Projet pour un avis collectif de la Plateforme Européenne pour les droits des travailleurs migrants sur le livre vert

sur les migrations économiques

PREAMBULE

Le « livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques »[1] de la Commission Européenne reconnaît « l’impact que le déclin démographique et le vieillissement de la population ont sur l’économie » et souligne « la nécessité de revoir les politiques d’immigration pour le long terme » (…). « Des flux migratoires plus soutenus pourraient être de plus en plus nécessaires pour couvrir les besoins du marché européen du travail et pour assurer la prospérité européenne. (….) Ceci met en lumière l’importance d’assurer qu’une politique européenne en matière de migration économique apporte un statut légal et une panoplie de droits garantis qui puisse soutenir l’intégration de ceux qui ont été admis ».

Depuis trente ans, l’admission au compte-gouttes dans les pays les plus industrialisés des travailleurs migrants ne mène qu’à favoriser une immigration économique de travailleurs sans papiers exploités par leurs employeurs. Ces pays le reconnaissent implicitement en régularisant par vagues des sans papiers ou en accordant un statut légal à ceux qui le furent pendant de nombreuses années. Cela n’est pas favorable à l’économie européenne constate la Commission. Cela est surtout, à nos yeux, contraire aux droits de l’homme garantis par plusieurs Conventions internationales.

Puisque le constat d’échec semble largement partagé, c’est le moment d’une remise en cause profonde de la politique européenne en matière d’immigration. En se concentrant sur une immigration de travailleurs utiles à l’économie européenne, le livre vert manque, à nos yeux, cette occasion.

La logique sous-tendue par le livre vert nous inquiète par les questions essentielles qu’elle soulève tant sur les droits de l’homme que sur la politique extérieure de l’Europe :

- Comment concevoir d’organiser l’accès au travail de migrants économiques en négligeant l’absence de possibilité d’accès à un travail décent de la majorité des étrangers qui sont déjà présents sur le territoire: demandeurs d’asile, membres de la famille d’un citoyen de l’Union européenne ou d’un travailleur migrant, sans papiers contraints à des travaux précaires ?

- Au nom de quoi l’Union européenne pourrait-elle s’arroger le droit de choisir certaines catégories de travailleurs bénéfiques à son économie et de les inciter à quitter leur pays d’origine ?

- Que fait-on du libre choix des individus, de tous ceux qui choisissent de vivre en Europe sans posséder une qualification sélectionnée par l’économie européenne ?

- Qu’adviendra-t-il des travailleurs « utiles » lorsque leur travail deviendra « inutile » ?

- Comment d’assurer « un statut légal et une panoplie de droits garantis qui puisse soutenir l’intégration de ceux qui ont été admis »  en les maintenant dans la précarité leur interdisant ainsi un travail stable et le regroupement familial ?

- Des fichiers informatiques européens de candidats à la migration comme EURES dans lesquels les grosses entreprises pourront puiser en fonction de leurs besoins provisoires peuvent-ils substituer une politique européenne d’immigration élaborée démocratiquement ?

- La politique extérieure et la coopération de l’Union européenne à l’égard d’un pays peuvent-elles se fonder sur des départs ou des retours de ce pays programmés au gré des Européens ?

Les membres de notre plateforme oeuvrent pour les droits des migrants tels qu’ils sont notamment exprimés dans la « Convention [des Nations unies] pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles ». Cette Convention confirme, pour tous les travailleurs migrants avec ou sans papiers, les droits de l’homme universels. Elle précise des droits complémentaires pour tous les travailleurs en situation régulière, indépendamment de leur qualification et de l’ancienneté de leur situation. Guidés par ces droits de tous les travailleurs migrants, nous affirmons que la politique européenne d’immigration doit être fondée sur les droits universels de l’homme et pas sur des besoins économiques.

