PARLAMENTO EUROPEO
Commissione per le libert civili, la giustizia e gli affari interni
PROVVISORIO
2006/2056(INI)
29.3.2006
PROGETTO DI RELAZIONE
sulle strategie e i mezzi per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi nell'Unione europea
(2006/2056(INI))
Commissione per le libert civili, la giustizia e gli affari interni
Relatore: Stavros Lambrinidis
PR_INI
INDICE
Pagina
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO.................................... 3
MOTIVAZIONE....................................................................................................................... 7
sulle strategie e i mezzi per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi nell'Unione europea
(2006/2056(INI))
Il Parlamento europeo,
vista la comunicazione della Commissione "Un'agenda comune per l'integrazione. Quadro per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi nell'Unione europea" (COM(2005)0389),
visto l'articolo 13 del trattato,
visto il trattato CE, che conferisce alla Comunit poteri e responsabilit nei settori dell'immigrazione e dell'asilo, e l'articolo 63, punto 3, lettera a) di tale trattato,
viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, del Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno e del Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003,
visto il programma dell'Aia, adottato dal Consiglio europeo il 4 novembre 2004, che definisce gli obiettivi da attuare nell'ambito della libert, della sicurezza e della giustizia nel periodo 2005-2010,
vista la riunione ministeriale informale di Groningen del 9 novembre 2004, dove si sono incontrati per la prima volta i ministri responsabili della politica di integrazione,
visti i principi fondamentali comuni della politica di integrazione adottati dal Consiglio dell'Unione europea del 19 novembre 2004[1],
vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, segnatamente i suoi articoli 18, 20, 21 e 22,
visto l'articolo 45 del suo regolamento,
vista la relazione della commissione per le libert civili, la giustizia e gli affari interni e i pareri della commissione per gli affari esteri, della commissione per lo sviluppo, della commissione per l'occupazione e gli affari sociali e della commissione per i diritti della donna e l'uguaglianza di genere (A6‑0000/2006),
A. considerando che si stima che nell'Unione il numero di cittadini nati all'estero raggiunga i 40 milioni, a cui si aggiungono diversi milioni di loro discendenti, e che questa popolazione in crescita straordinariamente eterogenea, bench sia afflitta da problemi simili: il loro tasso di partecipazione alla forza lavoro notevolmente inferiore alla media e la percentuale di riuscita scolastica registra un notevolmente ritardo; inoltre essi sono discriminati nei rapporti con le istituzioni pubbliche e private, oltre ad essere sottorappresentati politicamente ad ogni livello di governo, compresi i partiti politici degli Stati membri e le istituzioni europee,
B. considerando che gli oltre 40 milioni di cittadini nati all'estero potrebbero essere considerati il ventiseiesimo Stato membro dell'UE (e il quinto in termini di importanza numerica) e che gli sforzi dell'Unione a favore dell'integrazione di tale popolazione dovrebbero essere pari agli impegni dell'UE per l'integrazione dei paesi in via di adesione; ciononostante, l'Unione ha impiegato ben poche risorse per cercare di vincere la sfida dell'integrazione, il cui esito negativo potrebbe arrecare pregiudizio all'UE in termini sociali, economici e politici,
C. considerando che l'impegno dell'Unione europea a favore dell'integrazione da tempo limitato dall'idea, largamente diffusa, che l'integrazione sia un aspetto locale, mentre in realt ha implicazioni globali, soprattutto quando fallisce,
D. considerando che la riuscita dell'integrazione rafforzer l'economia dell'Unione nei confronti della concorrenza mondiale; che l'UE attirer i lavoratori e gli imprenditori di cui le economie dell'Unione hanno bisogno, oltre agli scienziati e agli studenti che costituiscono il fondamento della capacit di innovare; che le citt dell'UE saranno comunit pi forti e pi sicure; che le tendenze xenofobe verranno attenuate e che si assister al parallelo rafforzamento del rispetto dei diritti fondamentali di tutti; che la posizione dell'Europa nel mondo sar valorizzata,
