invariato rispetto a quello delineato dalla legge 189/02 che, come diffusamente riferito nel precedente referto, ha recato sensibili modifiche alla disciplina previgente pur non facendone oggetto di un'organica e completa regolamentazione[94].

Nel fare rinvio a quanto rappresentato nel ripetuto documento e, anche, alla non operatività nell'arco temporale di riferimento dell'indagine del regolamento di cui all'art. 32 della legge 189, adottato il 16 settembre 2004 ma divenuto esecutivo solo il 3 dicembre successivo[95], si evidenzia tuttavia l'approssimarsi della scadenza entro la quale la normativa nazionale -risulta, tra l'altro, attualmente all'esame del Parlamento il disegno di legge recante "Norme in materia di protezione umanitaria e diritto di asilo"[96]- dovrà armonizzarsi con quella europea. In particolare, entro il mese di febbraio del 2005 andrà attuata la direttiva n. 9/2003/CE del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo.

Nella situazione di persistente provvisorietà normativa in cui si è trovata ad operare, l'amministrazione dell'Interno per l'anno 2004 ha avuto comunque l'obbligo di dare seguito alle indicazioni della direttiva annuale del Ministro in materia, riferite alla priorità politica di perseguire una sempre più efficace attuazione della legge 189, anche attraverso la pianificazione dei centri di identificazione dei richiedenti asilo (obiettivo operativo D.I.5) e il potenziamento delle relative strutture e reti informatiche di supporto (obiettivo operativo D.I.1)[97].

Con riferimento a ciò, si dà conto a seguire delle attività ministeriali poste in essere nel secondo semestre del 2003 e nel 2004, che hanno riguardo alle iniziative di sostegno adottate in esecuzione della normativa vigente nonchè alla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato.

6.2.2 Il procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato

La Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato ha continuato ad operare negli anni 2003 e 2004 secondo gli schemi previsti dalla normativa previgente alla c.d. legge Bossi-Fini, salvo la possibilità di effettuare le audizioni in ambito locale ai sensi dell'ordinanza 3242/02. A tale possibilità l'amministrazione ha fatto ricorso otto volte nel 2003 e altrettante nel 2004 (dato riferito al 30 settembre), esaminando in quella sede rispettivamente 1.607 e 1.353 domande. Ciò ha fornito un significativo supporto alla Commissione centrale, la quale stando a quanto riferito dall'amministrazione ha, comunque, intensificato la propria attività nel tentativo di recuperare l'arretrato accumulatosi nel tempo (20 mila domande in attesa di esame al 30 settembre 2004) anche per il ritardato completamento del processo di informatizzazione della procedura di esame che, come detto nel referto 10/04, ha subito nella fase di avvio una grave battuta d'arresto con pregiudizio per l'attività già svolta e tempi lunghi per il recupero dei dati dispersi[98]. Solo con l'attivazione di una collaborazione esterna tale recupero è stato ultimato nel giugno 2004. L'attività svolta dalla Commissione risulta dalle tabelle riportate a seguire, che danno conto degli esiti delle domande presentate e della "produttività" della struttura.

Tabella n. 19
Esiti dell'attività della Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato - anni 1999 - 2004 (30 settembre)
	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Totale domande pervenute	24.800	17.766	10.889	7.281	15.107	4.853
Totale domande pervenute	24.800	17.766	10.889	7.281	15.107	4.853
Riconosciuti	802	1.643	2.103	1.270	796	543
Rifiutati	7.443	22.649	11.130	15.755	12.951	6.490
Non considerati	11	97	2		10	2
Trasferiti	8
Sospesi	2	26	74		42	38
Altro *					42	30
Totale domande esaminate	8.266	24.415	13.309	17.193	12.851	7.103
Totale domande esaminate	8.266	24.415	13.309	17.193	12.851	7.103
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero dell'interno - Dipartimento libertà civili e immigrazione

* Comprende le seguenti voci: rinuncia alla domanda, cessazione dello status.

Tabella n. 20
Percentuale di accoglimento delle domande
1999	2000	2001	2002	2003	2004
9,70%	6,72%	15,80%	7,40%	6,20%	7.6%

Fonte:Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'amministrazione

Tabella n. 21
Trend dell’attività annuale della Commissione*
Anno di riferimento	Domande pervenute	Domande esaminate
Anno di riferimento	Domande pervenute	Domande esaminate
1999	24.800	8.266
2000	17.766 (-28,4%)	24.415 (+195,3%)
2001	10.889 (-38,7%)	13.309 (-29,6%)
2002	7.281 (-33,1%)	17.193 (+29,2%)
2003	15.107 (+107,5%)	12.851 (-25,2%)
2004 (30/9) **	4.853 (-57,2%)	7.103 (-26,3%)
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall’amministrazione
* La variazione percentuale in parentesi esprime il rapporto con l’omologo valore dell’anno precedente
** I valori percentuali sono riferiti ad un dato presunto calcolato al 31/12/2004, pari a 6.470 domande pervenute e 9.471 domande esaminate, che sconta un andamento lineare delle variabili considerate.

In primo luogo, i dati riportati mostrano un forte incremento del numero di domande pervenute nel 2003 rispetto ai due anni precedenti, incremento che peraltro non pare confermato per i primi nove mesi del 2004.

In secondo luogo, il numero delle domande esaminate in rapporto a quelle pervenute nel medesimo periodo di tempo denota negli anni 2002, 2003 e 2004, sino al 30 settembre, un calo di produttività da parte della Commissione nonostante l'attivazione in sede locale. Il fenomeno appare preoccupante ove si consideri che il processo di informatizzazione delle istruttorie, avviato sin dal 2002, non ancora produce gli auspicati effetti di velocizzazione e che i richiedenti asilo godono, per tutto l'arco di tempo necessario al relativo completamento, di misure di sostegno tuttora non organiche per il mancato avvio del nuovo regime dell'asilo, di cui si è detto dianzi.

6.2.3. Le iniziative di sostegno adottate in esecuzione della normativa vigente

Come già prospettato nel precedente referto, le iniziative a sostegno dei richiedenti asilo e dei rifugiati nel periodo riguardato dall'indagine scontano il regime di transizione nel quale si collocano che, per molti aspetti, prosegue anche nel corso del 2004. Il regolamento di attuazione di cui all'articolo 34 della legge 189 è divenuto esecutivo solo il 3 dicembre 2004 con la conseguenza che non si è provveduto a disciplinare le modalità di erogazione del contributo di cui all'art. 1 sexies, comma 3, lett. c), di talchè i richiedenti asilo hanno continuato a percepire a valere sul cap. 2359 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell'interno 18 € giornalieri per un massimo di 45 giorni ai sensi dell'art. 1 della legge 39/90.

Tabella n. 22
	Utilizzazione delle disponibilità del cap. 2359 - Min. Interno
	Spese per interventi a favore di stranieri regolari richiedenti asilo privi di mezzo di sostentamento e di rifugiati residenti in Italia, anche attraverso accordi con l'Alto Commissariato delle N.U. per i rifugiati ed in attuazione di convenzioni internazionali nella materia e di programmi dell'U.E.
	*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
	Stanziamento iniziale	7.751.422,00	7.751.422,00
	Variazioni	5.000.000,00	-2.000.000,00
	Stanziamento definitivo	12.751.422,00	5.751.422,00
	Impegni comp.za	11.952.019,07	-
	Pagato comp.za	10.906.647,55	5.404.099,51
	Residui comp.za	1.045.371,52	-
	Economie comp.za	799.402,93	-
	Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

Le somme impegnate al predetto scopo mediante ordine di accreditamento ai prefetti competenti per territorio, risultano pari nel 2003 a € 9.153.201,62 e assorbono la quasi totalità della disponibilità del capitolo per interventi a favore di stranieri regolari richiedenti asilo privi di mezzi di sostentamento e rifugiati residenti in Italia. Ciò con l'evidente privilegio per una forma di puro assistenzialismo a scapito di iniziative mirate a consentire, ove la richiesta venga accolta, una effettiva integrazione del rifugiato nel tessuto sociale.

Nel 2004, poi, deve sottolinearsi che l'intera dotazione del capitolo è stata destinata all'erogazione del sussidio giornaliero ai richiedenti asilo stante l'avvenuto esaurimento del programma di sostegno ai rifugiati attivato negli anni precedenti in collaborazione con l'ACNUR[99].

L'attuazione, infine, del nuovo sistema di protezione previsto dalla legge 189 è stata possibile anche nel corso del 2004 in virtù dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3287/03 a causa della mancata emanazione del regolamento di cui all'art. 1 bis, co. 3, della legge n. 39/90.

In proposito, occorre evidenziare che:

- il primo decreto di ripartizione del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, emanato dal Ministro dell'interno il 23 luglio 2003 a valere sullo stanziamento del cap. 2361, per l'esercizio 2003 ha assegnato la somma di € 8.959.521,99 in favore di 50 enti locali già titolari di convenzioni nell'ambito del PNA, che avevano servizi di accoglienza ancora operativi al 31 dicembre 2002 ed erano disponibili a proseguire l'attività. Le attività di verifica della rendicontazione prodotta dagli assegnatari[100] (38 a ottobre 2004) danno conto di una proficua utilizzazione dei finanziamenti che, secondo quanto riferito dall'amministrazione, avrebbero consentito di far meglio fruttare la stessa cifra del contributo giornaliero pro-capite pari a 18,07 euro attuando, in aggiunta all'accoglienza e all'assistenza, servizi di orientamento sociale, attività di istruzione, di formazione degli operatori e financo di ristrutturazione delle strutture d'accoglienza[101];

- il secondo decreto di ripartizione del Fondo, emanato il 25.5.2004 ha assegnato a valere sullo stanziamento del cap. 2361 per l'esercizio 2004[102] la somma di € 2.919.918,76 a favore di enti locali titolari di interventi attivi al 1° gennaio 2004, per il periodo dal 1° gennaio al 30 aprile 2004. Alla rendicontazione, da rendersi come per il primo decreto di ripartizione si provvederà solo a maggio 2005 - in conformità alla regolamentazione del FER - Fondo europeo per i rifugiati;

- il sistema di protezione è stato potenziato nel 2003 attraverso la prosecuzione straordinaria del "programma nazionale asilo" già attuato nel 2001 e 2002 utilizzando le risorse provenienti dal gettito IRPEF dell'otto per mille attribuite all'ANCI dal DPCM del 20 novembre 2002. Di dette risorse, pari a € 8.640.870,00 erogati nel dicembre 2003, 3 milioni di euro risultano assegnati a 31 Comuni e 2 milioni di euro a tre aree metropolitane, i quali tutti hanno presentato progetti in grado di attivare ulteriori posti di accoglienza e sono stati finanziati utilizzando parametri e standard analoghi a quelli delle dianzi citate ripartizioni; altri 370 mila euro sono stati utilizzati per il rimpatrio assistito di 69 unità. E' appena il caso di ricordare che nel 2004 le risorse del gettito 2003, attribuite all'ANCI da un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 dicembre 2003 nella misura di € 8.750.000,00, sono state destinate alla prosecuzione dell'intervento di sostegno al "Sistema nazionale di accoglienza, assistenza e protezione, integrato in rete, in favore dei profughi stranieri, dei richiedenti asilo e dei rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951". Alla data del 30 settembre 2004 il relativo ordinativo di pagamento non risulta, tuttavia, emesso in quanto non ancora ultimati i controlli sull'associazione ex art. 71 d.P.R. 28.12.2000, n. 445 e sulle dichiarazioni sostitutive rese ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. 76/98 dai legali rappresentanti.

Riguardo alle modalità di erogazione dei fondi dell'8‰ da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e alle procedure di verifica dei risultati degli interventi finanziati si rammenta che esse sono disciplinate dal d.P.R. 10 marzo 1998 n. 76, art. 8, come modificato dal d.P.R. 23 settembre 2002, n. 250. In attuazione delle citate disposizioni, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che dal 2002 è titolare del potere di revoca dei conferimenti nel caso di omessa o ritardata utilizzazione, ha attivato verifiche sull'iniziativa in argomento attraverso l'esame della prima relazione semestrale sullo stato di attuazione del progetto finanziato con d.p.c.m. 20 novembre 2002, fatta pervenire dal Ministero dell'interno il 13.9.2004. La stessa Presidenza - dipartimento per il coordinamento amministrativo - ha in sede istruttoria rappresentato la inadeguatezza delle unità di personale disponibili per l'attività di controllo de quo, in termini di numero e professionalità;

- in data 26.11.2004 è stato emanato il terzo decreto di ripartizione del Fondo per € 6.863.123,08, relativo al periodo 1.5/31.12.2004 in ordine all'attuazione del quale, per ovvie ragioni, non può al momento riferirsi.

Per gli anni 2003 e 2004 le risorse complessivamente destinate al sostegno dei richiedenti asilo e dei rifugiati ammontano a quanto segue:

Tabella n. 23
	Risorse complessivamente destinate al sostegno
	dei richiedenti asilo e dei rifugiati
	*Esercizio finanziario*	*2003*		*2004*
	Cap 2359	12.751.422,00		5.751.422,00
	Cap. 2361	8.959.521,99		9.783.041,04
	Gettito 8 per mille	8.640.870,00	*	8.750.000,00
	Totale	30.351.813,99		24.284.463,04
	Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/C.d.c.
	* di cui, oltre ai 5 milioni di euro assegnati ai 31 Comuni e alle 3 aree metropolitane, € 1.095.000 risultano assegnati alla Segreteria P.N.A., € 102.600 a iniziative territoriali di sensibilizzazione e promozione, € 3.400 al F.A.I. - Fondo di accompagnamento all'integrazione, € 691.000 ad attività a livello centrale. Restano da assegnare € 1.717.908

I posti di accoglienza disponibili in esito alle surriferite iniziative sono circa 2.000 al 30 aprile 2004[103] e, ove raffrontati alle domande pervenute nel 2003 nello stesso arco di tempo, assicurano sostegno solo al 28% dei richiedenti asilo.

Alcune considerazioni si impongono in relazione a quanto sin qui detto.

E' evidente che la domanda di assistenza da parte del sistema di protezione è tuttora prevalentemente riferita a necessità di iniziale accoglienza, visti i tempi estremamente lunghi per l'esame delle richieste di asilo e la conseguente prevalenza del numero di coloro che attendono gli esiti rispetto a quanti hanno già conseguito lo status di rifugiato.

L'implementazione della procedura semplificata introdotta dall'art. 32 della legge n. 189, peraltro non ancora attuata, comporta, invece, una sostanziale modifica della domanda di assistenza determinando la presenza sul territorio nazionale di un numero molto più alto di rifugiati e persone con permesso umanitario rispetto al numero dei richiedenti asilo. Ciò in ragione dei termini abbreviati per il riconoscimento e della maggior reperibilità dei richiedenti ospitati nei centri di identificazione, con la conseguenza di spese assai più ingenti per la realizzazione di un'autonoma capacità di integrazione cui lo Stato deve fare fronte.

Nell'ambito delle iniziative del Sistema di protezione, finalizzato, tra l'altro, a promuovere e attuare programmi di rimpatrio attraverso l'OIM - Organizzazione internazionale per le migrazioni o altri organismi (art. 32, 1 sexies, punto 5 lett. e) degni di menzione specifica sono i rimpatrii effettivamente realizzati utilizzando la parte delle risorse riconosciute all'ANCI per il Servizio centrale di informazione e supporto agli enti locali[104]. Detti rimpatrii nel 2003 hanno riguardato 39 persone[105], che si sono aggiunte alle 69 il cui rientro in patria, come già riferito, è stato finanziato nell'ambito del programma di collaborazione del Ministero con l'ANCI e l'ACNUR, a valere sui fondi otto per mille IRPEF 2002 per € 370.000 e rappresentano un risultato positivo nell'ottica di un reinserimento definitivo nei paesi di origine, che è uno degli obiettivi qualificanti della legge di riforma.

6.3 I servizi di accoglienza alle frontiere

6.3.1. Il quadro normativo e la relativa attuazione

A sei anni dell'entrata in vigore del Testo unico 286/98 e del relativo regolamento di attuazione le disposizioni ivi contenute, che hanno previsto l'istituzione dei servizi di accoglienza presso i valichi di frontiera dove è stato registrato negli ultimi tre anni il maggior numero di richieste d'asilo o ingressi per dare informazioni e assistenza agli stranieri richiedenti, salvo quanto stabilito dall'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3326 del 7 novembre 2003 [106], sono rimaste in parte inattuate anche se, negli anni successivi al 2001, si sono registrati alcuni avanzamenti.

Alla fine del 2003 risultano operativi 11 dei 15 servizi individuati dalle riferite disposizioni normative (nel 2001 ne erano attivi solo 4)[107] e nessuna variazione è intervenuta nel corso del 2004.

6.3.2. I rapporti convenzionali di gestione. La spesa ed i controlli effettuati

Il funzionamento dei servizi è stato demandato a enti gestori attraverso la stipula di rapporti convenzionali di durata annuale, la cui configurazione appare pressochè omogenea quanto all'oggetto delle prestazioni e alle modalità di erogazione del corrispettivo.