Pour être constructif, un débat entre la Commission européenne, les Etats membres et la société civile devrait porter sur l’ensemble de la politique d’immigration et d’asile de l’UE. Il est pour le moins inquiétant de voir se dessiner un projet dit de politique  « positive » en faveur des seuls migrants à vocation économique tandis que les droits « communs » des migrants sont constamment revus à la baisse et les entraves à la liberté de circulation régulièrement accrues. Tandis que la coopération européenne avec les pays voisins est systématiquement conditionnée par la répression des migrants – accords de réadmission, agents de liaison, contrôle policier des frontières -, pratique officialisée par le programme de La Haye[2] décidant de « soutenir, en recourant aux fonds communautaires existants, les efforts déployés par les pays tiers pour améliorer leur capacité à gérer les migrations et à protéger les réfugiés » ? Tandis que rarement n’a régné une telle cacophonie entre les initiatives des Etats membres, entre la régularisation massive en Espagne contestée par l’Allemagne et les Pays Bas, la nouvelle loi britannique filtrant l’accès des migrants qualifiés au détriment des autres, les craintes des nouveaux membres de porter une tâche trop lourde de contrôle aux frontières orientales de l’Europe… Sans un changement de cap radical, on en viendrait à douter de l’opportunité de continuer à harmoniser la politique européenne d’immigration et d’asile… et de dialoguer sur le livre vert.

COMMENTAIRES

Antécédents

Dès 1994, le Conseil européen avait adopté des résolutions sur l’immigration économique instaurant notamment le critère de préférence aux communautaires et aux ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. Pour filtrer sur cette base l’introduction de travailleurs venus de pays tiers, il avait mis en place le réseau de services européens de l’emploi – EURES[3].

Depuis le traité d’Amsterdam, la Commission européenne pilote l’harmonisation des politiques d’immigration et d’asile. En novembre 2000, une communication[4] - citée ci-dessous comme COM2000 - jetait les bases d’une nouvelle politique d’immigration économique. En juillet 2001, la Commission présentait au Conseil une proposition de directive relative à l’immigration économique[5] - citée ci-dessous comme COM2001 - guidée par les idées de COM2000.

Depuis, l’harmonisation des politiques d’immigration et d’asile de l’UE a progressé notamment par l’adoption de directives relatives aux migrants – toutes plus restrictives que ne l’étaient les propositions initiales. La directive sur l’immigration économique n’est, elle, toujours pas adoptée.

Selon le programme de La Haye, le livre vert vise à jeter d’ici la fin de 2005 les bases d’un « programme d’action relatif à l’immigration légale relatif à l’immigration légale, comprenant des mesures d’admission qui permettent au marché du travail de réagir rapidement à une main d’œuvre étrangère en constante mutation ». Il devrait aussi relancer la future directive sur l’immigration économique.

Sur nos commentaires

Nous commentons les thèmes abordés dans le livre vert que nous jugeons les plus importants en les replaçant dans le cadre de la politique européenne sur l’immigration, sortant délibérément de la problématique restreinte au livre vert. Pour plus de clarté, ces commentaires sont regroupés en trois rubriques pas tout à fait indépendantes entre elles : introduction des travailleurs, droits des travailleurs, politique extérieure.

I. Introduction des travailleurs

I. 1. De l’immigration zéro au besoin économique

- Dès 2000, la commission constatait l’échec de l’immigration zéro :

« L’immigration économique a été déclarée fermé dans les années 1970 ; étant donné les ressources économiques actuelles de l’UE, cela ne semble plus adapté. Beaucoup de migrants économiques ont été conduits soit à chercher une admission au titre de l’asile soit à entrer illégalement. Cela ne répond pas correctement au marché du travail et laisse le champ libre à des trafiquants bien organisés et à des employeurs sans scrupules (…) Il y a dans l’UE une immigration illégale que Europol estime à 500 000 par an, beaucoup d’entre eux étant employés comme travailleurs non déclarés. Au vu de ces chiffres et des difficultés pratiques à faire retourner les personnes vers les pays d’où ils viennent, plusieurs Etats Membres ont eu recours à des mesures de régularisation ; le nombre de ceux qui ont été ainsi autorisés à un séjour régulier est estimé à 178 millions depuis les années 1970 » (COM2000).

- En 2003, s’ajoutait le vieillissement de la population.