E. considerando che le autorit locali, regionali e nazionali dovrebbero avere la capacit e i fondi per definire e attuare misure di integrazione chiare, ma che gli Stati membri e l'Unione nel suo complesso dovrebbero sviluppare sollecitamente strategie di integrazione e verificare l'efficacia e gli esiti di tali provvedimenti, per promuovere gli interessi comuni dell'Unione,
F. considerando che l'integrazione un processo bilaterale, che presuppone la disponibilit dei cittadini dell'Unione ad accettare e integrare i migranti e che comprende azioni per influenzare i comportamenti degli immigrati e delle societ di accoglienza a tutti i livelli coinvolti, al fine di mobilitare le risorse a favore di entrambe le parti e attuare le politiche pertinenti,
G. considerando che le priorit che orientano le azioni dell'Unione dovrebbero includere:
- il miglioramento delle prospettive occupazionali degli immigrati e la riduzione del divario in termini di occupazione rispetto alle persone del luogo,
- la valorizzazione delle opportunit di istruzione e di apprendimento delle lingue per gli immigrati e i loro discendenti, al fine di eliminare il divario in termini di risultati rispetto alle persone del luogo,
- il miglioramento dell'educazione politica e civica, nonch della partecipazione e della rappresentanza degli immigrati in tutti gli ambiti di governo opportuni, nella societ civile e a livello di definizione delle politiche,
- la lotta al razzismo, alla xenofobia e alla discriminazione nei confronti degli immigrati, segnatamente sul luogo di lavoro, nelle scuole, negli alloggi, nei servizi pubblici, nei mass media e nella politica, attraverso la promozione del rispetto e la comprensione delle somiglianze e delle differenze reciproche,
H. considerando che sussiste un legame evidente tra la riuscita delle politiche di integrazione e l'attuazione di una politica di immigrazione legale a livello europeo,
1. sollecita la Commissione a garantire l'effettiva attuazione delle direttive esistenti in materia di integrazione;
2. accoglie positivamente la proposta della Commissione di istituire il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi per il periodo 2007-2013 e ritiene che sarebbe opportuno definire azioni prioritarie, su base annuale, per l'allocazione delle risorse, che riguardino ogni anno un ambito specifico di particolare rilevanza, quale l'occupazione, la lingua, gli alloggi, le donne e la politica e la partecipazione politica e civica;
3. accoglie positivamente la proposta della Commissione di promuovere un forum annuale dell'integrazione;
4. invita la Commissione a chiarire, ampliare e coordinare le responsabilit in materia di integrazione tra le varie direzioni generali, sostenendo e dando nuovo impulso ad un gruppo di lavoro che coinvolga le diverse direzioni generali, finalizzato a favorire il coordinamento e la definizione precisa delle rispettive responsabilit in materia di integrazione; chiede inoltre azioni volte a promuovere la complementariet tra il nuovo Fondo per l'integrazione e il Fondo sociale europeo;
5. invita la Commissione a creare un gruppo di contatto permanente di leader religiosi, esperti, migranti e altri soggetti, per fornire consulenze alla Commissione in merito a tutte le politiche attinenti all'integrazione;
6. invita la Commissione ad istituire meccanismi di controllo rigorosi per valutare i programmi di integrazione nei vari Stati membri, anche con l'ausilio di esperti indipendenti, e a redigere una relazione biennale, rigorosa e pratica, sulla migrazione e l'integrazione;
7. chiede alla Commissione di moltiplicare le iniziative di ricerca e analisi finalizzate a comprendere i fattori che favoriscono l'integrazione e di rafforzare in maniera efficace gli sforzi per diffondere le prassi migliori, in collaborazione con gli Stati membri e gli enti locali, non soltanto attraverso il sito Web proposto, ma anche con tutti gli altri mezzi disponibili;
8. sottolinea l'importanza del fatto che la composizione del personale delle istituzioni europee e delle pubbliche amministrazioni degli Stati membri rifletta quella degli abitanti dell'Unione;