Riguardo alle prime, va rilevato che esse non sempre contemplano la prima sistemazione alloggiativa (presente solo in 6 casi su 11) e constano di orientamento e informazione legale, interpretariato e mediazione culturale, assistenza sociale e sostegno all'utilizzo dei servizi del territorio, coordinamento del personale e dei servizi e gestione amministrativa.

Quasi sempre fuori convenzione sono le spese relative alle utenze, poste a carico delle Prefetture.

I costi effettivamente sostenuti per il funzionamento dei servizi dai Prefetti competenti sulle rispettive contabilità speciali, che sino al 2003 erano noti, al pari del numero degli utenti effettivi, solo per alcuni di essi, a seguito delle reiterate osservazioni della Corte sull'inefficienza del sistema di controllo e monitoraggio interno all'amministrazione e della conseguente attivazione di quest'ultima presso i Prefetti competenti consentono oggi di delineare i prospetti che si riportano a seguire.

Tali prospetti evidenziano l'utilizzazione della disponibilità del capitolo 2351 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell'Interno per gli anni 2001, 2002, 2003 e 2004 e l'attività svolta, in termini di utenza effettiva dei servizi e di spesa sostenuta per il loro funzionamento.

Tabella n. 24
Utilizzazione delle disponibilità del cap. 2351 - Min. Interno
Spese per l’attivazione e la gestione presso i valichi di frontiera…d’accoglienza in favore di stranieri che fanno ingresso nel territorio italiano per motivi di asilo o comunque per soggiorni superiori a tre mesi.
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
Stanziamento iniziale	890.793,00	890.793,00
Variazioni	-8.538,00	-68.830,01
Stanziamento def.	882.255,00	821.962,99
Impegni comp.za	794.006,25	n.d.
Pagato comp.za	710.211,45	819.458,09
Residui comp.za	83.794,80	n.d.
Economie comp.za	88.248,75	n.d.
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

Tabella n. 25
Servizi di accoglienza presso i valichi di frontiera - anni 2001-2004

Es. fin. 2001
S.A.F.	Periodo di funzionamento	Fondi accreditati	Spese sostenute	Somme restituite	Utenza
Roma	11/7-31/12	78.548,45	78.431,06	117,39	3.074
Varese	23/7-31/12	23.757,02	23.757,02	0,00	221
Venezia	3/12-31/12	7.746,85	6.112,05	1.634,80	0
Totale		110.052,32	108.300,13	1.752,19	3.295
Es. fin. 2002
S.A.F.	Periodo di funzionamento	Fondi accreditati	Spese sostenute	Somme restituite	Utenza
Ancona	1/1-31/12	52.162,15	52.162,15	0,00	147
Como	1/9-31/12	10.000,00	5.474,44	4.525,56	21
Gorizia	1/11-31/12	21.066,83	20.726,57	340,26	26
Roma	1/1-31/12	178.202,52	178.181,96	20,56	6.464
Trapani	2/12-31/12	26.500,00	26.500,00	0,00	0
Trieste	10/3-31/12	75.000,00	74.995,36	4,64	0
Varese	1/1-31/12	67.710,01	64.086,15	3.623,86	362
Venezia	1/1-31/12	68.400,00	66.640,58	1.759,42	poche dec.
Totale		499.041,51	488.767,21	10.274,30	7.020
Es. fin. 2003
S.A.F.	Periodo di funzionamento	Fondi accreditati	Spese sostenute	Somme restituite	Utenza
Ancona	1/1-31/12	102.025,20	102.025,20	0,00	151
Brindisi	1/2-31/12	46.389,62	43.057,10	3.332,52	181
Como	1/1-31/12	25.000,00	13.178,03	11.821,97	80
Gorizia	1/1-31/12	60.107,00	59.120,94	986,06	415
Imperia	1/6-31/12	30.431,53	29.886,25	545,28	93
Roma	1/1-31/12	168.930,00	n.d.	n.d.	5.049
Trapani	1/1-31/12	53.868,33	n.d.	n.d.	385
Trieste	1/1-31/12	65.000,00	62.390,11	2.609,89	50
Varese	1/1-31/12	125.226,38	n.d.*	n.d.*	411
Venezia	1/1-31/12	68.429,77	68.429,77	0,00	97
Totale		745.407,83	378.087,40	19.295,72	6.912
Es. fin. 2004**
S.A.F.	Periodo di funzionamento	Fondi accreditati	Spese sostenute	Somme restituite	Utenza
Ancona	1/1-31/12	102.025,20	n.d.**
Bari	1/1-31/12	49.059,86
Brindisi	1/1-31/12	40589,62
Como	1/1-31/12	25.000,00
Gorizia	1/1-31/12	60.107,00
Imperia	1/1-31/12	52168,34
Roma	1/1-31/12	164.530,00
Trapani	1/1-31/12	50.400,00
Trieste	1/1-31/12	65.500,00
Varese	1/1-31/12	112.500,00
Venezia	1/1-31/12	67.948,57
Totale		789.828,59
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'amministrazione
* Il rendiconto è pervenuto ma non è stato ancora esaminato
** I dati relativi alle spese e all'utenza non sono disponibili in quanto non ancora rendicontati o resi noti dai Prefetti

Deve in ogni caso rimarcarsi che i rendiconti relativi alle somme accreditate in contabilità speciale sono stati resi dai Prefetti quasi integralmente, mentre più deficitaria risulta l'attività di referto trimestrale demandata agli enti gestori, pur sollecitati dall'amministrazione centrale il 28 aprile 2004 in esito alle specifiche richieste istruttorie avanzate dalla Corte.

Nel merito e in via conclusiva, vista l'utilizzazione pressochè integrale delle somme accreditate, sembra potersi apprezzare l'avvenuta implementazione dell'istituto, non senza sottolineare il ritardo con cui ad essa si è pervenuti.

6.4 Gli interventi per l’istruzione scolastica

Premesso che le risorse statali destinate agli interventi per l’istruzione scolastica derivano, da un lato, dal Contratto Collettivo Nazionale Integrativo (CCNI) del comparto scuola firmato il 31 agosto 1999 che le ha inserite nello stanziamento finalizzato al miglioramento dell’offerta formativa, dall’altro, da un apposito capitolo destinato a "corsi di lingua in favore di immigrati" che, istituito per la prima volta nel 1999[108], è stato inserito in bilancio anche negli esercizi successivi, si precisa che la presente indagine è stata diretta a valutare non solo gli interventi effettuati dal ministero dell’istruzione, dell’università e ricerca nel periodo qui in esame (anni 2003/2004), ma anche a completare l’analisi delle iniziative finanziate a valere sulle risorse stanziate negli esercizi finanziari 2001 e 2002, in relazione alle quali i ritardi rilevati nel corso del loro svolgimento avevano indotto la Corte a rinviare a questa sede il loro esame.

6.4.1 Le risorse stanziate nel CCNI a favore delle scuole ubicate in aree a forte processo migratorio

Com’è noto, l’art. 29 del suddetto CCNI ha destinato al fondo per l’istituzione scolastica[109] una somma pari a 10 miliardi di lire (oggi €. 5.164.568,99) al fine di sostenere il maggior impegno del personale delle istituzioni scolastiche ove è consistente la presenza di alunni provenienti da famiglie di recente immigrazione e/o nomadi. La relativa erogazione si prevede sia volta a finanziare "la progettazione e le strategie necessarie all’accoglienza e all’integrazione" degli alunni medesimi, attribuendo all’amministrazione la definizione "dei criteri e delle misure di erogazione di detta somma" (sic 2° c.).

Identico è l’importo previsto per gli stessi scopi nel successivo CCNL, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale S.O. n. 135 del 14 agosto 2003 ed applicato, per quanto qui interessa, a decorrere dall’anno scolastico 2003/2004. In questa sede sono state, peraltro, apportate rilevanti modifiche al precedente assetto, inserendo in un’unica previsione normativa sia le misure incentivanti previste dal menzionato art. 29, che quelle relative alle aree a rischio e contro l’emarginazione scolastica, precedentemente disciplinate dall’art. 4 del suddetto accordo integrativo.[110] L’art. 9 del nuovo testo dispone, infatti, che "il MIUR, in tempi utili per l’inizio dell’anno scolastico, suddivide annualmente tra le direzioni scolastiche regionali le risorse già stanziate dal precedente CCNL e dal precedente CCNI, per le scuole delle aree a rischio ed a forte processo immigratorio, utilizzando indicatori di carattere sociale e di disagio economico e dandone informazione preventiva alle OOSS". La definizione dei criteri di accesso delle scuole alle risorse, della durata dei progetti, degli obiettivi di lotta all’emarginazione da conseguire e dei sistemi di rilevazione dei risultati è demandata dal 2° comma dello stesso articolo ad apposito contratto integrativo che ogni direttore regionale è tenuto a stipulare con le OO.SS. firmatario del Contratto nazionale.

Struttura competente a svolgere i compiti relativi all’organizzazione dei servizi per l’integrazione degli immigrati è stata, sotto la vigenza del D.P.R. n. 347 del 6 novembre 2000[111], la Direzione generale per l’organizzazione dei servizi nel territorio nell’ambito del Dipartimento per i servizi nel territorio, mentre a seguito dell’entrata in vigore del D.P.R. 11 agosto 2003, n. 319 (con cui è stato approvato il regolamento di organizzazione del neo-istituito ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca), la Direzione generale per lo studente istituita presso il Dipartimento per l’istruzione[112].

v Esercizio finanziario 2001 (anno scolastico 2001/2002)

Con circolare n. 155 del 26 ottobre 2001 la Direzione generale per l’organizzazione dei servizi nel territorio ha comunicato agli Uffici Scolastici Regionali le risorse a ciascuno di essi assegnate a seguito della ripartizione dei 10 miliardi in parola, specificando che le medesime dovessero essere utilizzate per attività di alfabetizzazione in lingua italiana, corsi di lingua e cultura d’origine, attività di laboratorio e di scambio con altre istituzioni scolastiche o con l’estero, oltre che per l’acquisto di materiale multimediale e didattico. Contestualmente sono stati indicati anche i criteri di massima per la successiva distribuzione fra le istituzioni scolastiche[113] e sono state dettate prime indicazioni sulle modalità da seguire al fine di consentire all’amministrazione centrale una verifica sull’utilizzazione dei fondi e sui risultati raggiunti. A tal fine è stato costituito con D.D. del successivo 15 novembre un gruppo di lavoro incaricato di acquisire ed analizzare i dati raccolti presso i diversi uffici scolastici regionali.

Le relative somme sono pervenute nella disponibilità dei citati uffici periferici in due tranche: una prima (pari al 50%) è stata accreditata dal competente ufficio del ministero con il riparto dei fondi iscritti sul capitolo 2087, mentre il restante 50% è stata destinato con decreto del ministero del Tesoro n. 31434 del 7 maggio 2001, con decorrenza dal 1° luglio dello stesso anno.

Nel rinviare alla tabella n. 21 per la conoscenza di alcuni dati quantitativi relativi alle risorse di cui trattasi, si indicano qui di seguito gli aspetti di maggior rilievo emersi dall’analisi degli elementi comunicati dal ministero, i quali, a loro volta, sono stati ricavati dalle relazioni finali trasmesse dagli Uffici Scolastici regionali:

· i progetti finanziati hanno riguardato, soprattutto, l’insegnamento della lingua italiana, anche mediante l’utilizzo di laboratori e la predisposizione di materiale didattico; in alcuni casi sono stati previsti anche corsi di lingua e cultura d’origine e sono stati realizzati interventi finalizzati alla riorganizzazione di alcune discipline e alla flessibilità organizzativa e didattica. In pochi casi sono stati intrapresi scambi culturali con altre scuole e con l’estero (Veneto)

· destinatari delle iniziative sono stati gli alunni stranieri e nomadi, unitamente alle classi ove gli stessi erano inseriti, ma non sono mancati casi in cui le attività sono state estese anche ai loro genitori (ad es. Emilia, Friuli Venezia Giulia), a tutti gli alunni della scuola (Veneto), a questi ed alle loro famiglie (Umbria) e a tutte le componenti della scuola (Toscana)

· i fondi sono stati utilizzati per incentivare i docenti coinvolti, per corsi di formazione, per attività extracurriculari, per l’acquisto e la stampa di materiali didattici, ecc…

· alcune Regioni hanno destinato alle iniziative, unitamente ai fondi statali, anche fondi regionali, locali, privati. Il Piemonte e l’Emilia-Romagna dichiarano anche fondi CIPE e dell’Unione Europea

· il sostegno ai docenti è stato offerto mediante corsi di formazione e di aggiornamento organizzati secondo modalità differenziate alla cui realizzazione hanno collaborato, a volte, anche le regioni e le province

· le istituzioni scolastiche destinatarie delle risorse sono in prevalenza scuole della fascia dell’obbligo e istituti tecnici e professionali

· non omogeneo, ove comunicato, è il periodo in cui le attività sono state concluse: per 5 regioni ciò è avvenuto nel 2002 (in 2 casi "nel mese di giugno"); per 5 nel corso dell’anno scolastico 2002/2003; mentre in Puglia alcune scuole hanno concluso nel 2002, altre nel 2003; anno in cui hanno completato gli interventi 8 scuole del Molise.

L’istruttoria ha, inoltre, evidenziato che:

· nessun riscontro in sede di monitoraggio è stato dato dall’Ufficio Scolastico della Basilicata, dell’Abruzzo (limitatamente alla provincia di Pescara) e della Campania. Per quest’ultima è stato accertato che i relativi fondi sono stati accorpati a quelli derivanti dal cap. 1373 (su cui v. par. 6.4.2) ed affidati ad una scuola, che avrebbe dovuto coordinare gli interventi

· la somma assegnata all’U.S.R. della Sardegna non è stata utilizzata per le finalità connesse al fenomeno dell’immigrazione, ma per quelle generiche del capitolo di spesa su cui le risorse erano stanziate. Al riguardo l’ufficio si è giustificato richiamando "il particolare e complesso periodo di transizione tra il precedente sistema di contabilità e l’attuale che vede la Direzione generale quale unico centro di spesa"

· nessun impiego è stato dato alla somma destinata dall’ufficio scolastico per la Sicilia che, a distanza di 3 anni dall’assegnazione, risulta essere ancora in contabilità speciale

· i fondi assegnati all’U.S.R. della Calabria sono, invece, andati in perenzione e su di essi, pertanto, non è stata assunta alcuna iniziativa

· in Molise 12 scuole, su 20 che erano state individuate dall’ufficio scolastico, non hanno attivato i progetti.

Ad integrazione dei dati sopra riportati, si fornisce qui di seguito una tabella di riepilogo sulle somme assegnate ad ogni Ufficio scolastico regionale e sul numero delle istituzioni scolastiche che hanno ricevuto i relativi finanziamenti. Al riguardo si rileva si rileva che quasi il 60% delle risorse sono state assegnate a 4 regioni del centro-nord (Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto, Toscana), mentre le regioni meridionali (Campania, Puglia, Basilicata e Calabria) ed insulari (Sicilia e Sardegna) hanno ricevuto complessivamente finanziamenti in misura di poco inferiore al 9% della somma complessivamente prevista. Identica tendenza si registra per il numero delle istituzioni scolastiche che hanno visto maggiorato il loro fondo d’istituto. Tale fenomeno –tenuto conto dei criteri sulla cui base le risorse sono state ripartite[114]- denuncia un più alto tasso di alunni stranieri e nomadi iscritti nelle scuole del territorio.

Da ultimo, si riporta l’opinione del Ministero sull’utilizzazione delle risorse in parola a mente del quale può ritenersi raggiunto l’obiettivo dell’integrazione culturale e sociale alle azioni avviate. Le maggiori difficoltà riscontrate sono dall’Amministrazione ascritte alla circostanza che l’erogazione delle somme ha coinciso con l’applicazione dell’autonomia scolastica e la conseguente costituzione degli Uffici scolastici regionali, oltre che con la riorganizzazione dell’allora Ministero della pubblica istruzione. Ciò ha comportato ritardi nella utilizzazione delle risorse finanziarie, nella realizzazione delle iniziative a cui queste erano destinate, nella raccolta dei dati sulle modalità di utilizzazione e sugli esiti conseguiti da parte degli uffici scolastici.

Nel condividere le giustificazioni addotte, si vuole in questa sede solo sottolineare la necessità di prevedere strumenti sanzionatori in caso di mancata utilizzazione delle risorse in parola, di un loro utilizzo per scopi diversi da quelli previsti o dell’inottemperanza all’obbligo di fornire le notizie richieste. Diversamente l’azione di monitoraggio, che giustamente il ministero ha svolto e svolge sull’utilizzazione data alle risorse in parola dagli uffici periferici, apparirebbe inutile e priva di efficacia.