« Dans l’hypothèse d’une immigration modérée, le vieillissement démographique aura pour conséquence que la population en âge de travailler dans l’UE-25 reculera de 303 à 280 millions d’ici à 2030 [tandis que] le nombre de personnes de plus de 65 ans passera de 71 millions en 2000 à 110 millions en 2030. » (Communication de la commission[6] – citée ci-dessous comme COM2003).

I. 2. Le besoin économique malmené par les préférences européennes

Selon ce besoin économique nouveau, l’objectif proclamé est de faciliter l’introduction de travailleurs dans l’UE, notamment en améliorant le fonctionnement de EURES. « Les politiques d’introduction de migrants économiques doivent permettre à l’UE de répondre rapidement et efficacement aux exigences du marché économique » (COM 2000).

Le projet de directive sur l’immigration économique (COM2001) a l’avantage de la clarté : un seul statut, un « permis combiné de séjour-travail » ; des conditions de présentation de la demande uniformes ; une liste précise des demandeurs d’emploi privilégiés …

Et pourtant, l’introduction des travailleurs salariés selon les critères de besoin économique ne fonctionne actuellement que de manière marginale dans l’UE.

Ainsi, en France, sur 128 791 ressortissants des pays tiers ayant obtenu en 2003 une nouvelle carte de séjour donnant droit au travail seulement 6 500 avaient suivi cette procédure. Par ailleurs, les contrats précaires se développent de manière inquiétante, concernant pour l’essentiel des travailleurs saisonniers privés des droits sociaux attachés au séjour ; contrats dont le renouvellement est soumis à un départ de quelques mois et aux besoins des employeurs.

Accès à un premier titre de séjour de un an au moins, donnant droit au travail, accordés en France à des ressortissants de pays tiers en 2003[7] selon les motifs

Salariés : 6 500

Travailleurs indépendants : 406

Regroupement familial : 26 728

Membres de famille de Français(e) : 61 489

Autres motifs de vie privée et familiale – dont régularisation après 10 ans de présence en France : 18 019

Réfugiés : 11 123

Malades : 3 827

Autres : 659

Total : 128 791

Statuts privilégiés : scientifiques – 1 162, profession artistique et culturelle – 375.

En outre, 45 793 étudiants ont été admis au séjour, ce qui leur donne accès à un travail à mi-temps avec des clauses de « besoin économique » privilégiées.

Il en va de même dans la plupart des pays européens sous des formes diverses : introduction réduite de travailleurs compensée par des régularisations… A PRECISER sur certains pays ou par EUROSTAT.

Ne serait-il pas temps d’ouvrir le filtre étroit des préférences par lequel passe l’introduction en Europe de travailleurs nouveaux ? Ne serait-il pas temps de reconnaître que l’immigration se saurait être limitée à quelques emplois proposés sur le marché européen ?

I. 3. Le besoin économique malmené par les quotas économiques ou sociaux

Malgré le faible score des introductions de travailleurs migrants, on parle sous divers vocables de quotas d’immigrés.

En 2000, l’idée est évoquée, des « cibles indicatives » étant préférées :

« Le besoin d’une approche flexible de besoins économiques fluctuants suggère que des quotas seraient impraticables et qu’un système d’ cibles indicative serait préférable. Cela serait étroitement lié au marché du travail mais prendrait aussi en compte des accords établis avec le pays d’origine et une gamme de facteurs divers (par exemple l’acceptation par l’opinion publique de plus de migrants… »

Le projet de directive COM2001 (article 26) va plus loin et prévoit des quotas d’immigrés avec de possibles exceptions qualitatives :

«  Les Etats membres peuvent décider d’adopter des dispositions nationales limitant la délivrance de permis au titre [de séjour-travail objet principal du texte] à un plafond déterminé (…) afin de tenir compte de la capacité globale d’accueil et d’intégration des ressortissants de pays tiers sur leurs territoires ou dans des régions déterminées de leurs territoires. Ces dispositions indiquent en détail quels groupes de personnes sont visés ou en sont exemptés. »

Des quotas, fixés chaque année par décret, existent par exemple en Italie depuis la loi Bossi-Fini, … ridiculement bas… compensés par des régularisations. De tels quotas ne sont sans doute même pas capables de répondre aux besoins économiques.