9. sollecita il Consiglio ad avvalersi della clausola di "passerella" ai sensi dell'articolo 67, paragrafo 2, secondo trattino del trattato, per attribuire al Parlamento poteri di codecisione in materia di integrazione e migrazione legale e consentire il voto a maggioranza qualificata al Consiglio;
10. sollecita il Consiglio ad attribuire carattere permanente alla riunione annuale dei ministri dell'Integrazione, inaugurata dalla presidenza olandese dell'Unione a Groningen nel novembre 2004;
11. sollecita il Consiglio a riconsiderare la proposta della Commissione di applicare il metodo di coordinamento aperto alla politica di integrazione; a tale proposito, chiede il coinvolgimento del Parlamento europeo nell'intera procedura;
12. sollecita il Consiglio a predisporre una direttiva quadro completa e lungimirante sulla migrazione legale;
13. incoraggia gli Stati membri ad assegnare la responsabilit di vigilare sulle politiche di integrazione degli immigrati ad un unico ministro, per garantire che tali politiche siano fatte proprie dalle varie agenzie a tutti i livelli di governo, e a valutare la nomina di un alto commissario o di un mediatore per l'integrazione in ogni paese, al fine di coordinare l'attuazione delle politiche, far pervenire le informazioni ai migranti ed esaminare le denunce di questi ultimi, adottando le azioni pi opportune per risolvere i problemi;
14. invita ogni Stati membro a fornire un rapporto di controllo relativo a tutte le agenzie pubbliche, ad ogni livello, che abbiano (o dovrebbero avere) responsabilit in materia di integrazione degli immigrati;
15. invita gli Stati membri a incoraggiare la partecipazione politica degli immigrati e a scoraggiare il loro isolamento politico e sociale, valutando, tra l'altro, le modalit con cui concedere agli immigrati soggiornanti di lungo periodo il diritto di voto alle elezioni amministrative e comunali;
16. invita gli Stati membri a stabilire procedure trasparenti, umane, rapide e ragionevoli, che garantiscano lo status di soggiornanti di lungo periodo e la successiva naturalizzazione degli immigranti e dei loro figli, soprattutto quando i figli siano nati nel territorio di uno Stato membro;
17. incoraggia i partiti politici, le organizzazioni sindacali e la societ civile nel suo complesso, a livello nazionale, ad accogliere gli immigrati quali membri a pieno titolo, a tutti i livelli delle rispettive strutture;
18. incoraggia gli Stati membri a rafforzare le leggi anti-discriminazione e anti-razzismo e ad applicare le normative esistenti, nonch a valutare azioni positive idonee per i migranti in ambiti quali l'istruzione e l'occupazione;
19. sottolinea l'importanza di sviluppare un quadro completo per la cittadinanza civile europea, con la cooperazione del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione;
20. sottolinea l'importanza di fissare audizioni annuali sull'integrazione, con la partecipazione del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali;
21. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione alla Commissione, al Consiglio e agli Stati membri.
I. Introduzione
L'UE dovrebbe accogliere altri immigrati, e in questo caso, quanti dovrebbero essere? Queste domande sono giustamente al centro di un animato dibattito pubblico in molti Stati membri. Le ricerche pi recenti mostrano che l'immigrazione continua, se opportunamente gestita, crea notevoli benefici di carattere economico e sociale. Tuttavia, per molti l'immigrazione costituisce motivo di ansia e insicurezza crescenti.
La risposta alla domanda se dovremmo integrare gli immigrati che gi vivono e lavorano nei nostri paesi senza provocare alcun danno e migliorando le nostre vite, invece ovvia. Queste persone devono diventare membri a pieno titolo della societ europea, ottenendo infine la cittadinanza. Qualunque altra soluzione implicherebbe che l'Unione europea giustifica una societ a due livelli, un'idea che offende i nostri valori pi importanti.
La presente relazione animata dalla convinzione che la questione dell'integrazione abbia un'importanza pari a quella del successo dell'ampliamento dell'UE o del movimento mondiale dei diritti delle donne. Di fronte a tale sfida, l'impegno dell'Unione si rivelato notevolmente carente. Invece di integrare efficacemente gli immigrati nelle scuole, nei luoghi di lavoro e nei sistemi politici, le societ europee stanno scivolando, da molti punti di vista, in uno stato di "disintegrazione".