Tabella n. 26
Riepilogo risorse assegnate agli uffici scol. reg. nel 2001
Regione	Risorse assegnate	Risorse assegnate (%)	Istituzioni scolastiche	Istituzioni scolastiche (%)
Abruzzo	122.508,89	2,37	47	2,34
Basilicata	8.232,29	0,16	52	2,59
Calabria	69.720,82	1,35	0
Campania	69.525,75	1,35	0
Emilia Romagna	626.004,82	12,12	309	15,38
Friuli Venezia Giulia	131.443,45	2,55	32	1,59
Lazio	549.924,45	10,65	44	2,19
Liguria	179.198,51	3,47	89	4,43
Lombardia	1.199.962,86	23,23	484	24,09
Marche	218.019,00	4,22	183	9,11
Molise	10.378,14	0,20	20	1,00
Piemonte	477.667,62	9,25	63	3,14
Puglia	147.790,98	2,86	34	1,69
Sardegna	28.715,46	0,56	0
Sicilia	127.580,91	2,47	0
Toscana	480.359,69	9,30	391	19,46
Umbria	123.835,42	2,40	46	2,29
Veneto	593.699,92	11,50	215	10,70
Totale	5.164.568,99	100,00	2.009
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca

v Esercizio finanziario 2002 (anno scolastico 2002/2003)

Per l’es. fin. 2002 le risorse in parola sono state allocate direttamente presso gli UU.SS.RR. dalla legge 28 dicembre 2001, n. 449 e dal decreto del Ministro dell’economia e finanze del 31 dicembre 2001 di ripartizione in capitoli delle unità revisionali di base.

Alla individuazione delle somma che ciascun Ufficio Scolastico Regionale può utilizzare per gli scopi in questione si è provveduto, previa intesa con le OO.SS. del Comparto Scuola intervenuta il 23 settembre 2002, con la circolare n. 106 emanata il giorno 27 dello stesso mese, con la quale sono stati contestualmente individuati i criteri di massima che i medesimi devono seguire nella successiva ripartizione fra gli istituti scolastici[115]. Con decreto del dirigente generale del 21 febbraio 2003 è stato, poi, costituito il gruppo di lavoro incaricato di acquisire ed analizzare i dati trasmessi dai menzionati uffici riguardanti le modalità di impiego ed i risultati conseguiti.

Nel confermare quanto già riferito per il precedente esercizio finanziario in merito alle tipologie di iniziative finanziate ed ai loro destinatari, l’amministrazione ha sottolineato che le relazioni presentate dai direttori regionali denunciano "un innalzamento nella qualità dell’intervento rispetto agli anni precedenti che si evidenzia nell’attivazione di reti scolastiche locali, nel coinvolgimento di docenti qualificati, nella partecipazione diretta delle famiglie, anche straniere, alle attività proposte, nella positività dei risultati raggiunti dagli alunni". Degno di nota è, inoltre, il coinvolgimento delle scuole superiori, in particolare di quelle ove alta è la percentuale di alunni stranieri non promossi e/o con debiti formativi. E’ stato, inoltre, rappresentato che tutte le scuole hanno beneficiato di altri fondi (regionali, di enti locali, di istituti di credito) e che ovunque si è assistito al coinvolgimento di agenzie esterne alla scuola: enti territoriali, Università, ASL, mediatori linguistico culturali, esperti ecc…

Le uniche note negative riguardano il ripetuto silenzio opposto alle richieste di monitoraggio dell'amministrazione centrale da parte degli uffici della Campania e della Sicilia, mentre ritardi si registrano per le istituzioni scolastiche della Basilicata che hanno avviato le iniziative nel corso del presente anno scolastico 2004/2005. Tutti gli altri Uffici scolastici hanno comunicato che le attività in esame sono state concluse nel 2003.

Anche per il presente esercizio è stata elaborata una tabella di riepilogo delle risorse assegnate a ciascun Ufficio Scolastico e delle istituzioni scolastiche che ne hanno beneficiato. Al riguardo non possono che confermarsi le osservazioni precedentemente fatte sulla concentrazione di assegnazioni in 4 regioni del centro nord, mentre ancora limitato appare il numero delle istituzioni del mezzogiorno e delle isole che hanno ricevuto la maggiorazione del fondo d’istituto (nelle quali, ovviamente, non è stato possibile considerare la Campania e la Sicilia che non hanno ottemperato all’obbligo di comunicare i dati richiesti).

Tabella n. 27
Riepilogo risorse assegnate agli uffici scol. reg. nel 2002
Regione	Risorse assegnate	Risorse assegnate (%)	Istituzioni scolastiche	Istituzioni scolastiche (%)
Abruzzo	111.846,00	2,17	34	1,55
Basilicata	13.891,00	0,27	52	2,38
Calabria	95.754,00	1,85	37	1,69
Campania	51.316,00	0,99	0	0,00
Emilia Romagna	827.817,00	16,03	242	11,07
Friuli Venezia Giulia	112.550,00	2,18	42	1,92
Lazio	339.575,00	6,58	70	3,20
Liguria	229.786,00	4,45	143	6,54
Lombardia	1.348.763,00	26,12	566	25,88
Marche	191.203,00	3,70	12	0,55
Molise	2.489,00	0,05	20	0,91
Piemonte	439.520,00	8,51	159	7,27
Puglia	61.811,00	1,20	14	0,64
Sardegna	29.513,00	0,57	12	0,55
Sicilia	113.778,00	2,20	0	0,00
Toscana	480.745,00	9,31	518	23,69
Umbria	144.394,00	2,80	62	2,83
Veneto	569.819,00	11,03	204	9,33
Totale	5.164.570,00	100,00	2.187	100,00
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca

v Esercizio finanziario 2003 (anno scolastico 2003/2004)

In adesione a quanto stabilito dal nuovo CCNL, le misure incentivanti per progetti relativi alle aree a forte processo immigratorio (che, com’è noto, ammontano ad €. 5.164.570,00) sono state accorpate a quelle previste per le aree a rischio e contro l’emarginazione scolastica (quantificate dall’art. 42 del CCNL in 93 miliardi di lire, corrispondenti ad € 48.030.491,61). Il relativo finanziamento -ammontante globalmente ad € 53.195.060,61- è stato compreso nello stanziamento concernente i compensi e le indennità per il miglioramento dell’offerta formativa, previsto dalla legge 27 dicembre 2002, n. 290 ed allocato dal decreto del ministero dell’economia e finanze del 31 dicembre 2002 nei pertinenti capitoli di ogni ufficio scolastico regionale.

Alle incombenze previste dal contratto, l’amministrazione ha provveduto con notevole ritardo. Ed infatti, solo il 6 aprile 2004[116], con la circolare n. 40, è stata data comunicazione agli Uffici scolastici regionali della ripartizione delle risorse, effettuata sulla base di "variabili di tipo demografico, sociale, economico, sanitario, culturale, nonché quelle legate all’incidenza della criminalità assunte dall’ISTAT e da altri istituti competenti, gli indicatori riferiti al sistema scolastico, i dati relativi alla presenza nelle scuole, nell’anno scolastico 2002/2003 di alunni con cittadinanza non italiana".

Alla data del 18 ottobre 2004 avevano provveduto a sottoscrivere il contratto integrativo regionale concernente la definizione dei criteri di allocazione e di utilizzo delle risorse a livello di istituto, tutti gli uffici scolastici ad eccezione di quello per la Campania (che alla suddetta data era in attesa di definire con le OO.SS. regionali le linee di contrattazione) e per il Friuli. Gli uffici per la Basilicata, la Calabria, la Sardegna e la Sicilia, benché contattati ripetutamente per le vie brevi, non hanno fornito notizie.

Per quanto riguarda l’attività di monitoraggio, la Direzione generale attualmente competente (Direzione generale per lo studente nell’ambito del Dipartimento per l’istruzione) ha reso noto che alla stessa data ancora non risultava istituito il gruppo di lavoro che sarà incaricato, similmente a quanto avvenuto negli anni precedenti, della rilevazione e dell’analisi dei dati raccolti presso gli uffici periferici.

Nella memoria prodotta in occasione dell’adunanza il ministero ha reso noto che è stato costituito il Gruppo di monitoraggio delle attività realizzate dalle scuole per le aree a rischio e a forte processo migratorio e che si è provveduto a convocare le OO.SS. firmatarie del CCNL 2002/2005, a cui presentare la nuova bozza di circolare per l’anno scolastico 2004/2005, esercizio finanziario 2005. Contestualmente è stato fatto presente che “sarà tenuta nella dovuta considerazione la segnalazione di codesta Corte circa la possibilità di prevedere interventi sanzionatori che vadano oltre i solleciti scritti per le inadempienze riscontrate”.

6.4.2 I corsi di lingua a favore di cittadini extracomunitari

Il finanziamento previsto dal d.p.c.m. 4 agosto 1999 (v. retro nota 106) da destinare ai corsi di lingua per immigrati è stato rinnovato nella misura prevista per il 2000 (e cioè, per £. 1.200.000.000, corrispondenti ad € 619.748,28)) anche nei bilanci degli anni successivi, con la differenza che mentre nel 2001 è stato allocato presso il cap. 1373 del bilancio del ministero e gestito dalla Direzione generale dell’istruzione elementare che lo ha ripartito fra tutte le Regioni, a decorrere dal 2002 le risorse (la cui entità non è cambiata nel corso degli anni) sono state assegnate all’Ufficio scolastico regionale per la Puglia sul cap. 4407. Si darà, pertanto, qui di seguito conto di come le medesime siano state utilizzate negli anni menzionati, integrando, per il 2001, quanto già riferito nel precedente referto[117].

v Esercizio finanziario 2001

Alla ripartizione delle risorse tra gli uffici scolastici regionali si è provveduto con D.M. del 26 ottobre 2001, sulla base della presenza sul territorio regionale di alunni stranieri nell’anno scolastico 2001/02. Con la circolare n. 160 del 6 novembre sono state, poi, fornite indicazioni in merito ai criteri che devono ispirare la scelta delle iniziative da finanziare e sui destinatari delle medesime, precisando che gli interventi avrebbero dovuto essere finalizzati a dare concreta attuazione al disposto del 5° comma dell’art. 38 del t.u. approvato con il D.lgs. n. 286 del 1998, ai sensi del quale spetta alle istituzioni scolastiche promuovere l’accoglienza degli stranieri adulti regolarmente soggiornanti mediante l’attivazione di corsi di alfabetizzazione, predisporre percorsi integrativi degli studi sostenuti nei paesi di provenienza al fine del conseguimento del titolo dell’obbligo o del diploma di scuola secondaria superiore ecc…

L’istruttoria svolta ha evidenziato che anche per questa tipologia di finanziamento gli uffici scolastici della Basilicata, della Sicilia e della Campania[118] non hanno fornito notizie sull’utilizzazione delle somme e sulle iniziative attivate. Per quanto riguarda gli altri uffici scolastici, l’amministrazione ha espresso valutazioni conclusive positive. Si è, infatti, ritenuto che "sono stati raggiunti risultati apprezzabili nell’organizzazione dell’accoglienza, nella progettazione didattica, nell’insegnamento della lingua italiana come seconda lingua, in aderenza allo spirito e alle finalità del finanziamento in questione".

v Esercizio finanziario 2002

La somma di € 619.748,00 è stata assegnata, come visto, all’ufficio scolastico per la Regione Puglia, che ha provveduto a ripartirne l’80% (pari ad € 495.748,00) con decreto del 29 ottobre 2002 fra i CSA provinciali in misura proporzionale al numero di alunni non italiani iscritti nelle scuole del territorio di riferimento. Il restante 20%, corrispondente ad € 123.950,00, rimasto nella disponibilità dell’ufficio quale perequativo per progetti di particolare complessità è stato reso non disponibile per effetto del decreto del ministero dell’economia e delle finanze del 29 novembre 2002 (c.d. taglia-spese).

I fondi assegnati sono stati utilizzati per finanziare, prioritariamente in favore di reti di scuole, corsi di lingua italiana, come seconda lingua, nonché corsi di madrelingua, come prima lingua. Entrambe le tipologie di corsi hanno avuto quali destinatari minori e adulti.

L’individuazione dei criteri di assegnazione alle Istituzioni scolastiche dei fondi in esame è stata demandata -unitamente alle funzioni di coordinamento, monitoraggio e documentazione delle attività svolte- ad un organo collegiale istituito presso l’Ufficio Scolastico con decreto del 25 novembre 2002: il Nucleo di coordinamento regionale per l’inserimento degli alunni non italiani nelle scuole della regione e per le attività d’intercultura[119]. Deve, peraltro, constatarsi che l’ufficio scolastico regionale ha dimostrato di non avere conoscenza del numero dei corsi effettuati, né degli esiti del monitoraggio svolto.

Nel corso della Sezione del controllo tenutasi l’11 marzo 2005 l’Ufficio Scolastico ha dato conto del monitoraggio nel frattempo effettuato con riguardo sia alla ripartizione delle risorse attribuite ai singoli Centri Servizi Amministrativi e da questi agli Istituti scolastici, sia al numero ed alla tipologia dei corsi effettuati.

Dagli atti depositati emerge che le risorse in parola sono state utilizzate nel 2002 solo in parte. Più del 50% di esse è stato, infatti, sommato ai finanziamenti del 2003, mentre una minima parte è stata utilizzata nel 2004 (v. tabella 28).

Tabella 28
Capitolo 4407 e.f. 2002
CC.SS.AA	Somme distribuite dall'U.S.R. ai CC.SS.AA	Accantonamento disposto dai CC.SS.AA. per fini perequativi	Somme assegnate dai CC.SS.AA alle Istituzioni scolastiche[120]	Spese sostenute dalle Istituzioni scolastiche nel 2002	Somme inutilizzate alla fine del 2002 transitate nel 2003	Somme utilizzate nel 2004
Bari	248.462,29	30,83	248.431,46	126.322,01	113.301,30	8.808,15
Brindisi	45.984,98		45.984,98	29.422,10	16.562,88	176,21
Foggia	76.607,50	176,50	76.431,00	0,00	76.431,00	0,00
Lecce	86.234,64	1.103,79	85.130,85	66.778,00	18.352,85	0,00
Taranto	38.508,58	28,58	38.480,00	7.180,55	31.299,45	0,00
Totale	495.797,99	1.339,70	494.458,29	229.702,66	255.947,48	8.984,36
Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall'Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia

Secondo quanto riferito, i corsi di lingua sono stati avviati in ritardo a causa dei tempi occorsi al suddetto Nucleo di coordinamento regionale per elaborare i criteri e le modalità di distribuzione ed impiego dei finanziamenti. Le risorse in parola hanno, comunque, consentito la realizzazione di 129 corsi, globalmente frequentati da 1732 alunni (v. tabella 29). I corsi realizzati sono stati progettati in moduli di 40 ore. Solo i corsi di accoglienza, svolti per alunni di recentissima immigrazione, non hanno superato le 20 ore. Per ciascun corso è stata prevista l’organizzazione in rete delle istituzioni scolastiche operanti sul territorio in quanto il numero di alunni non doveva essere inferiore a 10-12 alunni per corso. Per quanto riguarda, poi, i corsi di madrelingua tenuti dai mediatori linguistico-culturali affiancati da un docente con funzioni di tutor, l’amministrazione ha precisato che a richiederli sono stati, oltre gli stranieri che desiderano che i figli non perdano il contatto con la terra d’origine, anche –se pur in minima parte- alunni italiani interessati a conoscere la lingua e la cultura dei compagni di scuola.

Tabella 29
Es. fin. 2002: attività realizzate
Attività realizzate	Corsi di accoglienza	Corsi minori	Corsi adulti	Corsi madre lingua	Totale corsi realizzati	Totale alunni frequentanti
Bari	7	64	19	5	95	1172
Brindisi		4	2	2	8	104
Foggia
Lecce	3	14	4	1	22	412
Taranto		3	1		4	44
Totale	10	85	26	8	129	1732
Dati forniti dall'Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia

v Esercizio finanziario 2003

Alla ripartizione delle risorse si è provveduto con decreti del 14 aprile e del 4 settembre 2003 e dell’11 febbraio 2004. Con il primo è stato assegnato il 50% del finanziamento ai CSA provinciali, in proporzione al numero di alunni non italiani iscritti nelle scuole del territorio di riferimento nell’anno scolastico 2001/2002; con il secondo è stata ripartita la restante somma, previo accantonamento di € 61.975,00 rimasta a disposizione della direzione generale per interventi perequativi in favore di progetti di particolare rilevanza, al cui finanziamento si è provveduto con il successivo decreto del 2004.

L’utilizzazione delle risorse assegnate a ciascun CSA è stata demandata, a decorrere dall’anno in esame, ai Centri Risorse Interculturali di territorio (C.R.I.T.), istituiti con decreto del 26 settembre 2003. Trattasi di istituzioni scolastiche individuate dai singoli C.S.A alle quali sono affidati numerosi compiti relativi all’intercultura[121].

I progetti realizzati nell’ambito della rete di ciascun Centro Risorse sono stati oggetto di verifica da parte del citato Nucleo di Coordinamento Regionale. Anche per quest’anno, peraltro, si registra la difficoltà dell’ufficio scolastico a fornire i dati relativi ai corsi in parola.

Per quanto, invece, riguarda il fondo perequativo è stato reso noto che le risorse stanziate sono state utilizzate per alcuni progetti nelle carceri mandamentali di Bari, Foggia e Lecce e nell’Istituto penale per minori presente nel capoluogo di regione.