Mais l’enjeu est bien plus grave. Qu’il s’agisse de métiers ou de nationalité, qu’ils soient appelés « quotas » ou « immigration sélective », les quotas gèrent les hommes comme des marchandises. La protection contre la discrimination serait-il réservé aux seuls Européens ?

I. 4. Le droit des migrants malmené par le droit des employeurs

Début 2005, l’Espagne régularise en masse ... les employeurs illégaux. En effet, sauf pour les employés de maison ce sont les employeurs qui font les démarches auprès de l’administration et présentent le contrat de travail. Ce sont eux qui décideront à la fin du contrat si l’emploi est encore utile donc si le permis de séjour-travail accordé doit être renouvelé. Les travailleurs bénéficiaires resteront ainsi dépendants de leur bon vouloir.

Le livre vert ouvre pourtant largement la porte à ce type de transfert en envisageant un droit au travail dont l’employeur serait titulaire ou co-titulaire.

Ce transfert des responsabilités de l’immigration de l’Etat vers l’employeur est inquiétant, car seul l’Etat peut garantir ses droits à un travailleur.

I. 5. Les Européens chasseurs de cerveaux

Plutôt que des quotas, une porte largement ouverte aux élites ?

“Il serait illusoire de croire que l’on pourra pronostiquer avec précision les futurs besoins du marché de l’emploi (…). Les migrants les plus susceptibles de faire coïncider l’offre et la demande sont ceux capables de s’adapter suffisamment pour affronter les nouvelles situations du fait de leurs qualification, de leur expérience et de leurs capacités personnelles. Les procédures de sélection doivent favoriser ces candidats à l’immigration et leur offrir des conditions suffisamment attrayantes » (COM2003).

Telle est la ligne directrice de la nouvelle loi sur l’immigration britannique qui offre un accueil plus large aux migrants hautement qualifiés tout en le restreignant pour les autres.

Le livre vert envisage une « carte verte » sur le modèle adopté aux Etats-Unis, dispensant des procédures d’examen du besoin économique selon divers critères: salaire et/ou qualification élevés ; secteurs ou régions privilégiés par un Etat membre ; quotas de travailleurs liés à des engagements internationaux des Etats membres à l’égard des pays tiers.

L’adoption d’un système de mesures particulières aux des migrants économiques « choisis » ne peut qu’accentuer les dérives d’une politique générale toute focalisée sur un objectif de fermeture des frontières et de rejet des « autres migrants ».

II. Droits des travailleurs migrants

II. 1. Le principe de l’égalité des êtres humains malmené par le « principe » européen des droits modulés en raison de la durée de séjour

“Tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits” proclame l’article premier de la déclaration universelle des Droits de l’Homme.

La Convention internationale des droits des migrants est, sur ce point, en retrait puisqu’elle accepte une marge d’inégalité entre les droits qu’elle garantit à tous les travailleurs migrants et ceux qui ne concernent que les travailleurs migrants légaux.

Mais l’Union européenne innove en un énoncé aussi contradictoire que dangereux.

« Le principe sous-jacent de la politique d’immigration de l’UE doit être, pour diverses raisons, que les personnes admises devraient jouir des mêmes droits et responsabilités que les citoyens de l’UE mais que cela peut être progressif et lié à la durée du séjour ». Ce principe « a une longue tradition dans les Etats Membres et il y est fait référence dans les conclusions de Tampere » (COM2000).

Le livre vert s’appuie à son tour sur ce « principe ». « Les travailleurs migrants doivent avoir un statut juridique sûr » et « devraient bénéficier du même traitement que les citoyens de l’UE en particulier quant à certains droits sociaux et économiques fondamentaux avant d’obtenir le statut de longue durée, qui implique un ensemble plus étendu de droits, conformément au principe de différentiation des droits en fonction de la durée du séjour ».