Eppure l'Unione ha impegnato ben poche risorse nel tentativo di riuscire in questa sfida di integrazione, il cui fallimento potrebbe danneggiare l'UE a livello sociale, economico e politico.
Bench il Consiglio europeo abbia manifestato chiaramente l'impegno a favore dell'integrazione degli immigrati a Tampere nel 1999 e abbia ribadito tale convinzione a Salonicco nel 2003, i fatti non sono stati all'altezza delle aspettative.
Se vero che la mancata integrazione provocher innumerevoli problemi, altrettanto vero che la riuscita in quest'ambito rafforzer l'UE in maniera sostanziale: i risultati comuni conseguiti nell'ambito dell'integrazione rafforzeranno l'economia dell'Unione nei confronti della concorrenza mondiale; tale processo attirer i lavoratori e gli imprenditori di cui le nostre economie hanno bisogno, oltre agli scienziati e agli studenti che costituiscono il fondamento della nostra capacit di innovare; le nostre citt saranno quindi pi sicure e le nostre comunit pi forti. I benefici dell'integrazione si estendono oltre la crescita del PIL e favoriscono il rafforzamento dei sistemi pensionistici e la riduzione della conflittualit. Gli immigrati dell'Europa possono fungere da ponte tra l'Unione e un mondo in via di globalizzazione, con il miglioramento delle prospettive commerciali, il rafforzamento delle reti sociali e la conferma della posizione dell'Unione in qualit di leader mondiale, in grado di superare le grandi divisioni culturali e religiose.
In passato siamo gi stati all'altezza della sfida dell'integrazione degli immigrati. Di fatto, l'Unione europea ha avuto un successo senza precedenti nella storia in materia di integrazione degli immigrati. Venticinque anni fa, la maggior parte degli immigrati che viveva nella Comunit europea era originaria dell'Europa meridionale. Oggi, l'Europa meridionale una zona prospera dell'Unione e i suoi cittadini non sono pi visti come immigrati, anche se all'epoca in molti li consideravano stranieri, impossibili da integrare. Il loro ingresso nell'Unione ha rafforzato l'UE nel suo complesso. Ora anche gli europei dell'est sono membri a pieno titolo dell'Unione.
Tuttavia, gli immigrati degli ultimi 50 anni avevano un vantaggio rispetto a quelli odierni: provenivano, nella maggior parte dei casi, da paesi con prospettive di un'adesione imminente all'Unione.
Forse pu essere utile pensare agli oltre 40 milioni di cittadini nati all'estero come al ventiseiesimo Stato membro dell'UE (e il quinto in termini di importanza numerica). A questo punto la domanda che ci si pu porre : in che modo gli sforzi compiuti per favorire l'integrazione di tale popolazione sono raffrontabili agli impegni assunti per favorire l'integrazione dei paesi in via di adesione? Per avere successo, l'integrazione richiede un impegno serio in termini di risorse umane e finanziarie. Occorre inoltre attuare, a livello europeo e mondiale, le pratiche in grado di aumentare drasticamente la percentuale di successo dell'integrazione degli immigrati. Inoltre, necessario moltiplicare i mezzi per diffondere tali idee in maniera efficace.
Infine, l'aspetto forse pi importante che attiene all'integrazione degli immigrati anche quello meno trattato: in che genere di societ vogliamo che le persone si integrino? La ragione fondamentale per integrare gli immigrati d'Europa che se ci comportassimo diversamente, tradiremmo gli ideali e i principi su cui si basa l'Unione europea. Troppo spesso la nostra reazione nei confronti degli immigrati ci fa apparire come individui dalla mente ristretta, chiusi in noi stessi, pieni di pregiudizi e reazionari. Per estensione, anche le nostre societ manifestano i medesimi tratti caratteristici.
Non pu esserci integrazione in assenza di chi integra e di chi viene integrato. Ci significa che l'integrazione dei migranti presuppone la nostra disponibilit ad accoglierli e accettarli. Pertanto le nostre politiche devono gestire il processo di insediamento esercitando un'influenza sul comportamento degli immigrati e delle societ di accoglienza, oltre a mobilitare le risorse collettive per attuare efficacemente tali politiche.