Anche per la gestione 2003, l’Ufficio Scolastico Regionale ha fornito i dati nel corso dell’adunanza dell’11 marzo 2005, in occasione della quale è stata evidenziata la “funzione di fattore accelerante delle risorse territoriali” svolto dai 47 CRIT istituiti nella regione, come risulta dimostrato dai dati complessivi sui corsi effettuati e sugli alunni frequentanti (v. tabella 30).

Tabella 30
Es. fin. 2003: attività realizzate
Attività realizzate	Corsi di accoglienza	Corsi minori	Corsi adulti	Corsi madre lingua	Totale corsi realizzati	Totale alunni frequentanti
Bari	6	79	14	10	109	1433
Brindisi		1	3		4	79
Foggia	4	27	21		52	815
Lecce	6	20	7		33	397
Taranto	1	12	5		18	159
Totale	17	139	50	10	216	2883
Dati forniti dall'Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia

Per quanto riguarda l’aspetto finanziario, l’Ufficio Scolastico, sempre in limine litis, ha reso noti i dati relativi alla ripartizione ed utilizzazione delle risorse, il cui esame evidenzia come ancora alto sia il livello delle risorse inutilizzate, pur se deve darsi atto che nell’anno sono state impiegate somme superiori a quelle dell’anno precedente, essendo stati organizzati molti più corsi.

Tabella 31
Capitolo 4407 e.f. 2003
CC.SS.AA	Somme distribuite dall'U.S.R. ai CC.SS.AA	Somme assegnate dai CC.SS.AA ai CRIT (A)	Somme derivanti dal 2002 (B)	Totale somme a disposizione dei CRIT (A+B)	Spese sostenute dai CRIT per corsi di lingua	Somme inutilizzate alla fine del 2003 transitate nel 2004
Bari	305.730,79	260.064,15	113.301,30	373.365,45	159.720,20	213.645,25
Brindisi	54.921,70	46.784,56	16.386,67	63.171,23	10.140,15	53.031,08
Foggia	100.882,49	81.713,00	76.431,00	158.144,00	114.215,22	43.928,78
Lecce	107.723,61	96.951,00	18.352,85	115.303,85	89.213,00	26.090,85
Taranto	50.489,42	50.489,42	31.299,45	81.788,87	30.676,65	51.112,22
Totale	619.748,01	536.002,13	255.771,27	791.773,40	403.965,22	387.808,18
Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall'Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia

Come si desume dalla comparazione dei dati presenti nella seconda e nella terza colonna (che riguardano le somme distribuite dagli Uffici regionali ai CC.SS.AA e quelle da questi assegnate alle istituzioni scolastiche) anche in questo esercizio finanziario i Centri Servizi hanno accantonato alcune risorse per interventi perequativi. Solo una piccola parte di tali risorse è stato utilizzata. Per la precisione, se ne sono serviti i Centri Servizi di Bari e Foggia, rispettivamente nella misura di € 12.330,00 e di € 5.312,00, per progetti realizzati in collaborazione con il Progetto Welcome e finalizzati all’inserimento socio-didattico in scuole con alto numero di alunni stranieri iscritti.

v Esercizio finanziario 2004

Con decreto n. 4061 del 18 maggio 2003 il 70% delle risorse stanziate (corrispondente ad € 433.823,60) è stato assegnato ai C.S.A provinciali, mentre la somma residua è stata successivamente utilizzata, per €. 85.924,40, a titolo di intervento perequativo tra i C.S.A. provinciali per finanziare attività progettuali di vario tipo. La somma residua, pari a € 100.000,00, è stata invece accantonata per finanziare l’istituzione di 4 Centri Interculturali a Bari, Foggia, Lecce ed Altamura, presso i quali saranno realizzati corsi di lingua per cittadini extracomunitari. Il progetto vede coinvolta anche la Regione Puglia, con la quale l’11 gennaio 2005 è stato sottoscritto un protocollo d’intesa interistituzionale.

Secondo quanto riferito dall’Ufficio scolastico, anche nel 2004 i centri provinciali hanno, a loro volta, assegnato il finanziamento ricevuto ai centri risorse interculturali di territorio per la prosecuzione del lavoro impostato nel corso del precedente anno scolastico, mentre il nucleo di coordinamento regionale ha posto in essere azioni di coordinamento e sostegno alle istituzioni scolastiche destinatarie dei finanziamenti.

Tabella 32
Capitolo 4407 e.f. 2004
CC.SS.AA	Somme distribuite dall'U.S.R. ai CC.SS.AA	Somme distribuite dall'U.S.R. ai CC.SS.AA per interventi perequativi	Accantonamento disposto dall'Ufficio Scolastico per progetto con ente regione	Totale
Bari	214.011,55	40.275,95		254.287,50
Brindisi	38.445,19	6.813,91		45.259,10
Foggia	70.617,74	15.295,57		85.913,31
Lecce	75.406,53	16.379,60		91.786,13
Taranto	35.342,59	7.159,37		42.501,96
Totale	433.823,60	85.924,40	100.000,00	619.748,00
Dati forniti dall'Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia

7. Le misure di contrasto

7.1 Il contrasto del traffico degli esseri umani

7.1.1 Le iniziative attivate a valere sulle risorse disponibili

Nell'invarianza della normativa che disciplina il contrasto del traffico di esseri umani con il doppio scopo di favorire l'emersione del fenomeno criminale e contrastarne gli effetti devastanti, di cui si è dato ampio conto nei precedenti referti 22/2003 e 10/2004, sono proseguite nel periodo di riferimento dell'indagine le iniziative avviate in precedenza e ne risultano attivate di ulteriori.

Le risorse finanziarie disponibili per l'esercizio 2004 al fine dell'attuazione dell'art. 18 d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286, confluite nel fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi della legge 1° agosto 2003, n. 228 "Misure contro la tratta di persone" ammontano a € 5.164.569,00[122]. A ciò si aggiungono ulteriori € 1.265.182,00 relativi al cap. 5073 dello stato di previsione del Ministero economia e finanze, dove le risorse risultavano precedentemente stanziate.

Quanto alle attività relative ad avvisi emessi in precedenza si dà atto che:

a) I 58 progetti finanziati in esito all'avviso n. 3 sono stati portati a termine nel numero di 55 e per essi risultano complessivamente erogati € 3.924.058,33, di cui € 632.280,67 nel 2004[123].

Dei rimanenti 3, due non hanno avuto attuazione a seguito della rinuncia dell'ente proponente e uno per revoca del finanziamento, successivamente restituito, a causa della mancata comunicazione delle attività.

Dal raffronto degli elementi che emergono nei referti di monitoraggio, non può non rilevarsi rispetto all'avviso n. 2 la diminuzione dei contatti delle vittime con i soggetti demandati di riceverli in valore assoluto e, in termini relativi, particolarmente di quelli con le unità di strada, le forze dell'ordine e il numero verde. Tale fenomeno, che sembra potersi ricondurre alle diverse modalità della più recente prostituzione, che ha luogo sempre più spesso in ambienti diversi dalla strada[124] con la conseguenza di essere più difficilmente raggiungibile dalle forze dell'ordine e dalle unità di strada, ha fatto sì che sia calato il numero delle persone che hanno usufruito di effettiva assistenza. Risulta, per converso, sostanzialmente invariato il numero delle vittime inserite nei progetti di protezione sociale.

Quanto premesso, se da un lato induce a ritenere tuttora valida la strategia di assistenza e sostegno anche a fini di integrazione assunta dall'amministrazione, dall'altro sembra consigliare una rivalutazione delle modalità di approccio ai soggetti interessati.

b) I 70 progetti finanziati in esito all'avviso n. 4, tutti avviati meno due (uno rinunciatario e l'altro in corso di valutazione ministeriale) sono in via di attuazione e per essi risultano complessivamente erogati € 1.921.740,58 di cui € 947.575,15 nel corso del 2004[125].

c) Il 2 gennaio 2004 è stato emanato l'avviso n. 5, che ha finanziato 72 delle 84 domande presentate per un totale di € 4.224.150. Gli importi concessi a fronte dei singoli progetti risultano assai inferiori sia rispetto a quelli richiesti sia in termini percentuali che complessivi rispetto a quanto avvenuto per i precedenti avvisi. Il totale finanziato è, infatti, pari solo al 29% del richiesto, laddove nelle altre occasioni esso si attestava intorno al 50%. L'amministrazione, richiesta di spiegazioni al riguardo, ha confermato quanto già riferito sugli avvisi nn. 3 e 4, vale a dire la reiterata richiesta di finanziamenti da parte del medesimo soggetto attuatore per finalità identiche, tra l'altro spesso attinenti alla formazione del personale che dovrebbe, invero, essere già stata conseguita.

Attenzione specifica merita l'attività di monitoraggio espletata dall'Amministrazione nel periodo di riferimento, posto che nei precedenti referti sono state formulate osservazioni sui modi e sui tempi delle visite "in loco" e delle relazioni finali[126].

Si osserva, in primo luogo, che nel corso del 2004 l'accesso diretto sui luoghi di attuazione dei progetti è avvenuto in un numero assai limitato di casi - dieci - ma in maniera tale da fornire quasi sempre elementi utilizzabili dall'Amministrazione per ulteriori valutazioni, anche di iniziative ancora da intraprendere.

In secondo luogo, l'esame del referto relativo all'avviso n. 3 rivela che è stata tenuta nel dovuto conto anche l'osservazione relativa alla necessità dell'adozione di schemi di rilevazione e oggetti di analisi quanto più possibile omogenei per consentire un'utile comparazione tra iniziative di finanziamento intervenute a distanza di tempo.

Nell'esprimere, pertanto, apprezzamento per il comportamento dell'amministrazione, si rileva, poi, che per l'effettuazione delle ispezioni "in loco" sono state impiegate sedici unità di personale, alcune delle quali pagate per spese di missione sulle risorse dell'ex art. 18 e altre sui fondi del Dipartimento, laddove si tratti di personale da esso dipendente.

Riguardo alle azioni di sistema, delle quali si è riferito nelle precedenti relazioni[127], nel corso del 2004 ha avuto seguito il progetto nazionale del Ministero dell'Interno di ritorno volontario assistito, che ha rimpatriato complessivamente 80 vittime di tratta, 10 delle quali minorenni, per una spesa di € 284.051,30.

L'OIM - Organizzazione internazionale per le migrazioni -, ente attuatore del progetto, nel segnalare un perdurante interesse da parte della categoria di donne oggetto di traffico a seguire percorsi di rientro assistito nel paese di origine, ha comunque dato conto del successo dell'iniziativa sinora attuata che al momento sta attraversando la fase di reintegrazione in patria, specialmente nell'attività lavorativa[128], dipendente ed autonoma. Risulta, inoltre, deliberata la prosecuzione dell'iniziativa attraverso un ulteriore finanziamento per € 270.000, non ancora erogato nel mese di novembre 2004 per la mancata istituzione dell'apposito capitolo di bilancio in entrata del Ministero dell'interno.

Tuttora in corso risulta, inoltre, il progetto di Numero Verde anti-tratta[129].

In merito si rileva che esso ha comportato dall'1.1.2004 al 30.9.2004 l'erogazione di € 2.044.023,36, dei quali € 464.177,54 per la postazione centrale e postazioni territoriali del sud Italia a valere su fondi strutturali UE.

A decorrere dal 29 febbraio 2004, data di scadenza, sono state rinnovate le convenzioni con gli enti affidatari delle postazioni territoriali per la relativa gestione. L'esame a campione di alcune di esse ha consentito di rilevare modalità di stipula e condizioni di gestione analoghe a quelle previste negli atti contrattuali relativi all'esercizio precedente.

7.1.2 Il progetto prevenzione tratta degli esseri umani

Degna di menzione, con riferimento all'attività di contrasto del traffico di esseri umani, la conclusione del Progetto prevenzione tratta per il 2003 avvenuta con il convegno tenutosi a Roma il 21 novembre 2003, nel corso del quale sono stati presentati i risultati conseguiti dall'iniziativa nei quattro Paesi che ad essa hanno aderito (Albania, Romania, Ucraina, Moldavia).

Il progetto, finanziato per il 2003 dal Ministero degli esteri per € 206.582,00[130] ai sensi della legge 26 febbraio 1992, n. 212 di collaborazione con i paesi dell'Europa centrale e orientale da cui proviene il maggior numero di soggetti vittime di tratta, è stato promosso dal Ministero dell'Interno con l'obiettivo di sviluppare tavoli di lavoro comune con gli operatori delle rappresentanze diplomatiche interessate, degli enti locali e degli uffici competenti dei paesi aderenti per promuovere iniziative di prevenzione e sostegno alle vittime, anche attraverso una cospicua attività di informazione.

Visto il successo dell'iniziativa - di cui si è dato conto nel corso del citato convegno - il Ministero dell'interno ha richiesto ed ottenuto dagli Affari esteri il finanziamento di una seconda annualità del Progetto per € 300.000,00. In attesa dell'accreditamento - il decreto interministeriale per la ripartizione dei fondi per il 2004 è attualmente alla firma dei Ministri interessati - risulta intanto avviata la predisposizione del piano operativo, che ha riguardo ad ulteriori quattro Paesi dell'area balcanica.

7.2 I centri di trattenimento e identificazione

7.2.1 La normativa vigente e la programmazione per l'anno 2004

La normativa che presiede nell'anno al trattenimento degli immigrati nei centri di permanenza temporanea e di identificazione, è la stessa già in vigore nel 2002 e 2003 e di essa si è diffusamente riferito nel precedente referto[131].

Particolare menzione, per i pur limitati effetti sul trattenimento, deve essere fatta delle sentenze della Corte Costituzionale n. 222 e n. 223 dell'8-15 luglio 2004, emanate con riguardo, rispettivamente, alla legittimità costituzionale degli articoli 13, commi 4, 5 e 5 bis e 14, comma 5 quinquies del decreto legislativo n. 286/98. Le sentenze, che hanno censurato l'art. 13, comma 5 bis nella parte in cui non prevede che il giudizio di convalida del provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera debba svolgersi in contraddittorio prima dell'esecuzione del provvedimento stesso con le garanzie della difesa, nonchè l'art. 14, comma 5 quinquies nella parte in cui stabilisce che per il reato di violazione dell'ordine del questore di lasciare il territorio dello Stato di cui al comma 5 ter del medesimo articolo è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto, hanno portato all'emanazione del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241 "Disposizioni urgenti in materia di immigrazione", convertito nella legge 12 novembre 2004, n. 271. Per la parte che qui interessa, si rammenta la disposizione che sospende il provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale nelle more della convalida da parte del giudice di pace territorialmente competente e, per lo stesso tempo, il trattenimento in un centro di permanenza temporanea.

Nel periodo di riferimento nessuna novità è, invece, intervenuta riguardo alla diversa tipologia di trattenimento da riservare, ai sensi della legge 189/02, ai richiedenti asilo: al momento in cui si riferisce non risulta infatti esecutivo il regolamento di cui all'art. 32 della legge con la conseguenza, già diffusamente evidenziata nel precedente referto, di un uso temporaneo e "sostitutivo" di strutture destinate ad essere utilizzate come centri di accoglienza[132].

Nella sostanziale invarianza della disciplina normativa relativa alle strutture di trattenimento deve anche menzionarsi la direttiva del Ministro dell'interno per il 2004, che, al pari di quanto riscontrato per il biennio precedente, contiene indicazioni assai generiche riguardo al programma di realizzazione dei CPT e dei centri di identificazione, limitandosi a prevedere il "completamento" dei primi e l'avvio della pianificazione dei secondi.

Per completezza di informazione si da, infine, atto della ulteriore direttiva con cui il Ministro il 7 dicembre 2004 ha assegnato al Capo Dipartimento per le Libertà civili e l'immigrazione l'obiettivo di provvedere alla realizzazione di strutture ricettive utili per l'accoglienza e l'assistenza degli immigrati irregolari diretti verso il territorio italiano, collocate nel territorio degli Stati di provenienza. Ciò in attuazione del disposto di cui all'art. 11, co. 5bis del d.lgs. 25 luglio n. 286[133].

7.2.2 La realizzazione dei centri nell'anno 2004 e la spesa sostenuta

Secondo quanto comunicato dal Ministero[134] nel 2004 sono risultati operativi i centri di permanenza di cui al prospetto che segue.

Tabella n. 33

Centri di permanenza temporanea operativi al 30/9/2004
Centri	Capienza
(ubicazione e denominazione)	max	disponibile
Agrigento - ASI	110	108
Agrigento - Lampedusa	180	174
Bologna - Caserma Chiarini	100	95
Brindisi - Restinco	180	60
Caltanissetta - Pian del lago	90	90
Catanzaro - Malgrado tutto	100	80
Crotone - S.Anna	129	129
Milano - via Corelli	120	120
Modena - v.le La Marmora	60	56
Otranto - Don Tonino Bello	200	50
Ragusa - Somicem	60	60
Roma - Ponte Galeria	300	300
S.Foca - Regina Pacis	230	180
Torino - Brunelleschi	70	61
Trapani - Serraino Vulpitta	54	47
Totale	1983	1610
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall’Amministrazione

La capienza complessiva dei posti disponibili, pari a 1.610 unità[135], ha subìto un incremento del 23,73% rispetto all'anno 2002, quando i posti erano 1.228[136], grazie alla realizzazione dei nuovi centri di Modena, Bologna, Crotone e l'ampliamento di Roma - Ponte Galeria. Per completezza di informazione si riferisce che l'amministrazione ha, altresì, comunicato che sono in fase di ultimazione gli ulteriori centri di Bari - Palese, Foggia - Borgo Tressanti e Gorizia - Gradisca d'Isonzo, la cui capienza complessiva sarà di 692 posti e che nel corso dell'adunanza dell'11 marzo 2005 ha dato conto del prossimo avvio della realizzazione di due strutture site, rispettivamente, a Trapani-Milo e Lampedusa.