On s’étonne que, sous le terme de « différentiation », il soit envisagé de fonder un principe de discrimination, pourtant antinomique des progrès vers l’égalité des droits proclamée par l’UE depuis une vingtaine d’années.

II. 2. Le principe des droits modulés et le travail temporaire

Selon ce « principe » il est partout question de “flexibilité” et de « statut légal pour des travailleurs temporaires conduisant éventuellement à un statut permanent pour ceux qui répondent à certains critères » (COM2000).

La proposition de directive sur l’immigration économique (COM2001) suit ce « principe » puisque le titre de séjour-travail prévu ne peut après l’admission dépasser trois ans ; le libre choix de travail et l’entrée dans les catégories privilégiées pour l’accès à l’emploi s’acquièrent au bout de trois ans.

Politique d’immigration temporaire dont la commission elle-même reconnaît qu’elle n’aboutit qu’à maintenir en Europe des travailleurs sans papiers exploités :

« Les expériences antérieures (…) on démontré l’extrême difficulté de maintenir des programmes d’immigration temporaire car les personnes décidées à rester dans un pays trouvent généralement le moyen de le faire » (COM2003).

II. 3. Le principe des droits modulés transposé dans les directives

Deux directives déjà adoptées appliquent ce “principe” aux immigrés.

- Selon la directive relative au droit au regroupement familial[8], le regroupant doit avoir une carte de séjour d’au moins un an et « une perspective fondée d’obtenir un droit au séjour permanent » pour se faire rejoindre par son conjoint et ses enfants mineurs. Les obstacles à ce droit sont multiples : pour les enfants de plus de 12 ans, un « critère d’intégration » peut être demandé ; un séjour régulier préalable du regroupant pendant 2 ans peut être exigé, l’accès au travail des membres de la famille peut être refusé…

- Selon la directive relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée[9], il faudra attendre 5 années en situation régulière et des ressources stables et suffisantes pour obtenir presque les mêmes droits que ceux d’un citoyen de l’UE – presque car ils ne pourront ensuite s’établir que dans un second pays de l’UE….

Dans l’optique d’une « immigration sélective », le livre vert imagine « des mesures incitatives – par exemple, de meilleures conditions pour le regroupement familial ou pour l’obtention du statut de longue durée – pour attirer certaines catégories de travailleurs ressortissants de pays tiers ».

Après un droit des travailleurs modulables dans le temps, un droit des travailleurs modulable selon la qualification et le statut ?

II. 4. L’intégration malmenée par la précarité

L’intégration des migrants fait partie des objectifs sans cesse réaffirmés.

« Des politiques d’intégration réussies doivent commencer aussi tôt après l’admission et s’appuyer fortement sur un partenariat entre les migrants et la société d’accueil » (COM2000).

«  Les mesures prises doivent être accompagnées par des politiques fortes pour intégrer les migrants admis » … « L’UE doit poursuivre ses efforts pour promouvoir une meilleure intégration des immigrants actuels et à venir, tant sur le marché du travail que dans la société d’accueil …» (Livre vert).

Une fois encore, l’écart entre l’objectif annoncé (intégration) et la réalité de sa mise en œuvre est grand. Comment, en effet, l’intégration des migrants est elle possible avec un statut précaire imposé pendant plusieurs années ? Exemples :

- Il semble « que l’emploi est un des principaux moyens d’intégration des immigrants dans la société » (COM2003) : évidence que l’on aimerait voir appliquer aux demandeurs d’asile et à tous ceux qui sont admis au séjour sans droit au travail.

- « Le droit au regroupement familial est, en soi, un moyen d’intégration incontournable » … mais pour obtenir le regroupement familial « les Etats membres auront le droit d’exiger que les ressortissants de pays tiers respectent certaines mesures d’intégration » (COM 2003) ce qui, dans beaucoup de pays membres, inclut un emploi stable, non précaire.

III. La politique extérieure de l’UE malmenée par sa politique d’immigration

III. 1. Fuite des cerveaux

Quelques lignes après avoir prôné la chasse des cerveaux (extrait cité ci-dessus), COM 2003 n’hésite pas à se contredire : « Le recours aux immigrants ne doit pas se faire au détriment des pays en développement, notamment en provoquant la fuite des cerveaux ».