II. La logica del coinvolgimento dell'UE in materia di integrazione
Perch l'UE dovrebbe essere coinvolta nell'integrazione degli immigrati? Perch la mancata attuazione delle politiche di integrazione, anche da parte di un singolo Stato membro, pu avere ripercussioni negative per l'Unione europea nel suo complesso.
A dispetto di ci, l'Unione rimasta paralizzata per lungo tempo dall'idea, ampiamente diffusa, che l'integrazione sia un aspetto locale. Effettivamente, le iniziative a favore dell'integrazione hanno forti radici locali. Le scuole, le organizzazioni sindacali, le aziende, i luoghi di culto e le altre istituzioni presenti a livello locale perseguono il difficile compito di favorire l'avvicinamento tra i nuovi arrivati e gli abitanti del luogo, in modo da rafforzare le comunit e migliorare la qualit della vita. Tuttavia, l'integrazione ha implicazioni globali, soprattutto quando fallisce.
Pertanto, mentre le autorit locali, regionali e nazionali dovrebbero definire misure di integrazione chiare, gli Stati membri dovrebbero perseguire strategie di integrazione efficaci, i cui risultati promuovano gli interessi comuni dell'Unione. Con il controllo esercitato su tali esiti, le istituzioni dell'Unione possono e devono diventare molto pi attive ed efficienti.
III. Azioni passate e future le raccomandazioni del relatore
Le precedenti presidenze dell'UE e della Commissione europea hanno compiuto un lavoro ammirevole nel promuovere la politica di integrazione. Tuttavia, gli sforzi collettivi dell'Unione sono stati inadeguati, soprattutto a livello attuativo, persino nell'ambito limitato in cui la Commissione ha l'autorit di agire. Due esempi possono chiarire il punto: l'osservatorio europeo delle migrazioni, annunciato con grande risonanza nel 2003, non mai stato creato. Inoltre, l'edizione inaugurale della relazione annuale su migrazione e integrazione, che il Consiglio europeo aveva incaricato la Commissione di preparare ogni anno, stata pubblicata puntualmente nel giugno 2004[2], ma ad aprile 2006, della seconda edizione non esiste ancora traccia.
A partire dal 2006, la Commissione e le altre istituzioni europee avranno a disposizione una serie eccezionale di opportunit per favorire l'integrazione degli immigrati. Occorre cogliere tali opportunit e ottimizzarne gli effetti.
Tuttavia, prima di intraprendere nuove imprese che assorbano l'attenzione e le risorse dell'Unione, fondamentale garantire l'attuazione efficace delle direttive esistenti in materia di integrazione degli immigrati. Spetta alla Commissione porre in essere un controllo pi rigoroso sia della trasposizione delle direttive in materia di integrazione, sia dell'efficacia delle prassi amministrative di attuazione della relativa normativa nella vita quotidiana degli immigrati.
La pi significativa tra le nuove iniziative forse il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi, creato di recente. La presente relazione suggerisce alla Commissione di seguire i sei principi seguenti per l'allocazione del nuovo Fondo UE per l'integrazione:
a. un unico punto focale annuale dovrebbe definire le erogazioni; gli ambiti di intervento degli investimenti annuali dovrebbero includere la riduzione del divario occupazionale tra abitanti del luogo e immigrati, il miglioramento dei risultati degli immigrati nell'istruzione, la promozione dell'istruzione e delle prospettive di lavoro delle donne, i programmi di lingua e di inserimento, nonch e il miglioramento della partecipazione politica degli immigrati;
b. il fondo dovrebbe favorire le iniziative con maggiori potenzialit di applicazione su vasta scala a livello dell'intera Unione europea;
c. la Commissione dovrebbe dedicare ogni anno una percentuale ragionevole e definita delle risorse del Fondo per la stesura di valutazioni, da parte di esperti indipendenti, dell'efficacia dei programmi finanziati dalla Commissione;
d. una volta che gli esperti avranno individuato i programmi pi promettenti, sar opportuno attribuire la priorit immediata alla diffusione e all'adattamento di tali programmi, affinch siano attuati dalle citt e dagli enti locali di altri Stati membri;
e. sarebbe opportuno sostenere le iniziative degli Stati membri volte a coordinare gli sforzi di integrazione e a favorire lo scambio delle prassi migliori;
f. i programmi rivolti ai nuovi arrivati dovrebbero essere finanziati in via prioritaria, congiuntamente ai programmi rivolti specificamente ai discendenti di seconda e terza generazione degli immigrati.