La spesa per la gestione dei primi nove mesi del 2004, espressa in termini di impegni assunti sul cap. 2356 dello stato di previsione del Ministero dell'interno, ammonta a € 30.440.753,00. Si riportano a seguire due prospetti che danno conto, rispettivamente, di questa spesa e di quella relativa al 2003, per la quale si dispone dei dati definitivi.

Tabella n. 34
Spesa relativa al funzionamento dei centri di permanenza nell’anno 2003

Centri	Somme impegnate per:		Impegni totali sostenuti dal centro	Accreditamento totale alle Prefetture	Somme effettivamente spese dalle Prefetture per:		Spese totali	Somme versate al CEEDMI
(ubicazione e denominazione)	Gestione	Manutenzione ord., straord. e lavori in economia	Impegni totali sostenuti dal centro	Accreditamento totale alle Prefetture	Gestione	Manutenzione ord., straord. e lavori in economia	Spese totali	Somme versate al CEEDMI
Agrigento - ASI	1.712.786,38	77.463,62	1.790.250,00	1.790.250,00	1.667.901,22	77.463,62	1.745.364,84	44.885,16
Agrigento - Lampedusa	1.758.428,10	113.712,63	1.872.140,73	1.872.140,73	1.677.951,25	113.698,81	1.791.650,06	80.490,67
Bari - Palese		2.788.132,22	2.788.132,22	2.742.792,00	0,00	2.742.792,00	2.742.792,00	0,00
Bologna-Caserma Chiarini	2.666.437,55	277.000,00	2.943.437,55	2.943.437,55	2.428.655,36	256.439,75	2.685.095,11	258.342,44
Brindisi - Restinco	1.054.573,70	321.785,65	1.376.359,35	987.336,86	663.166,20	321.785,53	984.951,73	2.385,13
Caltanissetta - Pian del lago	2.095.028,80	723.750,00	2.818.778,80	2.553.166,80	1.829.259,66	620.966,18	2.450.225,84	102.940,96
Catanzaro - Malgrado tutto	1.467.942,33	0,00	1.467.942,33	1.340.358,43	1.273.677,12	0,00	1.273.677,12	66.681,31
Crotone - S.Anna	0,00	2.576.000,00	2.576.000,00	2.576.000,00	0,00	2.576.000,00	2.576.000,00	0,00
Foggia - Borgo Tressanti	0,00	3.521.698,70	3.521.698,70	1.500.000,00	n.d.	n.d.	n.d.	n.d.
Gorizia - Gradisca d'Isonzo	0,00	18.053.458,14	18.053.458,14	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Milano - via Corelli	3.762.133,35	491.709,25	4.253.842,60	4.253.842,60	3.621.470,85	467.711,13	4.089.181,98	164.660,62
Modena - v.le La Marmora	2.334.055,17	677.581,54	3.011.636,71	2.862.636,71	2.185.055,17	641.234,73	2.826.289,90	36.346,81
Otranto - Don Tonino Bello	540.295,92	158.780,00	699.075,92	699.076,92	331.329,94	158.781,00	490.110,94	208.965,98
Ragusa - Somicem	0,00	104.330,00	104.330,00	104.330,00	0,00	102.358,08	102.358,08	1.971,92
Roma - Ponte Galeria	3.618.625,73	1.051.503,48	4.670.129,21	4.597.129,21	3.618.625,73	978.467,04	4.597.092,77	36,44
Lecce-S.Foca - Regina Pacis	2.771.490,24	87.688,93	2.859.179,17	2.859.178,17	2.742.769,15	87.687,93	2.830.457,08	28.721,09
Torino - Brunelleschi	2.043.532,00	338.158,23	2.381.690,23	1.905.767,29	1.661.909,06	226.078,55	1.887.987,61	17.779,68
Trapani - Serraino Vulpitta	732.846,80	131.547,00	864.393,80	841.877,80	707.423,80	131.547,00	838.970,80	2.907,00
*TOTALI*	26.558.176,07	31.494.299,39	58.052.475,46	36.429.321,07	24.409.194,51	9.503.011,35	33.912.205,86	1.017.115,21
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'Amministrazione

Tabella n. 35

Impegni sostenuti per il funzionamento dei centri di permanenza dal 1/1 al 30/9/2004
Centri	Somme impegnate per:					Impegni totali sostenuti dal centro	Fondi accreditati
(ubicazione e denominazione)	Gestione	Manutenzione Ordinaria	Lavori in economia	Altre spese non imputabili ai centri	Manutenzione Staordinaria	Impegni totali sostenuti dal centro	Fondi accreditati
Agrigento - ASI	1.712.786,38	1.498,54	31.709,93	0,00	0,00	1.745.994,85	1.745.757,02
Agrigento - Lampedusa	1.717.988,16	459,60	45.633,95	24.385,48	0,00	1.788.467,19	1.788.467,19
Bari - Palese (C.A.)	0,00	0,00	0,00	25.000,00	11.621,72	36.621,72	36.621,72
Bologna - Caserma Chiarini	2.602.509,50	50.000,00	120.000,00	10.000,00	0,00	2.782.509,50	2.294.607,50
Brindisi - Restinco	1.406.098,00	120.056,32	20.000,00	0,00	0,00	1.546.154,32	840.056,32
Caltanissetta - Pian del lago	1.763.534,40	0,00	150.000,00	0,00	120.000,00	2.033.534,40	1.850.000,00
Catanzaro - Malgrado tutto	1.543.928,10	0,00	0,00	4.073,00	0,00	1.548.001,10	776.073,00
Crotone - S.Anna (C.P.T.)	1.192.870,00	49.671,71	150.000,00	0,00	27.376,00	1.419.917,71	1.419.917,71
Foggia - Borgo Tressanti	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Gorizia - Gradisca d'Isonzo	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Milano - via Corelli	3.833.522,00	107.000,00	184.000,00	5.000,00	0,00	4.129.522,00	3.487.000,00
Modena - viale La Marmora	2.926.549,66	180.000,00	180.000,00	0,00	55.817,76	3.342.367,42	4.654.917,08
Otranto - Don Tonino Bello	510.300,00	0,00	0,00	0,00	0,00	510.300,00	300.000,00
Ragusa - Somicem	0,00	100.000,00	0,00	14.323,63	6.000,00	120.323,63	120.323,63
Roma - Ponte Galeria	3.689.154,00	532.000,00	10.289,20	0,00	0,00	4.231.443,20	2.142.289,00
Lecce - S.Foca - Regina Pacis	2.229.120,00	0,00	0,00	0,00	0,00	2.229.120,00	2.000.000,00
Torino - Brunelleschi	2.132.836,00	200.000,00	0,00	0,00	0,00	2.332.836,00	1.400.000,00
Trapani - Serraino Vulpitta	587.640,32	0,00	0,00	0,00	56.000,00	643.640,32	516.330,92
*TOTALI*	27.848.836,52	1.340.686,17	891.633,08	82.782,11	276.815,48	30.440.753,36	25.372.361,09
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall’Amministrazione

I dati sin qui riferiti inducono a formulare alcune osservazioni.

In primis, in mancanza di un obiettivo programmato nella direttiva annuale del Ministro in modo sufficientemente specifico da poter essere verificato, non può esprimersi alcuna valutazione dell'efficienza dell'Amministrazione nel suo perseguimento. Ove, peraltro, si abbia presente l'analisi tecnica prodotta a supporto del disegno di legge Bossi-Fini per la quantificazione dei costi connessi alla sua attuazione, si rileva che la realtà anzi descritta è assai diversa da quella preventivata, che si prefiggeva la realizzazione entro il 2004 di 10 nuovi centri per ulteriori 2.400 posti.

Il raggiungimento dell'obiettivo, stando a quanto riferito dalla stessa Amministrazione, continua ad essere largamente condizionato dalla forte ostilità che quasi sempre si manifesta in sede locale avverso l'allocazione delle strutture di trattenimento. Le risorse disponibili in bilancio, per converso, appaiono adeguate alla realizzazione e gestione di una rete di accoglienza ben più ampia.

Tabella n. 36
Capitolo 2356
Spese per l’attivazione, la locazione, la gestione ivi compresa la manutenzione ordinaria dei centri di permanenza temporanea, di identificazione e di quelli di accoglienza per stranieri irregolari…
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
Stanziamento iniziale	80.026.553,00	105.466.553,00
Variazioni	-29.003.389,00	-55.719.201,02
Stanziamento def.	51.023.164,00	49.747.351,98
Impegni comp.za	49.739.049,06	n.d.
Pagato comp.za	44.196.431,72	39.473.925,39
Residui comp.za	5.542.617,34	n.d.
Economie comp.za	1.284.114,94	n.d.
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc
Capitolo 7352
Spese per la costruzione l’acquisizione il completamento e l’adattamento di immobili destinati a centri di permanenza temporanea e assistenza di identificazione e di accoglienza per gli stranieri irregolari e richiedenti asilo …
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
*Esercizio finanziario*	*2003*	*2004*
Stanziamento iniziale	50.100.000,00	24.790.000,00
Variazioni	30.000.000,00	20.300.000,00
Stanziamento def.	80.100.000,00	45.090.000,00
Impegni comp.za	22.553.167,04	n.d
Pagato comp.za	2.267.377,80	234.567,01
Residui lett. "C" comp.za	20.285.789,24	n.d.
Residui lett. "F"	57.546.832,96	n.d.
Residui totali comp.za	77.832.622,20	n.d.
Economie comp.za	0,00	n.d.
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

Secondariamente, l'aumento del numero dei posti disponibili nelle strutture, che come si è visto ammonta a 1.610 unità, dà la misura delle maggiori necessità determinate dal prolungamento a sessanta giorni del trattenimento (art. 13 legge 189/02) - anche in termini di costi sostenuti per renderlo praticabile[137] - che l'Amministrazione è stata in grado di soddisfare. E', comunque, il caso di ricordare che i soggetti trattenuti nell'anno presso i CPT costituiscono solo una parte degli immigrati presenti sul territorio in posizione irregolare nello stesso arco di tempo. Ciò appare di tutta evidenza laddove si consideri che a fronte di 105.957 rintracciati in posizione irregolare nel 2003, circa 700.000 hanno chiesto ed ottenuto la regolarizzazione in esito alla legge 189.

Considerazione a parte meritano i centri di identificazione per richiedenti asilo, da realizzarsi ai sensi dell'art. 32, comma 3 della legge 189.

In mancanza della loro realizzazione, in merito alla quale si è riferito dianzi, va premesso che i posti riservati alla prima accoglienza nei centri dei richiedenti asilo ammontano nel 2004 a circa 2.850 e sono dislocati, come dal prospetto che segue, nelle strutture che in precedenza si configuravano come centri di accoglienza temporanea istituiti ai sensi della legge n. 563/1995 (c.d. legge Puglia). Deve, comunque, aversi presente che in tali centri continua a fornirsi il primo soccorso agli stranieri che sbarcano sulle coste italiane o vengono rinvenuti sul territorio, nel breve tempo necessario al trasferimento presso i centri di permanenza temporanea, ove dovuto. Proprio per l'estrema limitatezza della permanenza di questi soggetti nelle strutture in questione, esse possono considerarsi destinate ai richiedenti asilo, quasi interamente.

Tabella n. 37
Disponibilità dei posti presso i C.T.A. al 30/9/2004
Centri	2004
Centri	Capienza
(ubicazione e denominazione)	max	disponibile
Bari - Palese	1.000	530	*
Crotone - S. Anna	1.500	1.000
Foggia - Ortonova	-	-
Lecce - Otranto	-	-
Lecce - L'orizzonte	600	410	*
Ancona - Benincasa	40	25
Caltanissetta - Pian del lago	150	150
Como - Comune di Como	200	90
Foggia - Borgo Tressanti	794	384
Trapani - Salinagrande	230	230
Gorizia - ex scuola S. Giuseppe	32	32
Totale	4.546	2.851
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'Amministrazione
*Non operativo

La spesa sostenuta per la gestione di tali strutture negli anni 2003 e 2004 (sino alla data del 30 settembre) è riportata nelle tabelle a seguire.

Tabella n. 38
Spesa relativa al funzionamento dei centri di accoglienza nell’anno 2003
Centri	Somme impegnate per:		Impegni totali sostenuti dal centro	Accreditam. totale alle Prefetture	Somme effettivamente spese dalle Prefetture per:		Spese totali	Somme versate al CEEDMI
(ubicazione e denominazione)	Gestione	Manutenzione ord., straord. e lavori in economia	Impegni totali sostenuti dal centro	Accreditam. totale alle Prefetture	Gestione	Manutenzione ord., straord. e lavori in economia	Spese totali	Somme versate al CEEDMI
Ancona - Benincasa	363.832,00	37.260,92	401.092,92	302.392,70	265.131,78	37.260,92	302.392,70	0,00
Bari - Palese	828.500,00	45.500,00	874.000,00	874.000,00	782.775,89	45.500,00	828.275,89	45.724,11
Caltanissetta - Pian del lago	280.365,00	660.543,48	940.908,48	940.908,48	0,00	660.543,48	660.543,48	280.365,00
Como - Comune di Como	864.675,00	0,00	864.675,00	864.675,00	847.575,13	0,00	847.575,13	17.099,87
Crotone - S. Anna	5.170.239,05	541.923,56	5.712.162,61	5.712.162,61	4.967.706,39	456.797,67	5.424.504,06	236.012,86
Foggia - Borgo Tressanti	1.581.873,80	247.339,48	1.829.213,28	1.829.213,28	1.581.873,80	247.270,81	1.829.144,61	68,67
Gorizia - ex scuola S. Giuseppe	135.101,44	0,00	135.104,44	135.101,44	135.104,44	0,00	0,00	0,00
Lecce - L'orizzonte	232.350,30	26.477,55	258.827,85	258.827,85	131.554,30	26.477,55	158.031,85	100.796,00
Trapani - Salinagrande	1.062.061,00	790.042,28	1.852.103,28	1.166.800,60	450.000,00	716.800,60	1.166.800,60	0,00
TOTALI	10.518.997,59	2.349.087,27	12.868.084,86	12.084.081,96	9.161.721,73	2.190.651,03	11.352.372,76	680.066,51
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'Amministrazione

Tabella n. 39
Impegni sostenuti per il funzionamento dei centri di accoglienza dal 1/1 al 30/9/2004
Centri	Somme impegnate per:					Impegni totali sostenuti dal centro	Fondi accreditati
(ubicazione e denominazione)	Gestione	Manutenzione Ordinaria	Lavori in economia	Altre spese non imputabili ai centri	Manutenzione Staordinaria	Impegni totali sostenuti dal centro	Fondi accreditati
Ancona - Benincasa	363.832,00	0,00	0,00	210.080,00	0,00	573.912,00	360.080,00
Bari - Palese	0	15.231,48	0,00	0,00	0,00	15.231,48	15.231,48
Caltanissetta - Pian del lago	961.260,00	0,00	100.000,00	0,00	422.357,99	1.483.617,99	1.483.107,99
Como - Comune di Como	1.034.775,00	0,00	0,00	0,00	0,00	1.034.775,00	400.000,00
Crotone - S. Anna	4.898.996,76	0,00	158.858,74	0,00	0,00	5.057.855,50	2.409.080,86
Foggia - Borgo Tressanti	845.683,20	0,00	62.395,42	5.909,18	661.500,00	1.575.487,80	1.575.487,80
Gorizia - ex scuola S.Giuseppe	135.104,44	0,00	0,00	0,00	0,00	135.104,44	135.101,44
Lecce - L'orizzonte	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Trapani - Salinagrande	2.049.691,88	0,00	257.995,63	0,00	0,00	0,00	1.368.850,51
TOTALI	10.289.343,28	15.231,48	579.249,79	215.989,18	1.083.857,99	9.875.984,21	7.746.940,08
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'Amministrazione

Come negli anni passati, non è, tuttavia, possibile fornire un dato complessivo della spesa per la prima accoglienza dei richiedenti asilo, in quanto in alcuni casi alla necessità si fa fronte anche attraverso il convenzionamento con strutture private (alberghi, istituti religiosi), la cui ricognizione non è mai apparsa praticabile con sufficiente approssimazione. Si ricorda, comunque, che il regime introdotto dalla Bossi-Fini, in base alle valutazioni tecniche connesse al disegno di legge, avrebbe reso necessaria la creazione di 900-1.000 posti nei centri di identificazione.

7.2.3 Le modalità gestionali e i costi relativi ai centri di permanenza temporanea e di accoglienza per richiedenti asilo

Le convenzioni in vigore nel 2004 per la gestione dei centri sono state quasi tutte stipulate agli inizi del 2003, con effetti per il successivo biennio. Di esse, e delle problematiche relative, si è diffusamente riferito nel referto n. 10/04[138], cui si fa rinvio.