Même  remord tardif dans le livre vert. Après avoir longuement cherché des mesures incitatives pour l’immigration de travailleurs hautement qualifiés, on envisage de « dédommager les pays en développement pour leur investissement dans un capital humain qui émigre vers l’UE » ou d’ « encourager la circulation des cerveaux et répondre aux effets négatifs potentiels de la fuite des cerveaux » par exemple en facilitant la réadmission des « cerveaux » par l’UE après un éventuel retour au pays.

Mais les « cerveaux » que les chasseurs ont rabattus vers des terres où leur niveau de vie est incomparable avec celui de leur pays d’origine reviennent bien rarement au bercail ; qui peut les obliger à le faire et de quel droit ? Quel dédommagement financier peut-il remplacer l’incitation au départ des élites ?

III. 2. Un quota de travailleurs admis contre un quota de cerveaux ou contre le retour de travailleurs devenus inutiles en Europe

Comme nous l’avons rappelé dans le préambule, la coopération européenne avec les pays d’origine ou de transit des migrations vers l’UE est actuellement systématiquement conditionnée par la répression contre les migrants.

Dans le livre vert, il est en outre question d’ « obliger les pays d’origine et d’accueil à veiller au retour des migrants temporaires » et d’ « accorder à certains pays tiers une préférence pour l’admission de leurs ressortissants ». Un nouveau troc !

III. 3. Autre trocs suggérés par le livre vert

En quoi serait-il avantageux « pour tous » de « créer des centres de formation et de recrutement dans les pays d’origine pour les qualifications pour lesquelles il existe un besoin au niveau européen ainsi que pour la formation culturelle et linguistique » ou de « créer des bases de données par qualifications/emploi/secteur (portefeuille de compétences) des migrants potentiels » ? C’est économique et efficace pour les agents recruteurs. Avantageux pour « tous » ?

Le transfert d’une partie de la rémunération des travailleurs migrants est une aide à leur pays d’origine. C’est un droit qu’ils exercent librement et très largement. On peut dès lors craindre que la suggestion de « faciliter » ce transfert soit interprétée par le rendre obligatoire afin de contraindre le travailleur temporaire au retour.

Conclusion

Des « préférences » bloquant arbitrairement l’accès au travail malgré l’objectif affiché. Des droits à l’admission des migrants modulables selon leur qualification ou selon des quotas fixés arbitrairement par les Européens. Des droits du travailleur migrant fluctuant avec le temps, la qualification et le marché du travail européen. Une politique d’immigration bâtie sur les besoins ou les choix européens au détriment du reste du monde polluant ainsi la politique extérieure par des relations de dominants à dominés. Tout cela est bien loin de l’universalité des droits de l’Homme dont l’UE se veut porteuse.

Les questions posées par le livre vert laissent prévoir un infléchissement du projet de directive sur l’immigration économique vers les mesures les plus restrictives prises par les divers Etats membres. Souhaitons que le débat ouvert nous donne tort et que la Commission entendra notre appel au respect des droits des universels donc des droits des migrants.

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[1] COM(2004) 811 final, Bruxelles, 11/2/2005.

[2] Programme de La Haye, Conclusions de la Présidence – Bruxelles, 4/5 novembre 2004, annexe 1.

[3] European Employment Services http://europa.eu.int/eures

[4] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen sur une politique commune en matière d’immigration - COM(2000) 757 final, 22/11/2000.

[5] Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi salarié ou de l’exercice d’une activité économique indépendante - COM(2001) 386 final, 11/7/2001.

[6] Communication de la Commission au Conseil, au parlement européen, au comité économique et social et au comité des régions sur l’immigration, l’intégration et l’emploi » - COM(2003) 336 final, Bruxelles, 3/6/2OO3.

[7] Haut conseil à l’intégration – Rapport 2002-2003 de l’observatoire des statistiques de l’immigration et de l’intégration.

[8] Directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003.

[9] Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003.