Altrettanto importante l'intenzione della Commissione, ribadita nel programma politico in materia di migrazione legale, di elaborare una direttiva quadro generale sulla migrazione legale, nonch altre direttive volte a migliorare la capacit dell'Unione di attirare immigrati altamente qualificati, lavoratori stagionali e apprendisti. Tale programma costituisce un importante riconoscimento del fatto che immigrazione e integrazione vanno di pari passo e che l'una non pu riuscire senza l'altra. Il programma deve essere elaborato in maniera molto pi chiara e tenere in considerazione il fatto che le esigenze di integrazione delle diverse categorie di immigrati variano notevolmente.
Nel frattempo, la Commissione ha comunicato l'intenzione di creare un sito Web sperimentale, finalizzato alla diffusione delle prassi migliori in materia di integrazione. Nonostante si riconosca l'importanza di tale sito Web, gli sforzi della Commissione volti a identificare, analizzare e promuovere le prassi migliori devono spingersi oltre, in tempi brevi, in tutti gli ambiti essenziali (quali la formazione linguistica, gli alloggi, l'istruzione, i media, il dialogo interculturale, ecc.).
altrettanto importante riformare le modalit di intervento della Commissione e delle autorit degli Stati membri nella gestione dell'integrazione degli immigrati. La relazione invita pertanto la Commissione a chiarire, ampliare e coordinare le responsabilit in materia di integrazione tra le varie direzioni generali, sostenendo e dando nuovo impulso ad un gruppo di lavoro sull'integrazione che coinvolga le diverse direzioni generali sull'integrazione e precisando le rispettive responsabilit in materia. Chiede inoltre azioni volte a promuovere la complementariet tra il nuovo Fondo per l'integrazione e il Fondo sociale europeo.
Per quanto attiene agli Stati membri, la relazione li incoraggia ad assegnare la responsabilit di vigilare sulle politiche di integrazione degli immigrati ad un unico ministro e a garantire la coerenza di tali politiche a tutti i livelli di governo e presso tutti gli attori interessati. Li sollecita inoltre a valutare la nomina di un alto commissario o di un mediatore per l'integrazione, al fine di controllare l'attuazione delle politiche, diffondere le informazioni e agire in caso di denunce da parte dei migranti.
Non possibile sviluppare una politica di integrazione degna di tale nome senza la partecipazione attiva degli stessi migranti. A tale scopo, la relazione sollecita la Commissione a creare un gruppo di contatto permanente di leader religiosi, esperti e soprattutto migranti, per fornire consulenze alla Commissione in merito a tutte le politiche attinenti all'integrazione.
Per concludere, altrettanto importante ribadire che l'accorgimento ultimo per favorire l'integrazione definire un percorso chiaro per l'ottenimento della cittadinanza. Bench i diritti di cittadinanza siano soggetti alla sovranit degli Stati membri, occorre sviluppare il concetto di "cittadinanza civica" sostenuto dalla Commissione, che comprende un nutrito pacchetto di diritti e responsabilit che potrebbero servire da precursori della cittadinanza. La relazione invita gli Stati membri a incoraggiare la partecipazione politica degli immigrati e a scoraggiare il loro isolamento politico e sociale, valutando, tra l'altro, le modalit con cui concedere agli immigrati soggiornanti di lungo periodo il diritto di voto alle elezioni amministrative e comunali; inoltre necessario stabilire procedure trasparenti, umane, rapide e ragionevoli che garantiscano la concessione dello status di soggiornanti di lungo periodo e la successiva naturalizzazione degli immigrati soggiornanti di lungo periodo e dei loro figli, sollecitando nel contempo i partiti politici, le organizzazioni sindacali e la societ civile ad accogliere a tutti i livelli delle rispettive strutture gli immigrati quali membri a pieno titolo.