E' entrata in vigore in un momento successivo la convenzione relativa al solo centro di Crotone, cosicchè la situazione dell'anno 2004 è quella che risulta dalla tabella che segue:

Tabella n. 40
Confronto fra le convenzioni per la gestione dei centri di permanenza stipulate a partire dal 1° gennaio 2003
Centro	Natura giuridica del sito	Ente contraente	Tipologia contratto	Periodo	Costo pro capite - pro die (IVA compresa)	Presenze medie previste giornaliere	Capienza teorica	Importo contrattuale	Servizi resi	Note
Agrigento ASI	D	Confederazione nazionale delle misericordie d'Italia	TP	1/2/2003 31/12/2004	30,54	108	108	2.305.525,68	da convenzione tipo escluso mensa	art.6 - l'importo pro capite viene desunto dal 100% della capienza teorica invece dell' 80% dello schema. C'è a parte convenzione pasti di 12,26 € iva esclusa (pro capite - pro die)
Agrigento Lampedusa	D	Confederazione nazionale delle misericordie d'Italia	TP	1/2/2003 31/12/2004	37,92	88	88	2.332.535,04	da convenzione tipo escluso mensa	Prezzi superiori al capitolato dello schema. Esiste già una convenzione per pulizie per € 3.615,20 mensili (iva inclusa).*
Bologna	D	C.R.I.	TP	1/3/2003 31/12/2004	80,70	78	97	4.212.136,50	da convenzione tipo escluso mensa	C'è a parte convenzione pasti di 8,28 € iva esclusa (pro capite - pro die)
Brindisi	D	ONLUS Fiamme d'argento	TP	01/04/2003 31/12/2004	26,70	144	180	2.460.672,00	da convenzione tipo compreso mensa
Caltanissetta	D	Albatros 1973	TP	1/3/2003 31/12/2004	63,40	76	95	3.226.516,92	da convenzione tipo compreso mensa
Catanzaro	P	Malgrado Tutto	TP	1/3/2003 31/12/2004	48,62	87	109	2.800.512,00	da convenzione tipo compreso mensa
Crotone	D	S.Anna - Isola di Caporizzuto	TP	14/10/2003 31/12/2004	33,47	99	124	1.471.207,32	da convenzione tipo compreso mensa
Lecce "Regina Pacis"	P	Fondazione Regina Pacis	TP	1/4/2003 31/12/2004	43,00	144	180	3.900.960,00	da convenzione tipo compreso mensa
Lecce - Otranto Don Tonino Bello	P	Comune di Otranto	TP	1/4/2003 31/12/2004	40,50	35	50	893.025,00	da convenzione tipo compreso mensa
Roma Ponte Galeria	D	C.R.I.	TP	1/2/2003 31/12/2004	34,66	240	300	5.822.880,00	da convenzione tipo escluso mensa	C'è a parte convenzione pasti di 7,61 € iva esclusa (pro capite - pro die)
Milano	D	C.R.I.	TP	1/2/2003 31/12/2004	75,02	140	140	7.246.932,00	da convenzione tipo compreso mensa
Modena	D	Confraternita delle misericordie d'Italia	TP	1/3/2003 31/12/2004	da 69,50 a 99,29	48	60	2.412.000,00	da convenzione tipo compreso mensa	I pagamenti sono così distribuiti: da 51 a 60 (69,50); da 41 a 50 (75,00); da 31 a 40 (87,00); fino a 30 (99,29).
Torino	D	C.R.I.	TP	1/3/2003 31/12/2004	73,50	76	96	3.910.200,00	da convenzione tipo compreso mensa
Trapani	D	Insieme	TP	16/1/2003 31/12/2004	37,00	51	64	1.349.205,00	da convenzione tipo compreso mensa
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'Amministrazione
* Tale somma è comprensiva del centro ASI di Agrigento e non è possibile distinguerne i costi separati.
Legenda: D=demaniale; P=privato; TP=trattativa privata

In esito alle osservazioni formulate dalla Corte sul permanere, nonostante la significativa attività di razionalizzazione svolta dall'amministrazione, di differenze considerevoli tra i prezzi praticati nelle varie strutture, la stessa amministrazione ha avviato approfondimenti in materia, i cui effetti potranno apprezzarsi in modo significativo solo in epoca successiva.

Il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione ha in ogni caso dato atto nel corso dell'adunanza dell'11 marzo 2005 dell'avvenuto rinnovo di quattro convenzioni a condizioni più favorevoli.

7.2.4 Aggiornamento dei dati statistici relativi al fenomeno immigrazione. Numero e tipologia dei soggetti ospitati nei CPT ed esito del trattenimento

Si premettono all'analisi degli esiti del trattenimento nei centri di permanenza temporanea i dati statistici aggiornati relativi al fenomeno dell'immigrazione irregolare e alla attività di contrasto, precisando che essi si riferiscono per l'anno 2004 al periodo che va dal 1° gennaio al 30 settembre.

Tabella n. 41

2002

2003

2004

Stranieri rintracciati in posizione irregolare:

allontanati

88.501

65.153

45.512

non rimpatriati

62.245

40.804

34.860

totale

150.746

105.957

80.372

Stranieri effettivamente allontanati:

88.501

65.153

45.512

Respinti alla frontiera

37.656

24.202

18.725

Respinti dai Questori

6.139

3.195

1.993

Ottemperanti all'intimazione

2.461

8.126

5.816

Espulsi con accompagnamento alla frontiera

24.799

18.844

12.673

Espulsi su conforme provv.to dell' A.G.

427

885

675

Stranieri riammessi nei paesi di provenienza

17.019

9.901

5.630

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero dell'Interno - Dipartimento P.S.

Comparando gli anni 2003 e 2004, ove si ipotizzi un andamento regolare nel corso dell'intero anno 2004 si rileva una sostanziale stabilità del numero di stranieri rintracciati in posizione irregolare e di stranieri allontanati. Deve, peraltro, evidenziarsi una tendenza in diminuzione degli espulsi con accompagnamento alla frontiera.

Rispetto, invece, all'anno 2002 - vale a dire al periodo di vigenza della legge Turco-Napolitano che ha preceduto la riforma recata dalla legge 189/02 - appare sensibile il calo degli irregolari rintracciati sul territorio e di quelli successivamente allontanati. La diminuzione di questi ultimi e, in particolare, dei soggetti espulsi con accompagnamento alla frontiera, appare riconducibile in buona misura all'allungamento dei tempi di permanenza nei centri di trattenimento di cui si dirà appresso.

Premesso che il numero dei soggetti trattenuti si pone quale variabile dipendente dalla capacità di intercettazione sul territorio delle forze di polizia e dalla capienza delle strutture, la tabella a seguire evidenzia con riguardo al triennio 2002-2004 il numero dei soggetti trattenuti nei centri e l'esito del trattenimento.

Tabella n. 42
Centri di permanenza temporanea
Riepilogo generale presenze
	2002	2003	2004
Trattenuti	18.625	14.223	11.883
Effettivamente rimpatriati	6.372	6.830	5.688
Dimessi per scadenza dei termini di legge	5.927	4.271	2.919
Dimessi per altre cause	5.003	1.920	3.044
Allontanatisi arbitrariamente	167	225	232
	2002	2003	2004
Effettivamente rimpatriati	34,2%	48,0%	48,1%
Dimessi per scadenza dei termini di legge	31,8%	30,0%	24,7%
Dimessi per altre cause	26,9%	13,5%	25,7%
Allontanatisi arbitrariamente	0,9%	1,6%	2,0%
Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero dell'Interno - Dipartimento P.S.

La diminuzione del numero dei soggetti trattenuti nel 2003 e nei primi nove mesi del 2004 rispetto al 2002 (confermata dal dato riferito nell'adunanza dell'11 marzo 2005 dall'Amministrazione al 31 dicembre, che conta 15.647 trattenuti e 7.895 effettivamente allontanati) appare da mettere in relazione al prolungamento dei termini di permanenza, che ne comporta una minore rotazione stante la sostanziale invarianza dei posti disponibili nei centri.

Il prolungamento del trattenimento di 30 giorni ha, infatti, incrementato il tempo medio di utilizzo del singolo posto da 20 giorni nel 2002 a circa 30[139] nel 2003 e a 26 nel 2004[140].

Dai dati comunicati risulta, inoltre, che l'80% circa delle espulsioni nel 2003 e il 72% circa nei primi nove mesi del 2004 avviene nei primi 30 giorni di trattenimento e il restante periodo consente l'espulsione di un ulteriore 20% nel 2003 e 28% circa nel 2004.

Vista la limitata utilità del prolungamento del trattenimento, l'incremento delle espulsioni, che si verificano in misura assai più elevata nei primi trenta giorni con tempi di permanenza media molto ridotti nel 2004, come per gli anni precedenti potrebbe essere in larga parte imputabile al progressivo miglioramento nelle relazioni diplomatiche e alla stipula di specifici accordi di cooperazione con i paesi di origine.

Tale ipotesi avrebbe dovuto essere avvalorata dall'analisi delle provenienze geografiche dei trattenuti in relazione ai rimpatrii effettivamente attuati. Ciò, che è risultato possibile per gli anni 2002 e 2003[141], non è dato fare con riguardo al 2004 poichè un'avaria del server centrale ha determinato la perdita delle necessarie informazioni dal 1° gennaio 2004. L'istruttoria condotta per chiarire la vicenda occorsa ha evidenziato che l'avaria del server in cui i dati, acquisiti giornalmente via fax dalle Questure, vengono immagazzinati si è verificata il 22 maggio 2004 ed è stata superata a seguito di un intervento tecnico effettuato il 27 maggio successivo che ha consentito di accertare l'avvenuta formattazione delle unità HDT e ha comportato la spesa di € 270[142]. Il reinserimento dei dati perduti ad opera di dipendenti dell'amministrazione ha richiesto circa cinque mesi di lavoro e non ha a tutt'oggi portato al recupero di quelli relativi alle nazionalità di provenienza. Riguardo a quanto avvenuto, appare il caso di sottolineare ancora una volta l'inadeguatezza di numerosi sistemi informativi in uso al Ministero, anche sotto il profilo della professionalità degli operatori addetti al funzionamento[143].

Quanto alla spesa sostenuta per le espulsioni deve, in via conclusiva, darsi atto che per la prima volta il Dipartimento della P.S. ha indicato, con riguardo all'esercizio 2003, le spese per il rimpatrio di extracomunitari che, complessivamente, ammontano a € 12.765.754,25[144] e per il periodo 1.1.2003-30.9.2004 le spese sostenute, in relazione agli stessi rimpatri, per missioni nazionali ed estere pari, rispettivamente, a € 2.809.883,52 e € 4.539.900,56.

[4] Al momento del deposito della relazione non sono disponibili i dati relativi agli impegni ed ai pagamenti e, pertanto, non è possibile elaborare un quadro completo delle risorse destinate all'immigrazione nel 2004, nè è dato operare raffronti con gli esercizi precedenti. Si nota in ogni caso una notevole diminuzione delle risorse assegnate nel 2004 rispetto a quelle stanziate nel 2003, in relazione alle quali la deliberazione 10/2004/G aveva evidenziato che alle misure di sostegno erano stati destinati € 38.617.678,00 e alle misure di contrasto € 164.794.066,00.

[5] Il provvedimento mira a rendere operante il coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del T.U. concernenti la disciplina dell'immigrazione di cui al d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286. La struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri individuata ai sensi dell'art. 1, lett. d) e dell'art. 3, co. 1 del d.P.R. 6 febbraio 2004, n. 100 è il Dipartimento per il coordinamento amministrativo di cui all'art. 18 del d.P.R. 23 luglio 2002 (DPCM 16 maggio 2004).

[6] Sul merito del provvedimento, infra (par. 3.1)

[7] Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 luglio 2004, n. 3361

[8] La proroga al 31.12.2005 è stata disposta dal d.p.c.m. 23.12.2004 pubblicato nella G.U. n. 304 del 29.12.2004.

[9] Dato fornito dal Dip. P.S. - Direz. centrale immigrazione e polizia delle frontiere.

[10] Il regolamento non specifica quali siano i sistemi già realizzati e quali ancora in via di allestimento, nè dà conto per questi ultimi dei tempi necessari alla definitiva implementazione.

[11] Risultano realizzati:

· Ministero dell'interno - Dip. lib. civ. e imm.: archivio richiedenti asilo e archivio rifugiati

· " " - Dip. P.S.: casellario nazionale d'identità

Risultano in via di realizzazione:

· Ministero dell'interno - Dip. lib. civ. e imm.: archivio per l'emersione del lavoro irregolare (banca dati ELI da importare da Poste, che non ha ancora rilasciato il RAS del portale d'accesso degli utenti remoti e il relativo front-end)

· Ministero dell'interno - Dip. P.S.: archivio informatizzato dei permessi di soggiorno

· Ministero del lavoro e delle politiche sociali: anagrafe annuale informatizzata

· Ministero del lavoro e delle politiche sociali: sistemi informativi automatizzati finalizzati alla costruzione del Sistema informativo del lavoro e della borsa lavoro, derivanti dall’accordo Stato-regioni-autonomie locali dell’11 luglio 2002, dall’articolo 1, comma 2 lett. b), n. 4 della legge 14 febbraio 12003, n. 30 e dal decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276.

[12] Il finanziamento è tratto a valere sul Fondo per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica, istituito dall'art. 26 della legge 27 dicembre 2002 n. 289.

[13] In proposito, si vedano i punti A.1.4, A.1.5 della direttiva del Ministro dell'Interno per l'anno 2003 e, in prosecuzione, n. d.1.1 della direttiva per l'anno 2004.

[14] Riguardo al superamento degli inconvenienti determinatisi presso la Commissione per il riconoscimento del diritto di asilo si veda il par. 6.2.2.

[15] Si vedano, in proposito, le direttive ministeriali per il 2003, punti A.1.4, A.1.5 e per il 2004, punti A.4.8, A.13.11

[17] L'amministrazione ha deciso di allocare la sala in un edificio consegnatole il 1° gennaio 2004, data dalla quale ne dispone a titolo di occupazione precontrattuale (il contratto preliminare risale, invece, all'agosto del 2001). Numerosi i lavori di adeguamento alle necessità sopravvenute che sono stati eseguiti negli ultimi due anni e hanno determinato il progressivo aumento del canone di locazione congruito, al momento attuale, in € 8.997.406,35. La determinazione di ubicare la sala operativa, e quindi tutto l'apparato informatico di supporto, nell'edificio sta attualmente rendendo necessaria la realizzazione di ulteriori lavori, la cui conclusione è presupposto indefettibile per l'allestimento. Il contratto di locazione dell'immobile non risulta a tutt'oggi stipulato.

[18] A seguito dell’entrata in vigore del regolamento di riorganizzazione del suddetto ministero approvato con D.P.R. 29 luglio 2004, n. 244, le competenze in materia di progettazione, sviluppo e gestione coordinata degli strumenti e dei sistemi informativi sono passate dalla direzione generale per le reti informative e l’osservatorio del mercato del lavoro alla direzione generale per l’innovazione tecnologica

[19] Le altre aree di attività individuate in convenzione sono:

a. la conduzione dei sistemi informatici allocati presso il Centro Servizi e la rete periferica dell’Amministrazione

b. l’analisi, progettazione, realizzazione, messa in esercizio, assistenza all’uso gestione e manutenzione di un sistema di supporto alle decisioni basato su data warehouse;

c. l’assistenza tecnologica ed organizzativa per il trasferimento alle amministrazioni richiedenti dei sistemi e dei servizi sviluppati con il presente contratto e/o realizzati nell’ambito del SIL presso altre Amministrazioni e trasferiti presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

d. la fornitura di beni e servizi accessori finalizzati a rendere operative le attività previste per lo sviluppo dei punti precedenti, laddove previsto dal Capitolato Tecnico.

[21] Il costo unitario di ogni punto funzione è stato prefissato nel contratto ed è pari a 180 euro, Iva esclusa.

[22] Come già fatto presente (v. pagg. 94 e 95 delib. n. 10/2004), il SILES è un’applicazione informatica che utilizza il canale web per le reciproche interrelazioni tra le diverse istituzioni interessate al procedimento (Direzioni regionali e provinciali del lavoro per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Questure e Polizia di frontiera per il Ministero dell’interno, ambasciate e consolati italiani all’estero per il ministero degli affari esteri) permettendo di espletare on line le pratiche previste dall’iter burocratico. Per completezza si ricorda che il SILES nasce nel 2002, quando la direzione generale per l’impiego ne ha affidato l’implementazione ad una società privata che ne ha, di fatto, mantenuto la gestione e manutenzione negli anni 2002/2003, anche quando la sua manutenzione ed implementazione era stata inserita fra le attività comprese nel "programma gestione flussi" affidato ad Italia Lavoro s.p.a (v. infra par. 5.2.2).

