La tutela dei diritti fondamentali dei migranti: verso una nuova legge sull’immigrazione  

 

Palermo 16 dicembre 2006

Facoltà di Giurisprudenza, Via Maqueda, 172

 

 

Il convegno, realizzato in collaborazione tra la Facoltà di Giurisprudenza, il Dipartimento studi su politica, diritto e società dell’Università di Palermo, l’ASGI ( Associazione studi giuridici sull’immigrazione), e l’ ENAR ( Network europeo contro la discriminazione razziale) , ed al quale hanno partecipato oltre cento persone, tra studenti, operatori, ricercatori ed avvocati, ha affrontato le diverse prospettive, oggi in discussione, di una nuova legge sull’immigrazione. Nella seconda parte del convegno i diversi interventi si sono rivolti alle prassi applicative ed alla difesa legale, con particolare riferimento alla tutela dei diritti dei migranti alle frontiere marittime e terrestri, alla protezione dei lavoratori stranieri irregolari ed alle questioni dei minori non accompagnati e dei richiedenti asilo.

Nella presentazione introduttiva del convegno Fulvio Vassallo Paleologo (Università di Palermo) ha sottolineato l’esigenza che le prossime riforme legislative tengano conto del fallimento sostanziale dei precedenti tentativi di legislazione in tema di immigrazione ed asilo, avvertendo anche come il legislatore negli ultimi interventi del 2004 abbia disatteso i richiami della Corte Costituzionale, che aveva rilevato numerosi profili di incosttuzionalità nella disciplina dei respingimenti e delle espulsioni, perno della legge n.189 del 2002 ( cd. Legge Bossi-Fini). Il relatore ha quindi proposto un rigoroso rispetto dell’art. 2 del T.U. n.286 del 1998, che riconosce i diritti fondamentali di tutti i migranti, anche se privi di permesso di soggiorno, avvertendo al riuardo l’esigenza di un assoluto rispetto delle prescrizioni costituzionali e delle Convenzioni internazionali, come la Convenzione europea a salvaguardia dei diritti del’uomo e la Convenzione di New York del 1990, a protezione dei diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie (che integra la normativa esistente nelle Convenzioni OIL n. 97 del 1949 e n. 143 del 1975). Secondo lo stesso relatore, solo a partire da un ridimensionamento della discrezionalità amministrativa, sarà possibile procedere ad un effettivo riconoscimento dei diritti fondamentali della persona umana, come diritti sovraordinati rispetto alle norme di controllo degli ingressi e del soggiorno dei migranti. Non si può tollerare in altri termini che il contrasto della clandestinità, condizione imposta e non scelta dagli stranieri che vogliono venire nel nostro paese per lavorare o per chiedere asilo, si traduca nel favorire pratiche repressive che alimentano indirettamente le forme più violente di sfruttamento. Si è avvertito pure come il legame tra permesso di soggiorno e contratto di lavoro, con un minimo termine per la ricerca di una nuova occupazione a seguito della perdita del lavoro, incentivi forme di sfruttamento e il diffondersi del caporalato, che si avvale della crescente disponibilità di lavoratori immigrati disposti ad accettare paghe di fame pur di sopravvivere nella condizione di irregolarità.

La individuazione di canali di ingresso legale, il riconoscimento effettivo del diritto di asilo e di protezione umanitaria costituiscono le uniche soluzioni per contrastare le immigrazione clandestine. La chiusura dei centri di detenzione amministrativa seguirà allo svuotamento dei cpt per effetto di una disciplina più selettiva delle espulsioni, che non dovranno più prevedere il trattenimento da parte delle autorità di polizia come misura ordinaria da adottare in tutti i casi di soggiorno irregolare. In ogni caso dovrà essere assicurato il controllo giurisdizionale su tutte le misure limitative della libertà personale dei migranti, secondo quanto previsto dal’art. 13 della Costituzione. La nuova legge sull’asilo dovrà dare piena attuazione al disposto dell’art. 10 della Costituzione italiana. Di fronte alle stragi sempre più frequenti di migranti si propone la necessità di introdurre per legge una specifica esimente umanitaria per coloro che svolgono azioni di salvataggio a mare, al fine di prevenire il fenomeno, da più parti lamentato, di imbarcazioni commerciali o da pesca che, di fronte alle carrette del mare in procinto di affondare, si allontanano senza prestare soccorso per paura di essere incriminati dalla magistratura per agevolazione all’ingresso di clandestini ( art. 12 T.U. 286 del 1998, modificato dalla legge Bossi Fini).

 

Luciano Scagliotti ( ENAR Italia) ha esposto le proposte per una nuova legge sull’immigrazione, in particolare i disegni di legge Livi- Bacci sulle nuove condizioni di ingresso per lavoro e Iovene sul diritto di asilo. Oltre a rilevare evidenti limiti nell’impianto delle due proposte di legge il relatore ha ricordato come negli ambienti del ministero dell’interno sia già in circolazioni altre proposte di modifica della legge ( cd. bozza Amato), che appaiono però in diversi punti collocarsi nel solco sostanziale della legge Bossi-Fini, soprattutto per quanto concerne il legame tra il permesso di soggiorno ed il contratto di lavoro. E’ stata poi ricordata la piattaforma di modifiche legislative proposte dall’ASGI, con particolare riferimento all’ autosponsorizzazione, alle procedure individuali di regolarizzazione permanente, all’allungamento della durata dei permessi di soggiorno. Si è infine rilevato come i decreti di attuazione delle direttive comunitarie sui lungo residenti e sui ricongiungimenti familiari appaiano più avanzati delle corrispondenti direttive comunitarie, anche se non mancano evidenti punti problematici, soprattutto con riferimento alla difficoltà di accesso al mercato del lavoro, ed agli elevati requisiti reddituali necessari per la carta di soggiorno e per il ricongiungimento.

 

Chiara Favilli ( Università di Firenze) ha ricostruito il quadro europeo delle diverse materie che caratterizzano dopo il Trattato di Amsterdam e nel programma dell’Aja l’immigrazione e l’asilo. La relatrice ha messo in evidenza il complesso intreccio di competenze in queste materie, il fallimento di una politica comune sugli ingressi per lavoro e, di converso, il proliferare di iniziative congiunte solo nella direzione del contrasto dell’immigrazione clandestina, l’unica ad oggi possibile verso l’Europa.

Si è pure rilevato come oltre agli accordi di riammissione negoziati a livello multilaterale, da ultimo con il Marocco e l’Albania, si vada diffondendo la “cooperazione operativa”, con misure di polizia concordate tra alcuni stati europei, così ad esempio nel caso del pattugliamento delle frontiere marittime organizzato dall’agenzia FRONTEX.

Mentre si moltiplicano le direttive e le decisioni, manca tuttavia una chiara disciplina di coordinamento tra le diverse fonti del diritto comunitario e gli ordinamenti nazionali, ed anche questa circostanza negativa accresce la discrezionalità amministrativa, e la possibilità di contrasto tra i diversi paesi europei.

La relatrice ha poi ricordato come le ultime direttive in materie di asilo, laddove non è stato possibile raggiungere l’unanimità, contengono numerose previsioni espresse in forma autorizzatoria ( gli stati possono) che non garantisce neppure sul riconoscimento di standard minimi omogenei. Si è pure rilevato un nuovo onere di informazione sulle modifiche legislative e sulle innovazioni giurisprudenziali, che i paesi dell’Unione Europea devono comunicare alla Commissione, anche se rimane poco chiaro quale sia il ruolo di effettivo coordinamento degli organismi comunitari.

 

Guido Savio ( Avvocato del Foro di Torino) ha parlato sui diritti dei migranti nelle procedure di respingimento e di espulsione, rilevando la necessità di una revisione radicale dell’art. 13 del T.U. n. 286 del 1998 in materia di espulsione, in modo da eliminare tutti i peggioramenti introdotti dal 2002 dalla legge Bossi-Fini, a partire dal secondo comma dell’art. 13. Secondo Guido Savio occorre impedire che tutti i provvedimenti di espulsione siano immediatamente esecutivi, anche in pendenza di ricorso, perché questo vanifica i diritti di difesa e rende ingestibile il sistema dei centri di permanenza temporanea. I CPT potranno essere chiusi con la riforma delle norme in materia di respingimento e di espulsione, con una nuova normativa sull’asilo e sulla protezione umanitaria, evitando che i lavoratori migranti gi presenti e regolari in Italia possano cadere in situazioni di soggiorno irregolare, allungando la durata minima dei permessi per ricerca lavoro. L’art. 13 della Costituzione è una norma centrale per uno stato democratico e non può essere sacrificata ( come avverrebbe con una lettura di fatto abrogativa della previsione), mantenendo la attuale disciplina dei centri di permanenza temporanea e dei centri di identificazione chiusi.