[23] La convenzione è stata approvata con decreto del direttore centrale per i servizi di ragioneria del dipartimento di P.S. in data 31.12.2003 (reg.to C.d.c. 2.2.2004). Il tempo occorso - circa 7 mesi - per l'avvio dell'attuazione è da ricondursi, stando a quanto riferito dall'amministrazione, alla necessità di effettuare approfonditi accertamenti sui soggetti da utilizzare per evidenti ragioni di sicurezza pubblica.

[24] Si veda, in proposito, la delib. 10/2004, pag. 103 e segg.

[25] Lo stanziamento per le acquisizioni sin qui indicate è per l'anno 2004 pari a € mil. 32.7 e € mil. 19.3 rispettivamente per il personale P.S. e il personale amministrazione civile (si veda, sul punto, la deliberazione Sez. centrale controllo gestione amm.ni Stato n. 10/04, pagg. 17 e seguenti)

[26] Le Prefetture beneficiarie sono quelle di Roma (€ 17.753,23), Crotone (€ 49.385,19), Agrigento (€ 1.209,21).

[27] Si veda, in proposito, la Sez. III della direttiva

[28] L'assegnazione è avvenuta in data 3 marzo 2004

[29] L'assegnazione è avvenuta in data 7 maggio 2004

[30] L'assegnazione è avvenuta in data 15 marzo 2004

[32] L’obiettivo strategico "attività finalizzate alla programmazione ed alla definizione della nuova regolamentazione dei flussi migratori" si articolava nei seguenti "obiettivi operativi": a) elaborazione del regolamento di attuazione del testo unico sull’immigrazione in materia di lavoro, b) elaborazione del decreto flussi di ingresso per motivi di lavoro subordinato, c) gestione e monitoraggio della legalizzazione".

[33] Sul punto v. deliberazione n. 10/2004/G pag. 96

[34] Si vedano in argomento le deliberazioni della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato n. 22/03 e n. 10/04.

[35] Ministero dell'interno - Dipart. P.S. - Dir. Centr. Immigr. e Polizia delle frontiere - nota prot.n. 400/A/2004/190/P del 2 marzo 2004.

[38] Trattasi dell’Anagrafe Informatizzata per i lavoratori extracomunitari prevista dall’art. 21, 7° comma del t.u. approvato con il D.lg. n. 286 per favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro subordinato dei lavoratori stranieri.

[39] Si rammenta che anteriormente a tale data la regolamentazione dei flussi e le attività connesse all’A.I.L.E. spettavano alla direzione generale per l’impiego (v. delib. n. 10/2004/G pag. 80).

[40] Per gli stranieri non comunitari ammessi per motivi di lavoro stagionale il limite delle quote è stato fissato in 50.000 unità che sono state riservate ad alcuni Stati (e cioè, gli 8 Paesi per i quali, a quella data, risultava essere stata accettata l’adesione all’Unione europea e quelli che avevano sottoscritto accordi di cooperazione in materia migratoria, ecc…) unitamente agli stranieri non comunitari titolari del permesso di soggiorno per lavoro subordinato stagionale negli anni 2002 o 2003.

[41] Per gli stranieri ammessi per motivi di lavoro subordinato non stagionale e autonomo, l’anticipazione delle quote massime di ingresso di lavoratori non comunitari per l’anno 2004 è quantificata in non più di 29.500 ingressi, 20.000 dei quali sono riservati, secondo le modalità ivi indicate, a cittadini di paesi che hanno sottoscritto o stanno per sottoscrivere specifici accordi di cooperazione in materia migratoria. Ulteriori riserve sono stabilite in favore dei lavoratori di origine italiana per parte di almeno uno dei genitori fino al terzo grado in linea retta di ascendenza residenti in Argentina, Uruguay e Venezuela.

[42] Trattasi delle Repubbliche Ceca, di Estonia, di Lettonia, di Lituania, di Polonia, Slovacca, di Slovenia e di Ungheria che non godono di immediato libero accesso al mercato del lavoro comunitario, a differenza delle repubbliche di Cipro e di Malta alle quali sono state applicate immediatamente tutte le norme comunitarie.

[43] In particolare il d.p.c.m. del 20 aprile è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 102 del 3 maggio 2004, e le relative circolari esplicative (nn. 14 e 15) sono del 28 e del 30 aprile 2004; mentre per il d.p.c.m. dell’8 ottobre, la pubblicazione in Gazzetta è intervenuta il 16 novembre e la circolare reca la data del giorno 15 di quel mese.

[44] Il relativo procedimento era così articolato: invio della richiesta di autorizzazione al lavoro (redatta in bollo sul modello appositamente predisposto) e dell’allegato contratto di lavoro esclusivamente mediante raccomandata spedita da Uffici postali dotati di affrancatrice dalla quale risulti oltre alla data, anche l’ora di invio; evasione delle richieste secondo l’ordine cronologico, e successivo inserimento da parte delle D.P.L. all’esito positivo dell’istruttoria, dei dati relativi alla pratica nell’apposita maschera di immissione dati, disponibile sul sito del ministero all’indirizzo informatico che era stato previamente comunicato.

[45] Per i 16.000 è stato reso noto che alla data del 14 gennaio 2004 erano state registrate 5.452 autorizzazioni.

[48] L’art. 23 del t.u., come modificato dall’art 19 della legge 189 del 2002, ha introdotto la possibilità di svolgere, nell’ambito di programmi approvati, attività di istruzione e formazione professionale da realizzare nei paesi d’origine.

[49] Sembra opportuno ricordare che, l’Organizzazione era chiamata a:

· programmare e realizzare -in forma di seminari- campagne di informazione e orientamento rivolte alle associazioni datoriali e agli imprenditori dirette a diffondere la conoscenza delle norme vigenti in materia e delle relative procedure, nonché dell’utilizzo dei sistemi informatici realizzati in Italia ed in alcuni paesi d’emigrazione

· programmare e realizzare 100 corsi di orientamento linguistico, sociale, culturale e giuridico in favore di lavoratori immigrati ammessi nell’ambito delle quote o già presenti e temporaneamente disoccupati. I corsi devono essere preceduti da sessioni di formazione dei formatori e seguiti da un attività di consulenza per favorire la ricaduta occupazionale dei lavoratori immigrati

· produrre materiali informativi relativi all’aggiornamento dei sussidi didattici per i formatori e dei moduli di orientamento per gli immigrati sia in italiano che nelle lingue delle comunità straniere maggiormente rappresentate (albanese, arabo…)

· realizzare un’indagine conoscitiva sulle condizioni di inserimento di due gruppi significativi di immigrati: i marocchini e i tunisini

[50] In particolare, a fronte di una previsione di 40 corsi da destinare a 800 lavoratori immigrati nell’ambito delle quote annuali di ingresso o già presenti e temporaneamente disoccupati per le regioni Ob. 1 e di 60 corsi per 1200 immigrati per le regioni Ob. 3, sono stati rispettivamente realizzati 39 corsi per 801 immigrati e 60 per 1226 beneficiari.

[52] Si rammenta che il Programma definiva gli obiettivi e gli ambiti d’intervento (linee guida) dell’azione per ampie aree, rinviandone la concreta pianificazione a piani operativi bimestrali, da elaborare sulla base delle specifiche esigenze comunicate dal ministero e da questo approvate. Di fatto, Italia Lavoro ha depositato, in tutto, tre piani operativi secondo modalità diverse da quelle stabilite. Il primo, prodotto il 3 marzo 2003 (ed approvato dal ministero il successivo 17 giugno) conteneva un’analitica descrizione degli obiettivi e delle attività relative a tutto il programma corredato anche del relativo cronoprogramma per il periodo che va dal 10 marzo 2003 al 30 gennaio 2004; il secondo, depositato il 2 luglio 2003 ed approvato con osservazioni dal ministero il giorno 9 dello stesso mese, si riferiva al periodo 2 luglio-1° ottobre 2003 ed indicava le azioni che si sarebbero dovute svolgere nel trimestre. L’ultimo ha ad oggetto, invece, i mesi ottobre 2003-gennaio 2004 ed è l’unico che espressamente considera le macroazioni nell’ambito dei tre obiettivi specifici.

[54] Il 5° comma dell’art. 21 così recita: "le intese o accordi bilaterali di cui al comma 1 (n.d.r. trattasi degli accordi finalizzati alla regolamentazione dei flussi di ingresso e delle procedure di riammissione) possono prevedere che i lavoratori stranieri che intendono fare ingresso in Italia per motivi di lavoro subordinato, anche stagionale, si iscrivano in apposite liste, identificate dalle medesime intese, specificando le loro qualifiche e mansioni, nonché gli altri requisiti indicati dal regolamento di attuazione. Le predette intese possono inoltre prevedere le modalità di tenuta delle liste, per il successivo inoltro agli uffici del ministero del lavoro"

[55] Secondo quanto si legge nel documento depositato dall’amministrazione nel corso dell’istruttoria, per modello di servizi si intende: "un sistema di relazioni logico-organizzative, supportato dall’utilizzo di applicativi informatici, tra gli attori competenti in materia di erogazione di servizi e reinserimento lavorativo degli stranieri"

[56] Secondo quanto riferito dalla direzione generale per l’immigrazione, in esecuzione del protocollo d’intesa la Tunisia -sulla base delle indicazioni fornite in merito ai profili professionali richiesti nel mercato del lavoro italiano- ha fornito una banca dati preliminare di lavoratori disponibili ad emigrare in Italia. Successivamente, la società -con il supporto di una "antenna operativa" gestita da un’agenzia locale preventivamente da essa formata- ha effettuato un primo screening su tale banca dati. La citata agenzia ha, poi, realizzato, supportata da Italia Lavoro, i colloqui di preselezione per poter fornire alle società italiane coinvolte nel progetto una banca dati mirata e corrispondente ai profili richiesti. I colloqui finali di selezione sono stati svolti direttamente dai rappresentanti delle società italiane. Le attività di preselezione e selezione hanno avuto luogo a Tunisi dal febbraio al settembre 2004.

[57] Nella memoria prodotta in occasione dell’adunanza la direzione generale ha fatto presente che gli applicativi per l’incrocio domanda-offerta di lavoro, nonché per la gestione delle liste dei lavoratori extracomunitari hanno trovato posto all’interno del neo istituito sistema SILEN.

[58] Sul SILES v. pag. 94 della relazione approvata con del. N. 10/2004/G

[60] I corsi si articolano in tre fasi: nella prima i discenti sono sottoposti ad un test d’ingresso per stabilire il loro livello di competenza linguistico-cominicativa; nella seconda viene svolto un corso di 60 ore formative in aula (di cui 54 di lingua e cultura italiana e 6 di educazione civica) diversificato in due livelli, alla luce delle competenze degli allievi precedentemente testate. La terza fase vede la valutazione finale e rilascio della certificazione della lingua italiana.

[61] V. Delib. n. 22/2003/G pagg. 33 e segg. e n. 10/2004/G pag. 30.

[65] Una prima modifica -proposta dall’amministrazione con nota del 18 dicembre 2002 ed accettata dalle associazioni-ha comportato il differimento del dies a quo dalla data di comunicazione dell’approvazione delle singole convenzioni (effettuata il 26 giugno 2002) alla data della prima richiesta da parte del comitato, che era intervenuta nei confronti di ciascuna di esse nel periodo citato. Contestualmente, sono state modificate anche le prescrizioni relative alle modalità di erogazione del finanziamento, rendendo più stringenti gli obblighi di rendicontazione. Una seconda modifica ha riguardato il dies ad quem che è stato prorogato, senza oneri, al 31 dicembre 2003, nelle more del completamento dell’avviata procedura di evidenza pubblica relativa all’affidamento di attività di indagini familiari e di organizzazione del rimpatrio assistito.

[66] V. pagina 43 deliberazione n. 22/2003/G. Per quanto riguarda le altre assegnazioni la Corte ha già illustrato come le risorse siano state impiegate (v. ibidem pag. 59 e 68 e segg.).

[68] Nel precedente referto (v. par. 6.1) è stato illustrato come le risorse stanziate sul fondo nell’anno 2001 siano state utilizzate per realizzare un progetto sperimentale di ambito regionale, avente quale obiettivo l’individuazione di un modello di buone pratiche per l’integrazione sociale degli immigrati, che, avviando un sistema di azioni integrate e concertate tra le parti sociali e istituzionali interessate,potesse rappresentare un paradigma di riferimento per altre esperienze territoriali. Erano stati, pertanto, firmati con 14 regioni che avevano aderito al progetto altrettanti accordi di programma redatti sulla falsariga di quelli firmati nel primo semestre dello stesso anno con le regioni Toscana e Veneto (c.d. accordi-pilota).

[69] Le aree di intervento (identiche in tutti gli accordi) erano: la promozione di programmi di alfabetizzazione e formazione; il sostegno all’accesso all’alloggio; lo sviluppo della funzione di mediazione culturale e di servizi integrati in rete; la promozione del riconoscimento dei diritti degli stranieri extracomunitari, con particolare attenzione all’istituto della carta di soggiorno; la revisione della legislazione regionale.

[70] Al riguardo vedi del. 10/2004/G pagg. 37-38.

[71] La copertura finanziaria per la parte regionale (pari al 30% del progetto) è stata trovata nel P.O.R. Ob.3 (2002-2006) della Regione, nella misura B1 "inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati".

[72] In realtà il totale dei due importi è pari a 328.772,00 e non a 328.572,00.

[73] Il ritardo nella definizione degli aspetti attuativi –secondo quanto emerge dalla corrispondenza intercorsa fra l’ente territoriale e il ministero- sarebbe da ascrivere alla pendenza di un ricorso giurisdizionale prodotto avverso la gara d’appalto esperita per l’individuazione del soggetto gestore del "sistema web learning" relativo all’accordo del 2001.

[74] Si rammenta che i frequentatori del corso RAI erano stati 7.650 e che in data 10 maggio 2001 l’amministrazione aveva stipulato altre 3 convenzioni con altrettanti enti certificatori. Gli stranieri che, allora, avevano superato l’esame e conseguito la relativa certificazione erano stati in tutto 2931 (v. rel.22/2003/G, pag. 54)

[75] I mediatori ed esperti che hanno collaborato provenivano dall’Africa (12), dall’America (7), dall’Asia (9), dall’Europa (6) e dall’Italia (32).

[76] l’Istituto S. Gallicano è una struttura complessa di medicina preventiva delle migrazioni, del turismo e di dermatologia tropicale.

[77] La preselezione degli aspiranti corsisti ha riguardato 167 curricula pervenuti. La fase successiva si è articolata in esami scritti e orali. Ai primi si sono presentati 96 candidati. Ogni scritto è stato esaminato da due commissioni composte da 3 mediatrici culturali, 3 psicologhe ed un docente di italiano. Le prove giudicate positivamente sono state 79. I candidati esaminati oralmente sono stati 75 (4 non si sono presentati) ed, alla fine gli ammessi al corso sono stati 52, 12 dei quali come uditori.

[78] I compiti del comitato sono stati trattati già nei precedenti referti (v. pag. 62 e segg. del. n. 22/2003 e nota 23 della del. n 10/2004/G) nei quali è stato evidenziato come fra di essi sia compreso il provvedere al censimento dei minori stranieri che, non avendo presentato domanda di asilo, si trovino per qualsiasi causa in Italia e siano "privi di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano" (v. d.p.c.m. 9 dicembre 1999, n. 535). Spetta, inoltre, all’organo collegiale svolgere compiti di impulso e di ricerca al fine di promuovere l’individuazione dei familiari dei minori suddetti, avvalendosi della collaborazione delle competenti amministrazioni pubbliche e di idonei organismi nazionali ed internazionali con i quali il dipartimento per gli affari sociali – su proposta del comitato medesimo – può stipulare apposite convenzioni.

[79] L’art. 4, c. 1 prevede che la possibilità di finanziare programmi finalizzati all'accoglienza ed al rimpatrio assistito dei minori presenti non accompagnati, proposti dal Comitato, nei limiti delle risorse preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo per le politiche migratorie.

[80] Sulla convenzione, che ha ad oggetto il censimento dei minori non accompagnati presenti sul territorio dello Stato, la Corte si era già soffermata nella relazione n. 10/2004/G (v. pag. 39 e segg.).

[81] Il numero massimo di rimpatri previsti era di 8.

[82] Il Centro di informazione ed educazione allo sviluppo (CIES) è un organizzazione non governativa che opera nella cooperazione internazionale.

[83] Dalle schede di monitoraggio finale rese dalla direzione al Servizio di controllo interno sullo stato di attuazione della direttiva annuale si evince che il materiale informativo è stato predisposto su supporto cartaceo ed elettronico ai fini della successiva diffusione presso gli uffici designati. I contenuti del materiale in parola –elaborati sulla base delle modifiche che sarebbero state introdotte dal regolamento di attuazione, sono stati, nelle more dell’entrata in vigore di questo, sottoposti all’esame delle altre amministrazioni coinvolte (esteri, interno e salute) al fine di verificarne la coerenza con la cornice normativa di riferimento.