 

Paolo Cuttitta ( Università di Palermo) ha rilevato come oltre agli accordi di riammissione si vadano diffondendo accordi segreti di cooperazione di polizia, come emerso anche implicitamente dalle dichiarazioni rilasciate dai ministri dei paesi europei che hanno partecipato ai recenti vertici in Libia ed in altri paesi nordafricani. Si riaffaccia così, secondo il relatore, anche oltre gli accordi di riammissione, il principio della cd. “condizionalità migratoria”, in base al quale gli stati europei impongono ai paesi di transito misure di polizia sempre più severe per impedire e scoraggiare le partenze dei migranti irregolari in transito, in cambio di vantaggi economici come la fornitura di mezzi per la sorveglianza militare la formazione del personale di frontiera o il finanziamento di strutture detentive per rinchiudere i migranti irregolari.

 

Paola Ottaviani , consulente legale di Medici senza Frontiere, ha messo in evidenza nella sua comunicazione la persistente difficoltà di accesso alle cure mediche, tanto per gli immigrati regolari, addirittura anche se titolari di un pds per motivi di salute, quanto per gli immigrati irregolari. E’ stata poi richiamata la grave situazione dei minori non accompagnati che giungono a Lampedusa e che poi vengono ospitati presso varie strutture assistenziali in provincia di Agrigento, minori che molto spesso svaniscono nel nulla prima di avere ricevuto documenti e tutele.

 

Laura Boldrini ( ACNUR Roma) ha messo in evidenza nel suo intervento su “La tutela dei richiedenti asilo e protezione umanitaria nelle procedure per il riconoscimento dello status” come ormai nei flussi irregolari non siano più distinguibili i migranti economici dai potenziali richiedenti asilo, tutti costretti in base ale attuali restrizioni imposte dalle legislazioni nazionali, a tentare la via dell’immigrazione clandestina. Dalla sua esperienza a Lampedusa ( dove in questo ultimo anno si sono rilevate pratiche di identificazioni meno sommarie che in passato), la relatrice ha ricordato numerose testimonianze raccolte direttamente dalla voce dei sopravvissuti a diversi naufragi, secondo i quali numerose navi si sarebbero avvicinate e poi allontanate per evitare guai giudiziari, lasciando in difficoltà le imbarcazioni cariche di migranti. Ha poi ricordato il recente manuale proposto dall’ ACNUR e dall’OMI sui comportamenti dovuti dai comandanti delle navi nei casi di soccorso in mare, manuale nel quale si precisa che “ il comandante ha l’obbligo di prestare assistenza a coloro che si trovano in pericolo in mare , senza distinzioni relative alla loro nazionalità, allo status, o alle circostanze nelle quali essi vengono trovati”. Laura Boldrini ha poi rilevato le percentuali più elevate che in passato, di accoglimento delle richieste di asilo e protezione umanitaria nelle nuove procedure presso le commissioni territoriali, rilevando altresì una diminuzione complessiva delle domande di asilo.

 

Emilio Santoro ( Università di Firenze ) ha trattato il tema “Diritti dei migranti, centri di detenzione e carcere”, rilevando innanzitutto l’esigenza di dare comunque attuazione al diritto di asilo costituzionale previsto dall’art. 10 della nostra Costituzione.

Il relatore ha poi messo in evidenza la continuità tra il sistema dei cpt e le istituzioni carcerarie, come veri strumenti di gestione delle migrazioni, entrambi luoghi che sanciscono definitivamente la condizione di clandestinità dei migranti, creando così i presupposti per una successiva caduta nella devianza, se non nelle maglie degli sfruttatori del lavoro irregolare. Anche se l’indulto ha permesso la liberazione di 11.000 dei 30.000 detenuti stranieri, i primi colpevoli solo di irregolarità amministrative come la violazione delle norme sugli ingressi e sul soggiorno, il carcere funziona ancora come un centro di permanenza temporanea, anche perchè esclude gli immigrati che vi transitano da qualunque prospettiva futura di regolarizzazione o di ingresso legale. Ma è lo stato ed ampie fasce di cittadini che nella ricostruzione offerta da Santoro traggono vantaggio dalla diffusione della clandestinità potendo contare su una manodopera a bassi costo che rende competitive le piccole imprese che si avvalgono di migranti irregolari e consente anche alle famiglie meno abbienti di potersi permettere una badante, sopperendo in questo modo all’arretramento dello stato nella fornitura delle prestazioni assistenziali e d cura. Per il relatore in definitiva i problemi dell’immigrazione non sono risolvibili solo con strumenti giuridici, ma si legano alla concezione del welfare che si vuole adottare.

 

 

Gabriella Petti ( Università di Genova) ha trattato il tema “Diritti e tutele dei minori stranieri non accompagnati”, ricostruendo le diverse fasi storiche che hanno visto l’arrivo di minori non accompagnati in Italia, prima dall’Albania, poi dal Marocco, più recentemente dalla Romania e da altri paesi dell’ Africa.

La relazione ha messo in evidenza come la progressiva chiusura delle possibilità di soggiorno regolare al compimento dei diciotto anni abbia costituito un fattore assai negativo che ha interrotto fruttuosi percorsi di integrazione, rigettando nella clandestinità, o peggio nelle mani dei trafficanti, minori che non avevano nessuna prospettiva reale di integrazione e di soggiorno legale una volta raggiunta la maggiore età. A questa circostanza negativa si sono aggiunti atteggiamenti di disimpegno dei servizi sociali ed il ricorso sempre più ridotto all’istituto della tutela previsto dal codice civile per i minori in stato di abbandono, anche perché l’autorità amministrativa ha spesso guardato con sospetto la nomina di un tutore, comunque assai ritardata anche per gli ostacoli di natura burocratica. L’unica tutela da offrire ai minori stranieri non accompagnati, anche in presenza del blocco delle attività del Comitato per i minori stranieri, è quella che deriva in base al codice civile dalla loro considerazione esclusivamente come minori, piuttosto che come immigrati da allontanare o detenere, prima o poi. Contro i ricorrenti tentativi di criminalizzazione vanno assicurati percorsi di formazione scolastica e di avviamento al lavoro, con un maggiore impegno dei servizi sociali. In particolare la possibilità di lavorare, assai ristretta dopo le modifiche della legge Bossi Fini del 2002, va riconosciuta anche ai minori vicini al compimento della maggiore età, ed in questo senso si sono espresse importanti pronunce della Corte Costituzionale nel 2004 e del Consiglio di Stato nel 2005, affermando principi che il legislatore della riforma non potrà disattendere. Le difficoltà burocratiche nell’accesso alla tutela ed ai servizi sociali ed i ritardi delle questure nel rilascio delle documentazioni necessarie o nella comunicazione a istituzioni di protezione come il giudice tutelare, non possono essere un modo per smaltire le pratiche incentivando di fatto la clandestinizzazione dei minori non accompagnati.

 

Nel corso del dibattito conclusivo coordinato da Stefano Galieni è emersa l’esigenza che i diversi interventi legislativi in materia di immigrazione tengano conto degli abusi e della scarsa efficacia regolatrice che si è riscontrata durante la vigenza della legge Bossi-Fini, che secondo alcuni degli interventi dovrebbe essere abrogata al più presto per intero, per cedere il posto ad una disciplina dell’immigrazione e dell’asilo che rispetti i valori fondamentali della persona umana riconosciuti dalla Costituzione e dalle Convenzioni internazionali, richiamando in particolare la riserva di legge ( prevista in materia di condizione delle straniero dall’art. 19 della Costituzione) e della riserva di giurisdizione ( prevista dall’art. 13 della Costituzione in merito ai provvedimenti limitativi della libertà personale).

Per Galieni la vera sfida consiste nell’andare oltre la politica delle regolarizzazioni periodiche di massa, di fatto l’unico strumento di governo fino ad oggi delle migrazioni, e in questa direzione le forze di governo dovrebbero riprendere i punti affermati nel documento programmatico dell’Unione, documento che risulta ancora disatteso sia in alcune prassi amministrative di questi mesi che nelle recenti prassi affidate agli uffici postali rischia di tradursi in un aggravio economico per gli immigrati senza un sostanziale miglioramento delle loro condizioni sostanziali nel rapporto con l’autorità di pubblica sicurezza, ancora depositaria di una ampia sfera di discrezionalità nel rilascio e nel rinnovo di tutti i permessi di soggiorno. E dove c’è una tale discrezionalità viene meno quella certezza dei diritti, e dei doveri correlati, che il Costituente volle garantire prevedendo la riserva di legge in materia di “condizione giuridica dello straniero”

 

Germana Graceffo della Rete Antirazzista Siciliana ha ricordato gli elevati costi delle convenzioni per la gestione dei centri di detenzione amministrativa, ribadendo la necessità di una chiusura immediata di tutti i CPT anche per porre fine in questo modo a pratiche poco trasparenti nella gestione di una ingente quantità di danaro pubblico.

 

Gabriele Del Grande di No Fortress Europe nel suo intervento ha ricordato le diverse migliaia di morti nei tentativi di arrivare in Europa via mare, riportando una testimonianza diretta delle condizioni disumane in cui vengono trattenuti i migranti irregolari in transito attraverso la Libia, la Tunisia ed il Marocco, paesi con i quali l’Italia ed altri stati dell’Unione Europea hanno concluso accordi di riammissione ed accordi di polizia al fine di impedire le partenze dalle coste nord-africane e di obbligare gli stati di transito a riammettere quanti sono giunti irregolarmente in Europa partendo dalle loro coste.