[84] Il 1° comma dell’art. 5 del D.P.R. n. 384 del 2001, che ha approvato il "regolamento semplificazione dei procedimenti di spese in economia" dispone che "per l'esecuzione a cottimo fiduciario le amministrazioni richiedono almeno cinque preventivi redatti secondo le indicazioni contenute nella lettera d'invito. Quest'ultima di norma contiene: l'oggetto della prestazione, le eventuali garanzie, le caratteristiche tecniche, la qualità e le modalità di esecuzione, i prezzi, le modalità di pagamento nonché la dichiarazione di assoggettarsi alle condizioni e penalità previste e di uniformarsi alle vigenti disposizioni."

[85] La Fondazione ISMU, già Fondazione Cariplo-ISMU, è un ente scientifico autonomo e indipendente che promuove studi, ricerche e iniziative sulla società multietnica e multiculturale, con particolare riguardo al fenomeno delle migrazioni internazionali.

[86] Sic: 16° punto delle premesse del decreto di approvazione della convenzione.

[87] Il d.l. n. 249/04 è stato convertito con modificazioni dalla legge 3 dicembre 2004, n. 291.

[88] Per la precisione, la direttiva prevedeva che all’attuazione dell’obiettivo si sarebbe dovuto provvedere mediante la pubblicazione di un bando e la nomina di una commissione incaricata di procedere alla valutazione dei progetti. L’importo delle risorse che si prevedeva di destinare a tale finalità era di € 1.800.000,00

[90] Il Censis, Centro Studi Investimenti Sociali, è un istituto di ricerca socioeconomica fondato nel 1964. A partire dal 1973 è divenuto Fondazione riconosciuta con D.P.R. n. 712 dell'11 ottobre 1973, anche grazie alla partecipazione di grandi organismi pubblici e privati. La fondazione svolge attività di studio, consulenza, valutazione e proposta nei settori vitali della realtà sociale italiana ed europea: formazione, lavoro, welfare, reti territoriali, ambiente, economia, sviluppo locale ed urbano, governo pubblico, comunicazione, cultura. Il lavoro di ricerca viene svolto prevalentemente per conto di ministeri, amministrazioni regionali, provinciali e comunali, camere di commercio, associazioni imprenditoriali e professionali, istituti di credito, aziende private, gestori di rete, organismi internazionali (come ad esempio l'Unione Europea).

[91] Dalle schede di monitoraggio finale rese dalla direzione al Servizio di controllo interno sullo stato di attuazione della direttiva annuale si apprende che in Sri Lanka l’attività di selezione è avvenuta in due fasi: in una prima di identificazione e preselezione di lavoratori srilankesi da impegnare nella cura della persona è stata realizzata sulla base della banca dati di lavoratori candidati all’emigrazione creata dall’Agenzia del Lavoro dello Sri Lanka. La seconda fase di selezione, curata nella prima metà del dicembre del 2004 da funzionari dell’OIM e della Regione Toscana, ha condotto all’identificazione di 86 lavoratori (71 donne e 15 uomini) rispondenti alle esigenze delle famiglie toscane coinvolte nel progetto. Per la Moldavia, invece, l’attività di selezione è stata condotta direttamente dalle Regioni Lombardia e Veneto e dalla Provincia di Piacenza con il supporto dell’Organizzazione internazionale. In esito a tale attività è stat individuata una lista di 210 lavoratori in linea con i fabbisogni dei mercati locali di lavoro.

[92] La Società Italiana di Diritto Internazionale (SIDI) è una organizzazione senza scopo di lucro, costituita per promuovere, attraverso convegni, incontri di studio, concorsi, pubblicazione di monografie, periodici ed atti di convegni, la diffusione del diritto internazionale.

[93] Il relativo accordo di cofinanziamento tra la Commissione Europea- direzione generale Impiego e affari sociali e la direzione generale per l’immigrazione, sottoscritto il 12 novembre 2004, prevedeva un costo complessivo di € 81.786,62, di cui € 61.786,62 a valere sul medesimo Fondo di rotazione ed € 20.000,00 sulle risorse nazionali.

[94] Delib. Sez. centrale controllo gestione amm.ni Stato n. 10/2004, pag. 11 e segg.

[95] Il Consiglio di Stato ha reso un primo parere interlocutorio sullo schema del regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato adottato il 26 gennaio 2004. Gli appunti più salienti riguardavano la necessità del coinvolgimento nella stesura dell'atto di tutte le amministrazioni competenti nella materia e dell'adozione di misure di maggiore tutela dei richiedenti asilo (collocazione in strutture adeguate di quelli che presentano specifiche esigenze, presenza di interpreti presso gli uffici di frontiere, organizzazione della vita sociale nei centri di identificazione coerente con la dignità della persona, iscrizione provvisoria presso il Servizio sanitario nazionale, prerogative di collegi prefetto della Commissione territoriale per l'esame delle richieste, etc.). L'amministrazione ha insistito perchè il Consiglio di Stato emettesse, comunque, un parere definitivo, poi reso il 19 aprile 2004.

[96] Il disegno di legge è attualmente all'esame della Camera dei Deputati. Una volta licenziato dalla Camera, dovrà passare al Senato.

[97] Direttiva generale del Ministero dell'Interno per l'anno 2004 del 26 febbraio 2004. Il Capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione ha attribuito obiettivi e risorse ai dirigenti per darvi attuazione con decreto in data 7.5.2004.

[99] In merito, vedasi delib. 10/2004 pag. 51 e segg.

[100] L'attività di rendicontazione è disciplinata dal decreto di ripartizione che, all'art. 1 punto 4, demanda al Servizio centrale di supporto affidato in convenzione all'ANCI di stabilirne le modalità in ottemperanza alla regolamentazione del Fondo europeo per i rifugiati -FER.

[101] Dati tratti dalla relazione resa dall'ANCI il 30.3.2004 sull'andamento della Convenzione di cui all'art. 32 della legge 30 luglio 2002, n. 189.

[102] La disponibilità complessiva del capitolo deriva dalla somma inizialmente stanziata in bilancio e dai finanziamenti di provenienza FER - Fondo europeo per i rifugiati -, che l'hanno incrementata per € 1.198.133,00 rendendola complessivamente pari a € 11.358.133.

[103] Il numero dei posti risulta incrementato di circa duecento unità in esito al terzo decreto di ripartizione del Fondo, di cui si è riferito alla pagina precedente.

[104] La prima convenzione di affidamento del Servizio all'ANCI è stata stipulata il 24 luglio 2004 con termine finale 31 dicembre 2003, per un importo complessivo pari a € 831.500,00, di cui 250 mila destinati a programmi di rimpatrio. La seconda convenzione, stipulata il 29 dicembre 2003 per il periodo 1° gennaio-31 dicembre 2004, di pari oggetto, riconosce all'ANCI € 1.245.000,00, di cui 350 mila finalizzati a programmi di rimpatrio.

[105] La relativa convenzione Ministero interno-OIM, stipulata il 1° dicembre 2003, ha comportato una spesa di € 207.000.

[106] Si veda, sul punto, quanto riferito alla pag. 54 della deliberazione n. 10/04.

[107] I servizi attivi al 31 dicembre 2003 sono situati presso i valichi di frontiera di: Ancona, Bari, Brindisi, Como, Gorizia, Imperia, Roma - Fiumicino, Trapani, Trieste, Varese - Malpensa, Venezia.

[108] Il finanziamento per corsi di lingua è stato previsto dal d.p.c.m. 4 agosto 1999, che ha approvato le iniziative individuate del tavolo di lavoro Puglia per venire incontro alle condizioni di disagio della popolazione della regione Puglia soggetta, in quel periodo, a intensi flussi migratori dai Paesi dell’area balcanica, nel cui ambito erano stati compresi anche "corsi scolastici di lingua". I finanziamenti per i corsi in parola , quantificati in £. 600.000 per il 1999 e £. 1.200.000.000 per il 2000, sono stati imputati ad un capitolo da istituire.

[109] Il "fondo dell’istituzione scolastica" –costituito a decorrere dal 1° settembre 1999 presso tutte le istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado- è finalizzato, ai sensi dell’art. 26 del contratto medesimo a retribuire sia le prestazioni rese dal personale docente, educativo ed ATA per sostenere il processo di autonomia scolastica, sia le attività connesse all’ampliamento dell’offerta di istruzione e formazione anche in relazione alla domanda proveniente dal territorio.

[110] L’art. 4 del CCNI del 1999, dedicato alle "scuole situate nelle zone a rischio" dettava norme dirette ad "incentivare, sostenere e retribuire lo specifico impegno del personale disponibile ad operare nelle scuole collocate in aree a rischio di devianza sociale e criminalità minorile, caratterizzate da dispersione scolastica sensibilmente superiore alla media nazionale, e a permanervi per la durata prevista dal progetto e, comunque, per non meno di tre anni, al fine di sperimentare, attraverso specifici progetti …, interventi mirati al contenimento e alla prevenzione dei fenomeni descritti". A tal fine il successivo 3° comma destinava, in ragione di anno, 93 miliardi di lire (corrispondenti ad € 48.030.491,62).

[111] Il D.P.R. 6 novembre 2000, n. 347 ha approvato il regolamento di organizzazione del ministero della pubblica istruzione.

[112] V. art. 6 del citato DPR n. 319 dell’11 agosto 2003.

[113] E’ al riguardo precisato che i direttori degli Uffici Scolastici regionali, previa informazione preventiva alle OO.SS., devono ripartire i fondi fra le Istituzioni scolastiche interessate, secondo i seguenti criteri di massima:

· presenza di alunni stranieri e/o nomadi iscritti superiore al 10% della popolazione scolastica degli istituti stessi

· situazioni particolari e/o di emergenza, in presenza di un numero significativo di alunni stranieri

· iniziative per la progettazione e lo studio di strategie specifiche per l’accoglienza e l’integrazione

· progetti di accoglienza e di integrazione per i quali sia richiesta la prosecuzione per il permanere delle esigenze.

[114] Il 70% della somma è stato assegnato in base al numero delle scuole aventi una percentuale di alunni stranieri e/o nomadi iscritti superiore al 10% della popolazione scolastica degli istituti stessi. Il 30% sulla base del numero degli alunni stranieri e/o nomadi presenti nel territorio regionale. Questa quota è raddoppiata nei casi in cui, pur in presenza di un rilevate numero di alunni stranieri diffusi sul territorio, non sia applicabile il criterio del 70%.

[115] I criteri indicati sono identici a quelli della circolare 155/2001, con l’unica eccezione che lì dove, al 3° alinea, si fa riferimento alle "iniziative per la progettazione e lo studio di strategie specifiche per l’accoglienza e l’integrazione", la nuova circolare aggiunge che si deve aver riguardo alle istituzioni scolastiche, il cui personale docente "abbia acquisito specifiche competenze a seguito di attività di formazione sull’educazione interculturale promossa dal ministero. In particolare, ci si riferisce al "Progetto A.L.I." (Accoglienza, Lingua, Cultura) che, avviato alla fine del 2000 con finanziamenti relativi all’esercizio finanziario 1999, ha comportato complessivamente l’accreditamento agli Uffici Scolastici provinciali del capoluogo di regione di £. 1.240.000.000 (oggi € 640.406,55). Obiettivi del progetto erano sia la formazione del personale scolastico, sia la realizzazione di specifici interventi a favore di alunni e delle loro famiglie, anche mediante il collegamento in rete di scuole attive sul campo dell’educazione interculturale e l’attivazione di tutte le sinergie possibili sul territorio.

[116] E’ stato reso noto che "una serie di coincidenze ha ritardato l’emanazione della suddetta CM, ovvero l’entrata in vigore del nuovo contratto collettivo a ridosso dell’anno scolastico in corso, l’attuale fase di transizione connessa al processo di riordino dell’amministrazione, le innovazioni introdotte dal nuovo contratto e la necessità di concordarne l’applicazione con le strutture nazionali delle OO.SS.".

[118] Per quest’ultimo è emerso solo che le risorse in esame sono state accorpate a quelle assegnate ex CCNI dalla circolare n. 155/2001 allo scopo di avviare interventi coordinati.

[119] Fra i compiti prioritari del Nucleo previsti dal punto 2 del suddetto decreto del dirig. gen., si segnalano: il coordinamento della rilevazione dei dati relativi ai flussi migratori; l’individuazione dei criteri di assegnazione ai C.S.A. ed alle i Istituzioni scolastiche dei finanziamenti finalizzati ai corsi destinati ai cittadini non italiani ed alle attività d’intercultura; il coordinamento dei rapporti con tutti i livelli istituzionali coinvolti nelle politiche riguardanti i cittadini non italiani…

[120] Anche i CC.SS.AA. hanno trattenuto alcune somme da utilizzare a fini perequativi, ma anche queste, come quelle rimaste nella disponibilità dell’Ufficio Scolastico, hanno subito gli effetti derivanti d c.d. decreto taglia spese.

[121] I Centri Risorse Interculturali di Territorio hanno il compito di:

a) promuovere reti di scuole per la pianificazione e la realizzazione delle attività interculturali del territorio

b) utilizzare il fondo, assegnato in proporzione al numero degli alunni non italiani iscritti nelle scuole del territorio di competenza nell’a.s. 2002/03 per:

1. corsi di lingua italiana, come lingua seconda, per minori;

2. corsi di lingua italiana, come lingua seconda, per adulti;

3. corsi di madrelingua, come lingua prima, per minori ed adulti;

4. interventi di accoglienza per alunni di recentissima immigrazione e/o di supporto all’inserimento nella comunità scolastica, con eventuale collaborazione dei mediatori linguistico-culturali;

c) formare i docenti sul tema dell’intercultura;

d) formare i mediatori linguistico-culturali;

e) monitorare le esperienze realizzate;

f) raccogliere la documentazione e diffusione della progettazione di maggior rilievo.

[122] Il fondo non ha introitato per l'esercizio 2004 alcun provento della confisca ordinata a seguito di condanna per i delitti di cui agli artt. 416, 600, 601 e 602 c.p.

[124] Si veda, in proposito, il rapporto reso dall'OIM di cui alla nota n. 24

[126] Si vedano, al riguardo, le pagine 125 della delib. 22/2003 e 76 e segg. della delib. 10/2004

[127] In proposito si vedano le pagg. 125 e segg. della delib. 22/2003 e 77 e segg. della delib. 10/2004

[128] OIM - Rapporto finale "Progetto nazionale per assicurare il ritorno volontario assistito e la reintegrazione nel paese di origine delle vittime di tratta" - 1° aprile 2003 - 30 marzo 2004

[129] In proposito si vedano le pagg. 126 e segg. della delib. 22/2003 e 78 e segg. della delib. 10/2004

[130] Di questi risultano erogati, a conclusione del progetto, € 129.462,00. La liquidazione delle somme ancora dovute all'OIM, in quanto non rendicontate, avverrà mediante ricorso alla procedura amministrativo contabile prevista per gli importi perenti.

[131] Si veda, in proposito, la deliberazione n. 10/04/G, pagg. 59 e segg.

[132] Si veda la deliberazione n. 10/04/G, pagg. 61 e segg.

[133] Modificato in tal senso dalla legge 12 novembre 2004, n. 271, di conversione del d.l. 14 settembre 2004, n. 241 recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione.

[134] Ministero dell'interno - Dip. libertà civ. e imm. - nota prot. 4/1086 del 26.5.04

[135] La capienza massima risulta pari a 1.983 unità delle quali, tuttavia, per diverse ragioni il 20% circa non risulta effettivamente disponibile.

[136] Dato fornito dal Dipartimento libertà civili e immigrazione con nota prot. 4/2530 del 15 novembre 2004.

[137] La relazione tecnica al disegno di legge di modifica alla normativa in materia di immigrazione e asilo (tradottosi poi nella c.d. legge Bossi-Fini) aveva stimato in 3.800 posti la recettività complessiva necessaria dei CPT, a fronte dei 1.400 già esistenti all'atto della sua predisposizione, per dare ospitalità a 36.000 persone potenzialmente destinatarie della misura del trattenimento per un tempo medio di 30 giorni.

[139] Dati riferiti dal Ministero dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza.

[140] Il prolungamento del trattenimento sino a sessanta giorni produce effetti positivi ove si verifichi un incremento della percentuale di soggetti espulsi sul totale di quelli esaminati in conseguenza del maggior termine di permanenza, tale da compensare la riduzione del numero di soggetti trattenuti che deriva dalla minore rotazione.

[141] Nel precedente referto (tab. 14) sono stati considerati sei paesi, che rappresentano nel loro complesso le nazioni di origine del 58% degli immigrati trattenuti nel 2002 e del 63% nel 2003.

[142] Informazioni comunicate dal Dip. P.S. - Dir. centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere con nota prot. 400/B/2005 del 12.1.2005.

[143] Per l'analoga vicenda occorsa al sistema informativo della commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato si veda la deliberazione della Sezione centrale di controllo n. 10/04, pagg. 49 e seguenti.

[144] L'importo complessivo è il risultato delle seguenti voci:

- spese relative al rimpatrio di extracomunitari (mezzo aereo + nave) € 12.472.118,90

- spese somministrazioni pasti a extracomunitari € 63.833,77

- spese trasporto extracomunitari ai CPT o questure € 229.801,58

- Programma controllo 2004 -

1. Oggetto e obiettivi dell'indagine

Differenza

Tabella n. 15

Tabella 28

Capitolo 4407 e.f. 2002

Tabella 29